GST 1

Van der Sluis (met Dekker) in ‘de Gemeentestem’: WOB misbruik maakt nog geen AVG (of Wbp) misbruik

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 januari 2019

1. De hier opgenomen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is tegelijkertijd met nog twee andere uitspraken – zie ECLI:NL:RVS:2019:182 en ECLI:NL:RVS:2019:183 – gedaan. In elk van deze zaken is sprake van dezelfde appellant, die rechtsmiddelen aanwendt tegen de besluitvorming van drie gemeentebesturen naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De uitspraken zijn niet onopgemerkt gebleven in de praktijk. Vooral het oordeel dat – kort gezegd – misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) niet als vanzelf misbruik van de Wbp oplevert (de Wob-misbruiker is niet per se ook een Wbp-misbruiker) krijgt daarbij de aandacht. Niet verwonderlijk nu in diezelfde praktijk een al eerder gesignaleerde ontwikkeling bewaarheid blijkt, de Wbp en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) vormen een nieuwe ingang voor mogelijk misbruik (C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131 (p. 679-680)). De wetgever heeft immers de regeling in de Algemene wet bestuursrecht, waaruit volgt dat een dwangsom wordt verbeurd bij het niet tijdig beslissen op een verzoek, niet losgekoppeld van de AVG. De mogelijkheid van een eventuele schadevergoeding dient zelfs als een aanvullende prikkel om de AVG te ‘benutten’ (zie bijv. Rb. Overijssel 6 juni 2019, ECLI:NL:RBOVE:2019:1827).
2. De uitspraken zijn vanwege dit aspect (vooral de uitspraak ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181 (kwestie Bodegraven-Reeuwijk)) interessant. Ook andere thema’s zijn het waard om te bespreken. Zo zij gewezen op het procesbelang in beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift (zie ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:183 (kwestie Katwijk)) en de duiding van het begrip de (verwerkings)verantwoordelijke (ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181 en ECLI:NL:RVS:2019:182 (kwestie Harderwijk)). Deze drie onderwerpen worden hieronder behandeld, waarbij voor zover relevant tevens de AVG– die op 25 mei 2018 in werking is getreden – behandeld wordt.

Misbruik van recht

3. Zoals gezegd is het meest in het oog springende aspect uiteraard het vraagstuk van misbruik van recht. Dit leerstuk is meerdere keren aan de orde geweest in dit tijdschrift, met name daar waar het onderwerp van gesprek was bij procedures volgend op een Wob-verzoek (zie bijv. ABRvS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2695, Gst. 2018/23, m.nt. C.N. van der Sluis). Inmiddels is duidelijk dat het leerstuk ook in ander verband relevant kan zijn. Bekend is immers de jurisprudentie in het kader van de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) (Rb. Zeeland-West-Brabant 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307 en daarna ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3147, Gst. 2019/43, m.nt. A. Drahmann en P.M.J.J. Swagemakers), procedures in de fiscale hoek (Rb. Oost-Brabant 21 december 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:6516) en bij een inzageverzoek op grond van de Wbp ( HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ4663; Hof Amsterdam 10 november 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AU8223 en Hof Den Haag 3 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:2723).
4. Zoals gezegd speelt in de kwestie Bodegraven-Reeuwijk de vraag of het door appellant (en zijn gemachtigde) rechtens vastgestelde misbruik van recht in het kader van de Wob in kan houden dat tevens misbruik van recht aan de orde kan zijn bij een beroep op de bevoegdheden uit de Wbp (inmiddels de AVG). De Afdeling oordeelt – ons inziens terecht – dat een zodanig verband niet zonder meer aan de orde kan zijn:
“De enkele omstandigheid dat de gemachtigde van [appellant] en [appellant] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard, is onvoldoende om ook in deze procedure tot het oordeel te komen dat sprake is van misbruik van recht. De Wob en de Wbp betreffen een verschillende materie die maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik van de Wbp sprake zou zijn.”
5. De juistheid van deze overweging volgt uit de inmiddels bestendige jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat voor een beroep op misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist zijn (ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat; Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; JB 2014/426, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans en ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4135, Gst.2015/33, m.nt. L.M. Koenraad en T. Barkhuysen). Gezien de mogelijk gevolgen – zie hieronder – is dat ook niet vreemd. Zo kan de constatering dat sprake is van misbruik van recht leiden tot het buiten behandeling laten van een aanvraag (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis), het weigeren van een gemachtigde (ABRvS 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1585, Gst. 2018/128, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3988), of een (ambtshalve) veroordeling in de proceskosten (Rb. Rotterdam 1 mei 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:3165 en nadien Rb. Oost-Brabant 30 september 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:5359; ABRvS 27 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:799 en Rb. Rotterdam 15 februari 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:1042).
6. Om aan de drempel van zwaarwichtige gronden te voldoen – en dus gerechtvaardigd een beroep op misbruik van recht te kunnen doen – is in het kader van de Wob een drietal componenten van belang op basis van de jurisprudentie van de Afdeling (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1840, Gst. 2016/141, m.nt. C.N. van der Sluis): de inhoudelijke component, de financiële component en de aard van de gemachtigde en/of de verzoeker. Deze componenten zijn niet cumulatief, maar dienen in samenhang te worden bezien. Van belang is en blijft dat een beroep op misbruik van recht op grond van de bovenstaande componenten voldoende is onderbouwd met een dossier en niet is gebaseerd op een enkel voorval of zelfs een enkele stelling. Qua dossieropbouw kan overigens ook gedacht worden aan het samenwerken tussen gemeenten om de ingenomen stelling dat sprake is van misbruik met een dossier te onderbouwen. Een mooi voorbeeld daarvan is te vinden in de reeds genoemde jurisprudentie, waarbij verschillende gemeenten samenwerkten om hun stelling te onderbouwen dat sprake was van misbruik van recht bij het doen van een Who-verzoek (Rb. Zeeland-West-Brabant 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307 en ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3147, Gst. 2019/43, m.nt. A. Drahmann en P.M.J.J. Swagemakers).
7. Hoewel mogelijk de onderhavige uitspraak en het daarin gestelde onvoldoende aanknopingspunten geeft voor de stelling dat sprake lijkt te zijn van misbruik, moet de praktijk deze uitspraak niet zodanig interpreteren dat geen sprake kan zijn van misbruik van de Wbp (en de AVG). Niet valt immers uit te sluiten dat een specifiek dossier in het licht van de zojuist genoemde componenten – ondanks het door de Afdeling veronderstelde legitieme doel van het Wbp-verzoek – wel degelijk een basis kan vormen voor de stelling dat sprake is van Wbp-misbruik c.q. AVG-misbruik. Wij zien zelfs aanknopingspunten in de kwestie Bodegraven-Reeuwijk. Ter ondersteuning hiervan eerst kort de achtergrond. Appellant dient op 12 augustus 2015 een verzoek in op grond van de Wob bij het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk (het college). Vervolgens dient appellant enige tijd later een verzoek in op grond van artikel 35 van de Wbp (inmiddels artikel 15 van de AVG). Daarop heeft het college beslist op 17 november 2016. Vervolgens is op 20 maart 2017 het daartegen door appellant gerichte bezwaarschrift door het college niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht. Het daartegen ingestelde beroep wordt door de rechtbank vervolgens op 12 december 2017 eveneens niet-ontvankelijk verklaard, waarop appellant zich tot de Afdeling wendt. Hoewel daarmee sprake lijkt van een zuiver Wbp-verzoek, is het van belang te kijken naar de aard van appellant en zijn gemachtigde (en hun procesgedrag in andere procedures). Daarvan is immers komen vast te staan dat meermaals sprake is geweest van misbruik. Relevant is ook dat sprake is van een groot aantal verzoeken bij diverse gemeenten (35-40) (de inhoudelijke component). Bovendien lijkt ook sprake te zijn van een financieel oogmerk. Nagenoeg meteen na het verstrijken van de beslistermijn wordt immers een ingebrekestelling verstuurd ten behoeve van het verbeuren van een dwangsom. Hoewel geen onderdeel meer van het geschil – omdat het college bij zijn beslissing op bezwaar is teruggekomen van het standpunt dat sprake is van misbruik van recht – wordt in kwestie Harderwijk nog eens bevestigd dat het appellant (en zijn gemachtigde) te doen is om een proceskostenvergoeding en de zojuist benoemde dwangsom. Relevant voor de inhoudelijke component en de relevantie van de aard van de gemachtigde is het gegeven dat de gewenste informatie zeer waarschijnlijk ook verkregen had kunnen worden door in hoger beroep te gaan tegen het vonnis van de rechtbank Den Haag (Rb. Den Haag 18 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:5404) naar aanleiding van het bij de VNG ingediende inzageverzoek op grond van artikel 35 van de Wbp. Dat ondanks de door appellant gestelde onduidelijkheid en onvolledigheid van de reactie op dat inzageverzoek niet deze weg (met de nodige kosten) is gevolgd, maar de weg van een Wbp-verzoek bij verschillende gemeenten (met de mogelijkheid van een dwangsom) is in die zin opmerkelijk.
8. Kortom, zo op het oog voldoende aanknopingspunten voor een betoog dat voldaan is aan alle drie de componenten en dat de samenhang daartussen noopt tot het oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van misbruik van recht. Hoewel het door betrokkenen in deze procedure gestelde daar mogelijk debet aan is, is het een gemiste kans dat de Afdeling deze punten niet (desnoods ambtshalve, vlg. ABRvS 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636) heeft willen betrekken. Daarmee had zij haar jurisprudentie omtrent misbruik van recht zeer waarschijnlijk verder kunnen verduidelijken en wellicht aanscherpen. Gegeven de mogelijke verschuiving – in verband met de loskoppeling van de dwangsom ten aanzien van de Wob per 1 oktober 2016 – naar bijvoorbeeld AVG-misbruik achten wij de kans zeer aanwezig dat de mogelijkheid zich op korte termijn zich weer zal aandienen.

(Verwerkings)verantwoordelijke

9. Daarnaast zijn de uitspraken in de kwesties Bodegraven-Reeuwijk en Harderwijk relevant voor beantwoording van de vraag of sprake is van een verantwoordelijke als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp. Die vraag blijft relevant onder de AVG, omdat het begrip verwerkingsverantwoordelijke (zie artikel 4, aanhef en onder 7, van de AVG) nagenoeg gelijkluidend is als het begrip verantwoordelijke.
10. Kort en goed overweegt de Afdeling:
“Als gemeenteambtenaren, zoals hier wordt gesteld, berichten op een forum in beheer bij de VNG plaatsen, moet het handelen van deze ambtenaren worden toegerekend aan het college van de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn en moet dat college in zoverre als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, worden aangemerkt.”
11. Deze overweging werpt twee vragen op. Enerzijds in hoeverre het naar eigen inzicht bewegen op een forum dat niet van de werkgever is, het bestuursorgaan vervolgens is aan te rekenen. Anderzijds de vraag in hoeverre dan het bestuursorgaan ook een verantwoordelijkheid heeft nu een andere partij, de VNG, primair zeggenschap heeft over het forum.
12. Wat dat eerste betreft valt op dat eenvoudig gesteld wordt dat het handelen van gemeenteambtenaren moet worden toegerekend aan het college. Waarop dat gebaseerd is, volgt echter niet uit de uitspraak. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wbp volgt dat handelingen van hiërarchisch ondergeschikten aan de (verwerkings)verantwoordelijke worden toegerekend volgens de gewone regels van het staatsrecht. Daarbij is aansluiting gezocht bij het begrip ‘bestuursorgaan’ uit de Algemene wet bestuursrecht en de hiërarchische bevelsbevoegdheid ten opzichte van het ambtelijk apparaat (Kamerstukken II 1997/98, 25892, 3, p. 56-57). Daarmee is echter nog niet per definitie gegeven dat de uitlating van een ambtenaar is toe te rekenen aan het college. In dat verband wijzen wij op een uitspraak van de Afdeling waarin zij overwoog dat het richten van een Wob-verzoek aan een ambtenaar niet leidt tot een aan het college gericht Wob-verzoek (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438). Zodoende kan beredeneerd worden dat de enkele uitlating van een ambtenaar op een forum zodoende niet, althans niet per definitie toe te rekenen is aan het college.
13. Wat de verhouding tussen de VNG en een gemeente waarvan de ambtenaar op het forum van de VNG het nodige deelt betreft is in twee eerdere zaken door een tweetal rechtbanken (Rb. Rotterdam 4 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4317 en Rb. Midden-Nederland 4 juni 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:2589) geoordeeld dat de VNG – in verband met de formeel-juridische zeggenschap over het VNG-forum – weliswaar aan te merken is als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp, maar dat dat de gemeenten niet ontslaat van hun verantwoordelijkheid voor het plaatsen van informatie op het VNG-forum. Appellant heeft dat overigens ook aangevoerd in de kwesties Reeuwijk-Bodegraven en Harderwijk.
14. Dat is in lijn te zijn met de parlementaire geschiedenis omtrent artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp (Kamerstukken II 1997/98, 25892, 3, p. 16 en 55-57). Hieruit volgt immers dat naast de primair vast te stellen formeel-juridische zeggenschap (het zelfstandig vaststellen van doel en middelen voor de desbetreffende verwerking) en bevoegdheid ook de functionele inhoud een rol kan spelen wanneer meerdere actoren betrokken zijn. Of sprake is van een verantwoordelijke wordt zodoende niet alleen ingevuld aan de hand van algemeen in het maatschappelijk verkeer geldende maatstaven (waarbij in het publiekrecht handelingen van ondergeschikten ingevuld worden volgens het staats- en bestuursrecht en worden toegerekend aan het desbetreffende bestuursorgaan). De Afdeling focust slechts op de in het maatschappelijke verkeer geldende maatstaven en concludeert dat het college verantwoordelijke is, maar gaat daarbij niet in op de vraag bij wie nu de bevoegdheid ligt voor het vaststellen van het doel en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. Dat is enerzijds wat vreemd in het licht van de parlementaire geschiedenis en anderzijds een gemis voor de praktijk.
15. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de benadering over de band van de functionele inhoud een aanvullend criterium is en voornamelijk is ingegeven vanuit de wens om te voorkomen dat ingeval van meerdere actoren onduidelijk is wie aan te merken is als (verwerkings)verantwoordelijke, waarmee onduidelijk is tot welk bestuursorgaan een verzoeker zich dient te wenden (Kamerstukken II 1997/98, 25892, 3, p. 57). In het onderhavige geval is de VNG (overduidelijk) aan te merken als (verwerkings-)verantwoordelijke in verband met de formeel-juridische zeggenschap, zodat duidelijk is tot welke instantie een verzoeker zich kan en dient te wenden. Daarmee is uiteraard niet uitgesloten dat het college ook aan te merken is als (verwerkings-)verantwoordelijke. Door in het midden te laten voor welke verwerking(en) een bestuursorgaan precies verantwoordelijk is (naast een ander als (verwerkings)verantwoordelijk aan te merken bestuursorgaan) laat de Afdeling een kans liggen om duidelijk te maken hoe de verhoudingen liggen tussen een forumbeheerder en iemand die – al dan niet namens een bestuursorgaan – daar berichten op plaatst. Het antwoord op die vraag is (zeer) relevant voor de praktijk. Enerzijds, omdat veelvuldig gebruik wordt gemaakt – door publieke en private partijen – van zowel gesloten als open fora, en sociale mediakanalen, zoals Facebook. Anderzijds, omdat het vraagstuk in verschillende, elkaar tegensprekende rechtbankuitspraken uitgebreider c.q. explicieter aan bod gekomen is. Daarbij is overwogen dat:
“de VNG heeft als beheerder van het forum de formeel-juridische zeggenschap en is verantwoordelijk voor het forum als geheel. Dit betekent echter niet dat de VNG de enige verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp is. Weliswaar heeft de VNG met een bepaald doel het forum geopend, maar de leden dragen bij aan dat doel door deel te nemen aan het overleg op het forum. Daarbij zijn de leden zelf verantwoordelijk voor de door hen aangeleverde gegevens.” (Rb. Rotterdam 4 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4371)
maar net zo goed:
“De formeel-juridische zeggenschap over het VNG-forum ligt bij de VNG. De VNG heeft het forum in het leven geroepen en het doel daarvan bepaald. De VNG heeft als houder van het forum (medewerkers van) gemeenten de gelegenheid geboden om bijdragen te lezen en te plaatsen. Vast staat ook dat verweerder niet in staat is om andere handelingen dan deze met betrekking tot het forum uit te voeren. De VNG draagt zorg voor het functioneren van het forum en heeft daarover het beheer. De VNG bepaalt waar de website waarop het forum zich bevindt wordt gehost, hoe gegevens op het forum worden verwerkt, hoe ze worden beveiligd, wie toegang heeft tot het forum, hoe lang de gegevens bewaard worden, of een back up wordt gemaakt en met wie de gegevens gedeeld worden. Het feit dat het de VNG is geweest die heeft besloten de bewuste items met alle bijdragen van het forum te verwijderen, is hiervan een bevestiging. De VNG moet dan ook als ‘verantwoordelijke’ voor het forum worden beschouwd. Van een gedeelde verantwoordelijkheid voor het forum is geen sprake.” (Rb. Midden-Nederland 4 juni 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:2589)
16. Na de vaststelling door de Afdeling in de kwesties Bodegraven-Reeuwijk en Harderwijk dat sprake is van een verantwoordelijke, overweegt zij dat in de nieuwe beslissing op bezwaar dient te worden betrokken in hoeverre de persoonsgegevens van appellant zijn verwerkt en voor zover zodanige gegevens zijn verwerkt, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
17. Gebleken is immers dat de VNG het forum zodanig heeft opgeschoond (zie: Rb. Den Haag 18 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:5404; Rb. Rotterdam 4 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4371 en Rb. Midden-Nederland 4 juni 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:2589) dat – voor zover daar sprake van is – persoonsgegevens geplaatst c.q. verwerkt op het VNG-forum voor 1 april 2017 niet meer te achterhalen zijn door de gemeenten, zoals ook naar voren komt in de kwestie Bodegraven-Reeuwijk. Dat sprake is van een inspanningsplicht om al hetgeen te doen dat redelijkerwijs mogelijk is om de verwijderde berichten alsnog te achterhalen (aldus Rb. Rotterdam 4 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4371) maakt dat een duidelijk antwoord op de vraag wie aan te merken is als (verwerkings)verantwoordelijk zeer wenselijk. De geciteerde rechtbankuitspraken wijzen in verschillende richtingen en wanneer sprake is van (verwerkings)verantwoordelijk bestuursorgaan, wordt met die kwalificatie ook een inspanningsplicht, om de onder een Wbp-/AVG-verzoek vallende documenten te vergaren, voorondersteld.
18. Het voorgaande maakt bovendien duidelijk dat ook als wordt samengewerkt met een private partij – zoals hier de VNG – die is aan te merken als (verwerkings)verantwoordelijke, het niet vanzelfsprekend is dat een gemeente – via haar ambtenaren – ook als (verwerkings)verantwoordelijke moet worden aangemerkt en dus geconfronteerd kan worden met een inzageverzoek. Dat kan voor praktische problemen zorgen als de partij die formeel-juridische zeggenschap heeft, overgaat tot het verwijderen van de persoonsgegevens op het forum. Dan wordt de vraag hoe ver de inspanningsverplichting van een bestuursorgaan reikt om vast te stellen welke persoonsgegevens verwerkt zijn. Wordt ongetwijfeld vervolgd.

Procesbelang

19. In de kwestie Katwijk speelt overigens nog de vraag of appellant terecht niet-ontvankelijk is geacht in zijn beroep. Dit oordeel baseert de rechtbank enerzijds op de verklaring van het college, onderbouwd met stukken, dat hij nooit informatie heeft gezonden aan het VNG-forum. Anderzijds ligt aan dit oordeel ten grondslag dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college wel informatie heeft gedeeld op het VNG-forum. Daarbij heeft de rechtbank de enkele stelling dat gemeenten niet altijd eerlijk zijn over het al dan niet delen van informatie op het VNG-forum onvoldoende geacht om de met stukken onderbouwde stelling van het college als onwaar te bestempelen. Dat leidt ertoe dat de rechtbank oordeelt dat appellant geen procesbelang heeft en derhalve niet-ontvankelijk is in zijn beroep. Met dit oordeel maakt de Afdeling echter terecht korte metten. Dat zoals de rechtbank overweegt geen persoonsgegevens zijn verwerkt, dient immers te leiden tot een ongegrond beroep en niet tot een niet-ontvankelijkheid.
20. Hoewel een inzageverzoek op grond van de Wbp/AVG over het algemeen beperkter zal zijn dan een verzoek op grond van de Wob, dringt de vergelijking met de discussie omtrent het al dan niet aanwezig zijn van bepaalde documenten bij een Wob-verzoek zich op. Uitgangspunt in die discussie is, zoals in de onderhavige uitspraak eveneens aan de orde lijkt te zijn, dat als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust (ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1115, ABRvS 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2667, Gst. 2010/83, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6188, Gst. 2010/92, m.nt. C.N. van der Sluis).
21. Gegeven de aard van deze discussie is de inhoud van belang, de interpretatie van het verzoek en het daarop volgende handelen van het bestuursorgaan. Hieruit volgt, en dat maakt de Afdeling duidelijk, dat een discussie over procesbelang niet aan de orde kan zijn. Een Niet-ontvankelijk verklaren is dan ook geen uitkomst in de kwestie.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2017 in zaak nr. 17/3071 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.

Procesverloop

Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college op het verzoek van [appellant] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) besloten en heeft het hem informatie over door het college verwerkte persoonsgegevens verstrekt.

Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

[appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door N.G.A. Voorbach, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door W. Nomen, zijn verschenen.

Overwegingen

Toepasselijk recht

1.    Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/679 (Algemene Verordening Gegevensbescherming; hierna: de AVG) in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.

Bestreden deel uitspraak

2.    De rechtbank heeft als volgt overwogen:

“Vast staat dat [appellant] en/of zijn gemachtigde meerdere keren misbruik van recht in het kader van een Wob-verzoek is tegengeworpen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 28 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278, door de Afdeling bevestigd in hoger beroep bij uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2311, de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14064, en de uitspraak van deze rechtbank van 31 augustus 2016 (AWB 16/2585). Dat in een aantal door [appellant] aangehaalde uitspraken nadrukkelijk niet de conclusie is getrokken dat sprake was van misbruik van recht, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de gevallen waarin dat wel is gebeurd in casu buiten beschouwing moeten worden laten.

De rechtbank stelt verder vast dat in het kader van het Wob-verzoek van 12 augustus 2015, dat aan het onderhavige Wbp-verzoek ten grondslag ligt, door het college in het bestreden besluit ook het vermoeden is uitgesproken dat sprake was van misbruik van recht, en dat hiertegen geen beroep is ingesteld. Zulks is ter zitting door partijen bevestigd. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de rechtbank bij uitspraak van 31 augustus 2016 (AWB 16/2585) heeft geoordeeld dat in het kader van een vergelijkbaar Wob-verzoek van 12 augustus 2015, ingediend bij een ander college, ook sprake was van misbruik van een wettelijke bevoegdheid. De omstandigheid dat bij het Wob-verzoek waarop het huidige Wbp-verzoek voortborduurt, is geconcludeerd dat sprake was van misbruik van een wettelijke bevoegdheid, weegt zwaar mee bij de beantwoording van de vraag of daar thans eveneens sprake van is. Ook weegt hier zwaar mee dat ter zitting door de gemachtigde is bevestigd dat thans 35 tot 40 procedures aanhangig zijn waarbij eveneens sprake is van een identiek onderliggend Wob-verzoek van 12 augustus 2015 op basis waarvan gemeentes vervolgens om Wbp-gegevens is verzocht.

Verder staat vast dat deze rechtbank in een civiele procedure bij beschikking van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:5404, heeft geconcludeerd dat de VNG als beheerder van het VNG-forum – dat is geopend zodat gemeenten met elkaar konden overleggen over de wijze van aanpak en afhandeling van de vele, veelal louter voor het innen van dwangsommen ingediende, Wob-verzoeken – is aan te merken als verwerker van persoonsgegevens op het VNG-forum en daarmee als verantwoordelijke als bedoeld in artikel 35 van de Wbp. De rechtbank heeft in voornoemde beschikking voorts vastgesteld dat aan [appellant]’ bij de VNG ingediende Wbp-verzoek bij brieven van 16 augustus 2016 en 14 november 2016 al grotendeels tegemoet is gekomen, nu bij die brieven een overzicht is gegeven van de (op het VNG-forum) verwerkte persoonsgegevens en een overzicht van de (wijze van) verwerking daarvan. Het feit dat [appellant] ten tijde van het indienen van het onderhavige verzoek in het kader van de Wbp bij het college al een verzoek bij de VNG had ingediend – het orgaan dat [appellant]’ persoonsgegevens daadwerkelijk op het VNG-forum heeft verwerkt en over die gegevens beschikte — en dat aan [appellant]’ inzageverzoek zelfs al ten dele was tegemoet gekomen, geeft aanleiding om aan te nemen dat [appellant]’ bij het college ingediende vergelijkbare inzageverzoek met geen ander doel is ingediend dan om een dwangsom te innen. [appellant] wist immers al welke gegevens van hem waren verwerkt en op welke wijze. Ten overvloede merkt de rechtbank in dit verband nog op dat het college bij brief van 16 november 2017 heeft kenbaar gemaakt dat, hoewel niet kan worden uitgesloten dat medewerkers van het college in de periode tot 1 april 2017 op het VNG-forum aan discussies over [appellant] hebben deelgenomen, ten aanzien daarvan geen inzicht kan worden verschaft, nu de VNG het forum heeft opgeschoond door discussies offline te halen en na verloop van tijd definitief te verwijderen, met als gevolg dat de VNG geen gegevens van voor 1 april 2017 meer heeft. Buiten beschouwing gelaten of de VNG over back-ups van de discussies van voor 1 april 2017 beschikt, staat daarmee vast dat het college ten aanzien daarvan in ieder geval geen inzage (meer) kan verschaffen.

Verder acht de rechtbank van belang dat [appellant] kort na het verstrijken van de termijn van vier weken waarbinnen het college op [appellant]’ Wbp-verzoek moest reageren en kort na het verstrijken van de termijn waarbinnen op [appellant]’ bezwaar moest worden beslist, ingebrekestellingen naar het college heeft verzonden. Ook dit duidt erop dat het [appellant] om het innen van een dwangsom te doen was.”

Hoger beroep

3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aan zijn oordeel dat sprake is van misbruik van recht ten grondslag heeft gelegd dat in eerdere procedures over verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is geoordeeld dat [appellant] en/of zijn gemachtigde misbruik van recht hebben gemaakt. Die zaken betroffen geen verzoeken op grond van de Wbp.

Op grond van de Wbp heeft [appellant] recht op inzage in zijn persoonsgegevens. [appellant] heeft begrepen dat zijn persoonsgegevens door verschillende gemeenteambtenaren zijn gedeeld op het VNG-forum. Met het Wbp-verzoek heeft hij beoogd te achterhalen of het college persoonsgegevens van hem heeft geplaatst op het VNG-forum en deze in strijd met de Wbp heeft verwerkt. Het inzagerecht van artikel 35 van de Wbp is bij uitstek het middel om te controleren of dat het geval is. Hij heeft daarom een legitiem doel met het inzageverzoek.

Dat hij ook een verzoek kon doen en heeft gedaan bij de VNG om te achterhalen of persoonsgegevens op het VNG-forum zijn geplaatst, maakt niet dat het verzoek bij het college misbruik van recht behelst. De VNG heeft hem een onvolledig en onduidelijk overzicht verstrekt. Het college is voor het plaatsen van zijn persoonsgegevens op het VNG-forum zelf ook als verantwoordelijke in de zin van de Wbp aan te merken, aldus [appellant]. Daarom heeft hij, naast zijn verzoek bij de VNG, ook bij een aantal colleges een verzoek gedaan om inzage.

Nu het college geen inzage biedt in de op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens, is hij terecht in rechte opgekomen tegen die weigering. De rechtbank heeft dat miskend en heeft ten onrechte geoordeeld dat het verzoek van [appellant] misbruik van recht behelst, aldus [appellant].

3.1.    Artikel 1, aanhef en onder b en d, van de Wbp luidde, ten tijde van belang:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;

[…]

d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.”

Artikel 35 luidde ten tijde van belang:

“1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.

2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.

[…]”

3.2.    Als gemeenteambtenaren, zoals hier wordt gesteld, berichten op een forum in beheer bij de VNG plaatsen, moet het handelen van deze ambtenaren worden toegerekend aan het college van de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn en moet dat college in zoverre als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, worden aangemerkt. De Wbp strekt ertoe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. [appellant] heeft toegelicht dat uit het overzicht van de VNG niet voldoende kon worden achterhaald wie de persoonsgegevens heeft geplaatst en dat hij met de verzoeken wilde achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van hem hebben geplaatst. De Afdeling acht het doel van het Wbp-verzoek van [appellant] onder deze omstandigheden in lijn met het doel van de Wbp en ziet daarom geen aanleiding om het verzoek aan te merken als misbruik van recht. Ook het aanwenden van rechtsmiddelen is niet aan te merken als misbruik van recht, omdat [appellant] daartoe aanleiding had omdat het college geen inhoudelijke reactie heeft gegeven op het verzoek om inzage in de door het college op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens. De enkele omstandigheid dat de gemachtigde van [appellant] en [appellant] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard, is onvoldoende om ook in deze procedure tot het oordeel te komen dat sprake is van misbruik van recht. De Wob en de Wbp betreffen een verschillende materie die maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik van de Wbp sprake zou zijn.

Het betoog van [appellant] slaagt. Het hoger beroep is gegrond.

Beoordeling beroep [appellant]

4.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] beoordelen. [appellant] betoogt dat het college het bezwaar tegen het besluit van 17 november 2016 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van recht door [appellant]. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen zijn het Wbp-verzoek en het maken van bezwaar tegen het besluit op het verzoek geen misbruik van recht. Dit betoog slaagt.

[appellant] betoogt voorts dat ten onrechte geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen is toegekend. [appellant] heeft het college bij brief van 13 februari 2017 in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van 17 november 2016. In hoger beroep wordt door het college niet langer betwist dat voor de advisering over het bezwaar geen adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb is ingesteld, zodat het college ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb binnen zes weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken op het bezwaar diende te beslissen. Het college heeft op 20 maart 2017 op het bezwaar beslist. Ingevolge artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb verbeurt het college een dwangsom indien het niet tijdig beslist en schriftelijk in gebreke is gesteld. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het schriftelijk in gebreke is gesteld. Dat is 28 februari 2017. Het college is 21 dagen in verzuim. Ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag en de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag. Het college verbeurt derhalve een dwangsom van € 490,-.

Het betoog van [appellant] slaagt. Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 maart 2017 dient te worden vernietigd.

Verzoek om schadevergoeding

5.    [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de Wbp en artikel 82 van de AVG omdat zijn persoonsgegevens in strijd met de Wbp zijn verwerkt.

5.1.    Artikel 49 van de Wbp luidde, ten tijde van belang:

“1. Indien iemand schade lijdt doordat ten opzichte van hem in strijd wordt gehandeld met de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften zijn de volgende leden van toepassing, onverminderd de aanspraken op grond van andere wettelijke regels.

2. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding.

3. De verantwoordelijke is aansprakelijk voor de schade of het nadeel, voortvloeiende uit het niet-nakomen van de in het eerste lid bedoelde voorschriften. […]

[…]”

Artikel 82 van de AVG luidt:

” 1.Eenieder die materiële of immateriële schade heeft geleden ten gevolge van een inbreuk op deze verordening, heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker schadevergoeding te ontvangen voor de geleden schade.

2.Elke verwerkingsverantwoordelijke die bij verwerking is betrokken, is aansprakelijk voor de schade die wordt veroorzaakt door verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. Een verwerker is slechts aansprakelijk voor de schade die door verwerking is veroorzaakt wanneer bij de verwerking niet is voldaan aan de specifiek tot verwerkers gerichte verplichtingen van deze verordening of buiten dan wel in strijd met de rechtmatige instructies van de verwerkingsverantwoordelijke is gehandeld.

[…]”

5.2.    Zoals uit het voorgaande blijkt, heeft het college geen inzage gegeven of en welke persoonsgegevens van [appellant] op het VNG-forum zijn verwerkt. Het college heeft, voor zover zodanige gegevens zijn verwerkt, geen overzicht gegeven van de gegevens, en evenmin een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens. Daarom is op dit moment niet vast te stellen of het college op het VNG-forum persoonsgegevens heeft verwerkt, en zo ja of dat in strijd met de Wbp is gebeurd. Het college zal dit bij de nieuwe beslissing op bezwaar moeten betrekken. Gelet daarop wijst de Afdeling het verzoek tot schadevergoeding af.

Slotsom

6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2017 in zaak nr. 17/3071;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 20 maart 2017, kenmerk Z-16-43603 / DOC-17016338;

V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;

VI.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk verbeurde dwangsom vast op € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro);

VII.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.