Van der Sluis in ‘JB Select’: Misbruik van de WOB

Vorige week wees ik al op de bijdrage aan de JB Select bundel. Afgelopen vrijdag was het symposium inclusief de uitgifte van de bundel. Hieronder is de bijdrage te lezen over misbruik van de WOB. Hoewel misbruik wat op de achtergrond lijkt te zijn verdwenen is het nog altijd een actueel thema. Niet onbelangrijk dus om te weten wat de stand van het recht is op dit moment.

ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478

«JB» 2017/181 (Documenten inlichtingen- en veiligheidsdiensten)

 

 

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in ver­binding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.

Zoals blijkt uit zijn brieven aan de Afdeling van 8 februari 2017, en zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, heeft [appellant] de tien informatieverzoeken die tot de procedures in deze zaken hebben geleid, ingediend ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten), waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Hij maakt de verkregen documenten toegankelijk door publicatie ervan op www.stichtingargus.nl, www.inlichtingendiensten.nl en www.hetnationaal­veiligheidsarchief.nl, zodat de documenten via het internet eenvoudig beschikbaar zijn voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek doen. Door opname van documenten in zijn verzameling wordt voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.  

Een aanzienlijk deel van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken in deze zaken ziet op een grote hoeveelheid documenten. Zo ziet een Wiv-verzoek van 28 februari 2012 aan de minister van Defensie op alle periodieke rapportages – week, kwartaal-, of jaaroverzichten, onder welke naam dan ook – die de voorgangers van de MIVD in 1982 hebben opgesteld ten behoeve van de departementsleiding of derden. Een Wiv-verzoek van 1 december 2014 aan de minister van Defensie ziet op alle Verbindingsinlichtingen-rapportages die de MIVD of haar voorgangers hebben opgesteld in de periode van 1 januari 1995 tot en met 31 december 2004. Een Wiv-verzoek van 18 juni 2015 aan de minister van BZK ziet op alle documenten over Zuid-Molukse zaken. Een Wob-verzoek van 8 oktober 2013 aan de minister van AZ ziet op alle verslagen sinds 1960 van de bijeenkomsten van het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland met eventuele bijlagen en onderliggende stukken.

Ook buiten deze zaken heeft [appellant] informatieverzoeken bij de ministers ingediend. Volgens [appellant] in een brief aan de rechtbank van 5 september 2016 heeft hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken ingediend, bij de minister van BZK 97 verzoeken en bij de minister van AZ negentien verzoeken. Voorts is niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend teneinde te voorkomen dat door toepassing van de Archiefwet 1995 op korte termijn een groot aantal documenten uit de archieven van de MIVD en de AIVD wordt vernietigd. Gelet op de toelichting van [appellant] ter zitting van de Afdeling wil hij doorgaan met het indienen van informatieverzoeken, teneinde de verzameling documenten zo compleet mogelijk te krijgen.       

De ministers hebben te kennen gegeven dat de behandeling van de informatieverzoeken van [appellant] en eventuele daarop volgende bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures een groot beslag legt op hun personele capaciteit. Volgens hun schriftelijke uiteenzettingen van 24 maart 2017 zijn de afgelopen vijf jaar naar aanleiding van informatieverzoeken van [appellant] ongeveer 200.000 pagina’s beoordeeld en tienduizenden gedeeltelijk aan hem verstrekt. De archieven van de MIVD, AIVD en het Ministerie van Algemene Zaken zijn niet, dan wel slechts gedeeltelijk gedigitaliseerd. De papieren archieven moeten handmatig worden doorzocht. Bij de rechtbank heeft de minister van Defensie te kennen gegeven dat sommige documenten in het MIVD-archief op microfilms staan die beeld voor beeld moeten worden beoordeeld. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat de MIVD extra personeel heeft aangenomen om de informatieverzoeken te kunnen verwerken. De minister van BZK heeft bij brief van 14 september 2016 aan de rechtbank te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar 18.413 mensuren zijn besteed aan archiefonderzoek en het bewerken en scannen van documenten ten behoeve van de afhandeling van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken. De minister van AZ heeft in een brief aan de rechtbank van 14 september 2016 te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar naar schatting 3.066 mensuren zijn besteed aan de afhandeling van door [appellant] ingediende informatieverzoeken.

Uit het voorgaande blijkt dat de door [appellant] in deze zaken ingediende informatieverzoeken deel uitmaken van een project om zo veel mogelijk documenten van en over de diensten te verzamelen en te voorkomen dat deze met toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.

Op grond van de Archiefwet 1995 kunnen documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Deze wet verplicht tot de vaststelling van selectielijsten alvorens het desbetreffende bestuursorgaan tot vernietiging kan overgaan, welke vaststelling aan de hand van wettelijke criteria moet geschieden en met procedurele waarborgen is omgeven. Het door middel van Wob- en Wiv-verzoeken systematisch aanleggen van een schaduwarchief doorkruist de wettelijk voorgeschreven wijze van archiefbeheer. Documenten waarop een Wob- of Wiv-verzoek betrekking heeft, moeten voorts door de betrokken minister worden bewaard zolang niet onherroepelijk op het verzoek is beslist. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet bedoeld om de werking van de Archiefwet 1995 tegen te gaan door de documenten die op grond van deze wet en met inachtneming van de in deze wet opgenomen waarborgen moeten worden vernietigd te laten voortbestaan.

De aard van het project brengt met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. Omdat [appellant] inmiddels al meer dan vijf jaar in het kader van zijn project systematisch informatieverzoeken bij de ministers indient en hij heeft gesteld hiermee door te willen gaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen, kan voorts van een structureel grote belasting worden gesproken. De in het kader van het project van [appellant] ingediende informatieverzoeken brengen een zeer grote personele belasting voor de ministeries met zich, hetgeen blijkt uit de hiervoor weergegeven aantallen verzoeken, beoordeelde en verstrekte documenten en bestede mensuren. Dat die belasting mogelijk mede is veroorzaakt doordat de betrokken archieven niet op orde zijn, doet aan het voorgaande niet af, omdat uitvoering van het project bij welke staat van de archieven dan ook een grote structurele belasting met zich zou brengen. Documenten moeten immers niet alleen worden gevonden, maar ook beoordeeld op geschiktheid voor openbaarmaking. Dat die belasting mede door tegenwerking van de ministers is veroorzaakt, is de Afdeling niet gebleken.

Gelet op het voorgaande heeft [appellant] de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Voorts is sprake van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Deze beide constateringen brengen met zich dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld in 2.2, zich voordoen, zodat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen.

Nu de beroepen in deze zaken niet los kunnen worden gezien van de wijze waarop [appellant] de Wob en de Wiv heeft gebruikt, heeft de rechtbank deze beroepen terecht niet-ontvankelijk verklaard.

 

  1. De feiten

 

Appellant had verschillende informatieverzoeken ingediend bij de Ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Algemene Zaken. Een drietal uitspraken van de rechtbank volgden, waarbij de ingestelde beroepen in procedures op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), dan wel de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv) niet-ontvankelijk werden verklaard.

Deze procedures kunnen niet los worden gezien van het stelselmatig verzoeken om informatie door dezelfde persoon. Appellant doet daar ook niet geheimzinnig over. In een brief aan de rechtbank heeft hij aangegeven dat hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken heeft ingediend, bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 97 verzoeken en bij de minister van Algemene Zaken (AZ) 19 verzoeken. Tussen partijen is ook niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend. Dit allemaal teneinde documenten toegankelijk te houden voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek (willen) doen. De documenten worden immers beschikbaar gesteld door publicatie op enkele websites. Dit maakt ook dat hij aangeeft dat nog geen aanleiding bestaat om te stoppen met deze verzoeken.

Deze doelstelling gecombineerd met het aantal verzoeken en de daarmee gepaard gaande belasting voor de betrokken bestuursorganen, maakt dat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank in stand laat en tot de slotsom komt dat de beroepen van appellant terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard.

De aantallen verzoeken, buiten de verzoeken in de hier opgenomen uitspraak, doen de lezer zo mogelijk duizelen en leiden mogelijk tot begrip voor de opstelling van de ministers en in het verlengde daarvan de verzuchting bij overheidsdienaren bij het weer in behandeling moeten nemen van dergelijke verzoeken. Dat in behandeling nemen leidt immers tot een zoektocht in de archieven, het op orde krijgen van de documenten, het beoordelen per zelfstandig onderdeel van die documenten (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink; AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616) en het vervolgens, geheel of gedeeltelijk, verstrekken van die documenten. In zoverre zijn de genoemde mensuren (meer dan 21.000) imponerend, maar niet direct ongeloofwaardig.

Dit alles maakt dat ook begrip kan worden opgebracht voor de rechterlijke oordelen in dezen, inhoudende het niet-ontvankelijk verklaren van de beroepen. Deze jurisprudentie past in een lijn die eerst door de rechter en later door de wetgever is uitgezet om misbruik van de Wob – met het oog op geldelijk gewin door een te laat beslissend bestuursorgaan – tegen te gaan.

Hierna wordt ingegaan op het onderwerp misbruik van procesrecht (paragraaf 2). Vervolgens ligt de nadruk op dat misbruik in een bestuursrechtelijke context, zoals die volgt op een verzoek om informatie op grond van de Wob (paragraaf 3). De daaruit voortvloeiende kaders worden bezien in het licht van de hier opgenomen casus (paragraaf 4) om vervolgens te concluderen of de huidige lijn in de jurisprudentie nu zo eenduidig is en daarmee voldoende comfort geeft aan de praktijk.

 

  1. Misbruik van procesrecht

 

Uit artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek (BW) volgt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze bevoegdheid niet kan inroepen voor zover hij die bevoegdheid misbruikt. Misbruik van bevoegdheid omvat méér dan alleen misbruik van recht. Ter nadere duiding wat gevallen zijn van misbruik van bevoegdheid, noemt de wetgever in het tweede lid enkele omstandigheden. Zo is misbruik aan de orde als de bevoegdheid wordt gebruikt om een ander te schaden. Ook het kennelijk nastreven van een ander doel dan het doel dat de bevoegdheid veronderstelt is een indicatie voor misbruik. Tot slot – hoewel de opsomming niet limitatief bedoeld is – noemt de wetgever nog de omstandigheid dat men naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen, in aanmerking nemende dat uitoefening onevenredig is met het belang dat ermee gebaat is. De gevolgen van de aanwezigheid van misbruik van recht zijn tweeledig, de uitoefening van de bevoegdheid kan niet worden afgedwongen en de wederpartij heeft een grondslag voor het vorderen van schadevergoeding.

De rechtsgevolgen van misbruik van bevoegdheden hebben zowel een preventieve als een repressieve functie. Wanneer een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen wegens misbruik daarvan kunnen de normale rechtsgevolgen van de bevoegdheidsuitoefening niet intreden, waarmee onrechtmatig gedrag zoveel mogelijk wordt voorkomen. Het normale rechtsgevolg van de bevoegdheid een beroepschrift in te dienen, is de ontvankelijkheid van de belanghebbende eiser. Bij misbruik van die bevoegdheid treedt dat rechtsgevolg niet in, met als gevolg de niet-ontvankelijkheid van de belanghebbende eiser. De repressieve functie ziet daarentegen op de uitoefening van een bevoegdheid in het verleden. Indien die bevoegdheid achteraf bezien is misbruikt, was het gebruik daarvan verboden en vormt het op de desbetreffende bevoegdheid gebaseerde gedrag een onrechtmatige daad. Met de vaststelling dat misbruik is gemaakt van een bevoegdheid, staat de onrechtmatigheid van het gebruik daarvan vast.

Wanneer wordt vastgesteld dat in een concreet geval geen redelijk denkend mens tot gebruik van de bevoegdheid had kunnen komen, is sprake van misbruik van bevoegdheid. Ondanks dat voor die vaststelling schijnbaar telkens een belangenafweging noodzakelijk is, wordt aangenomen dat ook sprake van misbruik kan zijn indien bij het gebruik daarvan geen redelijk belang of doel bestaat, omdat een belangenafweging dan altijd in het nadeel uit zou vallen van degene die de bevoegdheid wenst te gebruiken. De strekking en de formulering van de bepaling duidt op een marginale toets. Immers, misbruik van bevoegdheid is de uitzondering (K.J. de Graaf,Misbruik van bestuursprocesrecht’, NTB 2006/6).

In het BW is verder geregeld dat de misbruik-bepaling niet enkel betrekking heeft op vermogensrechtelijke geschillen en rechtsbetrekkingen (artikel 3:15). Zodoende kan de stelling van misbruik van bevoegdheid ook in het bestuursrecht worden ingeroepen (zie bijv. Hof Den Haag 25 mei 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:1182, AB 2015/334, m.nt. T. Barkhuysen en L.M. Koenraad; ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, JB 2014:426, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans; AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat; Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; JG 2015/3 m.nt. T. Barkhuysen en A.A. al Khatib resp. ECLI:NL:RVS:2014:4135, Gst. 2015/33, m.nt. L.M. Koenraad en T. Barkhuysen). Voor de rechtspraak bestond een dergelijke zekerheid over de toepassing van het misbruik-leerstuk bij verzoeken om informatie als bedoeld in de Wob echter nog niet.

 

  1. Misbruik van de Wob en andere wetten

 

3.1 Inleiding

 

Vanwege de laagdrempeligheid die het bestuursrecht in algemene zin en de Wob specifiek kenmerken zagen personen mogelijkheden zich financieel tegoed te doen aan dwangsommen en proceskostenvergoedingen. Het was immers gemakkelijk een bestuursrechtelijke procedure te laten ontstaan. Het uitlokken van een (niet-tijdig) besluit was, zeker bij bepaalde ‘beschikkingen-fabrieken’ (zoals het CVOM), geen grote uitdaging als het doel daarop gericht was. Immers, eenieder kan een verzoek om informatie richten tot een bestuursorgaan (artikel 3 Wob). Een belang hoeft bij de Wob niet te worden gesteld, een verband met het onderwerp (de bestuurlijke aangelegenheid) hoeft evenmin te bestaan. Bovendien is de vorm waarin een dergelijk verzoek gegoten dient te worden vrij (artikel 5 Wob), zodat het voorschrijven van één bepaalde weg – bijvoorbeeld via een formulier – niet tot de mogelijkheden behoort (ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2273, JB 2017/178; AB 2016/369, m.nt. L.M. Koenraad; Gst. 2016/142, m.nt. C.N. van der Sluis). De enige beperking die bestaat, is dat de elektronische weg expliciet opengesteld dient te worden, alvorens die bewandeld kan worden (ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5897, JB 2009/15, m.nt. M. Overkleeft-Verburg; AB 2009/8, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2009/26, m.nt. S.A.J. Munneke) of dat sprake is van een bestendige gedragslijn waaruit het elektronisch benaderen als mogelijkheid mocht blijken (ABRvS 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0772, JB 2008/130; AB 2008/202, m.nt. P.J. Stolk).

Per 1 oktober 2016 is de koppeling met de regeling over de dwangsom bij niet-tijdig beslissen (paragraaf 4.1.3.2) uit de Algemene wet bestuursrecht komen te vervallen (Wet voorkoming misbruik WOB, Stb. 2016/301). Daarmee is per die datum, nu overgangsrecht ontbrak, de paragraaf over de dwangsom (4.1.3.2 van de Awb) niet van toepassing op besluiten en beslissingen op bezwaar op grond van de Wob (artikel 15). Daarnaast is geregeld dat een proceskostenvergoeding – en in (hoger) beroep de vergoeding van het griffierecht – niet aan de orde kan zijn wegens de opstelling van verzoeker en de omvang van diens verzoek en bestaat de mogelijkheid van direct bezwaar of beroep vanwege niet tijdig beslissen (artikelen 15a en 15b Wob). Van een dwangsom kan dus geen sprake meer zijn indien niet voor 1 oktober 2016 een ingebrekestelling is verzonden als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb (zie ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3364). Dat maakt dat de financiële prikkel nagenoeg ontbreekt, al blijft de proceskostenvergoeding voor een enkeling nog voldoende aanleiding om een poging te wagen.

 

3.2         Rechtersrecht; aanscherpingen uitgangspunten Wob

 

Voor 1 oktober 2016 was het de vraag in hoeverre het recht een mogelijkheid bood om dergelijk gebruik van de Wob tegen te gaan. Gevoelsmatig werd het recht op informatie immers op onjuiste wijze ingezet, namelijk voor een ander doel: geldelijk gewin. Een andere, minder voorkomende categorie wordt gevormd door gevallen waarbij de Wob enkel en alleen werd ingezet om de overheid te frustreren (Rb. Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, AB 2013/151, m.nt. R. Stijnen; Gst. 2013/86, m.nt. C.N. van der Sluis). De jurisprudentie geeft een indruk van een rechter die zoekt naar juridische oplossingen voor dit ogenschijnlijk maatschappelijke probleem.

Een ontwikkeling die een en ander met zich bracht was dat enkele uitgangspunten van de Wob kritischer werden bezien. Opvallend was bijvoorbeeld dat wisselend werd geoordeeld over het doorslaggevend achten van het wel of niet noemen van de Wob in een verzoek. Zoals reeds opgemerkt gold, voordat het thema Wob-misbruik concreet speelde, het uitgangspunt dat een verzoek om informatie van iemand aan een bestuursorgaan naar niet openbare informatie al aangemerkt kon worden als een verzoek op grond van de Wob. Het verdiende de voorkeur een verzoek schriftelijk in te dienen, maar dan vooral vanuit bewijstechnisch oogpunt, zodat duidelijk was wanneer het verzoek was ingediend en waar het op zag.

Ogenschijnlijk door de toename van Wob-procedures leek in de tussentijd meer gewicht te worden toegekend aan het wel of juist niet wijzen naar de wettelijke grondslag van het verzoek. Zo werd een verzoek om informatie in een brief met het thema aansprakelijkstelling van het bestuursorgaan niet als Wob-verzoek aangemerkt (ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis). Ook een verzoek tot medewerking (ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:98), het indienen van een klacht (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045) en het stellen van een vraag (ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:642, AB 2013/310, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, AB 2018/341, m.nt. P.J. Stolk) zijn voorbeelden waarbij van een verzoek om informatie op grond van de Wob geen sprake was. Interessant in dit kader is de strikte lijn van de Afdeling waar het gaat om informatieverzoeken die niet gericht zijn aan het bestuursorgaan, maar aan een ambtenaar van dat orgaan (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438).

Zelfs het noemen van de Wob leek op een gegeven moment niet meer bepalend (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer). In ieder geval was het ‘voor zover nodig’ een beroep doen op de Wob onvoldoende om van een Wob-verzoek te spreken (ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2080). Van belang werd voorts wel geacht dat het ging om een verzoek tot openbaarmaking voor een ieder (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1460 en ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4185). Uiteindelijk leek de Afdeling op 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4262, JBO 2015/3, m.nt. D. van der Meijden; JBP 2014/118 en JBP 2015/13) te concluderen dat als gevraagd wordt om niet openbare informatie met een uitdrukkelijk beroep op de Wob en met het oogmerk dat de gevraagde informatie openbaar wordt voor een ieder zeker sprake is van een Wob-verzoek.

Onduidelijker wordt een en ander als een Wob-verzoek wordt ingediend gedurende een (bestuursrechtelijke) procedure. Uitgangspunt lijkt te zijn dat een verzoek om informatie gedurende procedures – opgenomen in beroepschriften of andere processtukken – niet kwalificeert als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob (ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311 en ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Geen discussie lijkt mogelijk indien een processtuk is gericht aan de rechtbank en de Wob niet wordt genoemd (zie ook ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:465, AB 2014/266, m.nt. L.M. Koenraad en ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311). Zodoende leek een aparte brief en een expliciete verwijzing naar de Wob voldoende om een Wob-verzoek te construeren. Leek, want de Afdeling oordeelde onder bepaalde omstandigheden toch anders, ondanks het expliciet noemen van de Wob. Van belang werd geacht de stand van zaken in de lopende procedure (termijn voor instellen van beroep was nog niet verstreken) en de reden die werd gegeven voor het verzoek (teneinde bewijs te vergaren in een andere procedure) (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer. Zie vergelijkbaar ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431). Opvallend is een andere uitspraak over het ABP waarbij de weg van de Wob ogenschijnlijk wel mogelijk wordt geacht. Mogelijk heeft dat te maken met het feit dat in die uitspraak de nadruk vooral lag op de vraag of het ABP een onder verantwoordelijkheid van de minister werkzame instelling is (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589). Los daarvan is de weg naar de op de zaak betrekking hebbende stukken natuurlijk sowieso niet beschikbaar als het niet om dergelijke documenten gaat. In dat geval staat de weg van de Wob dan ook open (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk).

In dit kader is ook nog relevant om te wijzen op de situaties waarbij de rechter de kennis en ervaring van de gemachtigde van belang achtte (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, JB 2016/153; Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis).

Hoewel niet expliciet te maken, valt ook niet uit te sluiten dat andere ontwikkelingen samenhangen met het misbruikdossier. Zo valt op dat de Afdeling kritisch kijkt naar waar in eerste instantie om werd gevraagd, waarmee de Afdeling feitelijk het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ afbakent (ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1356). Meer opvallend is evenwel de lijn dat per zelfstandig onderdeel van een document tot lakken mag worden overgegaan (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink; AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis). Hierbij kan worden gedacht aan een hele alinea, een documentonderdeel, categorieën van documenten (ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680) of een sheet van een presentatie (ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616). Een aanzienlijke lastenverlichting voor bestuursorganen, nu voorheen de lijn leek te zijn dat op woord-niveau soms tot het wel of niet lakken moest worden overgegaan.

 

3.3         Rechtersrecht; Wob-misbruik

 

Naast het kritischer belichten van enkele uitgangspunten van de Wob, is de meer directe vraag of het BW, met zijn regeling omtrent het verbinden van consequenties aan het misbruiken van bepaalde rechten en bevoegdheid, ook een rol van betekenis kan of moet spelen bij het recht om op grond van de Wob informatie op te vragen bij bestuursorganen. De rechtbanken waren verdeeld over dit vraagstuk.

Een enkele rechtbank meende de nadruk te moeten leggen op de laagdrempeligheid van het bestuursrecht en stelde derhalve dat misbruik van recht niet aan de orde kon zijn en achtte dus geen reden aanwezig voor niet-ontvankelijkheid van het beroep (zie Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3250, JB 2013/179, m.nt. T.J. Poppema & M.C.T.M. Sonderegger; AB 2013/323, m.nt. R. Stijnen; Gst. 2013/87, m.nt. C.N. van der Sluis). In mijn annotatie in de Gemeentestem legde ik mij hierbij neer en benadrukte ik vooral de noodzaak om te komen tot een wettelijke regeling die oog zou hebben voor de doelstelling van de Wob en het in voorkomende gevallen niet nastreven van dat doel maar andere doelen (geldelijk gewin). Ook zou er oog moeten zijn voor bijkomende aspecten als het verdekt indienen van verzoeken (de gevallen zijn bekend van marketinguitingen of aansprakelijkstellingen waarbij tegelijkertijd gepoogd werd daarin verdekt een Wob-verzoek op te nemen, Rb. Oost-Brabant 19 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:BZ8654 resp. ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, m.nt. Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis).

Andere rechtbanken meenden dat artikel 3:13 BW wel degelijk de ingang vormt voor de stelling dat de bevoegdheden om Wob-verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen te versturen en te procederen wel degelijk kunnen worden misbruikt (zie onder andere Rb. Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241, Gst. 2014/57, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West en Rb. Midden-Nederland 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278).

Het uiteindelijke, definitieve oordeel velde de Afdeling in een tweetal uitspraken op 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129, JB 2014:426, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans; AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat; Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West resp. ECLI:NL:RVS:2014:4135, Gst. 2015/33, m.nt. L.M. Koenraad en T. Barkhuysen). Deze november 2014 jurisprudentie is vervolgens in een veelvoud aan procedures aangehaald en toegepast. Met wisselende uitkomsten, nu misbruik niet als vanzelf wordt vastgesteld. Bezien we de jurisprudentie, dan is – mede in navolging van de eerder genoemde aanknopingspunten – een drietal elementen te onderscheiden aan de hand waarvan Wob-misbruik kan worden vastgesteld (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1840, Gst. 2016/141, m.nt. C.N. van der Sluis):

  • Inhoudelijke component (het ontbreken van een reëel doel, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk; 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis; onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd; het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf; de algemene bewoordingen van een machtiging, ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3118, JB 2015/190; AB 2016/34, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2015/127, m.nt. C.N. van der Sluis; JG 2015/60, m.nt. C. Raat).
  • Financieel aspect (het ogenschijnlijk gericht zijn op geldelijk gewin in de vorm van een proceskostenveroordeling en/of een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen).
  • Aard gemachtigde en/of verzoeker (het business model van de gemachtigde, ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3967; de gemachtigde of verzoeker als repeat player, ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2489, Rb. Noord-Holland 1 augustus 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:6394; bekendheid met andere wegen om informatie te verkrijgen).

Voornoemde onderdelen kunnen overigens ook zijn gebleken na afloop van de beslistermijn (ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1035). Voorts kan een en ander zelfstandig (ambtshalve) worden geconstateerd door de rechter (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:291 en ABRvS 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636).

Ook de toepassing en doorwerking bij de toepassing van andere wettelijke regimes is inmiddels bekend. Zo werd misbruik aangenomen bij een verzoek op grond van de Wet hergebruik overheidsinformatie (Rb. Zeeland-West-Brabant 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307 en daarna ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3147, Gst. 2019/43, m.nt. A. Drahmann en P.M.J.J. Swagemakers). Ook in belastingkwesties kan het procesgedrag in Wob-zaken van een gemachtigde roet in het eten gooien (Rb. Oost-Brabant 21 december 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:6516. Zie in dit verband ook de na afronding van deze bijdrage verschenen gemeenschappelijke bijlagen bij enkele conclusies van Advocaat-Generaal IJzerman van 29 mei 2019, ECLI:NL:PHR:2019:702). Daarnaast is het geval bekend waarbij misbruik werd aangenomen bij een verzoek tot rectificeren van een inschrijving in het handelsregister (CBB 30 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:114, AB 2017/176, m.nt. T. Barkhuysen en L.M. Koenraad). Tot slot zijn uitspraken bekend waarbij misbruik ook wordt aangenomen bij een inzageverzoek op grond van de Wbp (vgl. HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ4663, Hof Amsterdam 10 november 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AU8223 en Hof Den Haag 3 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:2723). Evenals bij Wob-misbruik is een gedegen dossier noodzakelijk (ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181. Zie ook uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, p. 679-680). Ook valt niet uit te sluiten dat het misbruik-argument een rol kan gaan spelen bij handhavingskwesties, al zijn geslaagde beroepen op misbruik nog niet bekend (ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, Gst. 2016/156 en hierover uitgebreider M.A.J. West en M.G.J. Maas-Cooymans, ‘Beter een goede buur van een verre vriend; burenruzies en gemeentelijke handhaving’, Gst. 2016/155, p. 847-848).

 

  1. Misbruik in dit specifieke geval

 

Passen we het voorgaande toe op de kwestie rondom het archiveren via de Wob, dan valt direct op dat verzoeker in dezen verweten wordt dat de Archiefwet wordt doorkruist, omdat die wet ervan uitgaat dat documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Aan de kennelijke werklast voor de betrokken bestuursorganen komt ook veel gewicht toe zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling.

Hoewel deels te volgen, kunnen toch ook kritische kanttekeningen bij dit oordeel worden geplaatst. Immers, vaste jurisprudentie was en is nog altijd dat de belasting van het bestuursorgaan geen rol van betekenis speelt of mag spelen bij het afhandelen van een Wob-verzoek. Louter de weigeringsgronden en beperkingen zoals neergelegd in artikel 10 en 11 van de Wob kunnen ten grondslag worden gelegd aan het niet verstrekken van informatie waarom wordt verzocht (ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1456). De nadruk die de Afdeling legt op de grote belasting is dan ook opvallend te noemen.

Bestuderen we de overwegingen goed, dan lijkt het erop dat het structurele karakter van die belasting– door de opmerking van appellant dat het project nog wel even duurt – van belang. Hoewel daar wat voor te zeggen valt, is het de vraag in hoeverre dit nu afwijkt van de 2282 Wob-verzoeken naar evenzoveel subsidiedossiers. Ook dat had een omvangrijk karakter (en kon best structureel van aard zijn). In dat geval liet de Afdeling zich ogenschijnlijk overtuigen door de stelling van appellant dat de verzoeken nodig waren voor het oprichten van een kennisbank zodat een ieder inzicht krijgt in de kennis en ervaringen die zijn opgedaan door anderen op het terrein van sociale innovatie en het aanvragen van subsidies (ABRvS 23 september  2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis). Dat doel lijkt toch best op het doel dat de verzoeker in dit geval nastreeft: hij wil dor het online beschikbaar stellen van de opgevraagde informatie inzicht verschaffen aan eenieder in de wijze waarop de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog hebben verricht.

De poging van de minister om van de 2282 dossiers te volstaan met 40 dossiers, vanwege de werklast (en alle subsidieaanvragers die om een zienswijze moesten worden gevraagd, zie over het vervolg ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis) bleek in die kwestie geen argument.

Ook overigens valt moeilijk aan te nemen dat het doel van de Wob (en de Wiv) om informatie openbaar te kunnen maken voor een ieder niet parallel kan oplopen met een eventueel doel van de Archiefwet om informatie te bewaren. Dat uit die laatste toepassing ook volgt dat bepaalde documenten niet bewaard hoeven te worden, laat mijns inziens onverlet dat de doelstelling van de eerste wettelijke kaders prima overeind kan blijven voor die specifieke documenten.

 

  1. Conclusie; voldoende wenken voor de praktijk?

 

Hoewel de praktijk – en daarna ook de wetgever en daarmee weer de praktijk – geholpen is met de misbruik-jurisprudentie, blijft de toepassing daarvan maatwerk. Alle feiten en omstandigheden van elke casus maken of wel of niet betoogd kan worden dat sprake is van misbruik van recht. Lastig hierbij is dat de Afdeling niet altijd logische keuzes lijkt te maken. De hier opgenomen uitspraak – zeker bij een vergelijking met de 2282-kwestie – laat dat nog maar eens zien.

 

C.N. van der Sluis

 

0 antwoorden

Plaats een Reactie

Meepraten?
Draag gerust bij!

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *