RaadvanState

Raad van State 24 februari 2021; BREAK! De impact van Ongekend Onrecht. De dode letter bij persoonlijke beleidsopvattingen leeft!

De impact van Ongekend Onrecht doet zich al snel gevoelen in de rechtspraak van de Raad van State. In een Wob-procedure over de vuurwerkramp in Enschede gaat de Raad van State in deze uitspraak voor het eerst anders om met het wel of niet anoniem verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen. Verder wat interessante overwegingen over zoeken naar documenten buiten de organisatie en dat ter inzage geven aan de een niet hetzelfde is als openbaar maken voor eenieder.

Persoonlijke beleidsopvattingen

Bij de bespreking door de Raad van State over persoonlijke beleidsopvattingen, zou eerst de indruk kunnen ontstaan dat de impact van ‘Ongekend Onrecht’ in procedures bij de Raad van State nog niet merkbaar is. Het uitgangspunt van bescherming van ambtenaren geldt onverkort. De vaste rechtspraak over beoordelen van feiten en opvattingen in delen van documenten evenzeer (een opvatting in een alinea rechtvaardigt het lakken van het geheel).

Buiten wat kritiek op duidelijkheid over ingeroepen weigeringsgronden door de staatssecretaris (onduidelijk is wat waarom is geweigerd) lijkt de Raad van State ook op dat punt zelfs nog bereid een motivering ter zitting te accepteren.

Maar dan wordt het bijzonder (zie onder 8.5 en 8.6). Want na het oordeel dat best sprake is van documenten van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen daarin én de verwevenheid met feiten, gaat de Raad van State voor het eerst indringend in op het wel of niet gebruik maken van de bevoegdheid die artikel 11 lid 2 biedt: de bevoegdheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken. Ze legt een geheel nieuwe lijn aan qua toepassing geven aan die bevoegdheid en wat dit kan vragen van bestuursorganen!

De staatssecretaris hoopte er met de standaardoverweging mee weg te komen: het zou niet in het belang zijn van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. De staatssecretaris wijst nog op de gevoeligheid en actualiteit van het onderwerp. Zie hier de eerder genoemde dode letter (zie deze update), die recent al was verlaten door de provincie Overijssel (zie deze update).

De Raad van State accepteert die makkelijke motivering niet meer. Indringend wordt beoordeeld waarom de bevoegdheid niet ter hand is genomen en op grond waarvan dan niet. Hierbij speelt een rol dat de staatssecretaris voor een deel kennelijk (het bleek pas ter zitting) wel toepassing heeft gegeven aan dit artikel 11, tweede lid, van de Wob. De Raad van State volgt de motivering niet waarom de staatssecretaris de documenten of in ieder geval delen daarvan (die plicht ligt er kennelijk nu ook) in een niet tot de betrokken ambtenaren herleidbare vorm – bijvoorbeeld in de vorm van een uittreksel of een samenvatting van de inhoud – zou kunnen geven.

De staatssecretaris krijgt dit niet uitgelegd, helemaal niet omdat hij dit kennelijk wel deed bij document 7.

De Raad van State ziet zelfs in de bestuurlijke aangelegenheid (de vuurwerkramp) een reden om juist tot toepassing van de bevoegdheid over te gaan! Normaal maakt het onderwerp niet zo heel veel uit zo leert andere rechtspraak.

Tot slot speelt de gedateerdheid van de informatie (documenten die ten tijde van de beslissing op bezwaar ten minste 14 jaar oud waren) een rol van betekenis.

Kortom, van groot belang en onmiskenbaar een gevolg van Ongekend Onrecht en alle discussies over persoonlijke beleidsopvattingen. Belangrijk voor bestuursorganen om in de besluitvorming aandacht te besteden aan het wel of niet anoniem verstrekken van de opvattingen! Een belangrijke aanvulling op de modellen voor de afhandeling van Wob-verzoeken is dan ook aanstaande!

Waar zoeken en dus kunnen stellen dat er niet gevonden wordt

Verder is de uitspraak interessant voor de vraag wanneer een bestuursorgaan voldoende heeft gezocht naar documenten. De Raad van State meent in dit geval dat het niet voldoende was. Het gaat om 50 documenten die genoemd zijn in een proefschrift. De staatssecretaris vindt maar 37 documenten, de rechtbank oordeelde nog dat voldoende gezocht was.

De Raad van State dus niet. Duidelijk is dat een specifiek aantal documenten zoals genoemd in het proefschrift bij de staatssecretaris behoren te berusten. De staatssecretaris stelt zich immers zelf ook op het standpunt dat de bewaartermijn (nog) niet was verstreken. Documenten gaan nu eenmaal wel eens verloren, aldus de staatssecretaris! De Raad van State oordeelt kort en goed dat de documenten dus onterecht, door mogelijk onbewust handelen, verloren gegaan.

De staatssecretaris heeft wel gemeld bij de promovenda – die de documenten dus heeft gehad – dat het verzoek was binnengekomen maar niet gevraagd om documenten. De Raad van State maakt duidelijk dat dit wel had gemoeten. Dit bleek bijvoorbeeld ook uit eerdere rechtspraak waarbij het bestuursorgaan informatie moest ophalen bij de aanvrager van een vergunning (zie deze update uit 2019).

De vraag dringt zich op wanneer nu extern moet worden nagevraagd. Want in het vervolg op de WhatsApp-zaak (zie deze update) bleek nog dat niet verwacht mag worden dat het bestuursorgaan extern gaat navragen bij ontvangers of verzenders van appjes buiten de organisatie. Dat zal dus anders zijn als concreet wordt gemaakt met wie er is geappt, zo mag op basis van de uitspraak over de vuurwerkramp worden opgemaakt.

Belangrijk gegeven dat ook al wordt besproken in de whitepaper over het inrichten van de organisatie naar aanleiding van de WhatsApp-rechtspraak (zie hier voor de whitepaper).

Openbaarmaking voor de één, niet voor eenieder

Ander bijzonder aspect (zie onder 7) is dat het ter inzage geven aan één (of enkele personen) kennelijk nog altijd kan. Daarmee is geen openbaarmaking voor eenieder ontstaan. Dat zag we eerder natuurlijk al in de uitspraak over het kunnen inzien door journalisten (zie deze update uit 2019). Hoewel handig en praktisch, wel op gespannen voet met de uitgangspunten van de Wob dat eenmaal (bevoegd) openbaar gemaakt door een bestuursorgaan aan de een, openbaarmaking betekent voor altijd voor eenieder.

Overigens laat dit aspect mooi zien dat de bijzondere verstrekkingsmodaliteiten zoals de Woo die kent (artikelen 5.5, 5.6 en 5.7) dus niet direct nodig zijn.