Dit is de categorie voor columns

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en het probleem van een register

In mijn vorige column, waarin ik het probleem van de actieve openbaarmaking die voortvloeit uit de Wet open overheid besprak, kondigde ik al aan in deze column de registerplicht uit de Woo onder de loep te nemen. Ook dat is namelijk een van de pijnpunten die de VNG – een van de grootste pleitbezorgers tegen de Woo – naar voren brengt. De registerplicht zou onuitvoerbaar zijn en leiden tot extra bureaucratie.

Met de VNG is ook minister Plasterk geen voorstander van een informatieregister. De vraag is of al deze weerstand terecht is. Het idee is immers charmant, de informatiezoekende burger of journalist kan online zien wat er zoal bij de overheid aan documenten is en kan zodoende gericht documenten opvragen.

Duidelijk wordt ook welke informatie openbaar is en waar dit te halen valt. Voor de overheid wordt het minder zoeken naar de documenten die worden opgevraagd. Positief effect dat de initiatiefnemers schetsen: minder juridisering want minder verzoeken om informatie. De kosten van het opstellen en bijhouden van het registeren worden daarmee dan ook direct gecompenseerd door de besparing op kosten voor de behandeling van verzoeken om informatie en de daaropvolgende juridische procedures. Dat klinkt mooi, maar toch wat te rooskleurig. De praktijk zal naar mijn mening weerbarstiger zijn. Dit heeft enerzijds te maken met de wat halfslachtige aanpak. Anderzijds verwacht ik toch dat het register een verzoek-aantrekkende werking zal hebben.

Halfslachtig is de Woo, nu het register slechts bepaalde documenten moet bevatten. Bij AMvB zullen nadere regels over de inhoud worden opgesteld, maar de wet spreekt alvast over ten minste “de ter behandeling ontvangen documenten en de na behandeling verzonden documenten.” De toelichting maakt ‘duidelijk’ wat er niet onder valt: reclame of “anders post die niet behandeld hoeft te worden”. Wat dat laatste is, wordt niet duidelijk. Door het loslaten van het onderscheidende element van de Wob (bestuurlijke aangelegenheid) in de Woo is deze toevoeging helaas wel nodig.

Een gemiste kans overigens om niet met de ‘bestuurlijke aangelegenheid’ te werken op onjuiste gronden (nu dit begrip volgens de rechtspraak zo allesomvattend zou zijn; maar daarover wellicht later nog een column). Ook stukken in de conceptfase blijven buiten het register. Daarmee lijkt de Woo een stap terug in de tijd toen concepten nog niet onder de Wob vielen! Maar wat moet er dan wel in? Als onderscheidend criterium wordt genoemd dat ontvangst en verzending wordt vastgelegd. Is dat het geval, dan is opname in het registeren aan de orde. Wat vastleggen precies betekent, wordt allerminst duidelijk gemaakt. Kortom, genoeg onduidelijkheid en voer voor discussie die in een uiteindelijke procedure naar aanleiding van een verzoek om informatie kan worden gevoerd.
Want dat die procedures zullen volgen, is evident. Dat bedoel ik ook met de verzoek-aantrekkende werking; het feit dat het registreren juist leidt tot verzoeken om informatie met aanverwante procedures. Het register zal juist de aandacht vestigen op een keur aan onderwerpen. Het feit dat ten aanzien van die onderwerpen niet alle documenten zijn opgenomen in het register, zal m.i. vervolgens juist leiden tot de vraag naar de achterliggende documenten. Ik waag te betwijfelen of de verwachting van de initiatiefnemers, dat de informatiezoekende burger of journalist eerder tevreden zal zijn, wel uitkomt. Nu het register een mooie opmaat is voor een nader verzoek om de achterliggende informatie, denk ik dan ook dat het register juist meer mensen op het spoor van verzoeken om informatie zet en dit – mede vanwege het juridische kader waarin de registerplicht is opgenomen – eerder zal leiden tot juridische procedures.
Kortom, of de achterliggende gedachte van het register – kosten-neutraal stimuleren van actieve openbaarmaking, voorkomen van juridische procedures – daadwerkelijk praktijk zal worden betwijfel ik zeer.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en het probleem van de actieve openbaarmaking

De Wet open overheid is op 19 april aangenomen door de Tweede Kamer. De wet houdt een majeure wijziging in van wetgeving inzake openbaarheid van overheidsinformatie.

Begrippen als ‘wobben’, ‘wob-verzoeken’, ‘bigwobber’, ‘opwobben’ zullen dus – als het aan de Tweede Kamer ligt – tot het verleden gaan behoren. Of die wens van de Tweede Kamer bewaarheid wordt, is evenwel nog de vraag. Hoewel de VNG bij de Tweede Kamer dus nog bakzeil haalde, gaat de strijd onvermoeibaar door. Dat dit niet altijd alle sympathie heeft, bijvoorbeeld van lokale raadsleden, ten spijt.

Reden voor voornoemde strijd, zou zijn dat de Woo “volstrekt onuitvoerbaar is”. Het persbericht van de VNG geeft een aantal argumenten tegen de Woo. Die argumenten behoeven de komende tijd op deze plaats een bespreking.

Een eerste argument tegen de Woo is dat veel informatie door de overheid uit zichzelf openbaar moet worden gemaakt. De zogeheten actieve openbaarmaking is uitgangspunt voor alle documenten over onder meer het beleid, de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie (artikel 3.1). Hoewel de VNG dit uitgangspunt lijkt te omarmen, is zij niet gelukkig met de gekozen opzet in de Woo. Ik kan daar wel een beetje inkomen. De Woo gaat er immers vanuit dat de overheid bij het besluit tot actieve openbaarmaking ook melding maakt van het niet openbaar maken van andere informatie. Inderdaad een aanzienlijke lastenverzwaring ten opzichte van de huidige praktijk, met de nodige praktische bezwaren.
Denk maar eens aan de te beantwoorden vraag over welk onderwerp het besluit tot actieve openbaarmaking gaat. Om een recent voorbeeld van een Wob-procedure aan te grijpen: moet minister Kamp op grond van de Woo alle informatie over de gaswinning in Groningen in zijn algemeenheid actief openbaar maken of kan hij zich beperken tot de afspraken tussen het ministerie van EZ en Shell en Exxon? En in geval van dat laatste, kan dat dan gaan over een bepaalde periode, bijvoorbeeld de afgelopen vijf jaar?

Daarbij komt dat de Woo een opsomming kent van documenten die in ieder geval openbaar gemaakt moeten worden (artikel 3.3). Buiten de nu al actief openbaar gemaakte documenten als algemeen verbindende voorschriften, verslagen van vergaderingen van gemeenteraden e.d., ziet het ook op ingekomen stukken voor die vergaderingen, agenda’s, besluiten en besluitenlijsten, convenanten en beleidsovereenkomsten, alle beschikkingen (met uitzondering van enkele specifieke soorten beschikkingen) en besluiten over uitgaven hoger dan EUR 250.000,–. Een ogenschijnlijk grote hoeveelheid aan documenten waarover het bestuursorgaan zijn gedachten zal moeten laten gaat of bepaalde uitzonderingsgronden of beperkingen aan openbaarmaking in de weg staan.
Dit moet ook nog eens gebeuren binnen twee weken nadat de informatie is vastgesteld of ontvangen. Ook zo’n moment dat voor discussie vatbaar kan zijn. Helemaal nu de wet ook een uitzondering kent voor bepaalde soorten documenten.
Hoewel dus veel valt te zeggen voor de actieve openbaarmaking is de vraag of de toename aan besluiten (en dus juridische procedures) en de grote hoeveelheid aan documenten waar het hier om gaat, nu echt bijdraagt aan de controle op de goede en democratische bestuursvoering. Zeker als bedacht moet worden wat deze opzet betekent aan kosten die gemoeid gaan met het voorbereiden van al deze besluiten.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: Wat de kwestie Meerts nu echt bijzonder maakt

Zowel op deze website als elders is veelvuldig aandacht besteed aan de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van afgelopen 17 februari. Daarin deed de Afdeling een uitspraak over het misbruik van het recht om een Wob-verzoek te richten aan gemeenten (en andere overheden) met het enkele doel er financieel wijzer van te worden.

Hoewel het smeuïg is dat een bijklussend gemeenteraadslid zich tot dergelijke acties laat verleiden, is dat niet direct de bijzonderheid van deze uitspraken. Immers, sinds de baanbrekende uitspraken van de Afdeling van 19 november 2014, waarin personen niet-ontvankelijk werden geacht in hun bestuursrechtelijke procedure vanwege misbruik van recht, zijn nieuwe uitspraken over (vermeend) Wob-misbruik bijna dagelijks te vinden op www.rechtspraak.nl.
Bijzonder is vooral dat het handelen van raadslid als misbruik van zijn wettelijke bevoegdheid wordt aangemerkt en dat goed wordt bevonden dat de gemeenten in kwestie hadden besloten de verzoeken om informatie niet behandelen. Daarmee schept de Afdeling duidelijkheid die wat mij betreft de roep om snelheid met het aanpassen van de wetgeving, zowel door de rechter als door de VNG, wellicht wat overbodig maakt.
Die roep om wetgevend optreden was immers ingegeven door de stand van de rechtspraak tot 17 februari 2016. Het beeld dat was ontstaan was dat een Wob-verzoek moet worden ingenomen en moet worden behandeld en dat – mocht gaandeweg het proces blijken dat de verzoeker er dubieuze praktijken op nahoudt – een persoon dan pas niet-ontvankelijk zou kunnen worden verklaard bij een bezwaarprocedure of daaropvolgend beroep. Dat betekent dus nog altijd veel personeelslasten terwijl het vermoeden van misbruik mogelijk al bij ontvangst van de aanvraag aanwezig is.

Met de uitspraken van 17 februari is duidelijk geworden dat de verzoeker kritisch kan worden bevraagd naar zijn motieven en het (mogelijk) achterliggende businessmodel. Deze navraag kan er vervolgens toe leiden (bij een constructie als aan de orde in de 17 februari zaken, maar ook bij andere gevallen van de zogeheten ‘no cure no pay’-bureaus) tot het buiten behandeling laten. Zonder dus verder in behandeling nemen, opzoeken van documenten en beslissen over de al dan niet openbaarmaking daarvan.
Blijft overigens staan dat de feiten en omstandigheden voldoende moeten zijn om misbruik aan te nemen. Daarbij zijn de wijze waarop de verzoeken worden gericht aan de overheid en het ogenschijnlijk financiële gewin duidelijke aspecten die in die richting wijzen. Het enkele aantal verzoeken is niet (altijd) doorslaggevend.

Om wat voorbeelden uit de jurisprudentie te geven, het simpelweg doen van 2282 verzoeken om bepaalde documenten uit subsidiedossiers levert geen misbruik op terwijl het doen van 259 verzoeken naar onder andere documenten inzake vergunningprocedures weer wel als misbruik wordt aangemerkt! Ander belangrijk aspect is dat tegen een besluit tot buiten behandeling stellen bezwaar en beroep mogelijk is. Helemaal verlost van procedures met bijkomende personeelslasten is de overheid dan ook niet.