Artikel 4.1 Verzoek

Artikel 4.1 Verzoek
1. Een ieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuurs-orgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. De verzoeker kan daarbij gebruik maken van een elektronisch aanvraagformulier dat in het register is verbonden met de daarin vermelde documenten die niet openbaar zijn gemaakt.
5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.
6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.

Hoofdstuk 4 regelt de openbaarmaking van informatie na een verzoek, ofwel passieve openbaarheid. Verzoekers hoeven geen belang te stellen bij hun verzoek en dienen door organen op gelijke wijze behandeld te worden.

(…)

4.5 Passieve openbaarheid
Hoewel actieve openbaarheid de belangrijkste aandrijver van meer openbaarheid en transparantie is in dit voorstel, blijft passieve openbaarheid een essentieel onderdeel in het garanderen van het recht op toegang tot publieke informatie. Een groot deel van de verzoeken om informatie wordt onder de huidige Wob snel en kosteloos afgehandeld, soms zelf zonder dat betrokkenen zich ervan bewust zijn dat hun handelen onder de Wob valt. In een flink deel van de gevallen treden echter wel problemen op door onduidelijkheid aan de kant van de verzoeker, een gebrek aan kennis en tijd aan de kant van de bestuursorganen en soms ook door politieke en ambtelijke onwil.

Een grote verbetering in de huidige openbaarheidspraktijk valt derhalve hier ook niet te halen door aanscherping van procedurele regels, maar door een verbeterde voorlichting van het publiek en organen en monitoring van de uitvoering door de Informatiecommissaris. Deze komt aan bod in hoofdstuk 7 van het voorstel en paragraaf 4.8 van deze toelichting.
Een aantal procedurele problemen uit de praktijk kunnen desalniettemin wel worden aangepakt door aanscherping en verduidelijking van de bepalingen omtrent openbaarmaking van informatie op verzoek. Het betreft dan met name de bepalingen over de termijn voor afhandeling van een verzoek, de vorm waarop een verzoek kan worden ingediend en waarop het wordt afgehandeld.

Een op dit moment lastig probleem voor bestuursorganen is dat verzoeken niet kunnen worden geweigerd als sprake is van misbruik. Hoewel zeker niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik – verzoekers hebben immers recht op toegang en hoeven bij hun verzoek geen belang te stellen – is toch wenselijk dat in bijzondere gevallen een verzoek op deze grond kan worden geweigerd.

(…)

4.5.2 Wijze van indiening van verzoek en verstrekking
Verzoeken om informatie zijn vormvrij en kunnen mondeling of schriftelijk worden ingediend. Daarbij dienen organen ook aan te geven op welke manier een verzoek op elektronische wijze kan worden verstuurd aan het orgaan.
Berichten kunnen nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, worden alle organen verplicht aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronische ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek via internet in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een orgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.
Het indienen en afhandelen van verzoeken wordt voorts nog vergemakkelijkt door de mogelijkheid bij het verzoek aan te geven op welke documenten uit het register het verzoek betrekking heeft. Het register biedt overigens de mogelijkheid om direct verzoeken in te dienen. Deze mogelijkheid doet niet af aan de verplichting op grond van artikel 4.1, tweede lid, om aan te geven op welke wijze elektronisch een verzoek kan worden ingediend.

Het verstrekken van informatie op verzoek dient in de vorm te gebeuren waar de verzoeker om gevraagd heeft, tenzij dit redelijkerwijs niet van het orgaan gevergd kan worden. De verzoeker kan derhalve aangeven de informatie elektronisch te willen ontvangen.

(…)

Oneigenlijke verzoeken moeten goed worden onderscheiden van omvangrijke verzoeken. Dat een verzoek betrekking heeft op een grote hoeveelheid informatie is op zichzelf geen aanwijzing dat sprake is van een oneigenlijk verzoek. Bovendien moet een orgaan de verzoeker in de gelegenheid stellen om het onderwerp van het verzoek nader te preciseren, overeenkomstig artikel 4.1. Overleg tussen het orgaan en de verzoeker hieromtrent kan in veel gevallen wenselijk zijn.

(…)

Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de afweging die aan openbaarmaking vooraf gaat. Dit houdt mede verband met artikel 4.1, derde lid, dat bepaalt dat verzoekers geen belang hoeven te stellen bij hun verzoek.

(…)

Het eerste lid is identiek aan artikel 3, eerste lid, van de Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is thans toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen, maar door het verantwoordelijke (overheids)orgaan. Op verzoeken bijvoorbeeld die worden ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst of het Openbaar Ministerie, zal worden besloten door de Minister van Veiligheid en Justitie. Deze kan vanzelfsprekend mandaat verlenen voor de afdoening van het verzoek.
Het tweede lid is nieuw. Uit de systematiek van de Wob volgt dat een verzoek zowel mondeling als schriftelijk kan worden ingediend; in het tweede lid wordt dat nog eens nadrukkelijk bepaald. Daaraan is toegevoegd dat een verzoek ook elektronisch kan worden verzonden. Ieder orgaan dat onder de toepassing van deze wet valt, zal dus de mogelijkheid moeten bieden om verzoeken elektronisch in te dienen. Een elektronisch verzoek moet wel worden ingediend op het door het orgaan aangewezen e-mailadres, overeenkomstig artikel 2:15 van de Algemeen wet bestuursrecht. Een op een andere wijze ingediend verzoek komt niet voor behandeling in aanmerking. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 december 2008, AB 2008, 8).

Het uitgangspunt van de Wob dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen, is gehandhaafd in het derde lid.

Het eerste deel van het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, van de Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Wob geen beperking meer is (alles is bestuurlijk). Nieuw is hier dat de verzoeker gebruik kan maken, maar niet hoeft, van een elektronisch aanvraagformulier dat in het register verbonden moet zijn met de daarin opgenomen documenten. Door een bij een bepaald document behorend aanvraagformulier «aan te vinken» geeft de verzoeker automatisch de bestuurlijke aangelegenheid aan waarop zijn verzoek betrekking heeft. In artikel 10.2, derde lid, wordt bepaald dat de volzin betreffende het formulier niet geldt, zolang het register nog niet is ingevoerd.

Het vijfde en zevende lid zijn inhoudelijk identiek aan artikel 3, vierde en vijfde lid, van de Wob. In het vijfde lid is toegevoegd dat het orgaan van de bevoegdheid om en specificatie van te verzoek te vragen, gebruik moet maken binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. In het nieuw zesde lid wordt aangegeven wat het rechtsgevolg is van het niet meewerken aan een verzoek tot specificatie. Overigens is dat rechtsgevolg ook al geldend recht onder de huidige Wob. Wel wordt ten opzichte van artikel 4:5 Awb de termijn waarbinnen een verzoek buiten behandeling moet worden gelaten, gelijk gesteld aan de beslistermijn van artikel 4.1 van deze wet. In artikel 4:5 Awb is die termijn vier weken, maar het is ongerijmd als een bestuursorgaan geacht wordt om binnen twee weken op een Wob-verzoek moet beslissen en er vier weken over mag doen om een Wob-verzoek buiten behandeling te laten. Daarnaast is een argument voor verkorting van de termijn het feit dat het in Wob-procedures van groot belang is dat een verzoeker snel duidelijkheid krijgt over een verzoek en zo nodig snel een rechterlijk oordeel moet kunnen krijgen over het buiten behandeling laten van het verzoek. Tegen een besluit om de aanvraag niet te behandelen staat bezwaar, beroep en hoger beroep open conform de Algemene wet bestuursrecht.

De leden van de VVD-fractie vroegen de initiatiefnemers hun keuze voor het terugbrengen van de termijn om te beslissen op een verzoek tot twee weken nader te motiveren. In hoeverre is dat redelijk, in ogenschouw nemende dat er vaak omvangrijke en ingewikkelde Wob-verzoeken zijn?
De initiatiefnemers zijn van oordeel dat, nu de termijn indertijd is verlengd wegens de invoering van de Wet dwangsom, de handhaving van die verlenging niet voor de hand ligt als de Wet dwangsom niet langer van toepassing is. Zij verwijzen, in aanvulling op de in de memorie van toelichting al genoemde argumenten, voor de beantwoording van deze vraag naar het SEO-onderzoek dat gedaan is naar de kosten en baten voor de overheid van wijzigingen van de Wet openbaarheid van bestuur. Uit de daarin gepresenteerde data blijkt dat de meeste Wob-verzoeken binnen tien werkdagen beantwoord worden. Bij de politiekorpsen kent zelfs 89 procent van de Wob-verzoeken een werklast van minder dan een dag. Verlenging van de beslistermijn naar aanleiding van de invoering van de Wet dwangsom heeft niet geleid tot een vermindering van het aantal termijnoverschrijdingen, hetgeen erop wijst dat bestuursorganen een Wob-verzoek sinds de verlenging van de termijn langer laten liggen. Bij ingewikkelde en omvangrijke verzoeken is er meer tijd nodig, maar het wetsvoorstel en de Algemene wet bestuursrecht laten daar ruimte voor bestaan. Artikel 4.4, tweede lid, van dit wetsvoorstel bepaalt dat verdaging van de termijn met twee weken mogelijk is. Bij verzoeken van een zodanige omvang dat ook die termijn te kort is, kunnen bestuursorgaan en verzoeker op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Awb een andere termijn overeenkomen. In artikel 8.3 van dit wetsvoorstel is bepaald dat wanneer de verzoeker daar geen redelijke afspraken over wil maken en beroep in zou stellen tegen het niet tijdig beslissen op zijn verzoek, de bestuursrechter daarmee rekening houdt en geen vergoeding toekent van de proceskosten van de verzoeker. Ook daarin zit de wettelijke erkenning dat voor omvangrijke verzoeken een langere termijn nodig kan zijn.

In artikel 4.1, vierde lid, Woo was voorzien in de mogelijkheid om vanuit het register met een elektronisch formulier een verzoek in te dienen tot openbaarmaking van een of meer in het register opgenomen documenten die nog niet openbaar zijn. Deze mogelijkheid vervalt, nu de Woo niet langer een register voorschrijft.

Eerste lid

Het eerste lid komt overeen met artikel 3, eerste lid, Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is in de Woo toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen, maar door het verantwoordelijke bestuursorgaan. Op verzoeken bijvoorbeeld die worden ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst of het Openbaar Ministerie, zal worden besloten door de Minister van Justitie en Veiligheid. Deze kan vanzelfsprekend mandaat verlenen voor de afdoening van het verzoek.

Tweede lid

In het tweede lid wordt nadrukkelijk bepaald dat een verzoek zowel mondeling als schriftelijk kan worden ingediend. Hiermee wordt aangesloten bij de systematiek uit de Wob. Daaraan is ten opzichte van de Wob toegevoegd dat een verzoek ook elektronisch kan worden verzonden. Ieder orgaan dat onder de toepassing van de Woo valt, zal dus de mogelijkheid moeten bieden om verzoeken elektronisch in te dienen. Een elektronisch verzoek moet wel worden ingediend op het door het orgaan aangewezen e-mailadres, overeenkomstig artikel 2:13, eerste lid, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.[1]

Berichten kunnen ook nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van het huidige artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, Woo worden alle organen verplicht om de elektronische weg open te stellen en aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronisch ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek elektronisch in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een bestuursorgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.[2] In afwijking van die jurisprudentie geldt dat het bestuursorgaan overeenkomstig het nieuwe artikel 2:16, eerste lid, onderdeel a, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, het verzoek in behandeling moet nemen als is onderkend dat een (onjuist ingediend) verzoek is ontvangen. De beslistermijn van dat verzoek gaat overeenkomstig het nieuwe artikel 2:24 Awb lopen nadat het verzoek intern is doorgeleid en de verzoeker hiervan op de hoogte is gesteld.[3] Overigens is het niet de bedoeling om bij elektronische verzoeken onnodige drempels aan te brengen. Zo is het niet proportioneel om bij het openstellen van elektronische informatieverzoeken DigiD voor te schrijven.[4]

Derde lid

Het derde lid handhaaft het uitgangspunt van de Wob dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen. De initiatiefnemers hebben met hun voorstel alleen een ongeschreven regel vastgelegd, maar geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Vierde lid

Het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Woo geen beperking meer is (alles is bestuurlijk).

Vijfde en zesde lid

Het vijfde lid is inhoudelijk bijna identiek aan artikel 3, vierde lid, Wob. Ten opzichte van dat artikel is toegevoegd dat het bestuursorgaan van de bevoegdheid om een specificatie van het verzoek te vragen, gebruik moet maken binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. In het zesde lid wordt aangegeven wat het rechtsgevolg is van het niet meewerken aan een verzoek tot specificatie (het bestuursorgaan is bevoegd het verzoek buiten behandeling te laten). Overigens is dat rechtsgevolg ingevolge artikel 4:5 van de Awb ook al geldend recht onder de Wob. Wel wordt de termijn verkort ten opzichte van de termijn waarbinnen op grond van artikel 4:5 Awb een verzoek buiten behandeling moet worden gelaten. In artikel 4:5 Awb is die termijn vier weken. In de Woo wordt de termijn op twee weken gesteld, omdat het van groot belang is dat een verzoeker snel duidelijkheid krijgt over een verzoek en zo nodig snel een rechterlijk oordeel moet kunnen krijgen over het buiten behandeling laten van het verzoek. Tegen een besluit om de aanvraag niet te behandelen staat bezwaar, beroep en hoger beroep open conform de Awb.

Zevende lid

Het zevende lid is identiek aan artikel 3, vijfde lid, Wob. De gevraagde informatie is openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van toepassing is.

[1] Kamerstukken II 2018/19, 35261.

[2] AbRvS 5 december 2012, LJN: BY5117. Eerder: 3 december 2008, LJN: BG5897.

[3] Zie Kamerstukken II 2018/19, 35261, nr. 3, p. 18.

[4] Zie ook: Kamerstukken II 2018/19, 35261, nr. 3, p. 11.