GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Heffen van leges past niet bij een goede en democratische bestuursvoering

Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 16 december 2011

Eerder is op deze plaats aandacht besteed aan de jurisprudentie inzake het in rekening brengen van leges voor de behandeling van verzoeken om informatie, als bedoeld in de Wet openbaarheid van bestuur. De stand van zaken was, tot de hier opgenomen jurisprudentie, dat Hof ’s-Gravenhage had geoordeeld dat leges wel degelijk in rekening konden worden gebracht (uitspraak van 6 juli 2011, Gst. 2011/90). De lagere rechtspraak dacht daar anders over nu geen sprake zou zijn van een dienst als bedoeld in art. 229 Gemw (zie mijn naschrift bij Rb. ’s-Gravenhage 28 april 2010, Gst. 2010/68).Zowel Rechtbank ’s-Gravenhage als Hof ’s-Hertogenbosch gaan contrair aan Hof ’s-Gravenhage. Gesteld wordt met een onderscheid in de motivering dat geen sprake is van een dienst. De mening van uw annotator is in de vorige bijdragen uitvoerig aan bod geweest: mijns inziens geeft de WOB zelf in art. 14 een grondslag voor het stellen van regels (o.a. ook over het in rekening brengen van leges) maar los daarvan kan worden betoogd dat sprake is van een dienst en dus kunnen leges in rekening worden gebracht op grond van de Gemeentewet. In aanvulling op de eerdere juridische analyse, nopen de hier opgenomen uitspraken tot enkele opmerkingen ten behoeve van het debat.

Wat opvalt is dat zowel rechtbank als hof niet ingaan op de uitspraak van Hof ’s-Gravenhage van 6 juli 2011. Wel wordt gegrepen naar het arrest van de Hoge Raad inzake het heffen van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart (HR 9 september 2011, LJN BQ4105; Gst. 2011/104, m.nt. J.M.H.F. Teunissen). De toepassing ervan vindt op twee verschillende manieren plaats.

Rechtbank ’s-Gravenhage
De rechtbank (opgenomen onder Gst. 2012/32) parafraseert het arrest van de Hoge Raad en merkt op dat in het bijzonder acht geslagen moet worden op doel en strekking van de WOB zelf. Vervolgens stelt zij dat uit art. 2 en art. 3 WOB volgt dat sprake is van een publieke taak, om vervolgens te concluderen dat dus geen sprake is van een individualiseerbaar belang.

Of zij het arrest op deze wijze terecht hebben doorvertaald in een WOB-procedure is de vraag. De crux bij de ID-case was immers dat er een draag- en toonplicht bestond en dat daarmee – bij iedere aanvraag – in ieder geval het algemeen belang was gediend. Dat steeds ook individualiseerbare belangen worden gediend staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) aanvragers in het geheel geen individualiseerbaar belang bij de verstrekking zullen hebben, aldus de Hoge Raad. Dit vormt een zwaarwegend argument om terughoudend te zijn met de aanname dat bij de verstrekking van ieder identiteitsbewijs individualiseerbare belangen vooropstaan. Anders gezegd – en dan zeg ik Teunissen na – is met het oordeel van de Hoge Raad in te stemmen. Waar het gaat om een dienst die door of vanwege een overheidsorgaan wordt verricht in verband met de nakoming door een burger van een verplichting die op eenieder rust en waaraan hij zich dus niet kan onttrekken, kan niet worden volgehouden dat sprake is van een individualiseerbaar belang.

Daarvan is bij een WOB-verzoek echter geen sprake. Er is geen plicht tot het doen van een WOBverzoek. De verzoeker dient uit eigen beweging een verzoek in en vraagt om een inspanning van het bestuursorgaan. Zijn verzoek leidt tot archiefonderzoek, ordenen van stukken, kopiëren en toesturen ervan. Het algemene belang komt pas na besluitvorming aan bod. De openbaar gemaakte informatie is vervolgens openbaar voor eenieder. Dat laatste – en het feit dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen en het uitgangspunt is dat ‘alle informatie openbaar is, tenzij…’ – maakt de individualiseerbaarheid van het belang dat met het verzoek en dus de inspanning van het bestuursorgaan in kwestie gemoeid is, niet anders.

Sowieso is de redenering van de rechtbank in dezen – er is een publieke taak om informatie te verstrekken en dus is niet sprake van een individualiseerbaar belang – wat mager te noemen. Trekken we die lijn door, dan kan bij geen enkele uitoefening van een bevoegdheid immers leges in rekening worden gebracht.

Hof ’s-Hertogenbosch
Het hof kiest een andere weg om te komen tot het oordeel dat geen leges in rekening mogen worden gebracht. Hij onderzoekt immers of de verstrekking van informatie in het onderhavige geval in het algemeen belang of ten behoeve van individualiseerbare belangen plaatsvindt en zoomt allereerst in op de belangen van betrokkenen. De aard van de belanghebbende in dezen – een journalist – acht men vervolgens relevant in de zin dat het individualiseerbare belang wordt gevormd door het feit dat de informatie kan dienen als materiaal voor een programma (en dus ook de kijk- en luistercijfers en vervolgens dus ook de inkomsten uit reclame). Een algemener belang ziet men erin gelegen dat de journalist misstanden in het openbaar bestuur aan de kaak stelt.

Vervolgens hecht het hof toch – net als de rechtbank – veel waarde aan de uitgangspunten en kenmerken van de WOB. Hij acht immers van belang:

“- dat ingevolge art. 110 Gw de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid dient te betrachten volgens regels bij de wet (dit is geworden de WOB) te stellen
– dat in de considerans van die wet (de WOB) wordt overwogen dat het gaat om een goede en democratische bestuursvoering
– dat ingevolge het bepaalde in art. 2 lid 1 WOB een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak in beginsel informatie overeenkomstig deze wet dient te verstrekken en daarbij dient uit te gaan van het algemeen belang van openbaarheid van informatie, en
– dat een verzoeker om informatie ingevolge de WOB op grond van art. 3 lid 3, van die wet bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen”.

Hieruit concludeert hij dat met het verstrekken van informatie op grond van de WOB in alle gevallen het algemeen belang wordt gediend. Hoewel allemaal juist, blijft daarmee vooropstaan dat de dienstverlening individualiseerbaar is en dat het effect van de dienst pas een algemeen belang krijgt, doordat de informatie openbaar wordt voor eenieder.

En nu verder…
De meningen blijven derhalve verdeeld. Tijd voor een arrest van de Hoge Raad al is het de vraag of dat eerder aan de orde is dan de aangekondigde (en in de vorige annotatie beschreven) wetswijziging.

Essentie

Geen wettelijke grondslag (noch in de WOB noch in de Gemeentewet) om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

Samenvatting

Een nieuwszender heeft bij een gemeente op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) schriftelijke stukken over betalingen aan burgemeester en wethouders opgevraagd. Voor het opzoeken van de stukken en het anonimiseren ervan heeft de gemeente aan de nieuwszender leges in rekening gebracht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad (9 september 2011, LJN BQ4105) met betrekking tot de identiteitskaart beslist het hof dat geen leges mogen worden geheven. Mede op grond van art. 110 Gw oordeelt het hof, dat bij openbaarmaking van schriftelijke stukken door de overheid het algemene belang van een transparante overheid vooropstaat. Het heffen van leges voor openbaarmaking van stukken past niet bij een goede en democratische bestuursvoering, waarbij hoort dat (eventuele) misstanden in het openbaar bestuur aan de kaak kunnen worden gesteld.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van
De Heffingsambtenaar van de gemeente X,
hierna: de Heffingsambtenaar,
tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank Maastricht (hierna: de Rechtbank) van 7 januari 2011, nummer AWB 09/1734 in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Y B.V.,
gevestigd te P,
hierna: belanghebbende,
en
de Heffingsambtenaar,
betreffende na te noemen schriftelijke kennisgeving leges informatie Wet openbaarheid van bestuur.

Uitspraak

  1. Ontstaan en loop van het geding

    1. De Heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 17 april 2009, factuurnummer 1 en verzonden op 1 mei 2009, van belanghebbende een bedrag aan leges geheven van € 297,40, zijnde € 276,80 wegens het verlenen van diensten en € 20,60 wegens het verstrekken van fotokopieën. Het tijdig door belanghebbende daartegen gemaakte bezwaar is door de Heffingsambtenaar bij uitspraak van 19 augustus 2009 afgewezen.
    2. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 297. Bij vorenvermelde uitspraak heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar van de Heffingsambtenaar vernietigd, de nota vernietigd voor wat betreft het daarbij in rekening gebrachte bedrag van € 276,80 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar van de Heffingsambtenaar.
    3. Tegen deze laatste uitspraak heeft de Heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
    4. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft belanghebbende met dagtekening 7 oktober 2011, bij het Hof ingekomen op 10 oktober 2011, een nader stuk, met één bijlage, ingediend. Dit stuk en deze bijlage zijn in afschrift verstrekt aan de Heffingsambtenaar.
    5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2011 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord namens de Heffingsambtenaar mevrouw A, alsmede, namens belanghebbende, de heren B en C, respectievelijk juridisch adviseur en coördinator nieuwsresearch van YY.
    6. Belanghebbende heeft te dezer zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de Heffingsambtenaar.
    7. Aan het slot van deze zitting heeft het Hof het onderzoek gesloten.
    8. Van het onderzoek ter zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
  2. Feiten

    Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:

    1. Belanghebbende houdt zich, direct of indirect, bezig met het verzorgen van onder meer informatieve programma’s op een radio- en een televisiezender. Bij brief van 20 maart 2009 heeft zij onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) namens het YY aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente X verzocht om informatie inzake door die gemeente aan haar burgemeester en wethouders gedane betalingen, andere dan de reguliere loonbetalingen. Belanghebbende heeft soortgelijke verzoeken gedaan aan een groot aantal andere gemeenten.
    2. Het gemeentebestuur van X heeft het vorenbedoelde verzoek ingewilligd en heeft daartoe werkzaamheden verricht welke in totaal 8 uur in beslag hebben genomen. Deze werkzaamheden bestonden uit het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten, het maken van kopieën en het vervaardigen van overzichten. In totaal zijn aan belanghebbende 103 kopieën verstrekt.
    3. De raad van de gemeente X heeft in zijn openbare vergadering van 11/12 november 2008, gelet op het bepaalde in artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, een verordening vastgesteld op de heffing en de invordering van leges 2009. Deze verordening (hierna: de Verordening) luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:“Artikel 2 Belastbaar feit
      Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.Artikel 3 Belastingplicht
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. (…)

      Artikel 5 Tarieven
      1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
      2. Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.

      Artikel 6 Wijze van heffing
      De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. Het gevorderde bedrag wordt mondeling, dan wel door toezending of uitreiking van de schriftelijke kennisgeving aan de belastingschuldige bekendgemaakt.”

    4. Rubriek 1.2 van de bij de Verordening behorende tarieventabel luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:“1.2
      Het tarief bedraagt
      1.2.1
      Voor zover daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke regeling een tarief is opgenomen, voor het verlenen van diensten, per kwartier € 8,65.”
    5. 2.5. Ter zake van het aan belanghebbende verstrekken van de onder 2.1 bedoelde informatie heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges geheven tot een bedrag van in totaal € 297,40, te specificeren als volgt: verlenen van diensten: 8 uur à € 8,65 per kwartier € 276,80 103 fotokopieën à € 0,20 per fotokopie € 20,60 totaal € 297,40. Het bedrag van € 20,60 is niet in geschil.
  3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

    1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
      I. Is het door het gemeentebestuur aan belanghebbende verstrekken van de onder 2.1 bedoelde informatie aan te merken als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet?
      II. Indien vraag I bevestigend moet worden beantwoord: Handelt de Heffingsambtenaar in strijd met het gelijkheidsbeginsel door wèl leges te heffen indien de gevraagde informatie schriftelijk wordt verstrekt en niet indien deze mondeling dan wel door middel van het verlenen van inzage wordt verstrekt? De Heffingsambtenaar is van oordeel dat vraag I bevestigend en dat vraag II ontkennend moet worden beantwoord. Belanghebbende is met betrekking tot deze beide vragen de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
    2. Partijen doen hun evenvermelde standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft de Heffingsambtenaar hieraan nog toegevoegd dat in casu geen sprake is van hergebruik als bedoeld in artikel 11h in samenhang met artikel 1, onderdeel h, van de WOB, dat niet bekend is hoeveel tijd gemoeid is geweest met het anonimiseren en dat de omstandigheid dat bij het mondeling of door het verlenen van inzage verstrekken van informatie geen leges wordt geheven, uitsluitend hierop berust dat het op die wijze verstrekken van informatie in de regel nauwelijks enige ambtelijke tijd kost. Belanghebbende heeft tijdens dit onderzoek nog gepreciseerd dat zij aanspraak maakt op vergoeding van proceskosten volgens het zogeheten puntenstelsel.
    3. De Heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en ongegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingestelde beroep. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
  4. Gronden

    Ten aanzien van het geschil
    Vraag I

    1. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (en niet het algemeen belang). Gelet op de omstandigheid dat het niet mogelijk is om bij ieder verzoek om informatie ingevolge de WOB objectief vast te stellen welk belang bij het doen van de aanvraag overheerst, nopen uitvoerbaarheidsargumenten er echter toe als maatstaf te hanteren of de verstrekking van deze informatie naar haar aard vooral in het algemeen belang dan wel vooral ten behoeve van individualiseerbare belangen plaatsvindt (Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN BQ4105).
    2. Ten aanzien van belanghebbende acht het Hof aannemelijk dat deze bij de onderhavige informatie in die zin een individualiseerbaar belang heeft dat deze informatie, indien deze daartoe aanleiding geeft, kan dienen als materiaal voor haar informatieve programma’s en daarmede, indirect, invloed heeft op de hoogte van haar kijk- en luistercijfers en daarmede op de hoogte van haar inkomsten uit reclamespotjes. Hier staat echter tegenover dat belanghebbende dusdoende mede het algemeen belang dient in de vorm van, kort gezegd, het aan de kaak stellen van misstanden in het openbaar bestuur.
    3. Voorts is met betrekking tot de aan het slot van 4.1 vermelde maatstaf van belang
      – dat ingevolge artikel 110 van de Grondwet de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid dient te betrachten volgens regels bij de wet (dit is geworden de WOB) te stellen
      – dat in de considerans van die wet (de WOB) wordt overwogen dat het gaat om een goede en democratische bestuursvoering
      – dat ingevolge het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de WOB een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak in beginsel informatie overeenkomstig deze wet dient te verstrekken en daarbij dient uit te gaan van het algemeen belang van openbaarheid van informatie, en
      – dat een verzoeker om informatie ingevolge de WOB op grond van artikel 3, derde lid, van die wet bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen.Gelet op dit een en ander is voor het inwilligen van een verzoek om informatie ingevolge de WOB irrelevant of de verzoeker een individualiseerbaar belang bij die informatie heeft en gaat de WOB er integendeel van uit dat het verstrekken van informatie in alle gevallen het algemeen belang dient. Dat met het verstrekken van informatie ingevolge de WOB steeds ook individualiseerbare belangen worden gediend, staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) verzoekers in het geheel geen individualiseerbaar belang bij de verzochte informatie hebben. Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat verzoeken om informatie ingevolge de WOB naar hun aard in overheersende mate verband houden met individualiseerbare belangen. Het op grond van dergelijke verzoeken verstrekken van informatie is derhalve geen dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
    4. Gelet op het vorenstaande dient de in de omschrijving van het geschil onder I vermelde vraag ontkennend te worden beantwoord. De aldaar onder II vermelde vraag behoeft geen beantwoording.
    5. Slotsom

    6. Het hoger beroep van de Heffingsambtenaar is ongegrond, de uitspraak van de Rechtbank dient te worden bevestigd, zij het onder verbetering van de gronden.
    7. Ten aanzien van het griffierecht

    8. Nu de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt, gelet op het bepaalde in artikel 27l, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, van de gemeente X ter zake van het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep een griffierecht geheven van € 454.
    9. Ten aanzien van de proceskosten

    10. Nu het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
    11. Het Hof stelt deze tegemoetkoming, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op 2 (punten wegens proceshandelingen) x € 437 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 874.
  5. Beslissing

    Het Hof – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank, (Enz., enz., red.)