Artikel 1.1

Artikel 1.1 Recht op toegang

Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.

Deze bepaling vormt een nieuw element in die zin dat een recht op toegang tot publieke informatie niet geregeld is in de Wob. Hoewel op zichzelf geen afdwingbaar recht, vormt het een duidelijke erkenning van dit recht. In dat verband zal het in procedures een aanvullend argument kunnen zijn ter onderstreping van het recht op informatie. Verder noopt het tot een terughoudend toepassen van de uitzonderingen van artikel 5.1 en artikel 5.2.

Verder volgt uit deze bepaling, in verbinding met artikel 8.8, dat alleen uit de Woo kan volgen of een bijzondere wet voorgaat op de Woo. Onder de Wob was niet altijd duidelijk of sprake was van een bijzondere regeling die zodanig uitputtend bedoeld was dat de Wob terzijde moest worden geschoven. Door de combinatie van deze bepalingen en bijlage bij de wet is duidelijk welke wetten een bijzondere regeling over openbaarheid van informatie bevatten zodat de Woo bij verzoeken om die informatie niet van toepassing is.

Artikel 1.1 Recht op toegang
Een ieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.

In hoofdstuk 1 is het recht op toegang tot publieke informatie en het recht op hergebruik van openbare informatie die berust bij een overheidsorgaan vastgelegd.

(…)

3.2 Voor het individu

Met dit wetsvoorstel krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie. Dit recht, dat nu alleen indirect is af te leiden uit de huidige Wob en uit artikel 110 van de Grondwet, vormt een afspiegeling van het belang van openbaarheid voor de individuele burger. De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid, zoals de Evaluatiecommissie van de Wob in 1983 ook al verklaarde in het rapport Tussen gunst en recht. Waar openbaarheid van bestuur eerst werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit voorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.

In de eerste plaats dient toegang tot publieke informatie een recht te zijn ter bescherming van de democratische rechten van de burger, zoals hierboven uiteengezet. Zo staat geheimhouding van publieke informatie effectieve uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht in de weg. Daarnaast kan in bepaalde gevallen openbaarheid van publieke informatie behulpzaam zijn in het versterken van de rechtspositie. Zo kan bijvoorbeeld een bedrijf dat geïnspecteerd wordt zien of in vergelijkbare gevallen met dezelfde maatstaven is gewerkt.

Ten tweede brengt het toenemende belang van informatie in het digitale tijdperk een herevaluatie met zich mee dat burgers extra mogelijkheden moeten hebben op controle op de overheid in al haar aspecten.30 Steeds meer overheidsorganen en semipublieke instellingen hebben beschikking tot grote hoeveelheden persoonlijke informatie over alle burgers. Dit biedt allerlei mogelijkheden voor versterking van het openbaar bestuur, maar draagt met zich ook de mogelijkheid tot misbruik. Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden en semipublieke instellingen geen misbruik maken van hun informatiepositie.

(…)

4.2 Openbaarheid als recht

In de Wob-evaluatie uit 1983 merkte de evaluatiecommissie op dat in emancipatieprocessen vaak valt te zien dat wat eerst een gunst was, later een recht werd en ten slotte vanzelfsprekend. De commissie merkte op dat men zich begin jaren tachtig nog «in het stadium tussen gunst en recht» bevond, maar meende dat de Wob burgers de kans bood om de gunst «definitief tot een recht te maken», mits maar vaker verzoeken zouden worden ingediend en «enige strijd» zou worden geleverd.

Drie decennia later bevinden wij ons echter nog steeds in het stadium tussen gunst en recht. Het bestuur wekt nog geregeld de indruk dat men het inwilligen van verzoeken om informatie als «gunst» beschouwt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bijvoorbeeld aangegeven dat gemeenten niet langer op grond van de Wob als «onbetaalde loopjongen» willen fungeren en pleit ervoor dat verzoekers de arbeidskosten van Wob-ambtenaren voor hun rekening nemen. Oud-Minister Donner bestempelde openbaarheid zelfs als «staatssteun voor de pers».

Het idee dat het bij het inwilligen van verzoeken om informatie om een gunst zou gaan, wordt in de hand gewerkt doordat het recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie in Nederland onvoldoende is verankerd. De Grondwet bevat geen subjectief recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie, maar slechts een plicht voor de overheid om «bij de uitvoering van haar taak openbaarheid [te betrachten] volgens regels bij wet te stellen» (artikel 110 Grondwet). Ook de huidige Wob kent de burger geen recht op toegang tot overheidsinformatie toe. Op grond van artikel 3 Wob kan eenieder weliswaar een verzoek om informatie aan het bestuur richten, maar dit is niet als algemeen recht geformuleerd en staat nadrukkelijk ten dienste van een «goede en democratische bestuurs-voering». De regering was bij de totstandkoming van de Wob niet bereid om een algemeen recht te erkennen, en had met het invoeren van de Wob met name het verhogen van de acceptatie en de kwaliteit van het beleid op het oog.

Dit voorstel verankert wel het recht op toegang tot publieke informatie en sluit daarbij aan bij het Verdrag van Tromsø en het Verdrag van Aarhus, bij de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, het Voorontwerp en een aantal leden van de Staatscommissie Grondwet. De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk adviseerde daarbij met de grootst mogelijke meerderheid om niet alleen een recht op toegang tot informatie berustende bij de overheid op te nemen, maar ook een plicht voor de overheid om te zorgen voor de toegankelijkheid. Ook dit voorstel gaat uit van de stelling dat de verwezenlijking van het recht op toegang tot publieke informatie alleen mogelijk is als informatie op goede wijze voor eenieder daadwerkelijk toegankelijk is. Met het verzekeren van de toegang tot publieke informatie als recht, wordt bovendien aangesloten bij de internationale trend om de toegang tot overheidsinformatie te zien als noodzakelijk onderdeel van de vrijheid van meningsuiting. Zoals genoemd is bijvoorbeeld in artikel 42 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht op toegang tot documenten opgenomen.

Het verwezenlijken van het recht op toegang tot publieke informatie kan bij de rechter worden afgedwongen. In procedureel opzicht wijkt dit nauwelijks af van de huidige Wob, maar de erkenning van dit recht heeft wel enkele materiële gevolgen, zoals voor de reikwijdte, de uitzonderingsgronden en de kosten die in rekening kunnen worden gebracht.

(…)

4.9 Bijzondere openbaarmakingsregelingen en andere wetten
De Wet open overheid is een algemene openbaarmakingsregeling en regelt de openbaarmaking van informatie en het hergebruik van openbare informatie. Daarmee is de nieuwe wet niet de enige regeling die regelt hoe organen met informatie om moeten gaan. Zo zijn er wettelijke regelingen die voor specifieke situaties aangeven of informatie geopenbaard moet worden of juist geheim dient te blijven en zijn er ook andere wetten die andere regels stellen over het verwerken of gebruiken van informatie. Dat van de algemene openbaarheidsregeling wordt afgeweken voor specifieke situaties is geenszins problematisch, al dient voor verzoekers en voor organen wel duidelijk te zijn welke bijzondere openbaarheidsregelingen voor gaan op de Wet open overheid.

Van de huidige Wob mag worden afgeweken bij wet, waarbij de rechter toetst of de wettelijke regeling een uitputtend karakter heeft en als bijzondere regeling kan worden aangemerkt. Daardoor zijn er in de praktijk veel vragen over welke wettelijke regelingen wel, en welke niet als een bijzondere openbaarmakingsregeling kunnen worden aangemerkt. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever expliciet zelf de keuze gemaakt dat een bijzondere regeling voor de Wob gaat.

Deze situatie is onwenselijk omdat voor alle gevallen de keuze of wordt afgeweken van de algemene openbaarheidsregeling door de wetgever gemaakt zou moeten worden en omdat voor verzoekers en organen altijd duidelijk moet zijn welke regeling geldt voor bepaalde informatie. Daarom wordt in artikel 1.1 gesteld dat het recht op toegang tot publieke informatie alleen bij of krachtens deze wet beperkt kan worden. Zulke beperkingen vloeien ook voort uit artikel 8.8, dat aangeeft dat alleen op grond van in de bij dat artikel horende bijlage opgenomen bepalingen kan worden afgeweken van deze wet. Daarmee blijft de mogelijkheid behouden om van de algemene regels af te wijken, maar daarvoor dient de wetgever dan wel expliciet een keuze te maken.

(…)

5. Financiële aspecten van het voorstel

5.1 Kostenbepalingen

In artikel 1.1 is bepaald dat eenieder het recht heeft op toegang tot publieke informatie. Dit brengt met zich mee dat organen geen kosten in rekening mogen brengen voor het afhandelen van een verzoek, anders dan die voortvloeien uit de kosten van het kopiëren of vermenigvuldigen van documenten of informatie. Financiële beperkingen mogen niet in de weg staan van een burger die zijn rechten uitoefent.

Onder de huidige Wob is het onduidelijk of andere bestuursorganen dan organen van de centrale overheid alle kosten in rekening mogen brengen voor het afhandelen van een verzoek om informatie. Voor de centrale overheid is bij algemene maatregel van bestuur bepaald dat alleen kopieerkosten in rekening kunnen worden gebracht, tot een bepaald bedrag per kopie. Artikel 12 van de huidige Wob, waarop deze maatregel gebaseerd is, sluit toepassing van deze maatregel op andere bestuursorganen uit, waardoor op decentraal niveau eigen regels gesteld worden. Onduidelijk is echter of, waarvoor, en op welke grond, gemeenten leges mogen heffen betreffende de afhandelingen van een verzoek om informatie. De gerechtshoven in Den Haag en Den Bosch verschilden daarover van mening. In de brief van 31 mei 2011 merkte de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op dat in veel gevallen de administratieve lasten van het innen van de financiële vergoeding hoger zijn dan de vergoeding zelf. Artikel 7 van het Verdrag van Tromsø staat het vragen van een vergoeding toe voor het verstrekken van kopieën, maar stelt dat inzage altijd kosteloos moet zijn.

Naast deze bezwaren is het ook in beginsel onwenselijk om de toegang tot informatie te beperken door het heffen van leges. Daarom wordt de mogelijkheid om kosten in rekening te brengen in artikel 8.6 voor alle organen beperkt tot de redelijke kosten die gemaakt worden bij het vervaardigen van kopieën. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voor alle organen nadere regels gesteld worden met betrekking tot de redelijke vergoeding.

(…)

Onderhavig voorstel van wet stelt voorop dat toegang tot publieke informatie een recht is dat in beginsel aan een ieder in gelijke mate toekomt. Uitzonderingen en nuanceringen op dit uitgangspunt gelden slechts waar deze wet daarin voorziet. Waar in dit wetsvoorstel nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur wordt voorgesteld, kan deze maatregel geen beperking van de hier vastgelegde rechten inhouden. Een algemene maatregel van bestuur waarin, zoals in het huidige artikel 1a van de Wob, de openbaarheid voor bepaalde bestuursorganen wordt uitgezonderd, is in onderhavig voorstel daarom niet gehandhaafd.

De leden van de CDA-fractie verzochten de initiatiefnemers nader in te gaan op het beginsel van openbaarheid in ons staatsbestel, zoals verwoord in de door deze leden aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij de Wet openbaarheid van bestuur, en vroegen in dit verband hoe de stelling «Openbaarheid moet vanzelfsprekend zijn» gelezen moet worden.

De initiatiefnemers zien in de aangehaalde passage geen tegenstelling met de stelling dat openbaarheid vanzelfsprekend moet zijn. Wel zouden de initiatiefnemers een uitspraak als «de erkenning van de beslotenheid en openbaarheid als concurrerende beginselen van staatsrecht» thans niet voor hun rekening willen nemen, voor zover hij een zekere gelijkwaardigheid van beide beginselen suggereert. Maar dat neemt niet weg dat het wetsvoorstel ervan uitgaat, dat de uitzonderingen zoals die in de Wob zijn opgenomen, noodzakelijk zijn. Het belang van de openbaarheid heeft echter in beginsel voorrang. In de memorie van toelichting wordt de Wob-evaluatie van 1983 aangehaald, waarin gezegd wordt dat in emancipatieprocessen vaak valt te zien dat wat eerst een gunst is, later een recht wordt en ten slotte vanzelfsprekend. Openbaarheid moet vanzelfsprekend zijn, als een grondhouding bij het openbaar bestuur, omdat zonder openbaarheid van overheidsinformatie een randvoorwaarde ontbreekt om te komen tot participatie van burgers in de moderne informatiesamenleving, gezien de veranderende opvattingen over democratie. De opkomst bij verkiezingen neemt steeds verder af, terwijl de wens om kennis over en inspraak bij overheidsbeleid toeneemt. Door digitalisering van informatie kan deze wens ook daadwerkelijk geëffectueerd worden. Uiteraard blijven er belangen bestaan die ertoe moeten of kunnen leiden dat sommige publieke informatie niet openbaar gemaakt wordt. Daarom blijven ook in dit wetsvoorstel absolute en relatieve uitzonderingsgronden opgenomen. Dat doet evenwel niet af aan de grondgedachte dat overheidsinformatie in beginsel openbaar moet zijn.

De Wet open overheid (Woo) stelt voorop dat toegang tot publieke informatie een recht is dat in beginsel aan eenieder in gelijke mate toekomt. Uitzonderingen en nuanceringen op dit uitgangspunt gelden slechts voor zover de Woo daarin voorziet. Waar in de Woo nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur wordt voorgesteld, kan deze maatregel geen beperking van de in de Woo vastgelegde rechten inhouden. Een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin het openbaarheidsregime voor bepaalde bestuursorganen wordt uitgezonderd, zoals opgenomen in artikel 1a van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), is in de Woo daarom niet gehandhaafd.

Op grond van artikel 1.1 krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie. Dit recht, dat nu alleen indirect is af te leiden uit de Wob en uit artikel 110 van de Grondwet, vormt een afspiegeling van het belang van openbaarheid voor de individuele burger. De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid, zoals de Evaluatiecommissie van de Wob in 1983 ook al verklaarde in het rapport Tussen gunst en recht.[1] Waar openbaarheid van bestuur in het verleden werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet de Woo een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.

In de eerste plaats dient toegang tot publieke informatie een recht te zijn ter bescherming van de democratische rechten van de burger. Zo staat geheimhouding van publieke informatie effectieve uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht in de weg. Daarnaast kan in bepaalde gevallen openbaarheid van publieke informatie behulpzaam zijn in het versterken van de rechtspositie. Zo kan bijvoorbeeld een bedrijf dat geïnspecteerd wordt zien of in vergelijkbare gevallen met dezelfde maatstaven is gewerkt. Ten tweede brengt het toenemende belang van informatie in het digitale tijdperk een herevaluatie met zich mee dat burgers extra mogelijkheden moeten hebben op controle op de overheid in al haar aspecten.[2] Steeds meer bestuursorganen hebben beschikking tot grote hoeveelheden persoonlijke informatie over alle burgers. Dit biedt allerlei mogelijkheden voor versterking van het openbaar bestuur, maar draagt met zich ook de mogelijkheid tot misbruik. Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden geen misbruik maken van hun informatiepositie.[3]

Het idee dat het bij het inwilligen van verzoeken om informatie om een gunst zou gaan, wordt in de hand gewerkt doordat het recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie in Nederland onvoldoende is verankerd. De Grondwet bevat geen subjectief recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie, maar slechts een plicht voor de overheid om “bij de uitvoering van haar taak openbaarheid [te betrachten] volgens regels bij wet te stellen” (artikel 110 Grondwet). Ook de Wob kent de burger geen recht op toegang tot overheidsinformatie toe. Op grond van artikel 3 Wob kan eenieder weliswaar een verzoek om informatie aan het bestuur richten, maar dit is niet als algemeen recht geformuleerd en staat nadrukkelijk ten dienste van een “goede en democratische bestuursvoering”.

Met de verankering van het recht op toegang tot publieke informatie in artikel 1.1 sluit de Woo aan bij het Verdrag van Tromsø en het Verdrag van Aarhus, bij de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk[4], het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie[5] en een aantal leden van de Staatscommissie Grondwet.[6] De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk adviseerde daarbij met de grootst mogelijke meerderheid om niet alleen een recht op toegang tot informatie berustende bij de overheid op te nemen, maar ook een plicht voor de overheid om te zorgen voor de toegankelijkheid.[7] Ook de Woo gaat uit van de stelling dat de verwezenlijking van het recht op toegang tot publieke informatie alleen mogelijk is als informatie op goede wijze voor eenieder daadwerkelijk toegankelijk is. Met het verzekeren van de toegang tot publieke informatie als recht, wordt bovendien aangesloten bij de internationale trend om de toegang tot overheidsinformatie te zien als noodzakelijk onderdeel van de vrijheid van meningsuiting. Zo is bijvoorbeeld in artikel 42 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht op toegang tot documenten opgenomen.

Het verwezenlijken van het recht op toegang tot publieke informatie kan bij de rechter worden afgedwongen. In procedureel opzicht wijkt dit nauwelijks af van de Wob, maar de erkenning van dit recht heeft wel enkele materiële gevolgen, zoals voor de reikwijdte en de beperking van de kosten die in rekening kunnen worden gebracht.

Voor wat betreft de kosten brengt de verankering van het recht op toegang tot publieke informatie met zich mee dat bestuursorganen geen kosten in rekening mogen brengen voor het afhandelen van een verzoek om informatie, anders dan de kosten die voortvloeien uit het kopiëren of vermenigvuldigen van documenten of informatie (zie ook de toelichting bij artikel 8.6). Financiële beperkingen mogen niet in de weg staan van een burger die zijn rechten uitoefent.

[1] Evaluatiecommissie Wet Openbaarheid, Tussen gunst en recht, 1983.

[2] M.A.P. Bovens, Informatierechten: Over burgerschap in de informatiemaatschappij, Nederlands Tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 1999/2.

[3] Voor meer achtergronden over het belang van openbaarheid wordt in het bijzonder verwezen naar hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting bij de Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 9).

[4] Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, Grondrechten in het digitale tijdperk, 24 mei 2000.

[5] Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, 2006.

[6] Rapport Staatscommissie Grondwet, 2010, p. 90.

[7] Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, Grondrechten in het digitale tijdperk, 24 mei 2000, p. 89.