GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geheimhouding op grond van 8:29 Awb en de WOB

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 april 2019

 

1.

De verhouding tussen het delen van processtukken, al dan niet onder geheimhouding, en het besluiten op een WOB-verzoek of het besloten hebben op een WOB-verzoek geeft met enige regelmaat nog aanleiding voor discussie. Enerzijds komt de verhouding tot uitdrukking in het gegeven dat de weg van het verkrijgen van stukken als procespartij soms de weg afsluit om via de WOB nog te vragen om die documenten (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Anderzijds is de relatie merkbaar bij de vraag op welke wijze de WOB – als algemeen kader maar ook als een procedure in dat verband loopt of is afgerond – de toepassing van de regels omtrent het inbrengen van processtukken (en dan vooral de geheimhoudingsvariant van 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) beïnvloedt. De hier opgenomen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak geeft in dat verband een mooie aanleiding voor een analyse. Temeer nu de Afdeling kritischer lijkt te kijken naar de toepassing van “art. 8:29 Awb”.

2.

De regeling van 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel zo blijkt wel eens in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB gronden van artikel 10 of artikel 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’ als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’.

3.

In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling dan ook duidelijk dat het enkel wijzen op een bijzonder regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, onvoldoende is. Dat documenten vanwege een bijzondere wettelijke regeling (hier de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) geheim zijn (enkele bijzondere personen uitgezonderd) is onvoldoende om te kunnen spreken van gewichtige redenen. Een afzonderlijke motivering is dus vereist.

4.

Dat lijkt evenwel weer anders voor het beroep van het bestuursorgaan op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Bij dat beroep ‘interpreteert’ de Afdeling uit eigen beweging – het bestuursorgaan wordt in zoverre op dit onderdeel ‘geholpen’ – dat kennelijk bedoeld is te wijzen op de persoonlijke levenssfeer. Een beoordeling van de stukken leidt vervolgens tot de conclusie dat dit belang inderdaad zwaarder dient te wegen dan het belang bij kennisneming van de stukken. Ook in deze zaak slaagt uiteindelijk dus – met een zekere omweg – het beroep op 8:29 Awb.

5.

Een bijzondere situatie kan zich voordoen als sprake is van een procedure op grond van WOB of een bijzondere openbaarmakingsregeling die voorgaat op de WOB. In dat kader is het vanzelfsprekend dat de geweigerde stukken overgelegd kunnen c.q. moeten worden onder geheimhouding, vanwege gewichtige redenen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (14 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA1987) beschrijft die vanzelfsprekendheid als volgt:
“Doorslaggevend is hierbij dat het in deze beroepszaken nu juist draait om de vraag of terecht en op juiste gronden toepassing is gegeven aan een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bijzondere openbaarmakingsregeling. Indien (alle) partijen onbeperkt over de documenten zouden kunnen beschikken, zou op onaanvaardbare wijze worden vooruitgelopen op de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing, respectievelijk van de beslissing om de 35 documenten alsnog openbaar te maken. Aldus zou materieel een eindoordeel in de zaak worden gegeven en zou de voorziening die wordt geboden door artikel 8:29 Awb in feite zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van de documenten dient dan ook in ieder geval te worden bewaard tot de einduitspraak.”
Complexer wordt het als de geheimhoudingsvraag speelt bij stukken waarover een WOB-procedure heeft gelopen of nog loopt. Denk aan de situatie dat een procedure loopt over de besluitvorming omtrent de verdeling van een schaarse vergunning en naar stukken in dat kader (bijvoorbeeld de aanvraag van een concurrent die uiteindelijk gewonnen heeft in die verdelingsprocedure) die ook onderwerp zijn van een WOB-procedure (vgl. ABRvS 26 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Ook in een geval dat het een onherroepelijk besluit ligt in WOB-verband kijkt de Afdeling ook sec naar art. 8:29 Awb en het kader dat daarbij speelt. Uitkomsten van andere procedures – al dan niet in rechte vastgesteld – zijn dus niet op zichzelf staand doorslaggevend en relevant (zie ook in die lijn ABRvS 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3142). Simpel gesteld, art. 8:29 Awb vraagt om een verhaal over gewichtige redenen. Dat verhaal is niet gegeven met het enkele feit dat een WOB-besluit formele rechtskracht heeft gekregen.

Essentie

Het enkel wijzen op een bijzondere regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, is onvoldoende volgens de Afdeling.

Samenvatting

De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Partij(en)

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de minister van Justitie en Veiligheid.

Uitspraak

Procesverloop

[appellant A] en [appellant B] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958.
De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Overwegingen

1.

De minister heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de hiervoor genoemde stukken kennis zal nemen.

2.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de weigering dan wel beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het hoger beroep relevante informatie en het belang dat de bestuursrechter beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

3.

Ten aanzien van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem heeft de minister ter motivering van zijn verzoek om beperking van de kennisneming naar voren gebracht dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is bepaald welke personen en instanties justitiële gegevens verwerken en aan welke personen en instanties justitiële gegevens worden verstrekt. Gelet op het bepaalde in deze wet voelt de minister zich niet vrij de informatie uit het Justitieel Documentatie Systeem aan [appellant A] en [appellant B] te verstrekken.
Het enkele feit dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een regeling omtrent geheimhouding is opgenomen, betekent niet zonder meer dat gewichtige redenen aanwezig zijn als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb die beperking van de kennisneming rechtvaardigen. Deze regeling ontslaat de bestuursrechter niet van de verplichting om op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beoordelen of zodanig gewichtige redenen aanwezig zijn dat uitsluitend de bestuursrechter kennis mag nemen van overgelegde justitiële gegevens. Bij deze beoordeling dient gewicht te worden toegekend aan het uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkende belang bij geheimhouding van die gegevens. Gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb heeft de minister niet naar voren gebracht. De in de uittreksels opgenomen justitiële gegevens hebben betrekking op [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling gaat ervan uit dat deze gegevens bij [appellant A] en [appellant B] bekend zijn. Daarom valt niet in te zien waarom gewichtige redenen zich tegen kennisneming ervan door hen verzetten. In zoverre komt het verzoek om beperking van de kennisneming dan ook niet voor inwilliging in aanmerking.

4.

Ter motivering van het verzoek om beperking van de kennisneming van de andere stukken heeft de minister zich beroepen op de Algemene Verordening Gegevensbescherming. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de minister zich op het standpunt stelt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen kennisneming hiervan door [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken en heeft daarbij vastgesteld dat deze betrekking hebben op kleinkinderen van [appellant A] en [appellant B] en de ouders van die kleinkinderen. Kennisneming van die stukken door [appellant A] en [appellant B] zal leiden tot aantasting van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de kleinkinderen en hun ouders. De Afdeling is van oordeel dat dit belang in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant A] en [appellant B] bij kennisneming van de stukken en acht daarom het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre gerechtvaardigd.

5.

De Afdeling bepaalt dat de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem worden teruggezonden aan de minister.

6.

Indien de minister geen gehoor geeft aan het in onderdeel III. van de beslissing aangeduide verzoek om de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, waarvan het verzoek om geheimhouding is afgewezen, toe te sturen, kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
wijst het verzoek om beperking van de kennisneming af wat betreft de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem;
II.
wijst het verzoek voor het overige toe;
III.
verzoekt de minister binnen veertien dagen na heden exemplaren van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem aan de Afdeling en de andere partijen toe te sturen.