Dit is de categorie voor columns

Schending 68 Grondwet of niet doorvragen door de Kamer?

Het bericht van RTL Nieuws doet Den Haag schudden op de grondvesten. Veel commentaar dat volgt, spreekt van niet-naleving van artikel 68 Grondwet. Alle aanleiding dus voor een kort bericht op deze site. Dat artikel 68 Grondwet legt immers een plicht op het Kabinet om de Kamer van inlichtingen te voorzien waar ze om vraagt (zie eerdere deze column).

Niet-naleving in dit geval is inderdaad de indruk die je zou kunnen krijgen als je het bericht van RTL Nieuws leest. Bezien we de feiten dan kan je net zo goed twijfelen aan dat beeld.

Het gaat om het feitenrelaas dat volgens RTL een “nietszeggend” ‘stroomschema’ is. Expliciet zou het kabinet hebben besloten om geen volledig feitenrelaas te geven. De vraag van de leden Lodders, Leijten en Omtzigt op 4 november 2019 was inderdaad “ook een volledig feitenrelaas te verschaffen”.

Met de brief van de minister van 19 november wordt hierop gereageerd. In de brief maakt de minister duidelijk dat het “een eerste invulling” geeft aan het verzoek van de Kamer. Het ‘nietszeggende stroomschema’ typeert de minister als “een zeer gedetailleerde tijdlijn” met hyperlinks naar de achterliggende stukken. Daar valt natuurlijk over te twisten, maar de minister erkent dat het geen uitputtende lijst is, maar dat de belangrijkste gebeurtenissen zijn weergegeven.

Redelijk open en bloot heeft het kabinet dus beperkt willen reageren, op dat moment in 2019, op het verzoek van de Kamer. Is dat fout? Nou niet direct. Want als de Kamer het niet voldoende vond – wat misschien best had gekund (het was immers geen volledig feitenrelaas zoals verzocht) – dan had men moeten doorbijten. Dat is ogenschijnlijk op dit onderdeel niet gebeurd…

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 19 januari 2021: De val van Rutte III. Alles openbaar, iedereen blij?

Column op Binnenlands Bestuur

De start van Rutte III werd onder meer gekenmerkt door – volgens sommigen – het uitkleden van de destijds al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo).

Onderhandelingen tussen initiatiefnemers en Rutte III leidden immers tot het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van die Woo. Op 12 januari jl. werd daar nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer. Woensdag 20 januari volgt de stemming (de agenda). Aanvaarding ligt in de lijn der verwachting (het kabinet gaf ook al aan te willen bekrachtigen). Zeker na de brief van het kabinet met reactie op het rapport “Ongekend onrecht”: in alles wordt van inwerkingtreding van de Woo uitgegaan.

Zo wordt ook het einde van Rutte III gekenmerkt door openbaarheid van overheidsinformatie. Teleurstelling zal overheersen bij ‘normale’ Wob-verzoekers. Rutte hintte immers op het in zijn geheel schrappen van artikel 11 van de Wob: de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad. De kabinetsbrief maakt duidelijk dat dit vooral bedoeld is in het kader van de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer.

Toch mag dit met recht een serieuze trendbreuk worden genoemd. De reden om informatie niet te geven aan de Kamers (‘belang van de Staat’) zal immers niet meer worden ‘ingevuld’ met het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtelijke overwegingen en adviezen ten behoeve van kabinetsbesluiten worden immers openbaar gemaakt, zo is het idee. Vergaand en de praktijk zal nog moeten leren hoe het bijkomende belang – ambtenaren mogen geen aangeschoten wild worden – zal doorwerken in het nieuwe beleid.

Daarmee worden dus vooral de Kamerleden op hun wenken bediend. Of ze echt zo gelukkig worden van al die informatie is de vraag. Ziet men door alle bomen – het zal om een grote hoeveelheid informatie gaan – straks met de beperkte ondersteuning en tijd het bos nog wel? Zie ook mijn eerdere column hierover. Ook hier worden, net als bij de behandeling van de Woo op dinsdag 12 januari, weer wonderen verwacht van PLOOI. Het platform van BZK waarin alle data ontsloten en doorzoekbaar moet worden.

Naast het met de Woo beoogde Adviescollege Openbaarheid en Overheidsinformatie wordt ook nog een regeringscommissaris aangekondigd. Dit moet iemand met extra gezag zijn die mee gaat werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding.

Om het afscheid van de Ruttedoctrine helemaal definitief te maken wordt ook de openbaarmaking aangekondigd van adviezen van de landsadvocaat én geannoteerde besluitenlijsten van de ministerraden. Met dat laatste wordt dus een extraatje in het vooruitzicht gesteld bovenop het enkel openbaar maken van de besluitenlijsten (zie artikel 3.3, eerste lid, onder d, van de Woo).

Zodoende worden uiteindelijk toch ook alle anderen die informatie willen verkrijgen (de Wob-verzoekers) ruimhartig in hun behoeften voorzien. Ze hoeven er zelfs niet om te vragen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het beleid inzake actieve openbaarmaking zijn invloed zal hebben op de rechterlijke toets bij besluiten op Wob-verzoeken. De voorbeelden daarvan zijn al bekend.

Louter hosanna? Ik waag het te betwijfelen. Buiten de (potentieel) grote hoeveelheid aan informatie, is misschien nog belangrijker de druk op de ambtelijke ondersteuning. Want dat artikel 11 van de Wob is er natuurlijk niet zomaar. Het gevaar van uiteindelijke openbaarheid maakt dat de woorden zorgvuldiger zullen worden gekozen. Zal elke beleidsprognose of zullen alle alternatieven het papier nog wel zullen vinden? De kwaliteit van de advisering komt daarmee direct in het gedrang. Misschien wordt veel sowieso niet meer aan het papier toevertrouwd. Dat enkel mondeling wordt geadviseerd valt niet uit te sluiten. Zo lijkt er toch ook minder geappt te worden geappt binnen de overheid, sinds de Raad van State in maart 2019 duidelijk maakte dat ook WhatsApp-berichten onder de Wob vallen.

Zie daar het gevaar dat besluitvorming niet meer achteraf valt te reconstrueren. Het achteraf tot verantwoording roepen, iets wat het kabinet bracht tot de brief die er nu ligt, zal dan nog moeilijker worden dan nu al het geval bleek.

Kortom, alles openbaar, dat klinkt zo mooi. Of de rechtsstaat en het openbaar bestuur en daarmee alle inwoners van Nederland hier nu echt mee gediend zijn, moet evenwel sterk worden betwijfeld.

Naming en shaming. Bijzondere wetten aan de kant, we hebben de Wob!

De oproep van president Theo Simons in het FD van 1 juli over naming en shaming heeft de pennen flink in beweging gebracht. Laatste in de reeks is Rob Velders die in zijn opinie spreekt van paniekerig en stellig klinkende voorstellen.

Terecht merkt Velders op dat transparantie wordt geëist van de overheid. De conclusie die hij daar als vanzelfsprekendheid aan lijkt te verbinden dat handhaving dus gevolgd moet worden door publicatie van die handhaving, gaat alleen wat kort door de bocht. Terecht is immers het punt dat Simons maakt dat in veel gevallen de regelgeving nu dwingt tot publicatie, nog zonder dat een rechter heeft gekeken naar datgene waarover gepubliceerd zou moeten worden. De rechter is met handen en voeten gebonden en kan nagenoeg geen afweging van belangen maken. Dergelijke dwingende sectorwetgeving strekt zich uit van het gezondheidsrecht tot de wetgeving over de financiële markten. Niet zelden volgt die sectorwetgeving op incidenten waardoor de wetgever in de actie schiet. Vervolgens is er nog een grote diversiteit aan regels en afwegingskaders.

Kortom, toch om veel redenen aanleiding voor een discussie. Een discussie die niet zou moeten dwingen tot nog meer regelgeving, zoals wel voorgesteld door Silvia Vinken in haar opiniebijdrage. De oplossing is simpeler, namelijk minder regelgeving (door schrappen van sectorregelgeving die dwingt tot publicatie). Er is immers al een wet die de overheid de gelegenheid geeft tot het uit eigener beweging of op verzoek overgaan tot publiceren: de Wet openbaarheid van bestuur. Al jaren vormt ook een vast gegeven dat die weg van publiceren ook gewoon een mogelijkheid geeft tot publicatie van boetes e.d. Het voordeel van die Wob is vervolgens ook dat de bedrijven nog voldoende mogelijkheden hebben om hun belangen naar voren te brengen. Bovendien geeft het de rechter vervolgens de gelegenheid om die belangen af te wegen tegen het algemeen veronderstelde belang van openbaarheid (van boetes en andere toezichtsinformatie). Voldoende ruimte dus voor naming en shaming, maar dan wel met inachtneming van de nodige zorgvuldigheid. En wie is er nu niet blij met minder regelgeving?

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 9 juli 2020: Wob is echt iets anders dan de Grondwet Gemeentewet

Column op Binnenlands Bestuur

Het ongevraagde advies van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid heeft veel stof doen opwaaien, vooral over het onderwerp informatie-uitwisseling tussen kabinet en parlement.

Niet gek gelet op alle ongemak rond informatievoorziening op de onderwerpen Belastingtoeslagen (zie de woedeaanval van Kamerlid Omtzigt op YouTube) en PFAS. En ook op decentraal niveau blijft de spanning tussen geheimhouding en inlichtingenrecht de gemoederen zo nu en dan goed bezig houden. Zie recent nog maar het vermeend delen van geheime informatie door de wethouder in een interview met de pers (artikel AD).

 

In nagenoeg alle berichtgeving hieromtrent komt al snel de Wet openbaarheid van bestuur of de Wet open overheid om de hoek kijken (zie bijvoorbeeld het item bij Nieuwsuur). Hoewel te begrijpen – het gaat allebei immers over het verkrijgen van informatie bij de overheid – leidt het tot de nodige onjuiste aannames en wordt het debat verstoord.

 

Uiteraard moeten Kamerleden hun taak (controleren) goed kunnen uitoefenen. Informatie is daarvoor van groot belang, Daarvoor geeft artikel 68 Grondwet ook de basis. Het verplicht de bewindspersonen om inlichtingen te verstrekken, mondeling of schriftelijk, die door parlementsleden is verlangd. De basis ligt daarmee dus bij het parlement dat inlichtingen verlangt – en dus een taak heeft duidelijk te omschrijven wat men wil – en het zwaartepunt ligt vervolgens bij de bewindspersoon. Die heeft de vrijheid om mondeling of schriftelijk inlichtingen te verstrekken. In beginsel dus ook in de vorm die hij of zij voor zich ziet. Bij ontevredenheid aan parlementszijde over de invulling staat doorvragen vrij. Zelfs het vragen van specifieke documenten staat vrij.

 

Bij dat laatste loopt het Kamerlid tegen de moeilijkheid aan die ook menig Wob-verzoeker kent. Je weet niet wat er is, je kent alleen het onderwerp waar je iets over te weten wilt komen. De Wob maakt het dan makkelijk: noem het onderwerp en de overheid moet door de archieven op zoek naar documenten. Een belangrijk begrip: documenten. Daar ziet de Wob dus op. Daaronder valt dus alles aan gegevensdragers zoals ook WhatsApp- en sms-berichten. Het antwoord op zo’n verzoek moet een besluit zijn met een uitspraak over het wel, niet of gedeeltelijk openbaar maken van de documenten. De vrijheid over de vorm waarin informatie wordt verstrekt is zeer beperkt. Zo kan nagenoeg niet worden volstaan met wat algemene antwoorden over wat er in de documenten zou staan.

 

Kortom, die Wob is echt iets anders dan de Grondwet (of Gemeentewet). Vervelend is natuurlijk wel dat parlementsleden (of raadsleden), geconfronteerd met de uitkomst van zo’n Wob-procedure, zich misleid voelen. Een journalist of nieuwsgierige burger krijgt zo maar documenten terwijl het parlementslid het heeft moeten doen met antwoorden op gestelde vragen! Dat kan toch niet? Nou, volgens de regels dus eerlijk gezegd wel. Helpt dat? Nou nee. Je zou je dus ook kunnen voorstellen dat het kabinet standaard uitkomsten van Wob-verzoeken bekend maakt. Eerlijk gezegd gebeurt dat ook op de website van de rijksoverheid. Maar goed, welk Kamerlid kijkt daar dagelijks op? Is er dan een plicht om hen daarop te attenderen. Ik zou denken van niet, zo ver reikt de inlichtingenplicht niet. Politiek verstandig is het wel. Is het Kamerlid vervolgens gelukkig? Ik waag het te betwijfelen. De informatie komt in grote hoeveelheden, soms zonder context, op het Kamerlid af waardoor een overdaad aan informatie dreigt.

 

Is er dan nu iets mis? Misschien wel als je de voorbeelden uitlicht waaruit achteraf blijkt dat antwoorden op vragen niet juist lijken te zijn bij bestudering van later bekend gemaakte documenten (via de Wob of via de Grondwet). Dat wekt geen vertrouwen, al mag het ook niet als bevestiging worden gezien van dat “het allemaal niet deugt”. Die nuance, die ook Thom de Graaf naar voren brengt, lijkt te ontbreken bij de nodige commentaren op het advies van de Raad van State. Zonde, omdat het ook niet bijdraagt aan een eerlijke discussie over verwachtingen, mogelijkheden en uitdagingen als het gaat om openbaarheid van overheidsinformatie. En laten we eerlijk zijn, uiteindelijk heeft een parlement altijd het laatste woord, ook over de invulling van 68 Grondwet.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 30 juni 2020: De Woo: een nieuwe jas die prima past?!

Column op Binnenlands Bestuur

 

In januari 2019, anderhalf jaar geleden dus, verscheen de laatste column in een reeks over de Wet open overheid. Aanleiding toen was de novelle, het wijzigingswetsvoorstel teneinde de al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo) te wijzigen. Noodzakelijk, want de Eerste Kamer wilde er niet aan gegeven de hoge uitvoeringskosten die de Woo in de toenmalige staat met zich mee zou brengen. Dat het anderhalf jaar heeft moeten duren alvorens een nieuwe column over de Woo verscheen, lag niet aan uw columnist.

De initiatiefnemers en het kabinet hadden de tijd nodig om uitvoeringstoetsen te laten verrichten en de novelle nog op onderdelen te verbeteren. Dit mede naar aanleiding van een advies van de Raad van State over het wetsvoorstel.

Alle stukken zijn inmiddels op 29 juni j.l. aan de Tweede Kamer aangeboden. Ze zijn voor het gemak gebundeld in dit blog voor de liefhebber. Belangrijkste wapenfeiten zijn de blijde boodschap van minister Ollongren dat de Woo – inclusief de nu bekende wijzigingen – uitvoerbaar zijn en vooral betaalbaar (zie ook dit nieuwsbericht elders op de site). We praten niet meer in miljarden (zie bevoordeeld nog deze column) maar slechts in tientallen miljoenen. Daarmee lijkt het belangrijkste struikelblok voor het kabinet, maar ook de Eerste Kamer te zijn weggenomen.

Een paar struikelblokjes, opgeworpen door de Raad van State in haar advies, menen de initiatiefnemers te hebben weggenomen. Enerzijds door beantwoording dat de Raad van State het niet goed ziet. Anderzijds door toch een aanpassing van de wet voor te stellen.

Het meest heikele punt betreft de lijst van documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden. Actief openbaar maken, dus informatie zonder specifiek verzoek daartoe bekend maken, vormt een belangrijk speerpunt van de initiatiefnemers (zie onder meer deze eerdere column). Gewerkt wordt niet meer met een register, maar wel nog met een lijst van documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden. De Raad van State is kritisch op die lijst. Hij is omvangrijk, maar niet altijd even duidelijk. Niet duidelijk over welke documenten precies, door wie en op welk moment actief openbaar moeten worden gemaakt. Dat is lastig voor de bestuursorganen, maar ook voor de informatie-zoekende-partij.

De initiatiefnemers menen dat alles wel duidelijk is, zeker nadat de lijst is uitgebreid van 10 categorieën van documenten naar 21(!) categorieën. Hoewel je zou denken dat meer regels het makkelijker maken, valt dat natuurlijk nog wel eens te bezien. We hebben nu te maken met 21 categorieën waarover we kunnen discussiëren. Of het dus echt zo duidelijk en makkelijk zal zijn (en de kosten dus zullen meevallen)?  De tijd zal het leren al is uw columnist – zie ook de eerdere columns – zeker nog niet overtuigd. Laat staan dat die Woo het nu echt zoveel beter maakt dan de Wob. Maar goed, zoals ik al in de Staatscourant schreef, wie ben ik de “praktijk says Woo!”.

Update Raad van State; Over ministeriële verantwoordelijkheid en de inlichtingenplicht (68 Grondwet)

Een ongevraagd advies van de Raad van State – over de ministeriële verantwoordelijkheid – op een goed moment, nu de afgelopen maanden zich mede kenmerken door veel discussie tussen Kamerleden en kabinet over de invulling van de inlichtingenplicht van artikel 68 Grondwet (het advies is om meer redenen lezenswaardig, maar vanwege de omvang wordt dit stuk even hiertoe beperkt). Zie – over die discussie – recent nog maar eens de grote frustratie van de leden Omtzigt en Leijten over het steeds maar opduiken van (interne) documenten waar de Kamerleden al lang om hadden gevraagd in de Toeslagenaffaire. En ook de discussie rondom PFAS kenmerkt zich door een parlement dat simpelweg vindt dat ze ‘alles’ moet hebben en een minister die meent dat zij een keuze heeft wat te geven en dat dit niet als vanzelf betekent dat alle documenten over de bestuurlijke aangelegenheid PFAS verstrekt moeten worden. Bepaalde journalistieke inzichten op grond van via de Wob verkregen documenten zijn zo nu en dan ook aanleiding tot verzuchtingen van de zijde van Kamerleden. Hoe kan het zijn dat een journalist eerder en meer informatie krijgt dan de Kamer? Omzigt stelde zelfs dat hij misschien maar journalist moest worden.

Zoals met veel dingen is de discussie een complexe en ligt een waarheid ergens in het midden. De inlichtingenplicht geeft geen ongeclausuleerd, ongebreideld en onbeperkt recht op alle documenten. Het is geen Wob die toegang tot alle (voor de verzoeker onbekende) documenten geeft om het bestuursorgaan met een simpele aanvraag maar aan het werk te zetten alle archieven door te spitten en om te beoordelen of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. Aan de andere kant is er wel een plicht tot informeren zodat de controlerende macht goed zijn taak kan uitoefenen. Wie dat laatste moet beoordelen is de minister en achteraf zal degene voor wie dat is beoordeeld – een Kamerlid – het in voorkomende gevallen al snel een onjuiste beoordeling vinden. Niet dat die minister eerder bewust een keuze zal hebben gemaakt om ten aanzien van een bepaald document juist niet tot verstrekking over te gaan, maar in de beeldvorming zal dat al snel wel zo worden ‘geframed’ en overkomen.

De Raad van State stelt over de evenwichtsbalk – waar je altijd als minister, als iemand dat maar wil, vanaf valt – van het inlichtingenrecht het volgende:

  • de minister heeft een ruimte inlichtingenplicht (met ook zelfs, anders dan bij de Wob, een verplichting tot het vervaardigen van documenten);
  • die zowel passief (op verzoek) als actief is (die laatste leidt als snel tot de hiervoor genoemde discussies);
  • een begrenzing in die ruime plicht ligt in het “belang van de staat”. Een begrip dat beperkt moet worden opgevat c.q. toegepast.
  • buiten de Wob weigeringsgronden van artikel 10 is daarbij ook relevant de artikel 11-categorie: persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad (meningen van bewindspersonen, ambtenaren en bestuurders).
  • dat laatste is nog wel eens onderwerp van discussie. Mogelijk dat de Raad van State daarom opmerkt dat deze weigeringsgrond van intern beraad niet absoluut geldt (een indruk die wel leek te worden gewekt in recente opvattingen van het kabinet hierover). Op geobjectiveerde wijze en zonder dat duidelijk wordt welke ambtenaar, bewindspersoon of bestuurder wat gezegd heeft kan het mogelijk maken dat inzicht wordt gegeven in het interne beraad.
  • vervolgens helpt het advies niet helemaal in de discussie (en dat kan ook niet denk ik zo). Want natuurlijk geeft de minister dat wat hij ook bij de Wob zou geven en soms ook meer – desnoods vertrouwelijk – dan dat. Het probleem is en blijft alleen dat dit een helder kader geeft bij een concrete vraag vanuit het parlement – doe mij die specifieke informatie – het liefst concreet op document-niveau (zoals bij de Wob) maar veelal ontstaat de discussie omdat inlichtingen worden verlangd en met beantwoording van vragen daar invulling aan wordt gegeven.
  • Het niet geven van informatie is de uitzondering en behoeft motivering. Door voorgaande complicatie – het vragen om inlichtingen is veelal geen verzoek om (concrete) documenten – is niet altijd duidelijk dat informatie (documenten) niet worden gegeven.

Kortom, in de discussie over de informatievoorziening tussen parlement en kabinet (en evenzo tussen bijvoorbeeld gemeenteraad en college van B&W) is het goed het inlichtingenrecht echt als iets anders te zien dan de Wob. Het zijn andere vormen van ‘aanvragen’ tot informatievoorziening. Het achteraf niet blijken te hebben gegeven van informatie na vragen van een Kamerlid kan zodoende in de meeste gevallen minder goed als bewust frustreren van de controletaak van een parlement worden gezien. Eerder als een kennelijk onjuiste inschatting van de vraag om informatie. De antwoorden op een verzoek om inlichtingen zijn ook in potentie meer divers dan bij de Wob waar het echt en alleen om documenten kan gaan.

Hierbij zou ik menen dat het ook wel primair bij een minister ligt om een invulling te geven aan de inlichtingenplicht door te beoordelen wat een parlement nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak, waarbij het in de regel dus vooral het beantwoorden zal zijn van vragen zonder daarbij hele databestanden aan documenten te geven. Want in hoeverre zit een Kamerlid ook echt te wachten op ‘alle documenten over alle bestuurlijke aangelegenheid’ in zijn portefeuille? Is er het vermoeden van bewust frustreren dan rest uiteindelijk natuurlijk ook de uitwerking van de vertrouwensregel die kan leiden tot het dwingen tot aftreden. Zo ligt de uiteindelijk ‘macht’ over het toepassen van 68 Grondwet terecht nog bij het parlement.

Van der Sluis in ‘de Staatscourant’: Praktijk says Woo!

In 2012 werd de nieuwe Wet Openbaarheid van bestuur als initiatiefwetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden. Sindsdien is het nodige, over wat uiteindelijk als de Wet open overheid (Woo) bekend is geworden, gepasseerd. Een indringende Kamerbehandeling leidde uiteindelijk tot een akkoord van de Tweede Kamer in 2016; een overwinning voor de Initiatiefnemers. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties liet het er evenwel niet bij zitten, mede gesteund door een lobby vanuit de bestuurspraktijk. Een onderzoek verscheen waaruit bleek dat de Woo, in de staat waarin de Tweede Kamer die had aangenomen, tot hoge uitvoeringskosten zou leiden. Reden voor de Eerste Kamer om op de rem te trappen. De Initiatiefnemers konden niet anders dan in overleg treden met Rutte III. De uitkomst: een novelle die begin dit jaar aan de Tweede Kamer werd aangeboden.

Dit wijzigingswetsvoorstel geeft een mooie indruk van wat onderhandelen in Den Haag kan opleveren. De Woo zal er komen, maar het verschil tussen 2012 en 2019 is fors te noemen. Werd eerst nog een plicht tot het actief openbaar maken van een grote hoeveelheid informatie, aan de hand van een voor een ieder te raadplegen register, voorgesteld. Het register is van de baan. Die ogenschijnlijke plicht, die een enkeling onder wie ondergetekende in de wet las, is nooit zo bedoeld, zo blijkt nu. Resultaat: een met de regeling in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vergelijkbare inspanningsverplichting: maak zoveel als mogelijk actief openbaar. Nieuw is wel dat een aantal soorten documenten al expliciet wordt genoemd waaraan in elk geval gedacht zou moeten worden.

Ogenschijnlijk winstpunt voor de initiatiefnemers is het wisselgeld, de introductie van een Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding. Dit college moet een meerjarenplan, op te stellen door de minister van BZK gaan beoordelen en gaan sturen op de uitvoering. Geen informatiecommissaris zoals eerst voorgesteld (en al gesneuveld bij de Tweede Kamer). Maar toch een onafhankelijk orgaan dat toeziet op de te plegen inspanningen om digitale overheidsinformatie toegankelijk te maken. Vanwege de achterstand op dat terrein was het werken met een online register en vla die weg ontsluiten van Informatie te kostbaar gebleken. Met dit meerjarenplan kan gelijk worden geanticipeerd op de laatste inzichten die maken dat WhatsApp- en sms-berichten, maar ook andere digitale gegevensdragers, gewoon onder de Wob vallen.

Al met al lijkt de bestuurspraktijk zich te kunnen vinden in de Woo zoals die er nu ligt. Veel weerstand vanuit de Tweede of Eerste Kamer valt er ook niet te verwachten. Die Woo komt er dus wel, zou ik menen. Had niet kunnen worden volstaan met een beperkte aanvulling van de Wob en daarmee een behoud van al het moois van de Wob? Ik zou menen van wel, maar goed wie ben ik, ‘praktijk says Woo!’.

Deze column is op 17 april 2019 verschenen in de Staatscourant.

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’: De Woo; een nieuwe jas, een eerste analyse

Het kabinet heeft gewonnen. Een vreemde uitspraak wellicht bij een wetsvoorstel van initiatiefnemers en sowieso bij een wetgevingsproces, maar het is de indruk die overblijft na een lang traject van een initiatiefwetsvoorstel die werd aangenomen door de Tweede Kamer, maar bleef hangen in de Eerste Kamer.

Dat blijven hangen had te maken met een impactanalyse waaruit volgde dat de uitvoering van de Woo in de oorspronkelijke versie veel kosten met zich zou brengen. Hoewel dat argument ook naar voren was gekomen bij de behandeling van de Tweede Kamer, werd het pas concreet met genoemde impactanalyse. Hoewel veel kritiek werd geuit (en niet altijd zonder gegronde reden) op de analyse was het wel voldoende aanleiding voor de Eerste Kamer om een en ander in de koelkast te doen belanden.

Uiteindelijk leidde dit alles tot een overleg tussen kabinet en initiatiefnemers. Het resultaat; een wijziging van de Woo via een wetsvoorstel die op 2 januari 2019 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Deze column (en een welverdiend verlof) geeft slechts ruimte voor enkele aspecten die worden voorgesteld. Later worden wellicht ook andere onderdelen besproken.

Een aantal belangrijke elementen wordt ook nu (weer) uit het oorspronkelijke voorstel geëlimineerd. Dit keer (nadat eerder bijvoorbeeld de Informatiecommissaris het veld moest ruimen) is het register gesneuveld. Wel is een en ander geregeld over de informatiehuishouding van overheden. Bijzonder is dat de Woo nu stelt dat overheden moeten voldoen aan de zorgplicht van de Archiefwet (maar daar moet men toch al aan voldoen?!). Die zorgplicht houdt kort en goed in dat men op ordentelijke wijze overzicht heeft en houdt van de documenten (waaronder volgens de initiatiefnemers overigens ook Whatsapp-berichten en andere berichten op sociale media vallen) die onder hen berusten en dus snel verzoeken om die documenten kan afhandelen. Voor het op orde brengen van een en ander wordt een meerjarenplan opgesteld. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering daarvan ligt bij de minister. Een adviescollege moet de uitvoering van dit plan en de voortgang daarvan in de gaten houden.

Ook de actieve openbaarmaking wordt redelijk uitgekleed. Van een harde verplichting is geen sprake (meer). Actieve openbaarmaking is met dit voorstel beperkt tot een minder aantal soorten documenten, het ziet niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de wet en wordt gewoon in algemene zin sterk gerelativeerd. Immers, actieve openbaarmaking is aan de orde als het uitvoerbaar is, ook niet al te veel kost en de informatie ook wel een redelijk doel dient. In zoverre niet heel veel anders dan de ‘plicht’ tot actieve openbaarmaking die we kennen van de Wob.

Ook de lobby van de koepelorganisaties heeft gewerkt. Zij zullen toch niet vallen onder de Woo. Simpel gezegd omdat het veel werk oplevert en de vraag gesteld kan worden of de informatie die er echt toe doet, niet ook gewoon bij de aangesloten decentrale overheden beschikbaar is.

Nu een en ander een resultaat is van onderhandelingen tussen kabinet en initiatiefnemers is mijn verwachting dat dit voorstel met de nodige snelheid kan worden behandeld. Eens zien of het er nu wel van komt….

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: Wob, Woo en de bescherming van de ambtenaar

Eind oktober 2018 pakt De Telegraaf groots uit met artikelen over de Wob. Specifiek over de afhandeling van verzoeken om informatie door de Gemeente Amsterdam over de crisis bij de dienst Openbare Orde en Veiligheid naar aanleiding van de ‘affaire Saadia Ait-Taleb’. Direct vormt dit ook aanleiding voor een groter artikel over de afhandeling van Wob-verzoeken door alle overheden in Nederland.

In deze column zal ik deze algehele aanklacht niet behandelen. Wel de reactie van burgemeester Halsema naar aanleiding van het specifieke voorval. De Telegraaf stelt over die reactie: ‘Geblunder met WOB-procedures mag niet meer gebeuren, schrijft Halsema nu ze de stukken alsnog vrijgeeft. ‘Ik betreur het zeer hoe de afhandeling is verlopen.’ Ze wil als stelregel invoeren dat ambtenaren voortaan zoveel mogelijk interne documenten uit eigen beweging voor het publiek toegankelijk maken. ‘Openbaarheid is een recht, geen gunst’, vindt zij.’

Deze reactie is een duidelijke reflex op een kwestieuze behandeling van dit specifieke verzoek in een gevoelige kwestie. Hoewel dus begrijpelijk in politiek-bestuurlijke zin staat de reactie wel op gespannen voet met de Wob en het oogmerk van de wetgever. Die wilde immers de ambtenaar veel bescherming bieden, juist vanwege het belang van het interne gedachtenproces. Voor de ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ zoals de wet ze noemt is immers bepaald dat die niet worden verstrek. Gedachte hierbij is dat de ambtenaar de vrijheid moet voelen om compleet te kunnen adviseren. De dreiging dat zijn of haar mening en opvatting op straat komt te liggen zou afbreuk doen aan de advisering. Geen gekke gedachte. Dat die bescherming ver reikt volgt ook nog eens uit een uitspraak van de Raad van State begin dit jaar. Als hoogste bestuursrechter oordeelde deze zelfs dat gelakt mag worden op alinea-niveau. Niet louter de opvatting komt dus bescherming toe maar ook de daarmee samenhangende feiten.

De reactie van de burgemeester is wel in lijn met de eerdere opstelling van de gemeente Amsterdam inzake de Wet open overheid. In mijn eerdere column besprak ik al de inhoud van een brief waarin de gemeente stelde transparantie voorop te stellen en ook actieve openbaarmaking van belang te achten. In hoeverre de gemeente dit specifiek vormgeeft, is mij niet bekend. Wel is duidelijk dat in het specifieke geval, waar de burgemeester de ‘knieval’ (aldus De Telegraaf) in maakt, dit wat minder aan de orde was. De reactie van de burgemeester maakt duidelijk dat dit kennelijk een uitzondering was en gemeente-breed (actieve) transparantie nog voorop staat. Specifieker wordt nu alleen gesteld dat meer actieve openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen moet worden beoogd. Dat lijkt me een gevaarlijke weg, al is het maar omdat het besluitvormingsproces van een overheidsinstantie gebaat is bij een sfeer van vertrouwelijkheid tot het moment van besluitvorming. Een niet uit te sluiten reactie kan zijn dat ambtenaren wel twee keer nadenken voor zij hun mening aan het papier toevertrouwen. Of de politieke en democratische bestuursvoering gebaat is bij actieve openbaarmaking, is dan ook zeer de vraag.

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’: De Woo gaat doorrrr…

In oktober 2017 besprak ik in mijn laatste column in de Woo-reeks op deze site de insteek van Rutte III. Het kabinet wilde praten met de initiatiefnemers vanwege enerzijds de behoefte aan een open en transparante overheid, maar anderzijds de angst voor hoge kosten. Ik sloot af met de vraag of die opmerking in het regeerakkoord een opmaat was voor een goed Haags gebruik, “we gaan een en ander onderzoeken en het verdwijnt langzaam in een la”. Dat blijkt een onjuiste inschatting. Want de gesprekken tussen initiatiefnemers en kabinet, waar 23 mei jl. al over werd gesproken bij SC online, hebben resultaat opgeleverd.

Een recente brief van de initiatiefnemers laat dat zien. Die initiatiefnemers zijn overigens inmiddels de leden Snels en Van Weyenberg van Tweede Kamer. Snels heeft Linda Voortman – begonnen als wethouder in Utrecht – opgevolgd. De brief leert dat anders dan door velen – waaronder ik zelf – gedacht geen novelle zal volgen. Gesproken wordt immers van een wijzigingswetsvoorstel dat dit najaar aanhangig gemaakt wordt bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel zal bepalingen bevatten die moeten leiden tot verduidelijkingen en verbeteringen. Dit alles teneinde de hoge uitvoeringskosten, waarover ABDTOP al had gesproken in haar rapportages en waarover de Eerste Kamer ook wel de nodige vragen had, te voorkomen zonder dat een ‘open overheid’ in het geding komt.

 

Een goede ontwikkeling die rechtdoet aan mijn eerdere opmerkingen over de Woo in columns en publicaties. Ik omarm immers de insteek van de wet, maar vind de Woo in algemene zin op veel punten onduidelijk, ongewenst of onvolledig. Te denken valt alleen al aan het documentenregister, het wegvallen van structuurbepalende begrippen als “bestuurlijke aangelegenheid” en het als gevolg daarvan in potentie in de hand werken dat alle documenten onder de Woo vallen (en dus in het register moeten worden opgenomen). Geen novelle dus tot aanpassing van het in de Tweede Kamer al aangenomen wetsvoorstel maar een wijzigingswetvoorstel. Een extra te bewandelen weg met de nodige doorlooptijd. Of dat een teken is dat de wijzigingen van aanzienlijke omvang zijn, is mij niet duidelijk. Gegeven mijn eerdere analyses van de Woo is daar wel aanleiding voor. We gaan het afwachten.