GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Ook toezichthouder komt bescherming van de persoonlijke levenssfeer toe

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 4 april 2018

  1. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren en andere individuen die bij het beleids- proces en de besluitvorming van een bestuursorgaan betrokken zijn, blijft veelvuldig een thema bij procedures in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Niet in de laatste plaats omdat veel documenten die onder het bereik van een WOB-verzoek vallen deels bestaan uit persoonsgegevens en andere informatie waarbij de persoonlijke levenssfeer aan de orde is. Ook de hier opgenomen uitspraak ziet op dit aspect en geeft weer meer inzicht in de wijze waarop de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) deze weigeringsgrond uitlegt en toepast.
  2. Extra relativering bij de relatieve uitzonderingsgrond tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer

  3. Begin dit jaar preciseerde de Afdeling haar jurisprudentielijn aangaande de weigeringsgrond die strekt tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, AB 2018/119, m.nt. E. Dans, Gst. 2018/70, m.nt. C.N. van der Sluis). Uitgangspunt bij het anonimiseren van namen van medewerkers van bestuursorganen is dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden. Nieuw is sinds 31 januari 2018 dat dit anders kan zijn indien de indiener van het desbetreffende WOB-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.
  4. In zoverre introduceerde de Afdeling een nadere relativering van een al relatieve uitzonderingsgrond wat al bijzonder op zichzelf is. Hiermee kwam de Afdeling qua toepassing van de WOB dichtbij de wonderlijke uitspraak over vertrekregelingen die – vanwege maatschappelijke discussies over dergelijke regelingen – meer openbaarheid vereisen dan andere informatie (ABRvS 1oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3559, AB 2014/446, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2014/123, m.nt. C.N. van der Sluis). Daarmee werd immers ook een extra relativering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB geïntroduceerd. Van enige toepassing van die nadere relativering is het nadien overigens nog niet gekomen. Een expliciet beroep op de uitspraak uit 2014 sneuvelde bijvoorbeeld in één van de procedures naar aanleiding van een WOB-verzoek naar documenten aangaande de vliegramp met de MH17 nu volgens de Afdeling uit de uitspraak van 2014 “niet kan worden afgeleid dat aan het zwaarwegende belang van openbaarheid van overheidsinformatie vanwege de aard van de bestuurlijke aan- gelegenheid of de documenten waar om wordt gevraagd, meer gewicht kan toekomen.” (ABRvS 25oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883, AB 2017/398, m.nt. J. Tingen). Daarmee lijkt de uitspraak uit 2014 – mijn inziens terecht gelet op de bedoeling van de wetgever – een eendagsvlieg.
  5. Een ander bijzonder aspect bij de uitspraak van 31 januari 2018 was dat de verzoeker een rol wordt toegekend bij de toepassing van de uitzonderingsgrond. De verzoeker kan immers nog betogen dat het belang van openbaarheid van de namen zwaarder zou moeten wegen in een concreet geval en met dat betoog moet dan kennelijk rekening worden gehouden. In die kwestie was de verzoeker zover niet gekomen, hij wist immers niet dat die optie bestond nu de Afdeling die mogelijkheid pas introduceerde met die uitspraak.
  6. In de hier opgenomen uitspraak past de Afdeling deze lijn ook toe en gaat zij dus in op de motvering van de verzoeker in kwestie, Biosciences e.a., dat het belang van openbaarheid meer gewicht zou moeten toekomen. Zij stellen hierover immers dat het toezicht op Chemie-Pack een publiek belang dient en dat dit toezicht verifieerbaar dient te zijn. Om die controle te kunnen doen is van belang, aldus Biosciences e.a., om na te gaan of de toezichthouder heeft gefunctioneerd binnen de grenzen van zijn of haar bevoegdheid. Het is daarom noodzakelijk de naam en de bevoegdheid van de toezichthouder te verkrijgen, aldus Biosciences e.a. Volgens hen is in dit verband bovendien van belang dat het toezicht gebrekkig was. De Afdeling meent dat Biosciences e.a. hiermee niet aannemelijk hebben gemaakt dat het belang van de openbaarheid in dit concrete geval zwaarder dient te wegen dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers. Hierbij wordt betrokken dat het reeds op basis van de openbaar gemaakte documenten mogelijk is te controleren hoe het toezicht op Chemie-Pack heeft plaatsgevonden. In dat kader is, zoals het dagelijks bestuur terecht stelt, relevant te constateren dat de functieaanduidingen van de desbetreffende medewerkers openbaar zijn, zodat ook inzichtelijk is op welk moment een medewerker met een bepaalde functie betrokken is geweest bij het toezicht op Chemie-Pack. Hieruit kan worden opgemaakt dat bij de motivering door verzoeker dat sprake is van een verzwaard belang van openbaarheid, veel gewicht toekomt aan dat wat al bekend is. Kan aan het gestelde waarom openbaarmaking moet volgen al worden toegekomen door andere bronnen, dan haalt de verzoeker alsnog bakzeil en volgt bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen onverkort.
  7. De openbaarheid van de functie

  8. Een ander belangrijk aspect van deze uitspraak is dat de Afdeling weer een voorbeeld toevoegt aan de lijst van functies die maken dat personen al dan niet ‘in de openbaarheid treden’. Dat criterium is van belang omdat personen met dergelijke functies geen bescherming toekomt van de persoonlijke levenssfeer als het gaat om bekendmaking van hun namen in specifieke documenten (zie uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, p. 683).
  9. In deze kwestie gaat het om toezichthouders. Hoewel deze functionarissen geen burgemeester zijn (ABRvS 17 november 2010, Gst. 2011/7, m.nt. C.N. van der Sluis) zijn ze – zo zou gesteld kunnen worden – best te vergelijken met communicatiemedewerkers (ABRvS 12 juni 2013, AB 2013/288, m.nt. P.J. Stolk) of de secretaris van een klachten- commissie (ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:59) nu zij toch in vergelijkbare zin in de openbaarheid treden. Toch meent de Afdeling dat de medewerkers in dit geval niet wegens hun functie in de openbaarheid treden. Het logische betoog van Biosciences e.a. dat de toezichthouders uit hoof- de van hun functie in de openbaarheid treden, omdat de aard van de taken en verantwoordelijkheden van toezichthouders met zich brengt dat zij zich in de openbare ruimte presenteren en daarom hun persoonlijke levenssfeer niet in geding is, onderschrijft de Afdeling dus niet. De Afdeling acht het zich in de openbare ruimte begeven om toezichthoudende taken te kunnen verrichten niet als zodanig dat daarmee ook gesteld kan worden dat wegens de functie in de openbaarheid wordt getreden. Hoewel dit gelijke tred houdt met een eerdere uitspraak over politieambtenaren bij een demonstratie (zie de al genoemde uitspraak ABRvS 17 november 2010, Gst. 2017/7, m.nt. C.N. van der Sluis), heeft deze lijn iets vreemds mede gelet op de legitimatieplicht van de toezichthouder die gelegen is in artikel 5:12 Awb, al volgt daar natuurlijk strikt genomen de plicht uit voort om tot legitimeren over te gaan als daar door de betrokkene om wordt gevraagd.

Naar het oordeel van de Afdeling treden deze medewerkers niet wegens hun functie in de openbaarheid. Dat, zoals Biosciences e.a. hebben betoogd, de toezichthouders uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, omdat de aard van de taken en verantwoordelijkheden van toezichthouders met zich brengt dat zij zich in de openbare ruimte presenteren en daarom hun persoonlijke levenssfeer niet in geding is, onderschrijft de Afdeling niet. Weliswaar moeten toezichthouders zich, zoals Biosciences e.a. in dit verband terecht aandragen, in de openbare ruimte begeven om hun toezichthoudende taken te kunnen verrichten, maar daarmee treden zij nog niet wegens hun functie in de openbaarheid. De Afdeling wijst in dit kader op overweging 2.3.5 van haar uitspraak van 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4235, waarin zij heeft overwogen dat bij openbaarmaking van de namen van bij een demonstratie be- trokken politieambtenaren geldt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking kan verzetten.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben Biosciences e.a. niet aannemelijk gemaakt dat het belang van de openbaarheid in dit concrete geval zwaarder dient te wegen dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers. Daarvoor is van belang dat het reeds op basis van de openbaar gemaakte documenten mogelijk is te controleren hoe het toezicht op Chemie-Pack heeft plaatsgevonden. In dat kader is, zoals het dagelijks bestuur terecht stelt, relevant te constateren dat de functieaanduidingen van de desbetreffende medewerkers openbaar zijn, zodat ook inzichtelijk is op welk moment een medewerker met een bepaalde functie betrokken is geweest bij het toezicht op Chemie-Pack.

Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant,
appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2017 in zaak nr. 16/2872 in het geding tussen:
ISK Biosciences Europe S.A., gevestigd te België, MSIG Insurance Europe AG, gevestigd te Duitsland, Amlin Insurance SE, gevestigd te Amstelveen, HDI-Gerling Verzekeringen N.V., gevestigd te Rotterdam, Wärtsilä Services Switserland AG, gevestigd te Zwitserland en Zürich Versicherungs- Gesellschaft AG, gevestigd te Zwitserland (hierna: Biosciences e.a.)
en het dagelijks bestuur.

Procesverloop

Bij besluiten van 28 oktober en 21 december 2015 heeft het dagelijks bestuur een aantal verzoeken van Biosciences e.a. om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) deels ingewilligd. Bij besluit van 4 april 2016 heeft het dagelijks bestuur het door Biosciences e.a. daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 28 oktober en 21 december 2015 herroepen en een nieuw besluit genomen. Bij dat nieuwe besluit heeft het dagelijks bestuur alsnog documenten openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 10 februari 2017 heeft de rechtbank het door Biosciences e.a. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 april 2016 vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 19 juli 2017 opnieuw op de bezwaren van Biosciences e.a. beslist, daarbij het bezwaar gegrond verklaard en beslist dat het een deel van de namen en andere persoonsgegevens openbaar zal maken.
Biosciences e.a. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Biosciences e.a. hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2018, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. N.N. Bontje, advocaat te Den Haag, en mr. L.H.P. Martens, advocaat te Breda, vergezeld door [gemachtigde], is verschenen.

Overwegingen

Voorgeschiedenis

  1. In 2011 brak brand uit bij het bedrijf Chemie-Pack dat was gevestigd op een industrieterrein in Moerdijk. Chemie-Pack legde zich toe op het mengen en verpakken van chemicaliën en had daartoe de benodigde vergunningen verkregen. Het bedrijf viel onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (hierna: BRZO 1999). Naar aanleiding van deze brand zijn verschillende arresten gewezen door het Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch, waarin het Hof vaststelde dat Chemie-Pack op diverse fronten heeft verzaakt te voldoen aan de op haar rustende verplichtingen en waarin het Hof werknemers van Chemie-Pack daarvoor strafrechtelijk verantwoordelijk geacht heeft geacht.
    1. Biosciences e.a. zijn betrokken bij diverse juridische procedures die naar aanleiding van de brand zijn aangespannen. In dat kader hebben zij bij het dagelijks bestuur Wob-verzoeken, gedateerd 3 september en 10 november 2015, ingediend ter verkrijging van documenten die betrekking hebben op een aantal afgelegde bezoeken en inspectiebezoeken. In de Wob-verzoeken hebben Biosciences e.a. steeds de datum vermeld van het bezoek en hebben zij, wat de inspectiebezoeken betreft, telkens verzocht om de tijdens de inspectie door de toezichthouders gemaakte aantekeningen, de tijdens de inspectie door de toezichthouders gemaakte foto’s, ambtelijke rapportages, de interne communicatie van voor en na de inspectie, alle communicatie tussen verschillende bestuursorganen van voor en na de inspectie en alle communicatie tussen de Veiligheidsregio en Chemie-Pack van voor en na de inspectie.
  2. Besluitvorming

  3. Het dagelijks bestuur heeft de Wob-verzoeken van Biosciences e.a. bij besluiten van 28 oktober en 21 december 2015 deels ingewilligd. Daarbij heeft het dagelijks bestuur te kennen gegeven de documenten openbaar te maken onder weglating van de persoonsgegevens van zijn toezichthouders en medewerkers. Omdat deze weglating inhoudelijk niet afdoet aan de verstrekte informatie, weegt het belang bij eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder dan het belang bij openbaarmaking van deze gegevens, aldus het dagelijks bestuur.
    1. Bij het besluit van 4 april 2016 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 28 oktober en 21 december 2015 herroepen en een nieuw besluit genomen. Het heeft besloten dat het alsnog overgaat tot openbaarmaking van de namen van functionarissen die namens het bevoegd gezag in mandaat brieven hebben ondertekend. Dat zijn volgens het dagelijks bestuur functionarissen die naar buiten treden. Het heeft verder besloten de namen van toezichthouders en inspecteurs en van andere medewerkers die hebben deelgenomen aan dan wel direct betrokken zijn geweest bij de inspecties niet openbaar te maken, omdat openbaarmaking leidt tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Verder heeft het naar aanleiding van een aanvulling van de eerdere Wob-verzoeken nog een aantal documenten openbaar gemaakt. Ook die documenten heeft het dagelijks bestuur openbaar gemaakt onder weglating van de namen van toezichthouders, inspecteurs en andere betrokken medewerkers.
  4. Aangevallen uitspraak

  5. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door het dagelijks bestuur gemaakte indeling van categorieën personen te grof is. Het dagelijks bestuur heeft bij zijn beoordeling ten onrechte geen rekening gehouden met factoren zoals het tijdsverloop sinds de brand, het eventueel werkzaam zijn in een andere werkkring en pensionering van personen. Bovendien is van risico’s voor de persoonlijke veiligheid van medewerkers volgens de rechtbank niet gebleken. De rechtbank heeft het besluit van 4 april 2016 daarom vernietigd wegens een ontoereikende motivering.
  6. Het geschil in hoger beroep

  7. Het dagelijks bestuur kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. Het voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het slechts een beroep op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan doen in de situatie waarin specifieke veiligheidsrisico’s bestaan voor de betrokken medewerkers bij openbaarmaking van hun persoonsgegevens. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft het terecht het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer laten prevaleren boven het belang van openbaarmaking, aldus het dagelijks bestuur. In dat kader heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het dagelijks bestuur bij zijn belangenafweging geen rekening mocht houden met de omstandigheid dat met de openbaar gemaakte informatie het publieke debat over het verloop van de vergunningverlening en het toezicht op Chemie-Pack al in voldoende mate is gediend. Ten slotte betoogt het dagelijks bestuur dat de rechtbank heeft miskend dat het een toereikende motivering voor de geanonimiseerde verstrekking heeft gegeven in het besluit van 4 april 2016. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld leidt een motivering per functionaris en/of per documentsoort tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, aldus het dagelijks bestuur.
    1. Artikel 10, tweede lid, aanhef onder e, van de Wob luidt: “Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen […] de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer […].”
    2. De Afdeling heeft haar rechtspraak over het anonimiseren van namen van medewerkers van bestuursorganen recentelijk gepreciseerd. In haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, heeft zij overwogen dat het be- lang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. De Afdeling zal het hoger beroep van het dagelijks bestuur in het licht van deze precisering beoordelen.
    3. Na kennis te hebben genomen van de niet-geanonimiseerde documenten overweegt de Afdeling het volgende. Het dagelijks bestuur heeft de documenten openbaar gemaakt onder weglating van de namen van toezichthouders en andere bij het toezicht betrokken medewerkers. Verder heeft het de namen van bestuurlijk-juridisch medewerkers die voor inlichtingen voor Chemie-Pack in de stukken zijn vermeld en de namen van beleidsmedewerkers en administratief medewerkers die als behandelend ambtenaar zijn vermeld, weggelaten.

      Naar het oordeel van de Afdeling treden deze medewerkers niet wegens hun functie in de openbaarheid. Dat, zoals Biosciences e.a. hebben betoogd, de toezichthouders uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, omdat de aard van de taken en verantwoordelijkheden van toezichthouders met zich brengt dat zij zich in de openbare ruimte presenteren en daarom hun persoonlijke levenssfeer niet in geding is, onderschrijft de Afdeling niet. Weliswaar moeten toezichthouders zich, zoals Biosciences e.a. in dit verband terecht aandragen, in de openbare ruimte begeven om hun toezichthoudende taken te kunnen verrichten, maar daarmee treden zij nog niet wegens hun functie in de openbaarheid. De Afdeling wijst in dit kader op overweging 2.3.5 van haar uitspraak van 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4235, waarin zij heeft overwogen dat bij openbaarmaking van de namen van bij een demonstratie betrokken politieambtenaren geldt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking kan verzetten.

    4. Biosciences e.a. stellen over het belang van openbaarheid, dat het toezicht op Chemie-Pack een publiek be- lang dient en dat dit toezicht verifieerbaar dient te zijn. Om die controle te kunnen doen is van belang om na te gaan of de toezichthouder heeft gefunctioneerd binnen de grenzen van zijn of haar bevoegdheid. Het is daarom noodzakelijk de naam en de bevoegdheid van de toezichthouder te verkrijgen, aldus Biosciences e.a. Volgens hen is in dit verband bovendien van belang dat het toezicht gebrekkig was.

      Naar het oordeel van de Afdeling hebben Biosciences e.a. hiermee niet aannemelijk gemaakt dat het belang van de openbaarheid in dit concrete geval zwaarder dient te wegen dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers. Daarvoor is van belang dat het reeds op basis van de openbaar gemaakte documenten mogelijk is te controleren hoe het toezicht op Chemie-Pack heeft plaatsgevonden. In dat kader is, zoals het dagelijks bestuur terecht stelt, relevant te constateren dat de functieaanduidingen van de desbetreffende medewerkers openbaar zijn, zodat ook inzichtelijk is op welk moment een medewerker met een bepaalde functie betrokken is geweest bij het toezicht op Chemie-Pack.

    5. Omdat het in dit geval gaat om de namen van medewerkers van verschillende bestuursorganen die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden en Biosciences e.a. niet aannemelijk hebben gemaakt dat het belang van de openbaarheid in dit geval zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers, mocht het dagelijks bestuur, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, openbaarmaking van de namen weigeren.
    6. Het betoog slaagt.
  8. Slotsom

  9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 april 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    1. Bij het besluit van 19 juli 2017 heeft het dagelijks bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Biosciences e.a. gemaakte bezwaar. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan voormeld besluit van 19 juli 2017 te ontvallen. Om die reden dient dit besluit te worden vernietigd.
  10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-
West-Brabant van 10 februari 2017 in zaak nr. 16/2872;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van de
Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant van 19 juli 2017, kenmerk U.015553.