CvdS over actueel

Update Raad van State; Over ministeriële verantwoordelijkheid en de inlichtingenplicht (68 Grondwet)

Een ongevraagd advies van de Raad van State – over de ministeriële verantwoordelijkheid – op een goed moment, nu de afgelopen maanden zich mede kenmerken door veel discussie tussen Kamerleden en kabinet over de invulling van de inlichtingenplicht van artikel 68 Grondwet (het advies is om meer redenen lezenswaardig, maar vanwege de omvang wordt dit stuk even hiertoe beperkt). Zie – over die discussie – recent nog maar eens de grote frustratie van de leden Omtzigt en Leijten over het steeds maar opduiken van (interne) documenten waar de Kamerleden al lang om hadden gevraagd in de Toeslagenaffaire. En ook de discussie rondom PFAS kenmerkt zich door een parlement dat simpelweg vindt dat ze ‘alles’ moet hebben en een minister die meent dat zij een keuze heeft wat te geven en dat dit niet als vanzelf betekent dat alle documenten over de bestuurlijke aangelegenheid PFAS verstrekt moeten worden. Bepaalde journalistieke inzichten op grond van via de Wob verkregen documenten zijn zo nu en dan ook aanleiding tot verzuchtingen van de zijde van Kamerleden. Hoe kan het zijn dat een journalist eerder en meer informatie krijgt dan de Kamer? Omzigt stelde zelfs dat hij misschien maar journalist moest worden.

Zoals met veel dingen is de discussie een complexe en ligt een waarheid ergens in het midden. De inlichtingenplicht geeft geen ongeclausuleerd, ongebreideld en onbeperkt recht op alle documenten. Het is geen Wob die toegang tot alle (voor de verzoeker onbekende) documenten geeft om het bestuursorgaan met een simpele aanvraag maar aan het werk te zetten alle archieven door te spitten en om te beoordelen of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Aan de andere kant is er wel een plicht tot informeren zodat de controlerende macht goed zijn taak kan uitoefenen. Wie dat laatste moet beoordelen is de minister en achteraf zal degene voor wie dat is beoordeeld – een Kamerlid – het in voorkomende gevallen al snel een onjuiste beoordeling vinden. Niet dat die minister eerder bewust een keuze zal hebben gemaakt om ten aanzien van een bepaald document juist niet tot verstrekking over te gaan, maar in de beeldvorming zal dat al snel wel zo worden ‘geframed’ en overkomen.

De Raad van State stelt over de evenwichtsbalk – waar je altijd als minister, als iemand dat maar wil, vanaf valt – van het inlichtingenrecht het volgende:

  • de minister heeft een ruimte inlichtingenplicht (met ook zelfs, anders dan bij de Wob, een verplichting tot het vervaardigen van documenten);
  • die zowel passief (op verzoek) als actief is (die laatste leidt als snel tot de hiervoor genoemde discussies);
  • een begrenzing in die ruime plicht ligt in het “belang van de staat”. Een begrip dat beperkt moet worden opgevat c.q. toegepast.
  • buiten de Wob weigeringsgronden van artikel 10 is daarbij ook relevant de artikel 11-categorie: persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad (meningen van bewindspersonen, ambtenaren en bestuurders).
  • dat laatste is nog wel eens onderwerp van discussie. Mogelijk dat de Raad van State daarom opmerkt dat deze weigeringsgrond van intern beraad niet absoluut geldt (een indruk die wel leek te worden gewekt in recente opvattingen van het kabinet hierover). Op geobjectiveerde wijze en zonder dat duidelijk wordt welke ambtenaar, bewindspersoon of bestuurder wat gezegd heeft kan het mogelijk maken dat inzicht wordt gegeven in het interne beraad.
  • vervolgens helpt het advies niet helemaal in de discussie (en dat kan ook niet denk ik zo). Want natuurlijk geeft de minister dat wat hij ook bij de Wob zou geven en soms ook meer – desnoods vertrouwelijk – dan dat. Het probleem is en blijft alleen dat dit een helder kader geeft bij een concrete vraag vanuit het parlement – doe mij die specifieke informatie – het liefst concreet op document-niveau (zoals bij de Wob) maar veelal ontstaat de discussie omdat inlichtingen worden verlangd en met beantwoording van vragen daar invulling aan wordt gegeven.
  • Het niet geven van informatie is de uitzondering en behoeft motivering. Door voorgaande complicatie – het vragen om inlichtingen is veelal geen verzoek om (concrete) documenten – is niet altijd duidelijk dat informatie (documenten) niet worden gegeven.

Kortom, in de discussie over de informatievoorziening tussen parlement en kabinet (en evenzo tussen bijvoorbeeld gemeenteraad en college van B&W) is het goed het inlichtingenrecht echt als iets anders te zien dan de Wob. Het zijn andere vormen van ‘aanvragen’ tot informatievoorziening. Het achteraf niet blijken te hebben gegeven van informatie na vragen van een Kamerlid kan zodoende in de meeste gevallen minder goed als bewust frustreren van de controletaak van een parlement worden gezien. Eerder als een kennelijk onjuiste inschatting van de vraag om informatie. De antwoorden op een verzoek om inlichtingen zijn ook in potentie meer divers dan bij de Wob waar het echt en alleen om documenten kan gaan.

Hierbij zou ik menen dat het ook wel primair bij een minister ligt om een invulling te geven aan de inlichtingenplicht door te beoordelen wat een parlement nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak, waarbij het in de regel dus vooral het beantwoorden zal zijn van vragen zonder daarbij hele databestanden aan documenten te geven. Want in hoeverre zit een Kamerlid ook echt te wachten op ‘alle documenten over alle bestuurlijke aangelegenheid’ in zijn portefeuille? Is er het vermoeden van bewust frustreren dan rest uiteindelijk natuurlijk ook de uitwerking van de vertrouwensregel die kan leiden tot het dwingen tot aftreden. Zo ligt de uiteindelijk ‘macht’ over het toepassen van 68 Grondwet terecht nog bij het parlement.