GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geen plicht tot het vervaardigen van documenten (ongeacht mate van inspanning)

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 juni 2013

De Afdeling gaat om in de hier opgenomen uitspraak. Reden tot een naschrift.

  1. Wanneer een bestuursorgaan constateert dat over een bepaalde aangelegenheid geen documenten bestaan, kan het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in beginsel eenvoudig worden afgewezen met de mededeling dat de gevraagde documenten niet bestaan. In sommige gevallen wordt daarvoor nog op verschillende manieren bewijs voor geleverd (vgl. ABRvS 14 juli 2010, Gst. 2010/82 en ABRvS 28 juli 2010, Gst. 2010/83). Getoetst wordt of de mededeling van het bestuursorgaan niet ongeloofwaardig is. Het is aan de verzoeker om die geloofwaardigheid gemotiveerd ter discussie te stellen (vgl. ook ABRvS 3 april 2013, LJN BZ7613).
  2. In het verlengde daarvan verplicht de WOB bestuursorganen in beginsel niet om allerlei gegevens te vergaren en die vervolgens in een (nog niet bestaand) document vast te leggen (ABRvS 16 april 2003, AB 2003/242). Het bestuur heeft dus niet de verplichting om desgevraagd documenten te creëren (ABRvS 11 maart 2009, nr. 200806000/1). Dat betekent ook dat bestuursorganen, wanneer bepaalde informatie aanwezig is in allerlei verspreide documenten, in beginsel niet verplicht is om die informatie te bundelen in een nieuw document (zie bijv. Rb. Amsterdam 19 februari 2003, LJN AF5337 ). Er geldt ook geen bewerkingsplicht (Kamerstukken II 2004/05, 28 877, nr. 3, p. 10).
  3. Liggen gegevens echter vast in elektronische bestanden (maar ook daarbuiten), dan kon dat – tot de hier opgenomen uitspraak – onder omstandigheden anders zijn. Was het eenvoudig om met de door het bestuur gebruikte computerprogramma’s of anderszins de gevraagde informatie te verzamelen (‘met een druk op de knop’), dan was het bestuur gehouden om dat te doen. In die zin bracht de digitalisering verplichtingen met zich (zie Rb. Amsterdam (pres.) 19 augustus 1997, Awb-katern 1997, nr. 74). In zoverre kon bij het ‘maakcriterium’ een rol spelen of het bestuur zodanig tijdrovende activiteiten moest ontplooien dat dit in redelijkheid niet van het bestuur kan worden verwacht (ABRvS 20 juni 2007, nr. 200607848/1; zie ook M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 103-104).
  4. In genoemde uitspraak van 20 juni 2007, waarvan de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak uitdrukkelijk afwijkt, merkte zij nog het volgende op: “Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de gevraagde gegevens niet dan met grote inspanning uit de personeelsadministratie van het college worden afgeleid en voorziet de Wob niet in een dergelijke vergaringsplicht. Het betoog kan dan ook niet leiden tot een gegrondverklaring van het hoger beroep.” Deze overweging kan worden gelezen in lijn met de hier opgenomen uitspraak: de WOB voorziet niet in een vergaringsplicht. De praktijk en literatuur lazen de overweging echter zo dat bij een geringe inspanning wel een vergaringsplicht zou gelden. Met de hier opgenomen uitspraak komt de Afdeling hierop terug, althans maakt ze duidelijk dat de inspanning er niet toedoet. Kort en goed stelt ze dat de plicht tot het vergaren van gegevens gewoon niet uit de WOB voortvloeit. De Afdeling maakt vooral duidelijk dat de WOB gewoon enkel ziet op documenten die er zijn. Zijn documenten er niet, dan houdt het daarmee op. Dat de informatie wellicht is samen te stellen uit bestaande informatiebronnen doet daaraan niet af. De WOB ziet enkel op bestaande documenten, op het moment van het verzoek (zie ook ABRvS 16 januari 2013, LJN BY8529). Een plicht tot het vervaardigen van documenten volgt overigens ook niet uit art. 10 EVRM.
  5. Hiermee maakt de Afdeling het voor menig bestuursorgaan gemakkelijker. Ik denk vooral aan de grote ‘beschikkingenfabrieken’ nu het – zo leert mijn praktijk – daar nog best wel eens voorkomt dat men geconfronteerd wordt met verzoeken naar de afdoening van bepaalde procedures of de hoeveelheid aan dwangsommen die zijn verstrekt over een specifieke periode. In dergelijke gevallen kan het prettig zijn de verzoeken af te kunnen doen door te stellen dat de informatie er als zodanig niet is, althans niet in documenten is opgenomen. Indien de informatie immers wel in documenten is neergelegd, is het bestuursorgaan overigens wel gehouden het verzoek te behandelen nu ook metagegevens een bestuurlijke aangelegenheid kunnen omvatten (ABRvS 5 december 2012, AB 2013/147 en CR 2013/84). Daar is met de hier opgenomen uitspraak geen verandering in gekomen.
  6. Wel lijkt de met deze uitspraak ingegeven aanscherping in lijn met de toch – ogenschijnlijk – wat strengere Afdeling waar het de almaar vragende burger betreft. Ik verwijs maar naar de stringente lezing van de wet, waar het eisen stelt aan de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (zie bijv. ABRvS 5 december 2012, AB 2013/59 en Rb. Oost-Nederland 26 april 2013, LJN CA3250). Ook de meer strenge opvatting omtrent het elektronisch verkeer met de overheid in dit verband lijkt daarbij aan te sluiten (ABRvS 5 december 2012, AB 2013/147 en CR 2013/84). In dat kader oordeelt de Afdeling immers streng, maar rechtvaardig en juist, dat zolang de elektronische weg niet is opengesteld, een bestuursorgaan geen dwangsom verschuldigd was wegens niet-tijdig beslissen op het WOBverzoek, nu verzoeker een WOB-verzoek per e-mail en vervolgens per post aan het bestuursorgaan had verzonden. De datum van verzending van de e-mail is dan vanzelfsprekend niet maatgevend. Merk in dat verband overigens op dat niet de datum van verzending, maar ontvangst door het bestuursorgaan relevant is in het kader van de WOB (art. 6 lid 1 WOB).

Essentie

Geen plicht tot vervaardigen van documenten bij WOB-verzoeken, ongeacht mate van inspanning.

Samenvatting

Anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2007 in nr. 200607848/1 bevat de WOB geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de gegevens op grond van wettelijke verplichtingen aan andere overheidsinstanties dienen te worden verstrekt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van de directeur dat deze verplichtingen zien op informatie waartoe de door [appellant] gevraagde informatie niet behoort. De WOB is van toepassing op informatie neergelegd in bestaande documenten. Daarop is het verzoek van [appellant] niet gericht. Voorts leidt het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht om inlichtingen te ontvangen niet tot het oordeel dat op de directeur een verplichting rustte een document met de gevraagde gegevens aan te maken.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Eindhoven,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 maart 2012 in zaak nr. 11/1638 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directeur Gemeentebelastingen Rotterdam (hierna: de directeur).

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 juni 2013, nr. 201204362/1/A3

Procesverloop

Bij besluit van 23 december 2010 heeft de directeur een verzoek van [appellant] om het toegepaste gemiddelde bedrag van vermindering van de waarde op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde) ter zake van de in 2009 ingediende bezwaarschriften tegen de door de directeur afgegeven beschikkingen inzake de WOZ-waarde openbaar te maken, afgewezen.

Bij besluit van 8 februari 2011 heeft de directeur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De directeur heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2013, waar [appellant] en de directeur, vertegenwoordigd door mr. P. van Hattem en mr. B.J. Klein, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
  2. De directeur heeft gesteld dat de door [appellant] verzochte gegevens niet worden geregistreerd en daarom niet kunnen worden verstrekt. Het verzoek ziet aldus niet op informatie neergelegd in documenten, zodat het niet valt onder de werkingssfeer van de Wob. De verzochte informatie kan voorts niet door het automatiseringssysteem worden gegenereerd en is evenmin op andere wijze eenvoudig te genereren.
  3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan zijn verzoek ten grondslag liggende gegevens op grond van op de Wet WOZ gebaseerde regelgeving en beleidsregels worden verstrekt aan andere overheidsinstanties waaronder de Belastingdienst en waterschappen. De directeur heeft volgens [appellant] ten onrechte nagelaten mede te delen op grond waarvan de door hem verzochte gegevens niet aanwezig dienen te zijn. [appellant] stelt dat de verzochte gegevens kunnen worden gegenereerd uit de gegevens waarover de directeur beschikt. Daarbij is niet relevant of het genereren van de gegevens een grote inspanning vergt. Het beschikken over een verouderd automatiseringssysteem is voorts een omstandigheid die voor rekening van de directeur dient te komen. Bovendien is de weigering om de gegevens te verstrekken in strijd met artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), andere internationale verdragen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus [appellant].
    1. [appellant] heeft in hoger beroep niet bestreden dat de door hem verzochte gegevens niet worden geregistreerd, zodat de directeur niet beschikt over een document waarin die gegevens zijn vervat. Anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2007 in zaak nr. 200607848/1 bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de gegevens op grond van wettelijke verplichtingen aan andere overheidsinstanties dienen te worden verstrekt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van de directeur dat deze verplichtingen zien op informatie waartoe de door [appellant] gevraagde informatie niet behoort. De Wob is van toepassing op informatie neergelegd in bestaande documenten. Daarop is het verzoek van [appellant] niet gericht. Voorts leidt het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht om inlichtingen te ontvangen niet tot het oordeel dat op de directeur een verplichting rustte een document met de gevraagde gegevens aan te maken. Evenmin levert de weigering om de gegevens te verstrekken strijd met andere internationale verdragen of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur op. Het betoog faalt.
  4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.