GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Wet op de jeugdzorg en de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 6 maart 2013

De hier opgenomen uitspraak is reeds geannoteerd door Overkleeft-Verburg (JB 2013/79) en Stolk (AB 2013/141). Met name de annotatie van Overkleeft-Verburg is het lezen meer dan waard. In lijn met haar betoog, is mijn gedachte dat de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak een onjuiste lezing geeft van de Wet op de jeugdzorg (WJZ). Nu dit ook in meer algemeen (WOB) verband relevant is – het behandelt immers de vraag wanneer van een aan de WOB derogerende verstrekkingsregeling sprake is – wordt de uitspraak hier besproken.

WJZ en WBP
Hoofdstuk IX WJZ bevat een specifieke regeling aangaande het verstrekken van inzage in en het bewaren en vernietigen van bescheiden met betrekking tot de cliënt. Meer specifiek geeft het een regeling voor verzoeken om inzage of afschrift van bescheiden inzake een specifieke cliënt. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen verzoeken van cliënten zelf (art. 49 WJZ), zijn of haar wettelijk vertegenwoordiger (art. 50 WJZ) en anderen (art. 51 WJZ). Hieruit kan worden opgemaakt dat de WJZ, wat betreft verzoeken om informatie als bescheiden met betrekking tot de cliënt, een bijzondere regeling heeft willen treffen. Het betreft een bijzondere regeling die derogeert aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), maar slechts voor zover het gaat om gegevens met betrekking tot een cliënt. Betreffen de gegevens anderen dan de cliënt, dan gelden de bepalingen van de WBP onverkort. Dit volgt uitdrukkelijk uit de memorie van toelichting (vgl. Kamerstukken II 2001/02, 28 168, nr. 3, p. 42).Voor gegevens over cliënten – welke hebben te gelden als persoonsgegevens (zie ook Kamerstukken II 2009/10, 32 402, nr. 3, p. 124) – geldt de WJZ derhalve als uitputtende regeling ten opzichte van de WBP. Bij een verzoek op grond van de WBP zal deze derhalve niet hebben te gelden.

Dus ook de WOB?
De vraag is of het voorgaande vervolgens kan leiden tot de conclusie dat de wetgever ook heeft beoogd met de WJZ een uitputtende regeling te willen treffen wat betreft openbaarmaking die voorgaat op de WOB. Daarvoor is ingevolge art. 2 lid 1 WOB van belang dat het bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie verstrekt overeenkomstig de WOB. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de WOB slechts wijkt voor bijzondere openbaarheidsregelingen indien deze een uitputtend karakter hebben en neergelegd zijn in een wet in formele zin (zie ABRvS 3 maart 1998, AB 1998/435, m.nt. I.C. van der Vlies; ABRvS 14 september 1999, AB 2002/40). Een regeling is eerst uitputtend indien deze ertoe strekt te voorkomen dat door de toepassing van de WOB afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet (vgl. ABRvS 7 februari 2007, AB 2007/175, m.nt. H. Peters). Daarvan is pas sprake indien de wetgever dit uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dan wel dat de uitputtendheid volgt uit de tekst, de memorie van toelichting of uit de totstandkomingsgeschiedenis van de bijzondere wet (zie ABRvS 17 september 2003, AB 2003/439, m.nt. E.J. Daalder). Voor een goed begrip en goede toepassing op de onderhavige kwestie, nog een tweetal kanttekeningen. Ten eerste gaat het steeds om een bijzondere openbaarheidsregeling neergelegd in een formele wet (anders zou die regeling niet kunnen concurreren met de WOB). Voorts handelt het steeds om een verzoek om informatie dat onder bereik van zowel de WOB als de bijzondere regeling valt. Is dat laatste niet het geval, dan is er ook geen afstemmingsprobleem en moet het verzoek worden behandeld conform de WOB. Uit de jurisprudentie aangaande wel of niet uitputtende regelingen, was tot de hier opgenomen uitspraak geen voorbeeld te destilleren die een-op-een van toepassing kon worden geacht op de regeling van de WJZ. Wel is duidelijk uit met de WJZ vergelijkbare specifieke regelingen dat bepalend moet worden geacht of de bijzondere regeling betrekking heeft op kennisneming van stukken door een betrokkene. In zo’n geval is veelal geen sprake van een openbaarmakingsregeling. Dit temeer indien uit de tekst van de wet zelf niet kan worden afgeleid dat ermee is beoogd openbaarmaking van alle andere informatie dan daar genoemd te voorkomen. Deze aspecten en aspecten als de eerdergenoemde tekst van de wet, het systeem van die specifieke wet en parlementaire geschiedenis dragen bij aan de conclusie dat een openbaarmakingsregeling (die derogeert aan de WOB) niet aan de orde is (vgl. ABRvS 15 juni 2005, JB 2005/230). Gelet op het voorgaande zou ik dan ook menen dat de wetgever met hoofdstuk IX WJZ geen uitputtende openbaarmakingsregeling heeft beoogd. Immers, art. 49 en 50 WJZ hebben betrekking op de specifieke kennisneming van de bescheiden met betrekking tot de cliënt en betreft derhalve meer een wettelijke bescherming die de bescherming van persoonsgegevens beogen. In meer algemene zin is bekend dat de regeling op grond van de WOB en de WBP naast elkaar hebben te gelden (zie bijv. ABRvS 4 juni 2008, LJN BD3104). Voorts valt op dat de bepalingen in de WJZ niet een openbaarmakingsregeling inhouden van alle door verzoekers ogenschijnlijk verzochte informatie. Daarnaast kan uit deze artikelen niet worden afgeleid dat ermee is beoogd openbaarmaking van andere informatie dan daar genoemd, te voorkomen. De omstandigheid dat het van toepassing zijn van de WOB gevolgen kan hebben voor de informatie met betrekking tot de cliënt doet daaraan niet af en maakt de WJZ evenmin tot een bijzondere en uitputtende openbaarmakingsregeling. Ik zou dan ook menen dat noch uit de tekst noch uit de strekking of de totstandkomingsgeschiedenis van de WJZ valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd een alternatieve openbaarmakingsregeling in het leven te roepen die aan de WOB derogeert (vgl. ABRvS 15 juni 2005, JB 2005/230 over de Wet op de administratieve handhaving verkeersvoorschriften). De Afdeling ziet het evenwel anders. De Afdeling merkt immers op dat bescheiden overgelegd konden worden op grond van art. 50 lid 2 WJZ, tenzij het belang van de kinderen zich daartegen verzet. Die belangenafweging – tussen het belang van de kinderen en de ouders – blijft achterwege bij een verzoek op grond van de WOB. Nu openbaarmaking zou leiden tot een doorkruising van de regeling van de WJZ, is de WOB aldus de Afdeling niet van toepassing. In ultimo zou betoogd kunnen worden dat een dergelijk oogmerk van de wetgever uit art. 51 WJZ zou kunnen worden gedestilleerd nu daarin een regeling is opgenomen die ziet op verstrekking van bescheiden aan derden. Toch meen ik dat daar geen sprake is van een uitputtende openbaarmakingsregeling. Zo is immers de verstrekking afhankelijk gesteld van de toestemming van de cliënt (eerste lid) dan wel zijn wettelijk vertegenwoordiger (tweede lid). Voorts, en van groter belang, acht ik de tekst van het eerste lid. Dat vangt immers aan met de woorden:

“Onverminderd het bij of krachtens de wet bepaalde.”

Hieruit volgt dat de WJZ als algemene regeling tot openbaarmaking heeft te gelden maar daarmee niet derogeert aan de WOB. De WJZ is daarop in aanvulling (zie ook Overkleeft-Verburg in haar annotatie) en laat open dat een verzoek op grond van de WOB tot de mogelijkheden behoort.

Essentie

Bijzondere regeling art. 49-51 Wet op de jeugdzorg die derogeert aan de WOB.

Samenvatting

Het verzoek heeft een ruimere strekking dan tot inzage en afschrift krachtens de WJZ. Gelet op art. 49 tot en met 51 van die wet en de geschiedenis van de totstandkoming ervan, is daarmee beoogd de geheimhouding en bekendmaking van bescheiden met betrekking tot de jeugdige te regelen. De wettelijke vertegenwoordigers van de jeugdige hebben niet zonder meer inzage in en krijgen niet zonder meer afschrift van bescheiden met betrekking tot de jeugdige. Indien het belang van de jeugdige zich daartegen verzet, worden de bescheiden niet verstrekt. Daarbij gaat het volgens de MvT bijvoorbeeld om een situatie, waarin het terstond verstrekken van de informatie over de jeugdige met zich kan brengen dat de wettelijke vertegenwoordiger de jeugdige aan de nodige zorg onttrekt. Ook kan het gaan om gevallen waarin moet worden gevreesd voor het toebrengen van fysieke of psychische schade aan de jeugdige (Kamerstukken II 2001/02, 27 842, p. 75). Op de voet van art. 50 lid 2 WJZ kon aan wederpartijen inzage in, dan wel afschrift van de bescheiden uit de dossiers van de kinderen worden verstrekt, tenzij het belang van de kinderen zich daartegen verzette. Daarbij diende een afweging plaats te vinden tussen het belang van de ouders en dat van de kinderen. Zodanige belangenafweging blijft achterwege bij de beoordeling van een verzoek op grond van de WOB. Openbaarmaking zou tot een doorkruising van de in de WJZ neergelegde regeling tot inzage in, dan wel de verstrekking van afschrift van de bescheiden met betrekking tot de kinderen leiden. Gezien het vorenstaande, heeft Bureau Jeugdzorg de WOB terecht niet op het verzoek toegepast. Het verzoek om verstrekking van de BIG-registratiegegevens betreft gegevens die openbaar zijn en op de website zijn te raadplegen, zodat deze gegevens niet op de voet van de WOB openbaar kunnen worden gemaakt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Bureau Jeugdzorg Haaglanden (hierna:
Bureau Jeugdzorg),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 15 augustus 2011 in zaak nr. 11/3767 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te [woonplaats]
en
Bureau Jeugdzorg.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 6 maart 2013, nr. 201110455/1/A3

Procesverloop

Bij faxbericht van 8 oktober 2010 hebben [wederpartijen] Bureau Jeugdzorg verzocht om inzage in en afschrift van het complete dossier betreffende [namen 3 kinderen] (hierna: de kinderen). Voorts hebben zij daarbij verzocht om verstrekking van de in het register van Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg van de gedragswetenschappers en artsen werkzaam bij Bureau Jeugdzorg opgenomen gegevens (hierna: BIG-registratiegegevens). Bij uitspraak van 15 augustus 2011 heeft de rechtbank het door hen tegen het uitblijven van een besluit op dat verzoek ingestelde beroep gegrond verklaard, vastgesteld dat Bureau Jeugdzorg een dwangsom van in totaal € 1.260,00 heeft verbeurd en het opgedragen binnen twee weken alsnog een besluit op het verzoek te nemen. Voorts heeft zij daarbij bepaald dat Bureau Jeugdzorg een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag dat het die termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft Bureau Jeugdzorg hoger beroep ingesteld. Bij schrijven van 25 augustus 2011 heeft Bureau Jeugdzorg [wederpartijen] medegedeeld dat de door hen verzochte gegevens op 7 januari 2011 bij hen thuis zijn afgeleverd en zij de ontbrekende gegevens op 3 maart 2011 hebben ontvangen met uitzondering van twee brieven, waarover het niet beschikt. Voorts heeft het hun daarbij medegedeeld dat de voor hem werkzame gedragswetenschappers en artsen niet BIG-geregistreerd zijn. Bij besluit van 23 februari 2012 heeft Bureau Jeugdzorg het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 15 maart 2012 hebben [wederpartijen] een reactie daarop ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2012, waar Bureau Jeugdzorg, vertegenwoordigd door mr. M.J.I. Assink, advocaat te Rijswijk, en mr. N.E. Mostert en J.M.H. Knijnenburg, beiden werkzaam in dienst van Bureau Jeugdzorg, en [appellant A] zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de jeugdzorg (hierna: Wjz) verstrekken de stichtingen die een bureau jeugdzorg in stand houden aan de cliënt desgevraagd zo spoedig mogelijk inzage in en afschrift van de bescheiden die deze met betrekking tot de cliënt onder zich hebben. Ingevolge artikel 50, tweede lid, worden, indien de cliënt jonger is dan zestien jaren, of de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake, desgevraagd aan de wettelijke vertegenwoordiger inlichtingen, dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden, verstrekt, tenzij het belang van de jeugdige zich daartegen verzet.
  2. De rechtbank heeft overwogen dat Bureau Jeugdzorg het verzoek om verstrekking van de BIGregistratiegegevens ten onrechte niet heeft opgevat als gedaan op de voet van de Wob. Voorts betreft het verzoek om inzage in en afschrift van de dossiers een bestuurlijke aangelegenheid en hebben [wederpartijen] te kennen gegeven dat het is gebaseerd op de Wob, zodat Bureau Jeugdzorg ook dat ten onrechte heeft aangemerkt als gedaan op de voet van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp).
  3. Bureau Jeugdzorg betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de regeling van artikel 49 tot en met 51 van de Wjz een bijzondere regeling met een uitputtend karakter inhoudt en toepasselijkheid van de Wob afbreuk daaraan zal doen. Daartoe voert het aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet op de Jeugdhulpverlening, de voorloper van de Wjz, valt af te leiden dat beoogd is in die wet de verhouding tussen enerzijds de privacy van de jeugdige en anderzijds het recht van ouders op informatie over hun kind te regelen, een op de bescherming van jeugdigen toegesneden regeling inzake openbaarheid en geheimhouding. Uit de MvT bij de Wjz valt volgens hem voorts af te leiden dat het recht op inzage als een bijzondere regeling geldt, waarvoor de Wbp moet wijken, voor zover het om gegevens van de cliënt gaat. Dit brengt volgens hem mee dat ook de Wob dient te wijken voor de bijzondere regeling van het recht op inzage in de Wjz. Voorts vindt bij toepassing van de Wob geen belangenafweging tussen de rechten van de kinderen en die van de ouders plaats en is met openbaarmaking van de gegevens evenmin het algemeen belang gediend. Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat het [wederpartijen] herhaaldelijk heeft verzocht om het door hen gedane verzoek nader te specificeren, hetgeen tot opschorting van de beslistermijn leidde. Nu zij pas op 23 februari 2011 een lijst met ontbrekende documenten hebben verstrekt, kan Bureau Jeugdzorg niet eerder dan vanaf deze datum dwangsommen hebben verbeurd.
    1. Bij e-mailbericht van 23 februari 2011 hebben [wederpartijen] aan Bureau Jeugdzorg te kennen gegeven, welke documenten zij nog wensen te ontvangen. Daaruit blijkt dat hun kinderen onder toezicht zijn gesteld en uit huis zijn geplaatst. De door [wederpartijen] verzochte informatie ziet op een bestuurlijke aangelegenheid, waarbij Bureau Jeugdzorg als bestuursorgaan optreedt. Verder hebben zij te kennen gegeven dat hun verzoek op de Wob is gebaseerd. Gelet hierop, heeft de rechtbank het verzoek terecht opgevat als gedaan op de voet van de Wob. Voor zover het op de verstrekking van de BIG-registratiegegevens ziet, heeft zij ook terecht overwogen dat dit moest worden opgevat als gedaan op de voet van de Wob.
    2. Bureau Jeugdzorg heeft [wederpartijen] bij brief van 14 oktober 2010 verzocht een afspraak te maken, teneinde hen behulpzaam te zijn bij het nader specificeren van het verzoek. Ook heeft het meermalen telefonisch contact met hen opgenomen en hun per brieven en e-mailberichten verzocht het verzoek nader te specificeren. Tevens heeft het [wederpartijen] herhaaldelijk uitgenodigd om het verzoek om inzage in het dossier van de kinderen te bespreken. Vervolgens zijn op 7 januari 2011 stukken bij hen afgeleverd. Bij e-mailbericht van 23 februari 2011 hebben [wederpartijen] aan Bureau Jeugdzorg een overzicht verstrekt van volgens hen nog ontbrekende documenten en daarmee hun verzoek aangevuld. Ingevolge artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), is de beslistermijn daardoor opgeschort tot 23 februari 2011. Daargelaten of uit de brief van 17 november 2010, die van 29 november 2010 of het e-mailbericht van 5 januari 2011 kan worden afgeleid dat [wederpartijen] Bureau Jeugdzorg daarmee hebben gemaand binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit op het verzoek te nemen, dan wel te kennen hebben gegeven dat aanspraak op een dwangsom wordt gemaakt als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit, dienen deze maningen te worden aangemerkt als voortijdig en niet als ingebrekestelling, als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Gelet op artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kon daarom geen beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingesteld, zodat de rechtbank dit beroep ten onrechte niet niet-ontvankelijk heeft verklaard en Bureau Jeugdzorg geen dwangsom heeft verbeurd. Het betoog slaagt.
  4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidend beroep niet-ontvankelijk verklaren.
  5. Het hangende de hoger beroepsprocedure genomen besluit van 23 februari 2012 is ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede voorwerp van dit geding. Het hoger beroep wordt geacht mede een beroep tegen het besluit van 25 augustus 2011 in te houden. Dit brengt mee dat Bureau Jeugdzorg het door [wederpartijen] tegen het besluit van 25 augustus 2011 gemaakte bezwaar ingevolge artikel 6:19, tweede lid, van de Awb ten onrechte niet als beroepschrift naar de Afdeling heeft doorgezonden. Het besluit van 23 februari 2012 is onbevoegd genomen. Om die reden zal de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en het vernietigen. De Afdeling zal hierna het als beroepschrift aan te merken bezwaarschrift van [wederpartijen] behandelen.
  6. Het verzoek strekt tot openbaarmaking van de inhoud van de dossiers van de kinderen. Dit verzoek heeft aldus een ruimere strekking dan tot inzage en afschrift krachtens de Wjz. Gelet op de artikelen 49 tot en met 51 van die wet en de geschiedenis van de totstandkoming ervan, is daarmee beoogd de geheimhouding en bekendmaking van bescheiden met betrekking tot de jeugdige te regelen. De wettelijke vertegenwoordigers van de jeugdige hebben niet zonder meer inzage in en krijgen niet zonder meer afschrift van bescheiden met betrekking tot de jeugdige. Indien het belang van de jeugdige zich daartegen verzet, worden de bescheiden niet verstrekt. Daarbij gaat het volgens de MvT bijvoorbeeld om een situatie, waarin het terstond verstrekken van de informatie over de jeugdige met zich kan brengen dat de wettelijke vertegenwoordiger de jeugdige aan de nodige zorg onttrekt. Ook kan het gaan om gevallen waarin moet worden gevreesd voor het toebrengen van fysieke of psychische schade aan de jeugdige (Kamerstukken II, 2001/2002, 27 842, blz. 75).
    1. Op de voet van artikel 50, tweede lid, van de Wjz kon aan [wederpartijen] inzage in, dan wel afschrift van de bescheiden uit de dossiers van de kinderen worden verstrekt, tenzij het belang van de kinderen zich daartegen verzette. Daarbij diende een afweging plaats te vinden tussen het belang van de ouders en dat van de kinderen. Zodanige belangenafweging blijft achterwege bij de beoordeling van een verzoek op grond van de Wob. Openbaarmaking zou tot een doorkruising van de in de Wjz neergelegde regeling tot inzage in, dan wel de verstrekking van afschrift van de bescheiden met betrekking tot de kinderen leiden. Gezien het vorenstaande, heeft Bureau Jeugdzorg de Wob terecht niet op het verzoek toegepast.
  7. Het verzoek om verstrekking van de BIG-registratiegegevens betreft gegevens die openbaar zijn en op de website zijn te raadplegen, zodat deze gegevens niet op de voet van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt.
  8. Het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2011 is ongegrond.
  9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 15 augustus 2011 in zaak nr. 11/3767;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2011 ongegrond;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van stichting Stichting Bureau Jeugdzorg Haag-landen van 23 februari 2012, kenmerk TAO.111003.114 gegrond;
VI. vernietigt dat besluit. Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.