Artikel 5.2

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Het huidige artikel 11 Wob vormt een belangrijke beperking van de openbaarheid teneinde de interne gedachtevorming van ambtenaren en anderen die bij het interne beraad zijn betrokken te beschermen. Hoewel in de tussentijd beoogd werd de bescherming van dit interne proces danig te wijzigen, is dit bij nota van wijziging weer teruggedraaid.[1] Persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en anderen die bij het intern beraad betrokken zijn blijven in beginsel net als onder de Wob vertrouwelijk.[2]

Bijzondere wijziging ten opzichte van artikel 11 Wob, is dat artikel 5.2, eerste lid, een opsomming bevat van wat onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan en wat niet. Deze definitie wijkt af van het gestelde in artikel 1, aanhef en onder f, Wob maar komt op hetzelfde neer.[3] Bijzonder is vooral daar waar wordt gesteld wat er niet onder valt: ‘feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.’ De laatste toevoeging is van groot belang om te duiden dat het sec gaat om objectieve elementen.[4] Buiten de genoemde feiten en prognoses zou immers puur taalkundig snel worden gemeend dat beleidsalternatieven en de gevolgen ervan puur subjectieve informatie betreft in een document van intern beraad dat in de kern niet afwijkt van de onderdelen als ‘ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen’ die uitdrukkelijk als persoonlijke beleidsopvattingen worden genoemd. Dit subtiele onderscheid is voer voor discussie.

Ook voer voor discussie is de al genoemde verbijzondering van deze objectieve gegevens, daar waar ze worden gedeeld door ambtenaren met Kamerleden. De in de toelichtende teksten genoemde belangen – nu het cruciale informatie zou betreffen in het politieke besluitvormingsproces[5] – gelden eveneens en wellicht nog wel meer daar waar het informatie betreft die wordt gedeeld bij de ondersteuning van Kamerleden, statenleden en raadsleden.

[1] Kamerstukken II 2015/16, 33328, 20, p. 5.
[2] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 49-50.
[3] Waarom voor dit kaderstellende begrip geen aparte definitiebepaling wordt geformuleerd blijft overigens onbesproken.
[4] Kamerstukken II 2015/16, 33328, 20, p. 5.
[5] Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 50.

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de voor- en nadelen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld voor intern beraad

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de huidige Wet openbaarheid van bestuur. Artikel 11, eerste lid, van de huidige Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 1 van de huidige Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt van de huidige Wob is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Intern beraad is in dit wetsvoorstel niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, van de huidige Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat ook tot het intern beraad kan worden gerekend. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een Ministerie en tussen Ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: «Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt». Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een Minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in dit wetsvoorstel expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd.
Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd. De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het «onleesbaar maken» van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd.
In hoeverre organen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt in voorliggend voorstel bepaald dat relevante feiten, overwogen voordelen en nadelen, kansen en risico’s, alsmede de alternatieve beleidsopties op verzoek of actief openbaar gemaakt dienen te worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid. Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven. In het wetsvoorstel is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden «of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter». Het gaat er met andere woorden om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid.
Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren. De Informatiecommissaris kan dit proces monitoren. De in de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van dit voorstel opgenomen relatieve uitzonderingsgrond betreffende persoonlijke beleidsopvattingen komt hiermee te vervallen. Dit zou een extra afweging betekenen en daarmee een groter tijdsbeslag bij behandeling vergen. De bescherming van adviezen en opvattingen die worden gewisseld binnen het ambtelijk apparaat, tussen ambtenaar en bestuursorgaan en tussen bestuursorganen, blijft daarmee onder het nieuwe regime een absolute uitzonderingsgrond.

(…)

De wijzigingen ten opzichte van artikel 11 van de huidige Wob zijn toegelicht in paragraaf 4.6.2.

De uitzonderingsgrond betreffende de persoonlijke beleidsopvattingen wordt ingeperkt door daarover in beginsel wel informatie te verstrekken, zij het pas na afloop van het intern beraad en slechts in niet tot personen herleidbare vorm, en met drie uitzonderingen, te weten als een niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk is, bij eerdere versies van een afgerond documenten en het overleg voor het opstellen van een dergelijk document en voor zo ver het beraad betrekking heeft op politiek/tactische beleidsopvattingen (artikel 5.2).

(…)

De leden van de fractie van de VVD vroegen naar de gevolgen van de in artikel 5.2 opgenomen verplichting tot openbaarmaking van overwogen voor- en nadelen alsmede alternatieve beleidsopties openbaar te maken voor de vrije interne gedachtewisseling in het voorstadium van de besluitvorming, en waar het politieke onderhandelingen en de onderhandelingsruimte betreft.
De initiatiefnemers erkennen het belang van de vrije interne gedachtewisseling in het voorstadium van de besluitvorming en willen die ook beschermen. Zij willen alleen niet dat onder dat mom informatie verborgen blijft, die relevant is voor de beoordeling van die besluitvorming. De initiatiefnemers hebben daarom in de separaat aan de Kamer gezonden nota van wijziging scherper bezien welke regels noodzakelijk zijn om de zogenaamde «beleidsintimiteit» te beschermen. Naar het oordeel van de initiatiefnemers kunnen ambtenaren hun bestuursorgaan vrij adviseren over de te maken keuzes indien hun adviezen in een niet tot personen herleidbare vorm en pas na afloop van het intern beraad openbaar gemaakt worden. Daarbij zien de initiatiefnemers de noodzaak voor een categorische uitzondering op drie onderdelen. De eerste betreft het geval dat openbaarmaking in een niet tot personen herleidbare vorm niet tot de mogelijkheden behoort. In dat geval blijft openbaarmaking achterwege, tenzij in heel uitzonderlijke gevallen het belang van een goede en democratische bestuursvoering de doorslag geeft. Hiervan kan sprake zijn bij een advies van een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken. Het tweede geval waarin geen persoonlijke opvattingen openbaar worden gemaakt, betreft de interne uitwisseling van concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en tot bijvoorbeeld e-mails over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht. Dergelijke informatie is thans op grond van artikel 11 van de Wob niet openbaar en dat blijft zo. De derde uitzondering heeft betrekking op persoonlijke beleidsopvattingen over politieke/tactische advisering, al dan niet met het oog op onderhandelingen. Dergelijke persoonlijke beleidsopvattingen, zowel van ambtenaren als van bestuurders, zijn niet openbaar. In de toelichting bij de genoemde nota van wijziging is hierop verder ingegaan.

De leden van de PvdA-fractie zagen een mogelijke spanning tussen de wens tot openbaarheid en de mate waarin ambtenaren na dit wetsvoorstel vrij kunnen werken, met name als ook voor- en nadelen van beleidsalternatieven openbaar kunnen worden. Deze leden vroegen zich af of ambtenaren zich meer op de vlakte gaan houden, zeker als ook e-mails onder het wetsvoorstel gaan vallen. De aan het woord zijnde leden lazen dat de initiatiefnemers voorstellen dat ambtenaren in hun stukken de feiten splitsen van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Zij vroegen hoe ambtenaren dat moeten doen en of dan daardoor alleen definitieve stukken openbaar worden.
De initiatiefnemers stellen voorop dat de regeling met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen door middel van de genoemde nota van wijziging wordt aangepast. De initiatiefnemers zien geen reden om te veronderstellen dat ambtenaren zich als gevolg hiervan terughoudender zullen opstellen. Bij nota van wijziging is erin voorzien, dat persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm openbaar zullen worden gemaakt en pas na afsluiting van het intern beraad. Bovendien is voorzien in een uitzondering voor politiek/tactische beleidsopvattingen en voor ambtelijke concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en het overleg over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht. De initiatiefnemers wijzen erop dat e-mails reeds vallen onder de definitie van document in de Wob en dat blijft zo. Voor zover dergelijke e-mails persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, worden zij pas openbaar gemaakt als het intern beraad is afgerond. Die openbaarmaking is geanonimiseerd. E-mails die betrekking hebben op het opstellen van een document dat door of namens het bestuursorgaan naar buiten wordt gebracht, worden nooit openbaar. De initiatiefnemers zijn niet bang dat daardoor alleen nog formele stukken openbaar worden. Dat is nu juist de huidige praktijk. Juist in de huidige praktijk wordt te veel materiaal van de openbaarheid afgeschermd, terwijl die openbaarheid voor de transparantie van de bestuursvoering wel van groot belang is. Dat betreft met name ook de professionele adviezen van ambtenaren (met de vorengenoemde uitzondering voor politiek/tactische adviezen).

De leden van de PvdA-fractie stelden in dit verband nog de vraag of zij het mogelijk achten dat bij algemene maatregel van bestuur een sms of whatsapp onder de werking van de wet komt te vallen. Zou dat niet leiden tot de vervanging van informatie via (digitale) documenten door mondelinge communicatie, en wat betekent dat voor de effectiviteit van bestuursorganen, zo vroegen deze leden, die tevens de vraag stelden of sprake is van een spanning tussen de wens tot steeds verder gaande openbaarheid en een «big-brothersamenleving».
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een sms of whatapp voldoen aan de definitie van document in de zin van zowel de huidige Wob als het wetsvoorstel als de sms of whatsapp wordt bewaard. Hetzelfde geldt voor opnamen van telefoongesprekken of filmbeelden. Voor een uitbreiding naar dergelijke documenten bij algemene maatregel van bestuur bevat het wetsvoorstel geen basis. De initiatiefnemers denken dat de sms of whatsapp in hun huidige vorm inderdaad een alternatief zijn voor mondelinge communicatie en net zo vluchtig zijn als een gesprek op de gang. In de meeste gevallen zal daarom geen aanleiding bestaan om een dergelijk bericht te bewaren en de initiatiefnemers zien daartoe ook geen structurele noodzaak. Het lijkt de initiatiefnemers een slechte zaak als bestuursorganen mondelinge communicatie de voorrang geven boven het vastleggen in documenten, als dat betekent dat besluitvorming niet langer wordt vastgelegd. Daarmee zou een bestuursorgaan zelf het risico lopen dat besluitvorming wordt vergeten, hetgeen de effectiviteit van het bestuursorgaan niet ten goede komt. Wat de initiatiefnemers betreft, gaat de wens tot openbaarheid niet zo ver dat alle gesprekken binnen overheidsorganisaties worden vastgelegd en openbaar gemaakt. De initiatiefnemers zien dan ook niet dat de spanning waar de aan het woord zijnde leden naar vragen, aan de orde is.

(…)

De leden van de fractie van D66 constateerden dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesteld dat de beleidsopvattingen van ambtenaren bescherming verdienen voor zover ze tot personen herleidbaar zijn. Zij vroegen waarom het wetsvoorstel verder gaat door persoonlijke beleidsopvattingen categorisch uit te sluiten en slechts facultatief ruimte te laten voor het openbaar maken van geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen. De hier aan het woord zijnde leden vroegen of openbaarmaking van een geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvatting niet altijd in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering en of met een dergelijk openbaarmaking niet voldoende bescherming wordt geboden aan de vertrouwelijkheid van het overleg tussen ambtenaren en bestuursorgaan, en of daardoor niet voldoende wordt voorkomen dat ambtenaren zich moeten verdedigen voor hun beleidsadviezen. Deze leden stelden voor om zo nodig te bepalen dat dergelijke geanonimiseerde beleidsopvattingen pas openbaar worden gemaakt als het intern beraad is afgerond.
De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van de vragen van de aan het woord zijnde leden het wetsvoorstel zodanig aangepast, dat persoonlijke beleidsopvattingen niet langer categorisch van openbaarmaking worden uitgesloten. Wel achten zij bescherming van de zogenoemde «beleidsintimiteit» onverkort van belang. Die wordt inderdaad voldoende beschermd door persoonlijke beleidsopvattingen slechts in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Vanuit een oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering bestaat bij nadere overweging slechts in uitzonderlijke gevallen behoefte aan een regeling voor het verstrekken van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in een wèl tot personen herleidbare vorm. Er moet dan sprake zijn van een advies inzake een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken Voorts is van belang dat de informatie pas wordt verstrekt, nadat het intern beraad is afgesloten. Daardoor wordt voorkomen dat openbaarmaking leidt tot de situatie dat degene die een persoonlijke beleidsopvatting naar voren heeft gebracht, op die beleidsopvatting kan worden aangesproken. Dat zou afbreuk doen aan de vrijheid die nodig is om in dat intern beraad standpunten in te nemen. Daarom blijft anonimiteit ook na afronding van het intern beraad van belang.
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat aldus de vertrouwelijkheid van persoonlijke beleidsopvattingen in het intern beraad voldoende wordt beschermd.

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de ministeriële verantwoordelijkheid voor de (kwaliteit van) ambtelijke adviezen, alsmede voor het opvolgen van dergelijke adviezen. Zij stelden de vraag aan de orde hoe deze verantwoordelijkheid inhoud kan worden gegeven als het openbaar worden van persoonlijke beleidsopvattingen afhankelijk wordt van het oordeel van de Minister over de wenselijkheid van die openbaarheid. De initiatiefnemers menen dat, voor zover een Minister verantwoordelijk is voor al het handelen van zijn ambtenaren, de Minister even verantwoordelijk is voor een advies dat hij opvolgt als voor een advies dat hij niet opvolgt. Ook meer in het algemeen is een Minister, als hoofd van zijn departement, verantwoordelijk voor de kwaliteit van de onder hem ressorterende ambtelijke dienst, en daarmee ook voor de kwaliteit van de interne adviezen. Desgevraagd zal de Minister daarvoor ook verantwoording moeten afleggen aan de Staten-Generaal.
Met het oog op dergelijke gevallen is het inderdaad van belang, dat ambtelijke adviezen, zij het in niet tot personen herleidbare vorm, openbaar kunnen worden. Dat maakt een parlementaire discussie mogelijk over de vraag of een Minister er juist aan heeft gedaan een advies wel of niet op te volgen. Dat kan in een debat van groot belang zijn. De in de nota van wijziging opgenomen regeling verzekert, dat deze informatie openbaar kan worden, terwijl de vertrouwelijkheid van het interne beraad voldoende blijft worden beschermd. Immers, vrijwel altijd zal een Minister pas ter verantwoording geroepen worden nàdat het intern beraad is afgesloten. Komt al het afleggen van verantwoording al eerder aan de orde, dan bestaat overigens de mogelijkheid dat de Staten-Generaal met een beroep op artikel 68 van de Grondwet, de regering verzoeken om méér informatie dan die op grond van dit wetsvoorstel openbaar moet worden gemaakt.

De leden van de fractie van D66 stelden de vraag aan de orde naar het risico dat de voorgestelde inperking van de definitie van «persoonlijke beleidsopvattingen» hetzelfde lot zal treffen als hetgeen de jurisprudentie heeft gedaan met het huidige begrip, te weten een ruime uitleg, een marginale toets en het meeslepen van de overige inhoud van een document. Is de beoogde cultuurverandering dan wel realistisch, zo vroegen deze leden.
De initiatiefnemers merken op, dat in de nota van wijziging de huidige definitie van persoonlijke beleidsopvattingen is gehandhaafd, maar nu in een context waarin openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen in het kader van ambtelijke advisering regel wordt. De in de nota van wijziging toegevoegde uitzondering met betrekking tot politiek/tactische beleidsopvattingen zal in de jurisprudentie ongetwijfeld nader omlijnd worden, maar de initiatiefnemers hebben daar geen zorgen over, nu de bedoeling van deze uitzondering duidelijk is.
In de nieuwe situatie moet een onderscheid gemaakt worden tussen deze politieke/tactische beleidsopvattingen en de overige persoonlijke beleidsopvattingen. Het zal in de praktijk tamelijk gemakkelijk zijn om dit onderscheid al meteen bij het schrijven van een ambtelijke nota aan te houden. In veel ambtelijke nota’s zal deze politieke dimensie in het geheel niet aan de orde komen. Waar dat wel het geval is, is goed denkbaar dat een praktijk ontstaat waarin voor beide vormen van advisering aparte documenten gebruikt gaan worden. Dat zou een goede ontwikkeling zijn. Het stimuleert de opstellers van ambtelijke adviezen ertoe zich in eerste instantie te beperken tot hun eigen professionaliteit, en rationele professionele oordelen niet te snel te vermengen met overwegingen van politieke opportuniteit.

(…)

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen om een nadere uitleg bij artikel 5.2, derde lid. Ook de leden van de fractie van de SGP vroegen of persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere persoonlijke beleidsopvattingen.
De initiatiefnemers zijn genoodzaakt om, net als bij artikel 11, vierde lid, van de Wob het geval is, een uitzondering voor milieu-informatie op te nemen. Op grond van het verdrag van Aarhus kan voor milieu-informatie het huidige artikel 11 van de Wob niet als een absolute maar slechts als een relatieve uitzondering worden gehanteerd. De initiatiefnemers handhaven in het voorgestelde artikel 5.2, vierde lid, dat uitgangspunt. Hieraan ligt niet de gedachte ten grondslag dat persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere opvattingen, maar simpelweg een verdragsrechtelijke beperking.

De leden van de fractie van de SGP vragen voorts of de constatering juist is dat ambtenaren op grond van het wetsvoorstel persoonlijk verantwoordelijk zijn voor de keuze om informatie al dan niet openbaar te maken. De aan het woord zijnde leden vroegen in dit verband tevens naar de verhouding met de ministeriële verantwoordelijkheid en de wenselijkheid van het openbaar worden van ideeën van ambtenaren zonder dat de Minister zich hierover kan uitlaten.
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de ambtenaren niet verantwoordelijk worden gemaakt voor de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Het is de Minister (of een ander bestuursorgaan) die op een verzoek tot openbaarmaking beslist, niet de ambtenaar. De ministeriële verantwoordelijkheid is niet in het geding, omdat niet de ambtenaar beslist, maar het bestuursorgaan. In het in de nota van wijziging opgenomen artikel 5.2 worden alleen niet tot de persoon herleidbare persoonlijke beleidsopvattingen openbaar gemaakt. De instemming van de betrokkene is niet langer relevant.
Overigens kan de Minister of een ander bestuursorgaan bij het openbaar maken van een persoonlijke beleidsopvatting (of van welke andere openbaarmaking dan ook) altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte in een context wordt geplaatst.

De leden van de fractie van de SGP vroegen zich voorts af of feiten, prognoses en de voor- en nadelen van een beleidsalternatief voldoende te onderscheiden zijn in objectieve en subjectieve gegevens en of niet vooral sprake is van persoonlijke en politieke keuzes.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de SGP constateren de initiatiefnemers dat de formulering «voor- en nadelen» in dit verband tot misverstanden kan leiden. De initiatiefnemers stellen daarom voor een objectievere term te hanteren, zodat de onbedoelde suggestie van een subjectief element wordt weggenomen. In de gelijktijdig met deze nota verzonden nota van wijziging wordt daartoe in het herziene artikel 5.2, eerste lid, de formulering «voor- en nadelen» vervangen door «gevolgen».
De initiatiefnemers menen dat een onderscheid tussen objectieve en subjectieve gegevens kan worden gemaakt en ook moet worden gemaakt, wil overheidshandelen en overheidsbeleid kunnen worden getoetst. Onderscheid moet worden gemaakt tussen feit en waardering. Een contraproductief gevolg is feitelijk, terwijl de politieke waardering ervan, die tot stand komt in samenhang met alle andere aspecten van de verschillende alternatieven, subjectief is. De initiatiefnemers hebben in dat kader al gewezen op aanwijzing 212, onderdeel c, van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt voorgeschreven dat in een memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de overwogen varianten. Hulpmiddel daarbij is het door de regering gehanteerde instrument Integraal afwegingskader (IAK), waarbij bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving beleidsalternatieven worden geïnventariseerd. Van de gemaakte keuzes moet vervolgens in de memorie van toelichting verslag worden gedaan. Dat geschiedt dan op een geobjectiveerde wijze, waarbij daarnaast de politieke afweging wordt gegeven van de gemaakte keuzes. Zowel de samenleving als de volksvertegenwoordiging dient over deze gegevens te kunnen beschikken om een oordeel over het overheidsbeleid te kunnen vormen.

Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fractie van D66 is de regeling met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen aangepast op grond van de overweging dat de zogenoemde «beleidsintimiteit» in beginsel voldoende beschermd wordt, indien persoonlijke beleidsopvattingen pas openbaar worden nadat het intern beraad is afgesloten en ze niet in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Bij nadere overweging bestaat geen behoefte aan een regeling voor het hierover verstrekken van informatie in een wel tot personen herleidbare vorm. Daardoor wordt de uitvoering van de wet in belangrijke mate vereenvoudigd. Als gevolg hiervan zullen ambtelijke adviezen in ruimere mate openbaar worden, zij het pas na het afsluiten van het interne beraad en de besluitvorming en slechts in niet tot personen herleidbare vorm.
Hierbij moeten verschillende vormen van intern beraad worden onderscheiden. De ene vorm betreft het beraad op de werkvloer waarbij ambtenaren gezamenlijk werken aan de voorbereiding van een nota, een wetvoorstel of een programma met maatregelen. De tweede vorm betreft die van de ambtelijke advisering aan het bestuursorgaan of aan ambtelijke leidinggevenden. Met name van deze advisering wordt met de voorgestelde wijziging beoogd na afsluiting van het intern beraad meer openbaarheid te verkrijgen. Van deze advisering moet worden onderscheiden de feitelijke informatie die in documenten voor intern beraad kan worden opgenomen. Deze feitelijke informatie wordt niet beschouwd als een persoonlijke beleidsopvatting, zodat de openbaarheid ervan wordt beheerst door artikel 5.1. Ten opzichte van de omschrijving van deze informatie in het huidige artikel 5.2 van het wetsvoorstel is daarbij de term «voor- en nadelen» vervangen door «gevolgen», nu met die term beter het beoogde objectieve karakter wordt aangeduid.
Het intern beraad wordt geacht afgerond te zijn als uit openbaarmaking door een overheidsorgaan blijkt dat over een bestuurlijke aangelegenheid besluitvorming heeft plaats gevonden. Daarbij kan worden gedacht aan de bekendmaking van een (concept-)besluit, een beleidsdocument of (een voorstel voor) regelgeving. Daarbij hoeft het niet noodzakelijk te gaan om de finale besluitvorming in een traject dat meerdere fasen kent. Indien het bijvoorbeeld gaat om de totstandkoming van een formele wet, markeert het indienen van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer het moment waarop het interne beraad daarover is afgesloten. Dat er daarna nog een traject volgt, waarin opnieuw sprake kan zijn van intern beraad, doet daar niet aan af.
Evenmin is noodzakelijk dat de besluitvorming strekt tot het voortgaan met een beleidstraject of het afronden daarvan met een besluit. Besluitvorming kan ook strekken tot het staken van een beleidstraject. Van de afsluiting van het intern beraad kan daarom ook blijken door een mededeling van of namens het bestuursorgaan dat geen aanleiding is gevonden voor het treffen van maatregelen of dat de voorbereidingen daartoe zijn gestaakt.
Indien een beleidstraject wordt beëindigd zonder dat dit leidt tot enigerlei openbaarmaking, bijvoorbeeld omdat intern blijkt dat voor een beleidsvoornemen onvoldoende bestuurlijke of politieke steun bestaat, zal dit dus ook niet tot openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen daarover leiden. Het belang van de eerder genoemde «beleidsintimiteit» moet dan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
Op het beginsel dat persoonlijke beleidsopvattingen na afsluiting van het beraad openbaar zijn, worden drie uitzonderingen geformuleerd.
De eerste uitzondering betreft het geval dat geen niet tot personen herleidbare informatie kan worden verstrekt, omdat uit de context blijkt van wie de persoonlijke beleidsopvatting afkomstig is. Dat kan het geval zijn als de persoonlijke beleidsopvatting afkomstig is van het bestuursorgaan zelf of herkenbaar afkomstig van een met naam bekend zijnde persoon, zoals een met een bijzondere taak belaste ambtenaar. In die gevallen is de bescherming van de «beleidsintimiteit» onvoldoende gewaarborgd en blijft openbaarmaking achterwege. In het vierde lid wordt hierop een uitzondering gemaakt, voor het geval openbaarmaking van een persoonlijke beleidsopvatting het belang van een goede en democratische bestuursvoering zeer gewenst is, maar de openbaarmaking herleidbaar is tot de persoon die de beleidsopvatting heeft geuit. Te denken valt aan een advies inzake een aangelegenheid van groot maatschappelijk gewicht, waar het bestuursorgaan zich op beroept of waarvan het bestuursorgaan om hem moverende redenen juist is afgeweken.
Het tweede geval ziet op het interne beraad op de werkvloer. Een dergelijk beraad leidt tot een uitwisseling van concepten voor een door of namens het bestuursorgaan naar buiten te brengen document en tot bijvoorbeeld e-mails over de wijze waarop een dergelijk document tot stand moet worden gebracht. Dergelijk intern beraad is nodig om een overheidsorganisatie überhaupt te kunnen laten functioneren. Onder de Wob worden dergelijke documenten geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Ook in het huidige artikel 5.2 zijn dergelijke documenten uitgezonderd. De indieners stellen voor deze praktijk te handhaven, in verband met het belang van een goed functionerend bestuursorgaan. Ook passages uit concepten die niet in de definitieve versie van een stuk zijn opgenomen, vallen onder deze uitzondering.
De derde uitzondering heeft betrekking op een specifiek onderdeel van de advisering, te weten de hierin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van politieke of bestuurlijk-tactische aard. Ook nadat het intern beraad is afgesloten en politieke of bestuurlijke besluitvorming heeft plaats gevonden, blijft behoefte bestaan aan een uitzondering voor dit soort opvattingen, waardoor zij niet openbaar gemaakt hoeven te worden. In deze nota van wijziging zijn zij omschreven als: opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies betreffende de het maatschappelijke, bestuurlijke en politieke draagvlak van voorgenomen beleid en voorstellen. Hieronder vallen enerzijds inschattingen met betrekking tot de maatschappelijke, bestuurlijke en politieke haalbaarheid van voorgenomen beleid en anderzijds voorstellen of aanbevelingen met betrekking tot het maatschappelijke, bestuurlijke en politieke traject dat moet worden doorlopen om voorgenomen beleid aanvaard en gerealiseerd te krijgen. Voor zover een advies aan een bestuursorgaan of een leidinggevende persoonlijke beleidsopvattingen van politieke of bestuurlijk-tactische aard bevat, zijn deze niet openbaar, maar de overige onderdelen zijn dat wel na afronding van het intern beraad.

Met betrekking tot de uitzonderingen in het tweede lid dient op grond van artikel 5.3 van het wetsvoorstel na vijf jaar beargumenteerd te worden of de bescherming van «beleidsintimiteit» nog steeds zwaarder weegt dan het belang van de openbaarheid (en zo ja, waarom), of dat van artikel 5.2, tweede lid, kan worden afgeweken.
Voor milieu-informatie dient, net als in artikel 11 van de Wob, een apart regime te worden gehanteerd. Op grond van artikel 19.1.a, eerste lid, onderdeel c, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie onder meer verstaan: maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b (van artikel 19.1.a, eerste lid, Wet milieubeheer) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Voor deze informatie wordt in het vierde lid in afwijking van het derde lid het belang van de openbaar het afgewogen tegen het belang van de bescherming van de «beleidsintimiteit». In verband met de beslistermijnen van het verdrag van Aarhus is het niet mogelijk om voor milieu-informatie onverkort het eerste lid toe te passen, zodat de termijnen van artikel 4.4 van toepassing zijn.

In artikel 5.2 wordt ten onrechte de term «overheidsorgaan» gebruikt, waar «bestuursorgaan» is bedoeld. Dit wordt thans gecorrigeerd. Geen inhoudelijke wijziging is beoogd.

Uit het debat rondom het gewijzigde artikel 5.2 bleek dat de grenzen van wat wel en niet als persoonlijke beleidsopvatting beschermd zou worden voor discussie vatbaar was. Om te voorkomen dat ambtenaren als gevolg hiervan zich beperkt zouden voelen in wat zij vrijelijk kunnen opschrijven, maken de initiatiefnemers de wijziging van artikel 5.2 uit de eerste nota van wijziging ongedaan. De tekst van dat artikel zoals dat luidde in de versie van het wetsvoorstel na het advies van de Raad van State wordt teruggeplaatst. Hiermee wordt aangesloten bij de tekst van artikel 11 van de Wob dat de anonimiteit beschermt van degene die in een intern beraad een persoonlijke beleidsopvatting naar voren brengt. Het derde lid, met een aparte bepaling over milieu-informatie, vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus en komt overeen met artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het artikel is verder toegelicht in de memorie van toelichting bij de versie van dit wetsvoorstel die is uitgebracht na het advies van de Raad van State.
Ten opzichte van artikel 11 van de Wob is een opsomming toegevoegd van hetgeen in ieder geval niet onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan. Deze opsomming onderscheidt in een document, opgesteld voor intern beraad, de objectieve elementen van de persoonlijke beleidsopvattingen. Zo gaat het bij beleidsalternatieven om objectieve effecten of gevolgen van een beleidsalternatief, niet om de weging ervan, die wel als een persoonlijke beleidsopvatting wordt aangemerkt. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan hetgeen in de eerste termijn door verschillende fracties op dit punt naar voren is gebracht.

De indieners menen dat de voorgestelde formulering in artikel 5.2, lid 1, van de WOO aanleiding kan geven tot verschillen van mening over wat nu wel of geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Zo kan bijvoorbeeld een beleidsalternatief ook een persoonlijke beleidsopvatting zijn. Met dit amendement wordt bereikt dat in het geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtenaren moeten in vrijheid hun werk kunnen doen en adviezen kunnen geven. Wetstechnisch is dit amendement vormgegeven door wijziging van de omschrijving van persoonlijke beleidsopvattingen. In verband hiermee is ook het begrip «ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie» uit de Wet openbaarheid van bestuur aan de WOO toegevoegd.

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de Wob. Artikel 11, eerste lid, van die wet bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 1 van de Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt van de Wob is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Intern beraad is in de Woo niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat, ook tot het intern beraad kan worden gerekend, zolang de externe maar geen eigen belang bij de betreffende aangelegenheid heeft. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de bij de Wob behorende memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies.[1] Op grond van artikel 11, eerste lid, Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van artikel 11, eerste lid, Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: “Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt”. Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in de Woo expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd. Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd.

De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het “onleesbaar maken” van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd.

In hoeverre bestuursorganen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt bepaald dat feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en dus niet op grond van artikel 5.2 geweigerd kunnen worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid. Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven.[2] In de Woo is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden “of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter”. Het gaat er met andere woorden om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid. Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren.

In een eerdere versie van dit wetsvoorstel werd in de in het eerste lid opgenomen opsomming van hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan, onder andere gesproken van “voor- en nadelen” van een bepaald beleidsalternatief. Om misverstanden te voorkomen, hebben de initiatiefnemers er voor gekozen om “voor- en nadelen” te vervangen door “gevolgen” en aldus een objectievere term te hanteren, zodat de onbedoelde suggestie van een subjectief element wordt weggenomen.

De initiatiefnemers menen dat een onderscheid tussen objectieve en subjectieve gegevens kan worden gemaakt en ook moet worden gemaakt, wil overheidshandelen en overheidsbeleid kunnen worden getoetst. Onderscheid moet worden gemaakt tussen feit en waardering. Een contraproductief gevolg is feitelijk, terwijl de politieke waardering ervan, die tot stand komt in samenhang met alle andere aspecten van de verschillende alternatieven, subjectief is. De initiatiefnemers wijzen in dat kader op aanwijzing 2.3 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt voorgeschreven dat in een memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de overwogen varianten. Hulpmiddel daarbij is het door de regering gehanteerde instrument Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), waarbij bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving beleidsalternatieven worden geïnventariseerd. Van de gemaakte keuzes moet vervolgens in de memorie van toelichting verslag worden gedaan. Dat geschiedt dan op een geobjectiveerde wijze, waarbij daarnaast de politieke afweging wordt gegeven van de gemaakte keuzes. Zowel de samenleving als de volksvertegenwoordiging dient over deze gegevens te kunnen beschikken om een oordeel over het overheidsbeleid te kunnen vormen.

De initiatiefnemers wijzen erop dat e-mails reeds vallen onder de definitie van document in de Wob en dat blijft zo. E-mails die betrekking hebben op het opstellen van een document dat door of namens het bestuursorgaan naar buiten wordt gebracht (het uitwisselen van concepten), zijn opgesteld voor intern beraad en kunnen dus worden geweigerd, zeker als het definitieve stuk wel openbaar is.

Hoewel artikel 5.2 primair dient ter bescherming van de ambtenaar die zijn of haar werk doet, kunnen de ambtenaren niet verantwoordelijk worden gemaakt voor de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Het is het bestuursorgaan dat op een verzoek tot openbaarmaking beslist, niet de ambtenaar. De ambtenaar kan niet worden gedwongen om met toepassing van artikel 5.2, tweede lid, mee te werken aan tot henzelf herleidbare openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Wel kan een bestuursorgaan zonder de instemming van de betrokken ambtenaar besluiten tot geanonimiseerde openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen, indien een goede en democratische bestuursvoering dat vergt.

Overigens kan een bestuursorgaan bij het openbaar maken van een persoonlijke beleidsopvatting (of van welke andere openbaarmaking dan ook) altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte informatie in een context wordt geplaatst (zie ook artikel 2.4, tweede en vijfde lid).

In afwijking van het eerste lid, wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Dit is neergelegd in het derde lid. Hieraan ligt niet de gedachte ten grondslag dat persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere opvattingen, maar simpelweg een verdragsrechtelijke beperking. Op grond van het Verdrag van Aarhus kan voor milieu-informatie artikel 5.2 niet als een absolute maar slechts als een relatieve uitzondering worden gehanteerd. Bij de belangenafweging dient niet uit het oog te worden verloren dat het doel van artikel 5.2 is het beschermen van de vrije gedachtevorming binnen het bestuursorgaan of tussen bestuursorganen voorafgaand aan besluitvorming en niet het vermijden van discussie over de besluitvorming als zodanig.

[1] Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3, p. 13-14.”Dokumenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, zijn onder meer: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Interne documenten kunnen ook zijn: stukken, gewisseld tussen de centrale overheid en andere publiekrechtelijke lichamen. Ten aanzien van deze stukken moet van de bedoeling om ze als stukken voor intern beraad beschouwd te zien, uitdrukkelijk blijken of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.”

[2] E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2005, p. 172 en 363. De betreffende aanbeveling luidt als volgt: “Aanbeveling. Bij de beoordeling van de vraag of toepassing moet worden gegeven aan art. 11 lid 2 Wob dient belangrijke betekenis te worden toegekend aan het feit dat het gaat om feitelijke gegevens en daaruit afgeleide prognoses en beleidsalternatieven.”