Artikel 2.3

Artikel 2.3 Openbaarheid gegevens semipublieke sector

1. Bij algemene maatregel van bestuur kan een andere dan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon of categorie rechtspersonen worden aangewezen, indien deze rechtspersoon
a. voor meer dan € 100.000 per jaar uit algemene middelen wordt bekostigd;
b. een wettelijke taak uitoefent;
c. een publiek belang behartigt;
d. is aangemerkt als een publieke entiteit als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten;
e. voor meer dan 50% een of meer krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen als aandeelhouder heeft, of
f. is opgericht door een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, dan wel een of meer leden van het hoogste orgaan van de rechtspersoon worden benoemd door een bestuursorgaan of waarbij een bestuursorgaan op andere wijze overwegende invloed op het beleid van de rechtspersoon heeft.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel wordt een bestuursorgaan aangewezen dat betreffende de krachtens het eerste lid aangewezen rechtspersonen de in die maatregel genoemde informatie openbaar maakt over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang, alsmede de totstandkoming van besluitvorming ter zake van andere onderwerpen, voor zover die besluitvorming wordt beïnvloed door een bestuursorgaan of door een bestuurslid dat door een bestuursorgaan is benoemd. De aangewezen rechtspersoon verstrekt op eerste vordering de benodigde gegevens aan het aangewezen bestuursorgaan.
3. De voordracht voor een krachtens het eerste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

In artikel 2.3 Woo is een regeling opgenomen waarmee rechtspersonen onder de Woo worden getrokken. Het betreft privaatrechtelijke rechtspersonen, met een zeker ‘overheidsgehalte’ (bijv. wettelijk taak, publiek belang, EUR 100.000,– bekostiging uit algemene middelen, voor 50% of meer aandelen in handen van de overheid). Dit betreft een aanzienlijke inbreuk op de autonomie van deze private instellingen.[1] Daarvoor is nog wel een aanwijzing nodig via een Algemene Maatregel van Bestuur, die bij de Staten-Generaal moet worden voorgehangen.[2] Hiermee wordt een zekere drempel opgeworpen tegen een ongebreidelde uitbreiding van de reikwijdte van de Woo.[3]

In die AMvB moet dan ook duidelijk worden gemaakt op welke informatie een verzoek kan zien en welk bestuursorgaan namens deze rechtspersoon informatie openbaar zal maken. Uit het tweede lid volgt dat het soort informatie in elk geval beperkt is tot informatie over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang en ook de totstandkoming van besluitvorming van andere onderwerpen voor zover die besluitvorming wordt beïnvloed door het bestuursorgaan. Dat laatste lijkt een moeilijk af te bakenen begrip wat weer voer is voor discussie.

Dat die discussie volgt valt te verwachten, te meer nu het bestuursorgaan informatie kan vorderen – hetgeen middels een besluit met zijn bezwaar- en beroepsmogelijkheden geschiedt[4] – en het uitblijven van informatie kan leiden tot een last onder dwangsom (artikel 8.5). Een amendement om de reikwijdte weer terug te brengen tot die van de Wob, heeft het niet gehaald.[5]

Overigens dringt hierbij de vraag op hoe deze categorie zich verhoudt tot de instellingen, diensten en bedrijven zoals genoemd in artikel 4.1 waar ook een Woo-verzoek aan kan worden gericht. Volgens de Wob-jurisprudentie is van dergelijke instanties immers sprake bij een overwegende invloed (categorie f van het eerste lid) zodat ogenschijnlijk sprake is of kan zijn voor een dubbel regime voor eenzelfde instantie.

[1] Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 7, p. 13.
[2] Dit is opgenomen na de in de Tweede Kamer geuite vrees dat te snel voor onderdelen van de semipublieke sector een AMvB zou worden vastgesteld; Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 20, p. 7.
[3] Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 7, p. 14-15.
[4] Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 69.
[5] Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 23.

Artikel 2.3 Openbaarheid gegevens semipublieke sector
1. Bij algemene maatregel van bestuur kan een andere dan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon of categorie rechtspersonen worden aangewezen, indien deze rechtspersoon
a. voor meer dan € 100.000 per jaar uit algemene middelen wordt bekostigd;
b. een wettelijke taak uitoefent;
c. een publiek belang behartigt;
d. is aangemerkt als een publieke entiteit in artikel 1, onderdeel c, van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten;
e. voor meer dan 50% een of meer krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen als aandeelhouder heeft, of
f. is opgericht door een bestuursorgaan, dan wel een of meer leden van het hoogste orgaan van de rechtspersoon worden benoemd door een bestuursorgaan of waarbij een bestuursorgaan op andere wijze overwegende invloed op het beleid van de rechtspersoon heeft.
2. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel wordt een bestuursorgaan aangewezen dat betreffende de krachtens het eerste lid aangewezen rechtspersonen de in die maatregel genoemde informatie openbaar maakt over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak of de totstandkoming van besluitvorming. De aangewezen rechtspersoon verstrekt op eerste vordering de benodigde gegevens aan het aangewezen bestuursorgaan.

4.3 Reikwijdte

De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen Ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder deze wet vielen. Nu is het grootste deel van de huidige Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, alleen het hoofdstuk betreffende hergebruik heeft betrekking op het bredere begrip van overheidsorganen. De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van «overheid» vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.

De reikwijdte wordt daarom uitgebreid in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø. Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Daarnaast biedt het Verdrag van Tromsø expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot «natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law». Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld gefinancierde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de huidige Wob. Door die beperkte reikwijdte wordt geen recht gedaan aan de in paragraaf 3 uiteengezette belangen van openbaarheid en transparantie en het recht op toegang tot publieke informatie. Daarom dient voor de semipublieke sector een openbaarheidsregime van toepassing te kunnen zijn. Hieraan wordt invulling gegeven met het voorgestelde artikel 2.3, waarmee in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen via een bestuursorgaan informatie over semipublieke instellingen wordt openbaar gemaakt.

Onafhankelijke, bij wet ingestelde organen met rechtspraak belast zijn uitgesloten van een deel van de toepassing van deze wet. Voor hen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd.

(…)

4.3.2 De semipublieke sector

Het begrip overheidsorgaan geeft een te beperkt beeld van alle organisaties en instellingen die zich voor of namens de gemeenschap inzetten en daarvoor publieke steun ontvangen of op andere wijze direct het publieke belang behartigen. De zogenaamde semipublieke sector omvat dan ook veel instellingen en bedrijven die taken uitvoeren die nog steeds als klassieke overheidstaken beschouwd kunnen worden, zoals de zorg, onderwijs en ontwikkelingssamenwerking, cultuur, publieke omroep, de zorg voor schoon drinkwater en het beheer van het elektriciteitsnet. Het kan dan gaan om privaatrechtelijke rechtspersonen die taken uitvoeren die voorheen wel uitgevoerd werden door een overheidsorgaan, die volledig in handen zijn van overheidsorganen of die een groot deel van hun inkomsten van een overheidsorgaan ontvangen in de vorm van subsidies. Voor al deze instellingen en organisaties geldt dat zij in een gemeenschappelijke behoefte voorzien waarvoor wij als maatschappij gezamenlijk de verantwoordelijkheid hebben. Het is hierom dat de semipublieke sector al steeds meer genormeerd wordt, in sectorwetten betreffende de zorg of het onderwijs, maar ook met de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. Transparantie en openbaarheid zijn voor dezelfde redenen als voor de publieke sector in de semipublieke sector van belang. Burgers, journalisten en belangenorganisaties moeten de semipublieke sector dan ook op dezelfde wijze kunnen controleren. Dat de huidige Wob slechts van toepassing is op (een deel van) de publieke sector is dan ook een groot gebrek.

(…)

Noodzakelijkheid en wenselijkheid van uitbreiding van de reikwijdte
Net als bij overheidsorganen geldt voor de semipublieke sector dat de burger een groot belang heeft bij openbaarheid en transparantie. In de eerste plaats zijn burgers voor bepaalde voorzieningen afhankelijk van de semipublieke sector, zoals bij de waterleidingbedrijven. Die afhankelijkheid brengt echter wel met zich mee dat de burger inzicht moet hebben in het functioneren van die instellingen en instanties. Alleen dan kan ook sprake zijn van democratische controle en verantwoording.

Onderdeel van de semipublieke sector zijn ook instanties en rechtspersonen die een wettelijke taak vervullen. Het is in die gevallen nodig gebleken een bepaalde taak wettelijk te omschrijven en voorwaarden te stellen aan diegene die hebben aangegeven die taak te willen vervullen. Een goed voorbeeld daarvan zijn de zorgverzekeraars. Als die de markt willen betreden, moeten zij zich eerst bij de overheid aanmelden, waarna zij ook gehouden zijn aan bepaalde wettelijke voorwaarden, zoals dat zij niet kunnen weigeren burgers te verzekeren. Transparantie en openbaarheid zijn dan noodzakelijke instrumenten voor individuele burgers en de samenleving om de naleving van deze wettelijke taak te controleren.

In de derde plaats zijn veel onderdelen van de semipublieke sector voor hun financiering geheel of ten dele afhankelijk van de overheid. Op verschillende manieren komt publiek geld terecht in de semipublieke sector. Zo kan gedacht worden aan de grote uitgaven aan de gezondheidszorg, de financiering van (bijzondere) scholen en een breed scala aan subsidies. Zo ontvangen hulporganisaties op grond van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken meerjaarlijks enkele miljoenen euro’s, wordt een groot deel van de culturele sector aanzienlijk ondersteund met publiek geld en verstrekt bijvoorbeeld het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ook veel subsidie.
Een deel van de organen die op deze wijze geld ontvangt van de overheid valt al onder het begrip bestuursorgaan, zoals openbare scholen. Maar het beginsel dat wat met publiek geld wordt gefinancierd openbaar en transparant moet zijn, vereist dat ook alle andere organen onder de reikwijdte vallen.

Transparantie van de semipublieke sector is niet alleen in het belang van de burger die een betere controle en toezicht wil, maar is ook van groot belang voor de semipublieke sector zelf. Transparantie vergroot het maatschappelijk draagvlak en biedt burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven de mogelijkheid om eerder op de hoogte te geraken van de plannen van, en ontwikkelingen binnen de semipublieke sector. De maatschappelijke dialoog die zo kan ontstaan, biedt de semipublieke kansen in de vorm van verbeterde samenwerking met publiek en bedrijfsleven.

Dat de semipublieke sector een bijzondere rol speelt in de maatschappij blijkt ook uit de grote hoeveelheden wet- en regelgeving die er op van toepassing zijn. De explosie van regelgeving voor het onderwijs, de zorg en de culturele sector is een directe aanwijzing van het publieke belang van deze sectoren. Controle op de semipublieke sector schiet daarbij soms tekort, mede omdat het toezicht op deze sectoren sterk is gedeconcentreerd. Met de grote aantallen toezichthouders die bovendien onderling vaak sterk verschillen in bevoegdheden en taken, is het niet verwonderlijk dat voor de semipublieke sector een grote behoefte bestaat aan een verhoogde mate van transparantie.

Maar ook de semipublieke sector als zodanig, als samenhangend geheel, heeft al de nodige aandacht van de wetgever gehad, zo blijkt uit het recentelijk door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. Dat voorstel vloeide voort uit de rapporten van de Adviescommissie rechtspositie politieke ambtsdragers, ook wel Commissie Dijkstal genoemd, dat lange tijd onderzoek heeft gedaan naar de problematiek van de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. De wetgeving en voorstellen die uit deze onderzoeken is voortgevloeid illustreren de noodzaak voor publieke normering van de semipublieke sector.

Het uitbreiden van de reikwijdte naar de semipublieke sector is in lijn met de internationale ontwikkelingen. Het Verdrag van Tromsø stimuleert in artikel 1 expliciet de uitbreiding naar organen die publieke fondsen ontvangen en de definitie van publiek orgaan in de Model Freedom of Information Law van de organisatie Article 19 omvat ook organen met een publieke taak of publieke financiering. De Britse Freedom of Information Act bevat een zeer uitgebreide bijlage van alle publieke en semipublieke organen en instanties die voor de werking van die wet als publiek orgaan worden aangemerkt.

Ook het Voorontwerp zette de eerste stappen voor de uitbreiding van de reikwijdte naar de semipublieke sector. Bij algemene maatregel van bestuur zou de wet van toepassing kunnen worden verklaard op personen, rechtspersonen of instellingen voor zover: deze personen rechtspersonen of instellingen een wettelijke taak uitoefenen; deze personen, rechtspersonen of instellingen in overwegende mate uit publieke, collectieve of communautaire middelen worden gefinancierd; of een of meer overheidsorganen overwegende zeggenschap over deze personen, rechtspersonen of instellingen uitoefenen.

(…)

De toepassing van deze wet op de semipublieke sector De overheid voert niet alle publieke taken zelf uit. In veel gevallen faciliteert zij met geld of andere middelen dat anderen die taak uitvoeren. Vaak stelt zij daarbij regels over de uitvoering van die taken in de vorm van wettelijke opdrachten of randvoorwaarden. De (private) uitvoerders van dergelijke taken worden om hun band met de publieke sector wel semipubliek genoemd. Eigenlijk zou, uit oogpunt van democratische controle, ten behoeve van inzicht in de besteding van publieke middelen en uitvoering van wettelijke taken, de semipublieke sector onder de werking van deze wet moeten worden gebracht. In de aan de Raad van State voorgelegde versie van deze wet was dat ook het geval. Het argument van juridisering en bureaucratisering die van die toepassing het gevolg zou zijn, heeft de indieners ertoe gebracht om de semipublieke sector niet rechtstreeks onder deze wet te brengen. Aan de andere kant valt niet uit te sluiten dat in het maatschappelijk debat over de besteding van publieke middelen en de uitvoering van wettelijke taken buiten de publieke sector, behoefte gaat bestaan aan openbare verantwoordingsinformatie. Te denken valt aan de zorg, het onderwijs, de woningcorporaties of de staatsdeelnemingen. Zo wordt op het terrein van de zorg, het onderwijs en andere sectoren steeds meer actief openbaar gemaakt. Ook de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft onlangs in een interview als haar oordeel te kennen gegeven dat ziekenhuizen veel meer gegevens over hun prestaties openbaar moeten maken. De Advies Commissie Behoorlijk Bestuur (Commissie Halsema) heeft geadviseerd de Wob van toepassing te verklaren op de semipublieke sector. Desalniettemin is een onverkorte toepassing van deze wet op de semipublieke sector bij nader inzien thans een stap te ver. De hiermee gemoeide uitvoeringslasten nopen tot een andere keuze. Daarom wordt enerzijds gekozen voor een getrapte uitbreiding naar de semipublieke sector door de aanwijzing van onderdelen bij algemene maatregel van bestuur. De administratieve lasten worden beperkt door de openbaarmaking (in beginsel actief, maar dat geldt ook voor de afhandeling van verzoeken) neer te leggen bij een in dezelfde algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan. De openbaarmaking heeft betrekking op de besteding van bekostiging, de uitvoering van de taak of de totstandkoming van besluitvorming. Zo wordt voorkomen dat bijvoorbeeld bij ziekenhuizen informatie uit patiëntendossiers openbaar wordt, maar wel de door de Minister bedoelde prestatiegegevens. Zo nodig kan het aangewezen bestuursorgaan bij de semipublieke instelling informatie vorderen die voor de openbaarmaking nodig is. Het bestuursorgaan kan die vordering met een last onder dwangsom kracht bijzetten (artikel 8.5). In artikel 2.3 is bepaald op welke semipublieke instellingen een dergelijke algemene maatregel van bestuur van toepassing kan zijn. De onderdelen a tot en met c zijn ontleend aan de criteria die de Commissie Dijkstal heeft geformuleerd om sectoren tot de semipublieke sector te kunnen rekenen. Deze criteria zijn: de status van «rechtspersoon met een wettelijke taak» (RWT); de mate waarin de organisatie inkomsten uit publieke middelen ontvangt; het publieke belang dat een organisatie behartigt. Deze criteria worden eveneens gehanteerd in de op het advies van de Commissie Dijkstal gebaseerde Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector.

Over het begrip «rechtspersonen met een wettelijke taak» zegt de Commissie Dijkstal dat dit instellingen zijn «van wie de taken of een deel daarvan bij wet zijn geregeld en die uit een heffing worden gefinancierd (zie artikel 91, eerste lid, onderdeel d, van de Comptabiliteitswet 2001)». Voorbeelden hiervan zijn de particuliere jeugdinrichtingen en de Vereniging Slachtofferhulp Nederland. Het criterium van financiering uit publieke middelen is redelijk eenduidig. In artikel 2.3 is een grens opgenomen van een bekostiging van € 100.000 of meer, zodat kleine gesubsidieerde instellingen, buiten het bereik van de algemene maatregel van bestuur blijven. Voor zover dergelijke instellingen aan het bestuursorgaan verantwoording afleggen in het kader van die bekostigingsrelatie, is dat informatie die bij het bestuursorgaan berust en dus wel onder de werking van deze wet valt.
Voor de indicator dat een instelling of rechtspersoon het publiek belang bestaat geen eenduidige definitie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft hierover gezegd: «Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt».

Aanvullend op de criteria van de Commissie Dijkstal zijn nog twee categorieën opgenomen in artikel 2.3. Dat zijn de publieke entiteiten en de overheidsdeelnemingen. In verschillende Europese richtlijnen, waaronder de aanbestedingsrichtlijn en de nutsrichtlijn, wordt de Europese definitie van publieke entiteit gebruikt om te voorkomen dat lidstaten door nationale regelgeving de werking van Europees recht kunnen ontduiken. De definitie van publieke entiteit is derhalve breder dan die van het begrip bestuursorgaan. Nu het uitgangspunt van deze wet is dat de gehele publieke en semipublieke sector onder de reikwijdte te vallen, moet ook de brede definitie van de publieke entiteit hier gevolgd worden. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.3. Voor de overheidsdeelnemingen geldt dat aanvullende democratische controle en openbaarheid gewenst kunnen zijn als bijvoorbeeld nutsfuncties door zo’n deelneming worden uitgevoerd of juist als markactiviteiten worden ontplooid die concurreren met andere marktpartijen.

(…)

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen instellingen uit de semipublieke sector worden aangewezen. Naar zijn aard gaat het daarbij om krachtens privaatrecht opgerichte rechtspersonen (stichtingen, verenigingen, naamloze of besloten vennootschappen), omdat krachtens publiekrecht opgerichte rechtspersonen via hun organen met artikel 2.1 al onder het bereik van deze wet vallen. Daarbij wordt dan tevens het bestuursorgaan aangewezen dat de informatie over de semipublieke instelling openbaar moet maken en dat eventueel bij de semipublieke instelling de informatie kan vorderen. Dat kan ook een ander bestuursorgaan zijn dan de Minister, bijvoorbeeld gedeputeerde staten of een college van burgemeester en wethouders, als dat bestuursorgaan het orgaan is dat de bekostiging verstrekt of toezicht houdt. In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan reeds beschikken over de door de instelling verstrekte verantwoordingsinformatie. Voor zover het betreffende bestuursorgaan daarover niet beschikt, kan het die informatie vorderen. Op grond van artikel 8.5 kan het deze vordering met een last onder dwangsom kracht bijzetten. De te vorderen informatie blijft beperkt tot de besteding van inkomsten, de uitvoering van de taak en de totstandkoming van besluitvorming. Het belang van de openbaarheid brengt niet mee dat, indien de sectoren gezondheidszorg of onderwijs zouden worden aangewezen, via het aangewezen bestuursorgaan ieder patiëntendossier of leerlingendossier openbaar wordt. Bovendien zou dan voor die instellingen de bureaucratisering niet verminderen ten opzichte van het eerdere voorstel. Voor zover een bestuursorgaan de informatie niet openbaar heeft gemaakt, kan een ieder op grond van artikel 4.1 om de informatie vragen. Zo nodig zal het bestuursorgaan naar aanleiding van een dergelijk verzoek de betreffende informatie alsnog bij de instelling moeten vorderen.

Op grond van de onderdelen a, b en c van dit artikel kunnen worden aangewezen: rechtspersonen die voor meer dan € 100.000 per jaar uit algemeen middelen worden bekostigd, rechtspersonen die een wettelijke taak uitoefenen (zonder dat zij bestuursorgaan zijn) of die een publiek belang behartigen. Deze drie criteria zijn ontleend aan de adviezen van de commissie-Dijkstal die ten grondslag hebben gelegen aan de Wet normering topfunctionarissen publieke en semipublieke sector. In de onderdelen d, e en f zijn organen opgenomen van privaatrechtelijke rechtspersonen:

1° die naar Nederlands recht geen bestuursorgaan zijn, maar door de Europese Unie worden beschouwd als publieke entiteit op grond van de dienstenrichtlijn of de nutsrichtlijn, of
2° waarin een overheidsorgaan invloed heeft in het beleid (door oprichting, als aandeelhouder,
door benoeming of anders).

Voor de instellingen onder d geldt dat artikel 2.3 slechts geldt met betrekking tot de toepasselijkheid van de Aanbestedingsrichtlijn (richtlijn nr. 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PbEG 2004, L 134) of de nutsrichtlijn (richtlijn nr. 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PbEG 2004, L 134)). In onderdeel d wordt verwezen naar het begrip «publieke entiteit» in de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe), thans aanhangig bij de Eerste Kamer. In die wet wordt onder het begrip «publieke entiteit», voor zover hier van belang, verstaan: privaatrechtelijk vormgegeven organisaties die voorzien in behoeften van algemeen belang en waarin sprake is van een overwegende overheidsinvloed. Volgens de aanbestedingsrichtlijnen zijn publiekrechtelijke entiteiten instellingen:

– die rechtspersoonlijkheid bezitten, en
– die zijn opgericht met het speciale doel tegemoet te komen aan behoeften van algemeen belang die geen industrieel of commercieel karakter dragen, en
– die voor meer dan 50% door een aanbestedende dienst worden gefinancierd, of
– waarvan het beheer is onderworpen aan toezicht door een aanbestedende dienst, of
– waarvan het bestuur (directie, raad van bestuur, raad van toezicht) voor meer dan de helft wordt benoemd door een andere aanbestedende dienst.

In onderdeel e zijn de rechtspersonen opgenomen waarin de Staat of een of meer andere krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen aandeelhouder zijn. Van overheidsinvloed is pas sprake als deze aandeelhouders samen een meerderheid hebben.
In onderdeel f, dat is ontleend aan artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b, van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector, wordt gedoeld op stichtingen en dergelijke die door de overheid worden opgericht ter uitvoering van een tijdelijke of permanente taak die niet noodzakelijkerwijs binnen het bestuursorgaan zelf wordt uitgevoerd. Zie bijvoorbeeld het rapport van de Algemene Rekenkamer Zicht op overheidsstichtingen, dat zich nog beperkt tot stichtingen die door de centrale overheid zijn opgericht.

In het tweede lid is bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan de betreffende informatie openbaar maakt en zo nodig die informatie vordert bij de aangewezen instelling. Een dergelijke vordering is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep open staat. De vordering kan plaats vinden in het kader van een verzoek om informatie van een derde. Deze derde is geen belanghebbende bij het besluit tot vorderen, want hij is niet rechtstreeks in zijn belang getroffen. Wel kan de derde in zijn bezwaar tegen het besluit op zijn verzoek aanvoeren dat ten onrechte niet is gevorderd. Overigens schort de vordering de beslistermijn van artikel 4.4 op, omdat het bestuursorgaan pas op het verzoek kan beslissen als de instelling aan de vordering heeft voldaan. Deze opschorting volgt uit artikel 4:15, tweede lid, onderdeel c, van de Awb, waarin een beslistermijn van rechtswege wordt opgeschort zolang een bestuursorgaan wegens overmacht niet kan beslissen. Een aparte regeling in dit wetsvoorstel is daarom niet nodig.

In de Woo kan informatie van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen onderdelen van de semipublieke sector bij deze instellen via een bestuursorgaan worden openbaar worden (artikel 2.3).

(…)

De leden van de VVD-fractie vroegen waar de toepassing van artikel 2.3, waarmee bij algemene maatregel van bestuur instellingen in de semipublieke sector onder de werking van de Wet open overheid gebracht kunnen worden, van afhangt. Worden alle semipublieke instellingen opgenomen, of kan een selectie worden gemaakt, zo vroegen deze leden. Tevens vroegen zij waarom die algemene maatregel van bestuur niet bij het parlement voorgehangen hoeft te worden en in hoeverre semipublieke instellingen al door andere wetten verplicht zijn gegevens openbaar te maken.
De initiatiefnemers hebben met artikel 2.3 de mogelijkheid willen scheppen om bepaalde informatie over de semipublieke sector voor het publiek toegankelijk te maken. Dat betekent niet dat daarmee de hele wet van toepassing wordt op de semipublieke sector. Het wetsvoorstel is op dit punt aanzienlijk aangepast ten opzichte van de versie die voor advies aan de Raad van State is voorgelegd. Met name is een groot verschil dat de betreffende informatie niet bij de instellingen kan worden opgevraagd, maar bij een in de algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan, en dat de informatie die openbaar gemaakt kan worden alleen betrekking kan hebben op de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak of de totstandkoming van besluitvorming. Het wetsvoorstel bepaalt dat instellingen van de semipublieke sector in de algemene maatregel van bestuur kunnen worden opgenomen. De regering wordt door het wetsvoorstel niet verplicht een algemene maatregel van bestuur vast te stellen, zij krijgt de bevoegdheid dat te doen. Die bevoegdheid wordt begrensd door de omschrijvingen van artikel 2.3, eerste lid, onderdelen a tot en met f. Instellingen die daar niet onder vallen, kunnen niet in de algemene maatregel van bestuur worden opgenomen. Als de regering een algemene maatregel van bestuur vaststelt, dan hoeven daarin vanzelfsprekend niet alle semipublieke instellingen opgenomen te worden. De initiatiefnemers stellen zich voor dat de opname in de algemene maatregel van bestuur afhangt van een geconstateerde maatschappelijke behoefte waaraan met opname in de algemene maatregel van bestuur kan worden tegemoet gekomen.
De initiatiefnemers hebben geen voorhangprocedure overwogen, omdat een voorhangprocedure terughoudend moet worden toegepast en de gevallen waarin volgens de aanwijzingen 35, 36 en 37 van de Aanwijzingen voor de regelgeving voor een dergelijke procedure kan worden gekozen, niet aan de orde zijn.
Er zijn inderdaad, zoals de leden van de VVD-fractie suggereerden, voorbeelden waarin de semipublieke sector reeds verplicht is informatie openbaar te maken. Zo is thans actueel de openbaarmaking van sterftecijfers door ziekenhuizen, zodat de effectiviteit of de kwaliteit van de ziekenhuizen onderling vergeleken kan worden. Ook de inspectie van het onderwijs maakt gegevens over scholen bekend, zodat ouders bij de keuze van een school voor hun kinderen met deze gegevens rekening kunnen houden. Het voorgestelde artikel 2.3 moet worden gezien als een grondslag voor een verbreding en veralgemenisering van dergelijke incidentele informatieverplichtingen.

(…)

De leden van de VVD-fractie constateerden dat politieke partijen die meer dan 100.000 euro subsidie ontvangen, onder de werking van de wet kunnen vallen. Deze leden vroeg hoe zich dat verhoudt met de Wet financiering politieke partijen en de vrijheid van vereniging.
De initiatiefnemers onderkennen dat in theorie politieke partijen in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.3, eerste lid, onderdeel a, kunnen worden aangewezen als zij meer dan 100.000 euro subsidie krijgen. De partijen in de Tweede Kamer komen allemaal boven dat bedrag. De gronden b tot en met f van artikel 2.3, eerste lid, zijn bij politieke partijen niet aan de orde2. De verhouding met de Wet financiering politieke partijen maakt dat een aanwijzing op grond van artikel 2.3 niet erg voor de hand ligt. In die wet staat al welke gegevens een partij moet overleggen om voor de subsidie in aanmerking te komen. Die gegevens berusten al bij de Minister en kunnen op grond van de Wob reeds nu worden opgevraagd. Een aanwijzing op grond van artikel 2.3 voegt hieraan als het gaat om besteding van de bekostiging weinig toe. Een algemene maatregel van bestuur waarin als extra te verstrekken informatie wordt aangewezen: informatie over de uitvoering van hun taak of over de totstandkoming van besluitvorming in het algemeen, is op grond van artikel 2.3 voor politieke partijen niet mogelijk, omdat politieke partijen alleen wegens de bekostiging tot de semipublieke sector kunnen worden gerekend en informatie over de uitvoering van hun taak of over de totstandkoming van besluitvorming bij politieke partijen geen betrekking heeft op de in artikel 2.3, eerste lid, onderdelen a tot en met f, genoemde gronden om een instelling aan te wijzen. Uitsluitend zou kunnen worden aangewezen: informatie over de besluitvorming bij de politieke partij over de besteding van de subsidie in het licht van de subsidievoorwaarden en de doelen waarvoor de subsidie is verstrekt. Maar krachtens de Wet financiering politieke partijen verstrekte subsidie wordt niet verleend om een doel te bereiken (zie ook artikel 19 van de Wet financiering politieke partijen, waarin een uitzondering is opgenomen op de verplichting uit de Awb om structurele subsidies periodiek te evalueren op doelmatigheid), maar om politieke partijen te kunnen laten bestaan. Het lijkt de initiatiefnemers niet nodig om dit nader tot uitdrukking te brengen in de redactie van artikel 2.3 in de vorm van een uitzondering voor politieke partijen.
Op grond van de Wet financiering politieke partijen geldt wel een uitzondering op de Wob als het gaat om door politieke partijen ontvangen giften van particulieren. Politieke partijen zijn verplicht in hun jaarverslag te rapporteren over giften. Dit rapport is op grond van artikel 25 van de Wet financiering politieke partijen openbaar, maar gegevens over bijdragen die niet in het verslag hoeven en die de Minister onder zich heeft zijn in afwijking van de huidige Wob niet openbaar. De initiatiefnemers willen dit stelsel handhaven en hebben daartoe in de gelijktijdig met deze nota aan de Kamer gezonden nota van wijziging de Wet financiering politieke partijen toegevoegd aan de bijlage bij het voorgestelde artikel 8.8 van dit wetsvoorstel, zodat ook dit wetsvoorstel niet op deze bijdragen aan politieke partijen van toepassing is. Dat betekent dat ook een aanwijzing in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.3 geen betrekking kan hebben op dergelijke bijdragen. Aldus zal er met betrekking tot de openbaarheid over politieke partijen materieel niets veranderen en zal ook de vrijheid van vereniging niet in het geding zijn.

(…)

De leden van de PvdA-fractie stelden enkele vragen naar aanleiding van bezwaren die de Vereniging van Waterbedrijven in Nederland (Vewin) en Netbeheer Nederland onder de aandacht van de Kamer gebracht hebben. Zo was Vewin van mening dat drinkwaterbedrijven niet onder de werking van de Wet open overheid horen en wijst Netbeheer Nederland erop dat de beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken al onder toezicht van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) staan. Netbeheer Nederland stelde daarnaast dat bij voldoen aan de Wet open overheid energiebedrijven niet meer kunnen voldoen aan de wettelijke verplichting energie tegen de laatst mogelijke tarieven te leveren. De leden van de PvdA-fractie verzochten op genoemde bezwaren in te gaan en duidelijk te maken waarom de Wet open overheid nodig is om bij deze instellingen meer transparantie te bevorderen en waarom die transparantie nodig is.
De initiatiefnemers willen er op de eerste plaats op wijzen dat het wetsvoorstel niet inhoudt dat het op de bij Vewin en Netbeheer Nederland aangesloten leden van toepassing wordt. Artikel 2.3 van het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat semipublieke instellingen, waartoe drinkwaterbedrijven en beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken moeten worden gerekend, bij amvb worden aangewezen, als gevolg waarvan over die instellingen informatie openbaar gemaakt kan worden binnen de in artikel 2.3, tweede lid, genoemde grenzen. In de separaat aan de Tweede Kamer gezonden nota van wijziging zijn deze grenzen nader ingeperkt tot informatie die betrekking heeft op de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang alsmede de totstandkoming van besluitvorming ter zake van andere onderwerpen, voor zover die besluitvorming wordt beïnvloed door een bestuursorgaan of door een bestuurslid dat door een bestuursorgaan is benoemd. Bij nader inzien was het criterium «de totstandkoming van besluitvorming» onnodig ruim, zodat dit criterium, voor zover geen betrekking hebbend op de bekostiging, de uitvoering van de taak of de behartiging van het belang, is ingeperkt tot de betrokkenheid van het bestuursorgaan hierbij. Indien de stelling juist is, zoals Vewin en Netbeheer Nederland in hun brieven aanvoeren, dat reeds veel informatie over drinkwaterbedrijven en beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken openbaar is, bijvoorbeeld via de toezichthouder, zal een aanwijzing op grond van artikel 2.3 niet veel toevoegen en zal die achterwege kunnen blijven.
Het argument van Vewin dat een mogelijke verplichting op grond van dit wetsvoorstel afbreuk doet aan de autonomie van semipublieke instellingen als de waterbedrijven, wijzen de initiatiefnemers af. Semipublieke instellingen kunnen zelfstandig zijn, maar zij zijn gebonden aan wetgeving over de uitvoering van hun taak. De wetgever heeft de bevoegdheid om ten aanzien van semipublieke instellingen regels te stellen. Zo is ook de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector op de drinkwaterbedrijven van toepassing.
De stelling van Netbeheer Nederland dat een dergelijke aanwijzing zal leiden tot hogere energieprijzen, komt de initiatiefnemers niet geloofwaardig voor. Ten eerste dwingt een dergelijke aanwijzing, anders dan Netbeheer Nederland betoogt, de netbeheerders niet tot de herinrichting van hun organisatie. Er zal alleen informatie moeten verstrekt aan een in de algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan, bijvoorbeeld de Minister van Economische Zaken of de ACM, die de informatie vervolgens openbaar maakt. De daarmee gepaard gaande extra kosten zullen beperkt zijn, al helemaal als de andere stelling van Netbeheer Nederland juist is, namelijk dat ACM die informatie al heeft. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat in geval over instellingen uit de semipublieke sector voldoende informatie toegankelijk is, een aanwijzing op grond van het voorgestelde artikel 2.3 niet voor de hand ligt. De initiatiefnemers kunnen geen definitief antwoord geven op de vraag of drinkwaterbedrijven en beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken ook aangewezen moeten worden. Het is op grond van dit voorstel aan de regering om te oordelen of voor drinkwaterbedrijven en beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken een aanwijzing op grond van artikel 2.3 toegevoegde waarde heeft.

De leden van de SP-fractie vroegen of de kosten van de uitvoeringslasten voor de semipublieke sector in kaart zijn gebracht, hoe hoog deze zijn en waardoor die worden veroorzaakt.
De initiatiefnemers onderschrijven de gedachte van de hier aan het woord zijnde leden dat actieve en passieve openbaarmaking niet zoveel extra werk en kosten met zich mee zou moeten brengen voor bestuursorganen die hun informatiehuishouding al op orde hebben. De instellingen uit de semipublieke sector zijn echter geen bestuursorgaan. Veel instellingen in de semipublieke sector zijn er op dit moment bovendien niet op ingesteld om zelf actief informatie openbaar te maken.
SEO Economisch onderzoek heeft inzicht gegeven in de kosten die naar schatting voortgevloeid zouden zijn uit de aan de Raad van State voor advies voorgelegde versie van het wetsvoorstel. Voor die versie werden de kosten begroot op 50 tot 100 miljoen euro, met name omdat de gehele zorg en onderwijssector onder het voorstel viel. De voorliggende versie is niet door SEO doorgerekend. Wel heeft SEO een berekening gemaakt voor een minder vergaand voorstel dat veel lijkt op het huidige voorstel, waarin de totale uitvoeringskosten worden begroot op 5 tot 10 miljoen euro. De initiatiefnemers verwachten dat in het huidige voorstel, waarin niet automatisch de gehele semipublieke sector onder de reikwijdte van de wet valt en waarin de informatieverplichting een indirecte is, de kosten voor de semipublieke sector nog lager zullen uitvallen.

De leden van de fractie van de SP vroegen ook aan welke sectoren de initiatiefnemers denken, en met name of de zorg, het onderwijs en de woningcorporaties eronder gebracht zullen worden.
De initiatiefnemers onderschrijven de gedachte dat de door de hier aan het woord zijnde leden genoemde sectoren evident publieke taken uitvoeren. Het is aan de regering om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen of en voor welke instellingen uit de semipublieke sector aanvullende regels over openbaarheid worden gesteld. Of instellingen uit de zorg, onderwijs, woningcorporaties of andere instellingen worden aangewezen, hangt mede af van de hoeveelheid informatie die al beschikbaar is. Zo maakt de onderwijsinspectie al veel informatie over scholen actief openbaar, na enige jaren geconfronteerd geweest te zijn met Wob-verzoeken, zodat ouders scholen kunnen vergelijken bij de keuze voor een school. In zo’n geval ligt een aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur niet voor de hand.

De leden van de CDA-fractie vroegen de initiatiefnemers nader te preciseren wanneer een rechtspersoon een publiek belang behartigt en of zij hun mening delen, dat duidelijke, eenduidige criteria nodig zijn, en zo ja, hoe deze naar mening van de initiatiefnemers luiden.
De initiatiefnemers delen tot de opvatting van de hier aan het woord zijnde leden, in zoverre, dat zo veel mogelijk gewerkt moet worden met duidelijke criteria. Het wetsvoorstel voorziet daar in ieder geval in door middel van de in het eerste lid van artikel 2.3, eerste lid, onderdelen a, b, d, e en f, opgenomen criteria. Slechts bij onderdeel c, het behartigen van een publiek belang, dat net als de onderdelen a en b is ontleend aan de door de commissie-Dijkstal ontwikkelde criteria voor de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), bestaat enige beoordelingsruimte. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een nadere concretisering van dat criterium niet goed mogelijk is. De initiatiefnemers achten dat niet bezwaarlijk. Die beoordelingsruimte is alleen van belang in gevallen waarin een rechtspersoon niet onder een van de andere criteria valt en toch geoordeeld moet worden, dat de rechtspersoon een publiek belang behartigt. Het pas in een concreet geval, bij algemene maatregel van bestuur, invulling geven aan dit criterium is geen ongebruikelijke methodiek. Zoals bij de WNT de toepassing van de criteria van de commissie Dijkstal heeft geresulteerd in een aanwijzing in de bijlage bij die wet, zo zal het met de toepassing van artikel 2.3 vast te stellen normatieve kader in de algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. Het verschil met de WNT is dat de bijlage bij die wet in beginsel uitputtend bedoeld is, terwijl artikel 2.3 geenszins verplicht om alle instellingen die aan de criteria voldoen in de algemene maatregel van bestuur op te nemen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen de initiatiefnemers in te gaan op het principiële onderscheid tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties dat gevolgen zou hebben heeft voor de openbaarheidsverplichtingen. Zij meenden dat indien civiele geschillen indirect bij de bestuursrechter worden ondergebracht, dit spanning zou kunnen opleveren met artikel 112 van de Grondwet.
De hier aan het woord zijnde leden gaan naar de mening van de initiatiefnemers uit van een strikt onderscheid tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties, dat niet overeenkomt met de werkelijkheid. Los van de vraag of dat positief of negatief beoordeeld moet worden, in de praktijk bestaan tal van tussenvormen. De Wet open overheid richt zich primair op bestuursorganen. Echter, bestuursorganen kunnen zeer wel een orgaan zijn van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Zo is bijvoorbeeld de Autoriteit Financiële Markten een stichting en De Nederlandsche Bank een naamloze vennootschap.
Indien een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon met openbaar gezag is bekleed, bijvoorbeeld de bevoegdheid heeft om besluiten te nemen op verzoeken om openbaarmaking – is onomstreden dat een geschil daarover publiekrechtelijk van aard is en tot de competentie van de bestuursrechter behoort. De initiatiefnemers zien dan ook geen spanning tussen het wetsvoorstel en artikel 112 van de Grondwet. Voor zover de aan het woord zijnde leden zien op de mogelijkheid van artikel 2.3 om bij algemene maatregel van bestuur delen van de semipublieke sector aan te wijzen, merken de initiatiefnemers op dat bij de toepassing van dat artikel niet het private karakter van de instellingen (de vorm), maar het semipublieke karakter (de inhoud) de doorslag geeft. Die inhoud is vaak al bepaald door regels die de overheid stelt en vormt juist de legitimatie van het stellen van regels over openbaarheid (of bezoldiging van topfunctionarissen).
In geval toepassing wordt gegeven aan artikel 2.3, wordt de informatie openbaar gemaakt door een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan. Een instelling die deel uitmaakt van de semipublieke sector zal dus zelf geen besluit op grond van het wetsvoorstel nemen dat bij de bestuursrechter kan worden aangevochten.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen eveneens of duidelijk is hoeveel informatie bij private instellingen onder een of meer van de uitzonderingsgronden vallen.
De initiatiefnemers wijzen er in antwoord op deze vraag allereerst op, dat private instellingen in het algemeen niet onder het wetsvoorstel vallen en het bij de in artikel 2.3 bedoelde rechtspersonen louter gaat om informatie over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak en de totstandkoming van de besluitvorming. Het staat niet op voorhand vast dat daarbij uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Het betreffende bestuursorgaan waaraan de rechtspersoon deze informatie verstrekt, zal moeten toetsen of een van de in artikel 5.1 opgesomde uitzonderingsgronden van toepassing is.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts naar de weging van de proportionaliteit van deze regelgeving voor de verschillende onderdelen van de semipublieke sector.
De initiatiefnemers achten artikel 2.3 als grondslag voor aanvullende bepalingen over onderdelen van de semipublieke sector gelegitimeerd, juist door het karakter van de semipublieke sector. Daarbij is naar aanleiding van het advies van de Raad van State afgezien van verdergaande bepalingen die in de aan de Raad voorgelegde versie waren opgenomen en is gekozen voor een beperking van de aan te wijzen informatie en het neerleggen van de openbaarmaking bij een bestuursorgaan. Zoals hierboven in de beantwoording van de vragen van de leden van de PvdA-fractie is aangegeven, is in de gelijktijdig met deze nota verzonden nota van wijziging de omschrijving van de mogelijk openbaar te maken informatie verder beperkt. De proportionaliteit kan verder aan de orde komen bij de besluitvorming over het bij algemene maatregel van bestuur aanwijzen van deze rechtspersonen.

(…)

De leden van de fractie van D66 vroegen naar de criteria voor de begrenzing van de semipublieke sector in relatie tot de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT). Met name troffen zij het criterium «een publiek belang behartigen» niet aan in die wet. Deze leden vroegen naar de toegevoegde waarde van dit criterium en enkele voorbeelden van de toepassing.
De initiatiefnemers hebben in artikel 2.3 aansluiting gezocht bij de criteria die de commissie-Dijkstal heeft ontwikkeld in het advies Normeren en Waarderen van september 2007. De indeling van de semipublieke sector in de WNT is geheel op dat advies gebaseerd. De commissie-Dijkstal hanteerde drie criteria, te weten bekostiging uit publieke middelen, het uitvoeren van een publiek belang en de behartiging van een publieke taak. In artikel 1.3, tweede lid, van de WNT worden deze criteria genoemd. Als contra-indicatie hanteerde de commissie nog een vierde criterium, namelijk of sprake was van marktwerking. Van «publiek belang» is sprake als de overheid zich de behartiging van dat belang heeft aangetrokken, bijvoorbeeld door regelgeving. Een voorbeeld waarbij de commissie-Dijkstal constateerde dat geen sprake is van bekostiging of een wettelijke taak, maar het publieke belang toch zwaar genoeg vond om de betreffende instellingen tot de semipublieke sector te rekenen zijn de woningcorporaties.
Een verschil tussen de WNT en onderhavig wetsvoorstel is dat in eerstgenoemde wet de wetgever op basis van de criteria van de commissie-Dijkstal heeft bepaald wat tot de semipublieke sector wordt gerekend en wat niet. In onderhavig wetsvoorstel wordt slechts de mogelijkheid gegeven om een beperkte openbaarheid in te voeren voor aan te wijzen delen van de semipublieke sector. Deze aanwijzing geschiedt op het moment dat daarvoor aanleiding bestaat. De criteria hebben hier de functie de bevoegdheid tot het aanwijzen te normeren en daarmee te begrenzen.

De leden van de fractie van D66 vroegen of de initiatiefnemers zich er van bewust waren dat de oprichting van een rechtspersoon niet door een bestuursorgaan geschied, maar door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon.
De initiatiefnemers zijn het met de aan het woord zijnde leden eens dat in geval van de betrokkenheid van een bestuursorgaan bij de oprichting van een rechtspersoon, deze oprichting als rechtshandeling door de rechtspersoon moet worden verricht waarvan het bestuursorgaan onderdeel uitmaakt. In de gelijktijdig met deze nota verzonden nota van wijziging wordt de term «bestuursorgaan» vervangen door «krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon».

De leden van de fractie van de SGP vroegen zich af of het logisch is om het wetsvoorstel toe te passen op de semipublieke sector, gezien de eigen positie van private instellingen.
De initiatiefnemers zijn het met de aan het woord zijnde leden eens dat onderhavig wetsvoorstel geen betrekking moet hebben op zuivere private instellingen. De semipublieke sector bestaat echter niet uit zuivere privaatrechtelijke instellingen. Deze instellingen zijn weliswaar privaatrechtelijk vorm gegeven (anders waren zij publiek), maar verrichten publieke taken, vaak wettelijk genormeerd en worden voor een groot deel met publieke middelen bekostigd. Daarbij behandelt het wetsvoorstel de semipublieke sector niet hetzelfde als de publieke sector. Voor de publieke sector staat openbaarheid niet ter discussie. Voor sommige delen van de semipublieke sector kan een uitbreiding van de openbaarheid toegevoegde waarde hebben. In dat geval biedt het wetsvoorstel uitkomst in de vorm van de in artikel 2.3 voorgestelde algemene maatregel van bestuur.

Voorts vroegen de leden van de fractie van de SGP naar de grens van 100.000 euro bij gesubsidieerde instellingen en de verhouding tot de voorstellen rond de openbaarheid van topinkomens.
In het onlangs door de Tweede Kamer aanvaarde voorstel tot aanpassing van de reikwijdte en enige technische wijzigingen van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (Aanpassingswet WNT) (33 715) is voor gesubsidieerde instellingen een grens van 500.000 euro ingesteld. Deze grens heeft tot doel om – kort gezegd – instellingen die van hun subsidie nooit een topinkomen kunnen betalen, buiten de werking van de WNT te laten, zodat deze instellingen niet met de administratieve lasten van die wet worden geconfronteerd. In onderhavig voorstel van wet is een grens van 100.000 euro gehanteerd als ondergrens voor gevallen waarbij een aanwijzing voor aanvullende openbaarheid mogelijk is. Het betekent niet dat alle bekostiging van meer dan 100.000 euro tot gevolg heeft dat het regime van artikel 2.3 van toepassing is, maar alleen dat een dergelijke bekostiging aanleiding kan zijn om een dergelijke aanwijzing te geven.
Overigens zij herhaald dat een dergelijke aanwijzing niet betekent dat de gehele wet van toepassing wordt op alle informatie bij de aangewezen instelling, maar dat bepaalde in de aanwijzing genoemde informatie over de besteding van bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang of de totstandkoming van besluitvorming voor zover deze wordt beïnvloed door een bestuursorgaan, openbaar kan worden via het in de aanwijzing genoemde bestuursorgaan.

Anders dan de leden van de fractie van de SGP achten de initiatiefnemers de criteria «uitoefening van een wettelijke taak» en «het behartigen van een publiek belang» niet te vaag voor toepassing in artikel 2.3. Dat zou anders zijn als deze bepalingen rechtstreeks zouden werken en er procedures nodig zijn om te bezien of een instelling in voldoende mate een publiek belang behartigt, zodat deze wet van toepassing is. Maar de criteria, die, zoals hierboven al is aangegeven, zijn ontleend aan het advies van de commissie-Dijkstal inzake de normering van topinkomens in de semipublieke sector, zijn voldoende helder om te hanteren bij een aanwijzing in een algemeen maatregel van bestuur (of in de bijlage bij de WNT). Een dergelijke aanwijzing is zodanig concreet dat geen twijfel hoeft te bestaan over de reikwijdte van die aanwijzing.

In de eerste termijn van de zijde van de Kamer hebben verschillende leden de vrees geuit dat te snel voor onderdelen van de semipublieke sector een AMvB wordt vastgesteld. Om aan deze zorg tegemoet te komen wordt nu bepaald dat een dergelijke AMvB bij de Staten-Generaal wordt voorgehangen.

De overheid voert niet alle publieke taken zelf uit. In veel gevallen faciliteert zij met geld of andere middelen dat anderen die taak uitvoeren. Vaak stelt de overheid daarbij regels over de uitvoering van die taken in de vorm van wettelijke opdrachten of randvoorwaarden. De (private) uitvoerders van dergelijke taken worden vanwege hun band met de publieke sector ook wel semipubliek genoemd. Uit oogpunt van democratische controle zijn er goede argumenten om – ten behoeve van inzicht in de besteding van publieke middelen en de uitvoering van wettelijke taken – de semipublieke sector in zijn geheel onder de werking van de Woo te brengen. Gelet op de juridisering en bureaucratisering die hiervan het gevolg zouden zijn, is hier niet voor gekozen. Tegelijkertijd valt niet uit te sluiten dat in het maatschappelijk debat over de besteding van publieke middelen en de uitvoering van wettelijke taken door instellingen uit de semipublieke sector, behoefte bestaat aan openbare verantwoordingsinformatie. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan de zorg, het onderwijs, de woningcorporaties of de staatsdeelnemingen. Zo wordt op het terrein van de zorg, het onderwijs en andere sectoren uit de semipublieke sector ook steeds meer informatie actief openbaar gemaakt.[1]

In de Woo wordt gekozen voor een getrapte uitbreiding van het openbaarheidsregime naar de semipublieke sector door te regelen dat bij algemene maatregel van bestuur instellingen kunnen worden aangewezen waarvoor een beperkt openbaarheidsregime geldt. De administratieve lasten worden beperkt door de openbaarmaking neer te leggen bij een in dezelfde algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorgaan.

Eerste lid

Het eerste lid regelt dat bij algemene maatregel van bestuur instellingen uit de semipublieke sector kunnen worden aangewezen. Naar zijn aard gaat het daarbij om krachtens privaatrecht opgerichte rechtspersonen (stichtingen, verenigingen, naamloze of besloten vennootschappen), omdat krachtens publiekrecht opgerichte rechtspersonen via hun organen op grond van artikel 2.2 al onder het bereik de Woo vallen.

Op grond van de onderdelen a, b en c van het eerste lid kunnen worden aangewezen: rechtspersonen die voor meer dan € 100.000 per jaar uit algemene middelen worden bekostigd, rechtspersonen die een wettelijke taak uitoefenen (zonder dat zij bestuursorgaan zijn) en rechtspersonen die een publiek belang behartigen. Deze drie criteria zijn ontleend aan de adviezen van de commissie-Dijkstal die ten grondslag hebben gelegen aan de Wet normering topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (thans: Wet normering topinkomens).[2]

Het criterium van financiering uit algemene (publieke) middelen (onderdeel a) is redelijk eenduidig. De grens van 100.000 of meer is gekozen om ervoor te zorgen dat kleine gesubsidieerde instellingen, buiten het bereik van de algemene maatregel van bestuur blijven. Voor zover dergelijke instellingen aan het bestuursorgaan verantwoording afleggen in het kader van die bekostigingsrelatie, is dat informatie die bij het bestuursorgaan berust en dus wel onder de werking van de Woo valt.

Het begrip “rechtspersonen met een wettelijke taak” (onderdeel b) is door de Commissie Dijkstal ontleend aan de Comptabiliteitswet 2001, die op dat punt in de Comptabiliteitswet 2016 niet is gewijzigd. Het gaat hierbij om instellingen van wie de taken of een deel daarvan bij of krachtens de wet zijn geregeld en die uit een heffing worden gefinancierd (zie artikel 1.1 van de Comptabiliteitswet 2016).[3] Voorbeelden hiervan zijn de particuliere jeugdinrichtingen en de Slachtofferhulp Nederland.

Voor de indicator dat een instelling of rechtspersoon het publiek belang behartigt (onderdeel c) bestaat geen eenduidige definitie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft hierover gezegd: “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.”[4]

Aanvullend op de criteria van de Commissie Dijkstal zijn in het eerste lid nog drie categorieën opgenomen. Op grond van de onderdelen d, e en f kunnen worden aangewezen: publieke entiteiten, overheidsdeelnemingen en rechtspersonen die zijn opgericht door een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon dan wel waarvan een of meer leden van het hoogste orgaan van de rechtspersoon worden benoemd door een bestuursorgaan of waarbij een bestuursorgaan op andere wijze overwegende invloed op het beleid van de rechtspersoon heeft.

Voor wat betreft de publieke entiteiten (onderdeel d) gaat het om privaatrechtelijke rechtspersonen die zijn aangemerkt als een publieke entiteit in de zin van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten en naar Nederlands recht geen bestuursorgaan zijn. Dergelijke rechtspersonen worden aangemerkt als publieke entiteit op grond van de aanbestedingsrichtlijn of de nutsrichtlijn.

In onderdeel e zijn de rechtspersonen opgenomen waarin een of meer krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen, bijvoorbeeld de Staat, aandeelhouder zijn. Van overheidsinvloed is pas sprake als deze aandeelhouders samen een meerderheid hebben.

Voor de overheidsdeelnemingen geldt dat aanvullende democratische controle en openbaarheid gewenst kunnen zijn als bijvoorbeeld nutsfuncties door zo’n deelneming worden uitgevoerd of juist als marktactiviteiten worden ontplooid die concurreren met andere marktpartijen.

In onderdeel f, dat is ontleend aan artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b, van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (thans: Wet normering topinkomens), wordt gedoeld op stichtingen en dergelijke die door de overheid worden opgericht ter uitvoering van een tijdelijke of permanente taak die niet noodzakelijkerwijs binnen het bestuursorgaan zelf wordt uitgevoerd. Zie bijvoorbeeld het rapport van de Algemene Rekenkamer Zicht op overheidsstichtingen,[5] dat zich nog beperkt tot stichtingen die door de centrale overheid zijn opgericht.

Tweede lid

Het tweede lid regelt dat bij de aanwijzing van een instelling tevens het bestuursorgaan wordt aangewezen dat de informatie over de semipublieke instelling openbaar moet maken. Dat kan een minister zijn, maar ook een ander bestuursorgaan, bijvoorbeeld gedeputeerde staten of een college van burgemeester en wethouders. Bij de aanwijzing van een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld gekeken worden naar het bestuursorgaan dat de bekostiging verstrekt of toezicht houdt.

In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan reeds beschikken over de door de instelling verstrekte verantwoordingsinformatie. Voor zover het betreffende bestuursorgaan daarover niet beschikt, kan het die informatie vorderen. Een dergelijke vordering is een besluit in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep open staat. Op grond van artikel 8.5 Woo kan het deze vordering met een last onder dwangsom kracht bijzetten. De te vorderen informatie blijft beperkt tot informatie over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang en de totstandkoming van besluitvorming ter zake van andere onderwerpen, voor zover die besluitvorming wordt beïnvloed door een bestuursorgaan of door een bestuurslid dat door een bestuursorgaan is benoemd.

Het belang van de openbaarheid brengt overigens niet mee dat, indien instellingen uit de sectoren gezondheidszorg of onderwijs zouden worden aangewezen, via het aangewezen bestuursorgaan ieder patiëntendossier of leerlingendossier openbaar wordt.

Voor zover een bestuursorgaan de van de semipublieke instelling ontvangen informatie niet openbaar heeft gemaakt, kan eenieder op grond van artikel 4.1 om de informatie vragen. Zo nodig zal het bestuursorgaan naar aanleiding van een dergelijk verzoek de ontbrekende informatie alsnog bij de instelling moeten vorderen (voor zover die informatie in de algemene maatregel van bestuur is aangewezen). In een dergelijk geval is de persoon die om de informatie verzocht heeft, geen belanghebbende bij het besluit tot vorderen, want hij is niet rechtstreeks in zijn belang getroffen. Wel kan de derde in zijn bezwaar tegen het besluit op zijn verzoek aanvoeren dat ten onrechte niet is gevorderd. Overigens schort de vordering de beslistermijn van artikel 4.4 op, omdat het bestuursorgaan pas op het verzoek kan beslissen als de instelling aan de vordering heeft voldaan. Deze opschorting volgt uit artikel 4:15, tweede lid, onderdeel c, Awb, waarin is bepaald dat een beslistermijn van rechtswege wordt opgeschort zolang een bestuursorgaan wegens overmacht niet kan beslissen. Een aparte regeling in de Woo is daarom niet nodig.

 

Derde lid

Het derde lid regelt dat een in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur waarbij instellingen worden aangewezen, wordt voorgehangen bij de Tweede en Eerste Kamer.

[1] Voor een nadere uiteenzetting over het belang van openbaarheid van informatie uit de semipublieke sector wordt in het bijzonder verwezen naar hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting bij de Wet open overheid (Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 9).

[2] Adviescommissie rechtspositie Politieke Ambtsdragers, Normeren en waarderen, Kamerstukken II, 28 479, nr. 32.

[3] Adviescommissie rechtspositie Politieke Ambtsdragers, Normeren en waarderen, Kamerstukken II, 28479, nr. 32, p. 12.

[4] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Het borgen van publiek belang, 2000. Zie ook Normeren en Waarderen, p. 12.

[5] Kamerstukken II 2010/11, 31887, nr. 4.