GST 1

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Er is eerder sprake van ’emissiegegevens’ en dus openbaarmaking

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 augustus 2017

  1. Een belangwekkende uitspraak over het begrip “milieu-informatie” en meer in het bijzondere het begrip “emissiegegevens”; belangrijke begrippen waar het gaat om het al dan niet openbaar (moeten) maken van informatie die bij de overheid berust.
  2. De onderhavige kwestie vindt zijn oorsprong in een WOB-verzoek van Greenpeace, gericht aan GS van Groningen. Het betreft een derde uitspraak in deze kwestie (eerder Rb. Noord-Nederland 18 juli 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:4388 en ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621). Belangrijkste wapenfeiten in de voorgaande uitspraken zagen voor- al op het wel of niet betrokken zijn bij het intern beraad door externen. De rechtbank was van mening dat overleg met personen die namens de vergunninghouders daaraan hebben deelgenomen niet tot het intern beraad kan worden gerekend nu een beraad, waarbij het bestuursorgaan externe personen inzet bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven of de afronding van dat beraad, hetgeen al dan niet leidt tot een standpuntbepaling over een bestuurlijke aangelegenheid, in beginsel alleen intern beraad is, indien die externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren. Overleggen waaraan externe derden hebben deelgenomen van wie duidelijk is dat zij een eigen belang hebben, zouden volgens de rechtbank alleen onder de definitie van intern beraad vallen, indien de wetgever uitdrukkelijk voorziet in medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. Dit wordt volgens de rechtbank, anders dan het college betoogt, niet anders als de bestuurlijke aangelegenheid geen betrekking heeft op de totstandkoming van een vergunning, maar op de verdediging van die vergunning wanneer deze in rechte wordt aangevochten door een derde zoals Greenpeace. De Afdeling volgde deze lijn niet; belangrijk voor het intern beraad karakter van de correspondentie inzake concepten van processtukken e.d. was het gegeven dat vertrouwelijkheid was afgesproken. Dat sprake is van een eigen belang en dat daarmee geen sprake kon zijn van intern beraad, was niet relevant. Helemaal vreemd was de redenering van de recht- bank niet. In de bekende Enci-uitspraak (ABRvS 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3251) was immers bepaald dat een concept milieu-effectrapportage geen stuk van intern beraad was. De Afdeling merkte hierover op in de uitspraak van 16 juli 2014 dat dit stuk gewisseld werd in het kader van vooroverleg ten behoeve van de aanvraag van een vergunning en dus anders moet worden gekwalificeerd dan het gezamenlijk voorbereiden van een procedure over een vergunning bij een rechtscollege. Uitkomst was dan ook dat GS opnieuw moest beslissen op bezwaar. Een beslissing waartegen enkel beroep kon worden aangetekend bij de Afdeling wat heeft geresulteerd in de hier opgenomen uitspraak.
  3. De vraag ligt nu dus voor of GS terecht heeft gemeend dat de documenten geen emissiegegevens bevatten. Belang van deze vraag is erin gelegen dat milieu-informatie al eerder toegankelijk dient te zijn voor hen die erom vragen, maar bij emissiegegevens is openbaarheid nog meer uitgangspunt. Dit volgt uit het vierde tot en met het achtste lid van artikel 10 WOB. In deze bepalingen wordt immers de reikwijdte van de weigeringsgronden van de WOB ten aan- zien van milieu-informatie beperkt. Zo zijn slechts de eenheid van de Kroon en de veiligheid van de Staat nog altijd absolute weigeringsgronden. De bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens wordt gerelativeerd (vierde lid). In zoverre vormt het Verdrag van Aarhus, waar deze aanpassing van de WOB een gevolg van is, al een voorloper van de Wet open overheid (C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)‘, Gst. 2016/144 (p. 780)). Onevenredige benadeling of bevoordeling (10, tweede lid, onder g) is geen relevante weigeringsgrond meer (zesde lid). Het begrip emissiegegeven is zoals gezegd een aparte categorie van milieu-informatie. Het Verdrag van Aarhus hecht grote waarde aan openbaarmaking van gegevens over emissies. De term emissies had voor de hierna genoemde uitspraken van het Hof van Justitie van de EU – waar de Afdeling zich in de hier opgenomen uitspraak ook op verlaat – al een brede betekenis. Het gaat om emissies vanuit zowel puntbronnen als diffuse bronnen naar de lucht, het water en de bodem. Uit de context van het Verdrag kan worden afgeleid dat informatie betreffende emissies in het milieu in beginsel openbaar dient te zijn. Voorheen werden deze gegevens onderscheiden van gegevens die ten grondslag lig- gen aan gegevens over emissies in het milieu (ABRvS 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:20109:BK1375). Het belang van de openbaarheid blijkt uit het uitgangspunt, zoals neergelegd in artikel 10, achtste lid, WOB dat stelt dat het bestuursorgaan bij zijn belangenafweging in aanmerking neemt of de gevraagde informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Bij de uitzonderingsgrond ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ is de positie van emissiegegevens in sterkere mate verankerd, in de zin dat openbaarheid van emissiegegevens in dat kader gegarandeerd is (artikel 10, vierde lid, WOB). Uit deze bepaling volgt ook een restrictieve toepassing van de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in artikel 10, eerste, tweede en zevende lid, WOB inhoudende dat openbaarmaking van de betreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, en dat de besluitvorming ter zake met zodanige waarborgen moet zijn omkleed dat niet op willekeurige gronden een uitzonderingsgrond wordt toegepast. Het Verdrag van Aarhus bevat twee waarborgen die meer licht werpen op de betekenis van het begrip ‘restrictief’. In de eerste plaats dient het bestuursorgaan een actieve belangenafweging te verrichten, waarbij het rekening moet houden met het publieke belang van openbaarheid van de betreffende milieu-informatie. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan in aanmerking nemen of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
  4. De begrippen milieu-informatie en emissiegegevens vormen in algemene zin al voldoende aanleiding tot discussie. Dit is mede gelegen in het feit dat het begrip milieuinformatie zo ruim is (zie art. 19.1a Wet milieubeheer). Slechts sprake is van ‘milieu-informatie’ voor zover de toe- stand van de menselijke gezondheid, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken en dergelijke (kunnen) worden aangetast door elementen van het milieu. Een verband met het milieu, waarbij het ook kan gaan om gegevens die onlosmakelijk verbonden zijn met maatregelen en activiteiten ter bescherming van elementen van het milieu (ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7035), moet er zijn. Te denken valt aan een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied. Ontbreekt een dergelijk (mogelijk) verband met het milieu, dan ligt het anders. Zo is informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil wel milieu-informatie, maar informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar in beginsel niet (Kamerstukken II 2002/03, 28835, 3, p. 23). Dat geldt ook voor een Nota kostenverhaal, die beoogt inzicht te bieden in de stand van zaken van werkzaamheden op juridisch terrein samen- hangend met bodemverontreiniging (Rb. Haarlem 9 juli 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BX2009 en ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183). Ook zijn vergunningen met betrekking tot in gevangenschap gefokte dieren geen milieu-informatie, vanwege het feit dat het geen informatie over de biologische diversiteit betreft (ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1425). Dat geldt evenzeer voor een subsidieaanvraag voor een windmolenpark (ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:288, AB 2014/10, m.nt. P.J. Stolk). Wel milieu-informatie daarentegen is een kaart van een zoekgebied voor UMTS- en GSM-masten, nu de straling van invloed is op elementen van het milieu (ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, AB 2011/33, m.nt. P.M.J. de Haan, JB 2011/41, m.nt. G. Overkleeft-Verburg, JOM 2011/200, M en R 2011/55). Ook een boetebesluit en de onderliggende inspectiegegevens naar aanleiding van eenovertreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving met asbest, kwalificeren als milieu-informatie (ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086).
  5. Dat ook over de inhoud van het begrip ‘emissiegegeven’ discussie kan ontstaan, blijkt reeds uit het gegeven dat de Afdeling de hier gepubliceerde uitspraak heeft aangehouden in afwachting van beantwoording van enkele prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het bedrijfs- leven over de uitleg van dit begrip (CBb 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, ABkort 2014/373). Het Hof van Justitie van de EU deed hierover uitspraak op 23 november 2016 (ECLI:EU:C:2016:890. C-442/14, Bayer CropScience SA-NV en ECLI:EU:C:2016:889, ACC). Het Hof gaf in deze uitspraken blijk van een niet-restrictieve opvatting. Het oordeelde dat het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4/EG aldus moet worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik. Of de uitstoot plaatsvindt door een installatie, door lozingen of ander vrij- komen van stoffen is niet relevant. Bovendien stelde het hof dat het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4/ EG aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben. Hieruit volgt onder meer dat inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van “emissies in het milieu” van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, en van stoffen die deze producten bevatten, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” vallen, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi-) veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.
  6. Voornoemde duiding van het Hof van Justitie leidt ertoe dat de Afdeling in de hier opgenomen zaak haar lijn omtrent de invulling van het begrip ‘emissiegegevens’ bij- stelt. Uitkomst daarvan is onvermijdelijk dat GS hier te horen krijgt dat zij dit begrip te beperkt uitlegt en dus dat besluitvorming wederom over moet. De verwijzing naar eerdere Afdelingsjurisprudentie baat GS niet, nu ook die uitspraken getuigen van een te beperkte opvatting van ‘emissies in het milieu’. Met de mededeling dat onder emissiegegevens moet worden begrepen gegevens over de daad- werkelijke uitstoot, maar ook gegevens over de invloeden van de emissies op het milieu en gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan besluitvorming ten grondslag ligt, juist is kan GS weer door de documenten gaan. Een deel van de documenten is namelijk niet openbaar gemaakt, maar bevat wel emissiegegevens. Artikel 11 lid 4 WOB vraagt dan om een belangenafweging tussen de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen en de openbaarmaking van de emissiegegevens.

Gelet op voormelde overwegingen uit de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC is de Afdeling van oordeel dat Greenpeace terecht heeft betoogd dat het college van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Hiertoe wordt overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip emissiegegeven is aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het be- grip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 ok- tober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof aan dat begrip heeft gegeven in de arres- ten Bayer CropScience en Commissie/ACC. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrip- pen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
Dat het college is uitgegaan van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven betekent evenwel niet dat het besluit van 23 september 2014 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 en is van oordeel dat het college alle emissiegegevens uit de documenten met nummers 1104, 1114 en 1563 openbaar heeft gemaakt. Dit geldt echter niet voor de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722. Die documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, indachtig de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, welke veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden kan de Afdeling thans niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de WOB. Het besluit van 23 september 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen.

Procesverloop

Bij uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621, heeft de Afdeling het door Greenpeace tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de door het college en RWE ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van 208 met nummer genoemde documenten.
Voorts heeft de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van Greenpeace gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722, de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd, het beroep van Greenpeace tegen het be- sluit van 11 september 2013 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Ten slotte heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college opnieuw beslissend het door Greenpeace gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Greenpeace beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij brieven van 2 maart 2015, 9 maart 2015, 29 mei 2015 en 7 juli 2015 hebben onderscheidenlijk RWE, Greenpeace, Groningen Seaports en Nuon de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2015, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door W.T. Wiskerke, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door R.J. Groenveld, en RWE, vertegenwoordigd door P.J.W.G. Schouwenberg, bijgestaan door mr. B. Vis, advocaat te Am- sterdam, zijn verschenen.
Bij brieven van 24 augustus 2015 heeft de Afdeling partijen meegedeeld de beslissing aan te houden in afwachting van de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de door de Commissie van de Europese Unie ingestelde hogere voorziening tegen de uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013 (zaak nr. T-545/11) en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365.
Op 23 november 2016 heeft het Hof uitspraken gedaan in voormelde zaken, ECLI:EU:C:2016:890 en ECLI:EU:C:2016:889. Greenpeace en RWE hebben reacties ingediend.
Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

  1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  2. Inleiding

  3. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat het college zich, wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136, 1332 en 1679, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze geen milieu- informatie bevatten en dat derhalve een beoordeling op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob ontbreekt. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het college, wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722, heeft miskend dat deze informatie bevatten over emissies in het milieu en dat in de motivering derhalve ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen die emissiegegevens en de overige milieu-informatie. Ten slotte heeft de Afdeling overwogen dat wat betreft de volgens het college eerder openbaar ge- maakte documenten met nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393, waarvoor op 11 september 2013 een nader besluit was genomen, en het document met nummer 210, onvoldoende kenbaar is welke milieu-informatie waar openbaar is gemaakt.
  4. Bij het besluit van 23 september 2014 heeft het college het bezwaar van Greenpeace deels gegrond verklaard. Het college heeft hierbij het document met nummer 1679 alsnog openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332 heeft het college alsnog een afweging gemaakt als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob en zich op het standpunt gesteld dat het belang van bescherming van de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvatting zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 heeft het college alsnog de daarin opgenomen emissiegegevens openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 210, 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 heeft het college te kennen gegeven waar en op welke manier de daarin vervatte informatie eerder openbaar is gemaakt dan wel het eerder openbaar gemaakte document, in geval van het document met nummer 210, alsnog toegestuurd.
  5. Beroep

  6. Het beroep van Greenpeace richt zich tegen het besluit van 23 september 2014, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722.
  7. Intern beraad

  8. Greenpeace betoogt allereerst dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten, met name die met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332, moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Zij voert hiertoe aan dat uit artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn en artikel 4, derde lid, onder c, van het Verdrag van Aarhus volgt, dat de uitzonderingsgrond voor openbaarmaking van documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van ‘intern beraad’ slechts van toepassing is op in- terne communicatie binnen een overheidsinstantie en niet tevens op communicatie tussen een overheidsinstantie en derden. Greenpeace beroept zich voor zover nodig direct op de artikelen uit de Richtlijn en het Verdrag van Aarhus, die volgens haar zijn geïmplementeerd in artikel 11 van de Wob. Artikel 11 van de Wob dient derhalve, voor zover nodig, richtlijnconform te worden uitgelegd. Greenpeace merkt hierbij op dat de Afdeling in de uitspraak van 16 juli 2014 weliswaar heeft overwogen dat overleg tussen overheid en derden als ‘intern beraad’ in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan worden aangemerkt, maar dat in het geval van milieu-informatie dit oordeel dient te worden genuanceerd. Daarbij komt dat het in eerdere jurisprudentie van de Afdeling ging om beraad met derden die geen eigen be- lang hadden bij de uitkomst van het desbetreffende beraad, hetgeen hier niet het geval is. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat documenten en communicatie van RWE en Nuon gericht aan het college moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
    1. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de documenten, die de uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan betreffen teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de verdediging van de vergunningverleningen in rechte, zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraad- slaging vertrouwelijk zou blijven. Voor het oordeel dat de documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de externe derden die daaraan hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorminggericht op de bestuurlijke standpuntbepaling biedt de wet naar het oordeel van de Afdeling geen grond.
      Hetgeen Greenpeace betoogt is gericht tegen dit oordeel van de Afdeling. Nu tegen het oordeel van de Afdeling geen rechtsmiddelen openstaan kan hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 niet moeten wor- den geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
      Het betoog faalt.
  9. Persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie

  10. Greenpeace betoogt voorts dat, in het geval de documenten wel moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, de weigering om de daarin opgenomen milieu-informatie openbaar te maken op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob in alle gevallen onvol- doende is gemotiveerd. De enkele algemene stelling dat het belang van vertrouwelijk beraad met RWE en Nuon of an- dere derden zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking van milieu-informatie is onvoldoende. Het college had moeten motiveren waarom het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen vol- gens hem zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van informatie over bijvoorbeeld effecten van stikstof uit de kolencentrales op beschermde duinen, aldus Greenpeace.
    1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de desbetreffende, door het college vertrouwelijk overgelegde, documenten.
    2. Uit artikel 11, vierde lid, van de Wob volgt dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie enerzijds het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang anderzijds moet worden afgewogen te- gen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Waar de tweede en de derde vol- zin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat in- formatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd, betekent dit dat deze mogelijkheden mede in aanmerking moeten worden genomen bij de door de eerste zin vereiste afweging van belangen.
      De documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 betreffen bijlagen bij e-mails, die afkomstig zijn van dan wel gezonden zijn aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs, en documenten met bij- lagen betreffende overleg met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het gaat veelal om concepten van onderzoeksrapporten en ingediende processtukken, zoals pleitnota’s en verweerschriften, en om zogenaamde “Vraag & Antwoord” documenten. Het college heeft zich wat betreft deze documenten bij het besluit van 23 september 2014 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, het belang van de bescherming van die persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Hiertoe heeft het college terecht in aanmerking genomen dat veel documenten zich in de concept-fase bevinden. In die fase van voorbereiding weegt zwaar dat partijen in een vertrouwelijke sfeer onderling informatie en opvattingen kunnen uitwisselen. Het college heeft voorts gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat de uiteindelijke versies van voormelde documenten openbaar zijn gemaakt, zodat de desbetreffende milieu-informatie in de openbaargemaakte versies terug te vinden is. Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 (gedeeltelijk) is geweigerd op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en die daarvan niet te scheiden is.
    3. Het betoog faalt.
  11. Emissiegegevens

  12. Greenpeace betoogt ten slotte dat zij betwijfelt of het college alle emissiegegevens heeft verstrekt, nu het college ten onrechte van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Zij voert hiertoe aan dat informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, zesde (lees: vierde) lid, van de Wob en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, gegevens zijn die nodig zijn voor het vaststellen van de omvang en aard van emissies, evenals de cijfers betreffende daadwerkelijke emissie en gegevens uit een verzoek dat betrekking heeft op emissies in het milieu. Aan het begrip emissiegegeven dient derhalve een ruime uitleg te worden gegeven. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzings- uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365. Het eerde- re oordeel van de Afdeling waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen emissiegegevens, waarvoor een absolute openbaarmakingsverplichting zou gelden, en onderliggen- de gegevens, waarvoor het normale openbaarmakingsregime van milieu-informatie zou gelden, is volgens Greenpeace in strijd met voormelde artikelen uit de Wob en de Richtlijn.
    1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722
    2. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 naast milieu-gegevens ook emissiegegevens bevatten. Naar het oordeel van de Afdeling diende het college, gelet op de bijzondere positie die emissiegegevens innemen op grond van artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, ter motivering van de weigering de milieu-informatie openbaar te maken in ieder geval een onderscheid te maken tussen de in de documenten opgenomen emissiegegevens en de overige milieu-informatie, die geen emissiegegevens bevat.
    3. Naar aanleiding van de verwijzing door Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, heeft de Afdeling de zaak aangehouden in afwachting van uitspraken van het Hof in voormelde zaken. Het Hof heeft op 23 november 2016 in beide zaken uitspraak gedaan.
      In de uitspraak van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, overweegt het Hof onder meer:
      81 Gelet op een en ander moet het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.
      87 Hieruit volgt dat het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
      90 Van “informatie over emissies in het milieu” is dus met name geen sprake bij gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product of de stof die vele malen hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gehanteerd, aangezien dergelijke gegevens betrekking hebben op emissies die niet voorzienbaar zijn bij normaal of realistisch gebruik.
      91 Anders dan de Commissie te kennen geeft, vallen onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” daarentegen wel studies die ertoe strekken de toxiciteit, de gevolgen en andere aspecten van een product of stof te bepalen onder de minst gunstige realistische omstandigheden die zich kunnen voordoen, alsook studies die zijn verricht onder omstandigheden die de normale landbouwpraktijk zo dicht mogelijk benaderen en onder omstandigheden die heersen in het gebied waarin dit product of deze stof zal worden gebruikt.
      In de uitspraak van 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, overweegt het Hof onder meer:
      80 Onder het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name tot strekt een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingspro- ces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.
      81 Hoewel, zoals in punt 55 van het onderhavige ar- rest is uiteengezet, het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk – zelfs direct – verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip al- dus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip “milieu-informatie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitleg- ging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU gewaarborgde geheimhoudingsplicht.
    4. Gelet op voormelde overwegingen uit de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC is de Afdeling van oordeel dat Greenpeace terecht heeft betoogd dat het college van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Hiertoe wordt overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip emissiegegeven is aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het begrip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof aan dat begrip heeft gegeven in de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
      Dat het college is uitgegaan van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven betekent evenwel niet dat het besluit van 23 september 2014 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 en is van oordeel dat het college alle emissiegegevens uit de documenten met nummers 1104, 1114 en 1563 openbaar heeft gemaakt. Dit geldt echter niet voor de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722. Die documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, indachtig de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, welke veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden kan de Afdeling thans niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het besluit van 23 september 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    5. Het betoog slaagt.
  13. Slotsom

  14. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 september 2014 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij heeft nagelaten ten aanzien van de emissiegegevens in de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722 een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Gelet hierop dient het college een nieuw besluit te nemen over openbaarmaking van de in die documenten opgenomen emissiegegevens met inachtneming van deze uitspraak.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
  15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 september 2014, ken- merk: 2014-36.051/39/B.8, LGW, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 122, 969 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722;
III. bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Groningen nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro);
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan het door de Stichting Greenpeace Nederland voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.