Dit is de categorie voor columns

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’: De Woo: op naar het einde

In de laatste column over de Wet open overheid werd gesproken over het laatste zetje van de Raad van State. De Raad van State had immers in het jaarverslag de nodige kritische noten gekraakt over de Woo. In de column daarvoor besprak ik al de eerste Quick scan impact Wet open overheid van de consultants van ABDTOP. De conclusie was helder: de kosten voor de uitvoering van de Woo liggen zeer veel hoger dan de kosten die de uitvoering van de Wob vergt. De tweede Quick scan zou nog volgen en die verscheen op 13 juni jl.

De conclusies – het zal niet verbazen – zijn in lijn met die van de eerste Quick scan. De uitvoering van de Wet open overheid brengt grote kosten met zich; niet doen! De kritiek op deze twee Quick scans is ook niet verrassend: er is geen oog voor de opbrengsten, men is blind voor de kosten die toch gemaakt moeten worden en het belang van openbaarheid laat zich niet uitdrukken in euro’s. De opstellers, oud-ambtenaren (ABDTOP), zijn  sowieso al verdacht in dezen.

 

Hoewel veel te zeggen valt voor beide standpunten – ik was daar eerder ook al helder over – blijft voorop staan wat mij betreft dat de hoofdreden voor de Woo – een cultuuromslag bij overheden over de wijze waarop gekeken wordt naar de onder hun berustende informatie en de vraag daarnaar – zich m.i. moeilijk laat sturen door wetgeving. Dit te meer als die wetgeving zodanig is vormgegeven dat het zodanig complex wordt, dat de cultuur eerder een minder positieve kant (vanuit transparantie oogpunt) op wordt beïnvloed dan gehoopt. Daarmee zou de wetgever zichzelf (en de initiatiefnemers) in de voet schieten.

Moet alles dan blijven zoals het is? Nee! Waarom? Nu, die cultuur die heeft wel degelijk enige ombuiging nodig en wetgever kan daarbij helpen. Elementen uit de Woo zouden daar ook zeker nuttig aan kunnen bijdragen. Dat betekent naar mijn mening dus wel dat de Eerste Kamer er verstandig aan doet de Woo niet aan te nemen. Ze doet er daarbij ok verstandig aan een krachtig signaal af te geven dat de Wob aanpassing behoeft. Of dat signaal dan voortvarend (genoeg) wordt opgepakt zal (mede) afhangen van de uitkomst van de formatie.

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’: De Woo en het extra zetje van de Raad van State

Na enige tijd radiostilte op dit platform over de Wet open overheid, vormt het jaarverslag van de Raad van State aanleiding voor een column. Dat verslag verscheen op 6 april jl. online. Een jaarverslag dat twee thema’s kent, de strenge overheid en de open overheid.

Met dat laatste thema doelt de Raad van State op transparantie van overheidsinformatie. Daarbij wordt, vanzelfsprekend, ook aandacht besteed aan het initiatiefvoorstel Wet open overheid dat nog altijd in behandeling is bij de Eerste Kamer.
In de laatste column werd al ingegaan op de Quick scan impact Wet open overheid van de consultants van ABDTOP. Kort en goed stelde men dat het een te dure en moeilijk uitvoerbare wet zou zijn. Deze analyse betrof louter de rijksoverheid. Een beoordeling op decentraal niveau moet nog volgen vlak voor de zomer. Het laat zich raden dat de conclusies voor de rijksoverheid evenzeer gelden voor gemeenten en provincies: de Woo is praktisch lastiger uitvoerbaar en (dus) duurder. Wat dat laatste betreft zal die impact – als het aan de decentrale overheden ligt – gevoeld worden op rijksniveau, daar zal immers de rekening worden gepresenteerd zo lijkt het.
De Raad van State was eerder al kritisch op het initiatief en ziet die analyse bevestigd door ABDTOP en ook in andere analyses. In het jaarverslag wordt dat nog eens dunnetjes herhaald. Daarmee dringt zich zo langzamerhand de vraag op of de Woo er wel komt. Uitgaande van een zelfde uitkomst van de analyse van de impact op decentraal niveau, kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat daarmee meer seinen op rood staan dan op groen. De precieze stemverhouding in de Eerste Kamer heb ik niet voor ogen, maar ik kan me bijna niet voorstellen dat de wet er door heen komt. Hoezeer het ook lastig zal zijn voor een lid van de Eerste Kamer om ‘tegen’ transparantie te kiezen. Aan de andere kant kan met de onderzoeken die er nu liggen goed worden betoogd dat je tegen het maken van kosten en tegen juridisering bent door tegen te stemmen. Ook geen onjuiste motieven zou ik denken.
Vooralsnog afwachten dus en werken met de Wob die – zo concludeerde ik al eerder – met een beetje goede wil precies zo gebruikt kan worden, dat dat wat de initiatiefnemers hebben beoogd met de Woo (een meer actief optredende transparante overheid) bewaarheid wordt.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo: impact en kosten

Deze achtste column over de Wet open overheid leent zich voor een analyse van de impact van de Wet open overheid, niet in de laatste plaats omdat minister Plasterk op 15 december 2016 een Quick scan impact Wet open overheid (Woo) aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer zond. Het eerder op deze plek hierop toegesneden wensenlijstje van te behandelen elementen is deels ingewilligd.

Leden van de Tweede Kamer zullen het document voor kennisgeving aannemen en zich afvragen wat ermee te doen. Hadden zij immers niet al op 19 april van dit jaar vóór de wet gestemd? De leden van de Eerste Kamer zullen er met meer aandacht naar kijken. Hoewel de Eerste Kamer, niet geheel onlogisch, ongelukkig was met het idee van de minister om de impactanalyse te laten uitvoeren nadat de Tweede Kamer het wetsvoorstel reeds had aangenomen, zag men er op 28 september 2016 uiteindelijk wel een reden in om de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden totdat de resultaten bekend waren. Vooralsnog is het de gedachte om de behandeling begin 2017 weer op te pakken. Of de aangekondigde analyse van de impact op onder meer provinciaal en gemeentelijk niveau een volgende reden is voor aanhouding, is mij niet bekend.
De analyse focust zich op enkele onderdelen van de Woo die een andere aanpak zouden vergen dan de Wet openbaarheid van bestuur. Belangrijke onderdelen van de Woo acht men de actieve openbaarmaking ‘an sich’, dat dit binnen 14 dagen moet gebeuren en de registerplicht. Hoewel de registerplicht verderop in de tijd volgt, is dit wel iets om rekening mee te houden. Een eerdere column belichtte dit element al.
Nu even meer aandacht voor de actieve openbaarmaking. Hier zou volgens ABPTOP meer worden gevraagd dan de Wob. Artikel 8 Wob zegt kort en goed dat informatie wordt uit eigen beweging openbaar gemaakt zodra dit in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Bekijken we de Woo, dan kan gesteld worden dat dit belang ‘een goed een democratische bestuursvoering’ nader wordt geconcretiseerd: bepaalde documenten worden genoemd die sowieso actief openbaar moeten worden gemaakt. Uit de behandeling van het wetsvoorstel blijkt dat de initiatiefnemers vooral een cultuuromslag willen bewerkstelligen.

Eerder merkte ik al op dat een wijziging van een wet – met al zijn waarde qua bekendheid met procedures en begrippen – wat rigoureus is. Te meer nu de Wob een prima basis geeft voor een dergelijke uitoefening van de actieve openbaarmaking. ABPTOP lijkt dit ook te suggereren (p. 14-15). Illustratief is dat wat de provincie Zuid-Holland in dat verband doet. Ik wees daar eerder al op, inmiddels is de beleidsregel die de actieve openbaarmaking moet inkaderen verschenen.
Wat betreft de actieve openbaarmaking heb ik elders al opgemerkt dat ik meer problemen zie in het juridiseren van de relaties (de actieve openbaarmaking leidt tot een besluit wat vraagt om een zienswijze en mogelijk bezwaar met een voorlopige voorziening). Een recente uitspraak van de Raad van State laat zo’n procedure in zekere zin zien. Een persoon wordt met naam en toenaam genoemd op de besluitenlijst van het college van B&W van Cranendonck en is het daar niet meer eens. Het college had dit verzoek langs de lat van de Wet bescherming persoonsgegevens moeten leggen. Dit klemt te meer nu die openbaarmakingsplicht ziet op een onbegrensd aantal documenten (zie ook ABPTOP p. 13). Het ziet immers op documenten met publieke informatie. Die begrippen worden nauwelijks ingekaderd omdat het simpelweg gaat om alle informatiedragers die bij de overheid berusten.
De conclusies zijn helder: de kosten voor de uitvoering van de Woo liggen zeer veel hoger dan de kosten die de uitvoering van de Wob vergt. ABPTOP komt goed gemotiveerd tot deze conclusie en doet bovendien nog enkele voorstellen tot fundamentele wijzigingen van de wet (hoofdstuk 7). Hoewel veel valt te zeggen voor de uitkomst en de voorstellen tot wijziging – ik was zelf ook al niet onverdeeld gelukkig met de Woo en specifieke onderdelen – blijft me wel het gevoel bekruipen dat APBTOP veel praktische bezwaren opwerpt zonder de kernvraag te beantwoorden.

Die kernvraag is m.i. immers of ‘de overheid’ voldoende actief is op het terrein van het uit eigen beweging openbaar maken van informatie die onder haar berust. Hoewel die vraagt strikt genomen buiten het bestek van de opdracht ligt, is het wel dé fundamentele vraag die eerst beantwoord moet worden. Is de uitkomst dat bij veel overheden de reflex is dat er pas gedacht wordt aan openbaar maken als een verzoek wordt gedaan, dan is vervolgens de vraag of dat moet worden doorbroken. Wordt dat bevestigend beantwoord, dan moet het kader daarbij worden bedacht. M.i. is dat niet de Woo in deze vorm en ook niet de Wob in de huidige vorm. Dat is de Wob met een enkele aanpassing; een beperkte aanpassing op wetsniveau en uitgebreider op het niveau van bijvoorbeeld een beleidsregel zoals de provincie Zuid-Holland heeft vastgesteld (waar overigens ook best wat op valt aan te merken, maar dat later wellicht nog een keer).

De Woo en de juridisering en administratieve lasten

In deze column over de Wet open overheid is het tijd voor een moment van terugkijken en bezinnen. Niet in de laatste plaats omdat een deel van de columns vooral wat kritische kanttekeningen zet bij de wet en de Eerste Kamer in oktober weer verder zal gaan met de behandeling.

Die kritische kanttekeningen zijn er niet omdat uw columnist tegen transparantie is. Een nieuwe wet is immers altijd goed nieuws voor een advocaat. De wet is alleen op onderdelen niet goed doordacht of onduidelijk. Dat moet je niet willen, zeker niet als je ziet wat er nu echt verandert ten opzichte van de huidige Wet openbaarheid van bestuur en het doel wat initiatiefnemers voor ogen staan.

Met de initiatiefnemers (en nu dus ook de Tweede Kamer, de wet is daar immers al aangenomen) ben ik van mening dat bij bepaalde overheden een cultuuromslag moet plaatsvinden, zeker bij ministeries. Procedures kosten soms onnodig veel tijd en niet voor niets is de beeldvorming dat na die tijd zwarte A4-tjes de boventoon voeren. De grap van de minister-president tijdens het ‘Correspondents’ dinner’, over de redactieslag van minister Van der Steur is wat dat betreft pijnlijk illustratief. Ik geloof alleen niet zo in een cultuuromslag vanwege een wetswijziging. Daarnaast wees ik vooral op de grote impact van de Woo op de dagelijkse praktijk van overheden, verzoekers en personen en bedrijven die in documenten staan die bij de overheid berusten. Het is daarom ook maar goed dat minister Blok in een brief van 1 september jl. een impactanalyse aankondigt die eind november gereed zou moeten zijn.

Nog even kort, wellicht als geheugensteun voor ABDTOPConsult, dat de impactanalyse gaat uitvoeren, de belangrijkste punten op een rij:
Alles moet actief openbaar, in elk geval een categorie van documenten die zijn opgesomd in de wet. Is wel voldoende duidelijk om welke documenten het gaat? Is dat niet een zodanig aantal documenten (want onbegrensd in tijd, aard en onderwerp) dat het doel – controle van het bestuur – niet echt meer in beeld is?

Wat is vervolgens de impact van die toename van actieve openbaarmakingsbesluiten? Overheden moeten al die documenten inhoudelijk gaan beoordelen op betrokken belangen en belanghebbenden. Betrokkenen moeten in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze te geven en kunnen, als die zienswijze niet tot geheimhouding leidt, gedwongen worden in bezwaar te gaan en bij de bestuursrechter publicatie te voorkomen via een voorlopige voorziening.

Leidt al die actieve openbaarmaking niet juist tot meer verzoeken om openbaarmaking? Een keur aan onderwerpen wordt mooi inzichtelijk gemaakt. Op het oog valt niet alles onder de actieve openbaarmakingsplicht. Is niet juist te verwachten dat alle onderliggende stukken ook maar worden opgevraagd? En wat betekent het voor het vestigingsklimaat dat bedrijfsgeheimen minder vanzelfsprekend geheim zijn? Zo maar een aantal aspecten.

Interessant zou ook nog zijn te verkennen of alles dat wijzigt met de Woo, niet gewoon met een kleine wijziging van de Wob kan worden geregeld. Goede onderdelen zijn er immers ook. Nuttig is immers dat een besluit tot openbaar maken vanzelf wordt geschorst als een belanghebbende bezwaar heeft gemaakt en bij de rechter om een voorlopige voorziening heeft verzocht. Ook is voor de praktijk wenselijk dat – zoals de Woo ook regelt – voor bijzondere doeleinden (zoals wetenschappelijk onderzoek) informatie kan worden verstrekt zonder dat de informatie daarmee gelijk voor een ieder openbaar is.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en de juridisering en administratieve lasten

In deze zevende column over de Wet open overheid is het tijd voor een moment van terugkijken en bezinnen. Niet in de laatste plaats omdat een deel van de columns vooral wat kritische kanttekeningen zet bij de wet en de Eerste Kamer in oktober weer verder zal gaan met de behandeling.

Die kritische kanttekeningen zijn er niet omdat uw columnist tegen transparantie is. Een nieuwe wet is immers altijd goed nieuws voor een advocaat. De wet is alleen op onderdelen niet goed doordacht of onduidelijk. Dat moet je niet willen, zeker niet als je ziet wat er nu echt verandert ten opzichte van de huidige Wet openbaarheid van bestuur en het doel wat initiatiefnemers voor ogen staan.

Met de initiatiefnemers (en nu dus ook de Tweede Kamer, de wet is daar immers al aangenomen) ben ik van mening dat bij bepaalde overheden een cultuuromslag moet plaatsvinden, zeker bij ministeries. Procedures kosten soms onnodig veel tijd en niet voor niets is de beeldvorming dat na die tijd zwarte A4-tjes de boventoon voeren. De grap van de minister-president tijdens het ‘Correspondents’ dinner’, over de redactieslag van minister Van der Steur is wat dat betreft pijnlijk illustratief. Ik geloof alleen niet zo in een cultuuromslag vanwege een wetswijziging. Daarnaast wees ik vooral op de grote impact van de Woo op de dagelijkse praktijk van overheden, verzoekers en personen en bedrijven die in documenten staan die bij de overheid berusten. Het is daarom ook maar goed dat minister Blok in een brief van 1 september jl. een impactanalyse aankondigt die eind november gereed zou moeten zijn.

Nog even kort, wellicht als geheugensteun voor ABDTOPConsult, dat de impactanalyse gaat uitvoeren, de belangrijkste punten op een rij:
Alles moet actief openbaar, in elk geval een categorie van documenten die zijn opgesomd in de wet. Is wel voldoende duidelijk om welke documenten het gaat? Is dat niet een zodanig aantal documenten (want onbegrensd in tijd, aard en onderwerp) dat het doel – controle van het bestuur – niet echt meer in beeld is?

Wat is vervolgens de impact van die toename van actieve openbaarmakingsbesluiten? Overheden moeten al die documenten inhoudelijk gaan beoordelen op betrokken belangen en belanghebbenden. Betrokkenen moeten in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze te geven en kunnen, als die zienswijze niet tot geheimhouding leidt, gedwongen worden in bezwaar te gaan en bij de bestuursrechter publicatie te voorkomen via een voorlopige voorziening.

Leidt al die actieve openbaarmaking niet juist tot meer verzoeken om openbaarmaking? Een keur aan onderwerpen wordt mooi inzichtelijk gemaakt. Op het oog valt niet alles onder de actieve openbaarmakingsplicht. Is niet juist te verwachten dat alle onderliggende stukken ook maar worden opgevraagd? En wat betekent het voor het vestigingsklimaat dat bedrijfsgeheimen minder vanzelfsprekend geheim zijn? Zo maar een aantal aspecten.

Interessant zou ook nog zijn te verkennen of alles dat wijzigt met de Woo, niet gewoon met een kleine wijziging van de Wob kan worden geregeld. Goede onderdelen zijn er immers ook. Nuttig is immers dat een besluit tot openbaar maken vanzelf wordt geschorst als een belanghebbende bezwaar heeft gemaakt en bij de rechter om een voorlopige voorziening heeft verzocht. Ook is voor de praktijk wenselijk dat – zoals de Woo ook regelt – voor bijzondere doeleinden (zoals wetenschappelijk onderzoek) informatie kan worden verstrekt zonder dat de informatie daarmee gelijk voor een ieder openbaar is.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: Geen komkommertijd in openbaarheid overheidsinformatie

Wie zou denken dat – na de storm van voor de zomer – het wat rustiger zou zijn op het gebied van overheidsinformatie en de beschikbaarheid daarvan heeft het goed mis. Zo werd de zomer ingeluid met de nodige kritiek op de VNG-lobby. Kritiek die ik al eerder nuanceerde in een column en gebeurde er meer op dit terrein. Om weer een beetje bij te zijn, bespreek ik hierna enkele opvallende actualiteiten.

Op de dag van verschijning van voornoemde column stemde de Eerste Kamer 12 juli in met het wetsvoorstel van minister Plasterk. Daarmee haalde Plasterk de initiatiefnemers van de Wet open overheid in en gaf hij gehoor aan een veel gehoorde roep in bestuurlijk Nederland: schrap de dwangsom uit de Wob. De wet van Plasterk – waarmee enkele bepalingen aan de Wob worden toegevoegd – treedt per 1 oktober a.s. in werking, zonder bijzonder overgangsrecht. Naast het loskoppelen van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen zal de Wob per die datum ook een andere financiële prikkel wegnemen. Bij misbruik kan dan namelijk geen sprake meer kan zijn van een proceskostenvergoeding. Die vergoeding vormt steeds meer de financiële prikkel nu veel overheden inmiddels wel tijdig lijken te besluiten maar dit soms gebrekkig doen.
De Wet open overheid zal deze zaken overigens ook regelen mocht dit wetsvoorstel daadwerkelijk tot wet worden verheven. Daarnaast zal die wet zelfs een antimisbruikbepaling kennen. Plasterk wilde daar niet op wachten. De Staten-Generaal dus kennelijk ook niet.

Naast dit wetgevingsgeweld verscheen er ook de nodige jurisprudentie. Hoewel proceskostenveroordeling van degene die een zaak aanspant tegen de overheid een bijzonderheid is, lijkt dit wel vaker aan de orde te zijn bij Wob-misbruik. Oordeelde eerder de rechtbank Rotterdam dit al. Recent deed de rechtbank Noord-Holland dit en in navolging daarvan ook de rechtbank Oost-Brabant. Die laatste kwestie kreeg de nodige publiciteit vanwege de hoeveelheid aan verzoeken en de aanleiding (ongenoegen met het betrokken bestuursorgaan).
Daarnaast ontstaat ook de indruk dat bepaalde gemachtigden op zwarte lijstjes staan van rechtbanken. Zo leert een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland dat – mede vanwege de betrokken gemachtigde – uitgangspunt is dat Wob-misbruik wordt verondersteld. Bijzonder is dat het vervolgens aan de eiser in die zaak is om te onderbouwen dat daarvan geen sprake is.
Toch is het niet allemaal kommer en kwel voor de verzoekers. Pogingen van bestuursorganen om de toestroom aan Wob-verzoeken te kanaliseren, door gebruik te maken van een formulier, is recent een halt toegeroepen. De Raad van State oordeelde dat – hoewel de Algemene wet bestuursrecht de bevoegdheid geeft om formulieren voor te schrijven om een ordelijk verloop van aanvragen in de hand te werken in algemene zin heeft te gelden – de vormvrijheid die de Wob veronderstelt als het gaat om het doen van een Wob-verzoek zwaarder moet wegen. Zo legt de Awb het dus af tegen de Wob. Een formulier is nog altijd mogelijk, maar het niet gebruik maken daarvan vormt geen reden om het verzoek vervolgens niet te behandelen.
Zo bent u weer een beetje bij. Nu is het afwachten wat de maand oktober zal brengen. Dan moet de wijziging van de Wob immers in werking treden. Daarnaast is dan ook de behandeling in de Eerste Kamer van de Wet open overheid voorzien. Vast genoeg voer voor columns.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en de niet overtuigende anti-lobby lobby!

De eerste column in deze reeks over de Wet open overheid haakte aan bij de argumenten van de VNG. Dat de lobby vanuit de VNG niet ongemerkt plaatsvindt, is inmiddels duidelijk. Vanuit veel gemeenten heeft het ook tot een tegenlobby geleid.

Ogenschijnlijk altijd beginnend bij een motie vanuit (één van) de kampen van de initiatiefnemers van de Woo, GroenLinks en/of D66. Een laatste concrete reactie vanuit gemeenteland vormt een brief van 6 juli jl. van de gemeente Amsterdam. Een brief die inzicht geeft in de overwegingen vanuit gemeenten om tegen de opstelling van de VNG te zijn. Overwegingen die niet op alle fronten overtuigen.
Kort en goed stelt Amsterdam dat transparantie van belang is voor een goed functionerende democratie. Om tot die transparantie te komen wijst Amsterdam op de aanpak in de praktijk en legt zij veel nadruk op actieve openbaarmaking.
Wat betreft het eerste argument van Amsterdam – in de praktijk kan en moet meer worden gedaan om het belang van openbaarheid te dienen – stelt zij zelf al dat dit voortvarend is opgepakt. Hoewel deze alinea en dit argument onder het kopje “Vernieuwing en modernisering wettelijk kader is nodig” is opgenomen, onderstreept Amsterdam daar eerder mee dat een verandering in de werkwijze niet door de Wet openbaarheid van bestuur wordt tegengehouden.
Het tweede argument is erin gelegen dat actieve openbaarmaking meer usance moet worden. Veel heil verwacht Amsterdam van het register van de Woo. Wat die actieve openbaarmaking betreft, liet ik in een vorige column al aan de hand van een initiatief van de provincie Zuid-Holland zien dat dit ook prima kan onder de Wob. Artikel 8 van de Wob geeft al jaar en dag een grondslag voor het uit eigen beweging openbaar maken van informatie. Dat het geen overbodige luxe is dat wettelijk duidelijk wordt gemaakt dat belanghebbenden in zo’n geval worden gehoord laat een ander recent geval zien. Zo maakte de Inspectie voor de Gezondheidszorg met een publicatie een gedateerde lijst van 150 verpleegzorginstellingen openbaar zonder in alle gevallen instellingen in de gelegenheid te stellen hier tegen op te komen. De nadruk op hoor en wederhoor legt de Woo wel (artikel 3.1, derde lid). Al is dat dus strikt genomen overbodig nu dit gewoon volgt uit het feit dat actieve openbaarmaking met een formeel besluit wordt gedaan, waarbij de Algemene wet bestuursrecht stelt dat belanghebbenden om een zienswijze moet worden gevraagd.
Met Amsterdam mag verwacht worden dat het documentenregister bij zal dragen aan actieve openbaarmaking. Dat ook hier de Wob geen sta in de weg vormt, lijkt me evident. Een register – zonder wettelijke plicht daartoe – kan worden opgetuigd. Het kan ook zeker een hulpmiddel zijn bij actieve openbaarmaking, maar niet meer dan dat. Waarschijnlijk zullen de kosten van het opstellen van een dergelijk register (waar Amsterdam nog maar eens fijntjes op wijst, door op te merken dat initiatiefnemers hier oog voor hebben) een dergelijk initiatief in de weg staan.
Men is dus voor openbaarmaking en transparantie, maar te veel kosten mag het niet. Dat komt ook nog eens mooi tot uitdrukking, daar waar gesteld wordt dat de Woo ten onrechte geen regeling kent voor het niet hoeven behandelen van verzoeken waarbij het gaat om een grote hoeveelheid documenten. Dit ongeacht het redelijke doel! Een vreemde opstelling nu men eerder zo veel waarde zegt te hechten aan transparantie en het dichterbij brengen van de burger bij de overheid.
Is het dan enkel kommer en kwel? Nou nee. Terecht volgt nog een stemadvies voor de Eerste Kamer vandaag (12 juli). Vandaag volgt immers de stemming – die bij het afronden van deze column dus nog niet had plaatsgevonden – over de wet van Plasterk waarmee de dwangsom van de Wob wordt afgehaald en niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek dus zonder sanctie is. Dat vindt Amsterdam geen goed idee nu daarmee goed bedoelende verzoekers een middel om het bestuursorgaan in beweging te krijgen wordt ontnomen. Dat is een terecht argument.

De Woo en de actievere openbaarmaking

In een vorige column werd al wat uitgebreider stilgestaan bij het documentenregister van de Wet open overheid. Het register moet allerlei documenten bevatten die al openbaar zijn (en via een link zijn op te roepen) of opvraagbaar zijn (via een vastgesteld formulier). Idee is dat dit actieve openbaarmaking in de hand werkt en verzoeken om informatie voorkomt. In die column is al een kritische noot gekraakt over de geschetste voordelen. Ook had ik oog voor enkele nadelen, zoals een verdere juridisering en aanzienlijke uitvoeringslast.

Dergelijk nadelen zouden te accepteren zijn als de voordelen ertegen op wegen. Die voordelen – meer openbaarheid uit eigen beweging en beperking van de uitvoeringslast bij verzoeken om openbaarmaking – zijn evenwel niet evident aanwezig. Bovendien is het de vraag of de cultuuromslag bij overheden, waar de initiatiefnemers mede het oog op hadden, wel met regelgeving wordt bewerkstelligd.
Eén van de hoofdredenen om te komen met de Woo was immers dat de Wob gedateerd is en niet leidt tot transparantie. Om hier verandering in te brengen werd een aantal veranderingen voorgesteld. De teruggeschroefde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, de focus op hergebruik en de invoering van de Informatiecommissaris zijn inmiddels (tijdelijk) gesneuveld. Rest nog de focus op actieve openbaarmaking, die vooral is ingegeven door de wens om tot voornoemde cultuuromslag te komen.
In de Tweede Kamer is een aantal keer opgemerkt dat het de vraag is of regelgeving nodig is voor een cultuuromslag in bestuurlijk Nederland. Een recent bericht op deze website maakt duidelijk van niet. De provincie Zuid-Holland gaat over tot het meer actief openbaar maken van informatie. Informatie die de initiatiefnemers van de Woo ook voor ogen lijken te hebben met de minimale vulling van het documentenregister. Idee is immers om alle besluiten van GS en onderliggende stukken te publiceren op de site. Dit bericht is om meerdere redenen interessant. Enerzijds laat het dus de al eerder door mij betoogde toereikendheid van de Wob zien. Onder de Wob is het al mogelijk informatie actief openbaar te maken. Zuid-Holland laat dat mooi zien.
Ook laat het bericht zien dat ook zonder wetswijziging een cultuuromslag mogelijk is. Hoewel niet valt uit te sluiten dat dit beleid is ingegeven door de naderende Woo, lijkt de aanleiding vooral te zijn gelegen in de wens om Wob-verzoeken te voorkomen en om inzicht te geven in de begroting. Dat zijn legitieme redenen met een gewijzigd beleid tot gevolg, dat zo maar eens navolging zou kunnen krijgen bij andere overheden.

Dat de cultuuromslag nog niet breed waarneembaar is, blijkt wel uit de aandacht voor het initiatief.

Bovendien is de reactie van hoogleraar Frissen in dat licht veelzeggend; er bestaat nogal wat angst ingeval de overheid actief tot openbaarmaking overgaat. Als het goed is, het bericht maakt dat niet direct duidelijk, volgt Zuid-Holland de eisen die de Wob stelt en zal het belangen van derden betrekken. Zo vraagt de Wob om een zorgvuldige procedure bij actieve openbaarmaking wat inhoudt dat derden om een zienswijze worden gevraagd en de tijd krijgen om een besluit tot openbaarmaking via bezwaar (en zo nodig een voorlopige voorziening) te bestrijden. Dat zou dan ook moeten leiden tot bescherming van de door Frissen genoemde belangen als privacy.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en de weigeringsgronden

In eerdere columns is de voorbije weken stilgestaan bij enkele majeure wijzigingen van de Wet open overheid. Een van de aspecten die niet veranderd is ten opzichte van de praktijk onder de Wet openbaarheid van bestuur, is de wijze waarop informatie moet worden beoordeeld. Uitgaande van het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie geeft de wet redenen waarom informatie toch vertrouwelijk moet blijven (nu in artikel 10 en 11 Wob; straks in artikel 5.1 Woo).

Op hoofdlijnen verandert er ook inhoudelijk niet veel; de uitzonderingsgronden als de persoonlijke levenssfeer, de internationale betrekkingen van Nederland, de veiligheid van de Staat zijn nog altijd redenen om informatie niet te verstrekken. Nieuw is dat de bescherming van het milieu als aparte reden wordt genoemd. Ook is nieuw dat de beveiliging van personen en bedrijven voor alle soorten informatie kan worden opgeworpen als belang dat zwaarder weegt dan openbaarheid.
Van groter belang is het gegeven dat bedrijfs- en fabricagegegevens niet meer geheim zijn en blijven. Concurrentiegevoelige informatie, verstrekt bij een vergunningaanvraag bijvoorbeeld, is dus niet meer in veilige handen bij de overheid. Onder de Woo dient altijd een afweging plaats te vinden tussen het algemene belang van openbaarheid en het belang dat een onderneming heeft bij het beschermen van dit soort informatie. De Tweede Kamer bleek niet gevoelig voor het argument dat het gaat om gevoelige informatie van private bedrijven. Dat argument was nog wel doorslaggevend bij het vaststellen van de Wob. Deze opstelling wekt enige verbazing nu het belang voor de ondernemingen evident is en de bestuursrechter al sinds zeker 1985 zeer streng toetst wat bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. De toepassing van deze weigeringsgrond is dus echt in bijzondere gevallen aan de orde en wordt niet te pas en te onpas opgeworpen. Of deze wijziging ten opzichte van de Wob het vestigingsklimaat ten goede komt, om maar een nevenbelang te duiden, valt te betwijfelen.
Ook gebeurt er iets bijzonders met de onevenredige benadeling als weigeringsgrond. Anders dan onder de Wob is onevenredige bevoordeling kennelijk niet meer relevant. Bovendien kan deze grond niet meer subsidiair worden opgeworpen. Dat laatste is ingevoerd nu de initiatiefnemers van mening zijn dat deze grond wordt misbruikt door de overheid. Deze grond zou te snel en te makkelijk als vangnet worden opgeworpen. Of dat misbruik is, is de vraag. De rechter toetst iedere grond op zichzelf, tenzij hij er niet aan toekomt omdat de weigering op grond van de eerste grond al slaagt. Overigens lijkt de onevenredige benadeling nog wel subsidiair als reden te kunnen worden opgevoerd naast de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen. In hoeverre de onevenredige benadeling mag worden ingeroepen vanwege vermeende reputatieschade, terwijl dit toch sterk lijkt op de persoonlijke levenssfeer (een ander belang dat kan worden ingeroepen), wordt niet duidelijk.
Tot slot is van belang dat de factor tijd een rol kan gaan spelen. Bij informatie ouder dan vijf jaar zijn de relatieve uitzonderingsgronden nog ‘relatiever’. Bij deze informatie geldt een zwaardere motiveringsplicht, waarbij moet worden ingegaan op de vraag of het tijdsverloop geen afbreuk heeft gedaan aan het in te roepen belang dat aan openbaarmaking in de weg zou staan.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: De Woo en de bescherming van ambtenaren

Gevoelig onderwerp bij openbaarheid van overheidsinformatie vormt de bescherming van degenen die bij de beleids- en besluitvorming zijn betrokken. Bescherming van de ambtenaren die in alle vrijheid moeten kunnen adviseren staat hoog in het vaandel. De initiatiefnemers van de Wet open overheid probeerden daar in eerste instantie mee te breken.

Juist omdat, zo was de stelling, deze beperking aan de openbaarheid van informatie te veel werd ingeroepen. Bovendien zou het belang van inzicht in de beleids- en besluitvorming vooropgesteld moeten worden. Na de eerste besprekingen van het wetvoorstel werd een grote inperking van die bescherming van ambtenaren evenwel teruggedraaid. Persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en anderen die bij het intern beraad betrokken zijn en blijven in beginsel net als onder de Wob vertrouwelijk.
Toch zijn er wat bijzonderheden in de regeling zoals nu voorgesteld, waarover de Eerste Kamer moet oordelen. Want anders dan in de Wob meent de Woo-wetgever namelijk in artikel 5.2 te moeten duiden wat er onder moet worden verstaan “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen” en wordt vooral ook geduid wat het niet is “feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”

De Wob hield het bij de definitie van persoonlijke beleidsopvattingen als “een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten” en de jurisprudentie dat feiten, indien zij niet zijn verweven met die opvattingen, openbaar gemaakt kunnen worden.
De crux zit in het laatste onderdeel van de Woo-definitie, waar gesproken wordt van het objectieve karakter. Buiten de genoemde feiten en prognoses zou je immers puur taalkundig snel menen dat het bij beleidsalternatieven en de gevolgen ervan om puur subjectieve informatie gaat die niet afwijkt van een ambtelijk advies, een standpunt, een visie of een overweging. Toch is dit subtiele onderscheid voer voor discussie. Enerzijds omdat het kennelijk gaat om ‘overwegend’ objectieve informatie. Anderzijds omdat de toelichting niet uitblinkt in duidelijkheid.
Een andere bijzonderheid en ook voer voor discussie, is de bij amendement nog geregelde verbijzondering van deze objectieve gegevens, daar waar ze worden gedeeld door ambtenaren met Kamerleden. Het is al bijzonder dat de Woo-wetgever meent meer bescherming te moeten geven aan de ambtenaar die Kamerleden, statenleden en gemeenteraadsleden adviseert. Nog bijzonderder is het dat die bescherming opeens ook ziet op objectieve gegevens. Kennelijk is de ene persoonlijke beleidsopvatting de andere niet. Een duidelijk geval van ‘preken voor eigen parochie.