Dit is de categorie voor blogs

Van der Sluis op ‘Omgevingsweb’; Hoe de Woo ‘werkt’ bij het opvragen van (informatie over) omgevingsvergunningen

Een blog, geschreven voor Omgevingsweb. Hier opgenomen met enkele links naar andere bronnen (dergelijke externe links zijn niet toegestaan op Omgevingsweb).

Sinds 1 mei 2022 heeft bestuursrechtelijk Nederland afscheid moeten nemen van de oude vertrouwde Wet openbaarheid van bestuur. De Wob is immers per die datum ingeruild voor de Wet open overheid. We Wobben dus niet meer maar…. Tsja, wat doen we dan eigenlijk? De handen zijn nog niet op elkaar om te spreken van Woo-en.

Woo = Wob?

Hoe dat ook zij, het systeem van de Wob is op onderdelen terug te vinden in de Woo. We kennen nog altijd het recht voor eenieder om informatie op te vragen bij de overheid (artikel 3 Wob is op hoofdlijnen herkenbaar in artikel 4.1 Woo). Die overheid moet vervolgens documenten verzamelen en beoordelen, eventueel ‘met behulp van’ een derde belanghebbende die zijn zienswijze geeft. De beoordeling van de informatie komt tot uitdrukking in een besluit waarbij documenten zijn gevoegd. Een besluit dat niet (zoals bij de Wob) binnen twee keer vier weken, maar binnen vier weken met de mogelijkheid van een verdaging met twee weken moet zijn genomen (artikel 4.4).

De documenten worden al dan niet openbaar gemaakt, soms met zwarte, rode of blauwe strepen. Met die ‘weglakkingen’ wordt informatie geheim gehouden vanwege een belang dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.

Dit proces na zo’n verzoek, de passieve vorm van openbaarmaking, komt dus in zekere zin terug in de Woo. Toch verandert er, naast de al genoemde termijnen, wel het nodige. Zowel in het proces, als ook waar het de redenen om informatie niet te geven, de weigeringsgronden (de Woo spreekt van uitzonderingen, zie hoofdstuk 5 Woo), betreft. Enkele verschillen komen hieronder aan bod als we bezien hoe de Woo ‘werkt’ bij het opvragen van (informatie over) omgevingsvergunningen.

Voordat we dit bespreken aan de hand van vier situaties die samenhangen met de staat waarin de aanvraag om een omgevingsvergunning zich bevindt, zij eerst nog gewezen op een andere belangrijke wijziging van de Woo ten opzichte van de Wob. Want los van de passieve vorm van openbaarmaking kennen we ook de mogelijkheid tot actieve openbaarmaking (artikel 8 Wob). Transparantie door de overheid zelf, zonder dat iemand daarom vraagt. Daar werd te weinig gebruik van gemaakt door de overheid, aldus de initiatiefnemers van de Woo. En dus volgt uit de Woo – op termijn – een concrete verplichting tot het actief openbaar maken van de nodige documenten. Daarover straks meer.

Openbaarmaking op verzoek van (documenten over) omgevingsvergunningen

Want eerst wordt dus ingegaan op de passieve openbaarmaking aan de hand van een viertal situaties.

Eerste situatie: van aanvraag tot vergunningverlening

Een eerste situatie die bespreking behoeft, is de situatie waarin de vergunning is aangevraagd, maar nog niet op de aanvraag is besloten. Alle documenten, waaronder ook de app-wisseling tussen de ambtenaar en de aanvrager van de vergunning of diens adviseur, over de aanvraag en de aanvraag zelf vallen in potentie onder een verzoek om informatie over dat specifieke project of alle vergunningaanvragen in die specifieke periode. Bijzonder is dat ook informatie die had behoren te berusten bij de overheid – maar dat om een of andere reden niet (meer) doet (door slecht archiveren bijvoorbeeld) – gevorderd kan worden bij iemand die de informatie nog wel heeft, zoals de aanvrager van de vergunning (artikel 4.2, lid 2).

De informatie is nog niet openbaar dus de uitzonderingen van de Woo zouden aan openbaarmaking in de weg kunnen staan. Misschien dat bedrijfsgevoelige informatie geheim kan worden gehouden (artikel 5.1, lid 1 onder c of artikel 5.1, lid 2 onder f). Ook namen en andere persoonsgegevens kunnen zo mogelijk worden onthouden aan de openbaarheid (artikel 5.1 lid 2 onder e), al vormt dat zeker een afweging van belangen. Ook de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zou een reden kunnen zijn om bepaalde delen van de aanvraag of onderliggende informatie niet te verstrekken (artikel 5.1, lid 2 onder h). Tot slot zou nog gedacht kunnen worden aan de bescherming van het milieu als reden om informatie juist niet te verstrekken (artikel 5.1, lid 2 onder g). De nadruk wordt gelegd op ‘juist niet’, omdat het zijn van milieu-informatie maakt dat informatie in de regel juist eerder moet worden verstrekt omdat in dergelijke gevallen niet alle uitzonderingen (evenzeer) kunnen worden ingeroepen.

Overigens zal de veel onder de Wob ingeroepen ‘onevenredige benadeling’ minder snel meer een factor van belang kunnen zijn. Die uitzondering is immers extra bijzonder gemaakt – ‘alleen in uitzonderlijke gevallen’ in te roepen – en kan nooit subsidiair – in combinatie – met één van de andere uitzonderingen aan een weigering ten grondslag worden gelegd (artikel 5.1, lid 5).

Documenten die alleen zijn gedeeld binnen de overheid, al dan niet met door haar ingehuurde adviseurs, kunnen eventueel geheim blijven met een beroep op de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad (artikel 5.2). Merk op dat met de Woo in dit kader een meer beperkte definitie van het begrip beleidsopvattingen is gegeven. Gaat het om overwegend objectieve informatie, dan is al geen sprake (meer) van dergelijke opvattingen en zal dus sneller tot openbaarmaking moeten worden overgegaan. De Woo en de rechtspraak onder de Wob gaan overigens uit van het eerder anoniem openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen (zie artikel 5.2, lid 2 en 3). Die heeft nog een ‘boost’ gekregen door ‘Ongekend Onrecht’ en de vermeende Ruttedoctrine.

Een ander nieuw aspect is dat informatie die ouder is dan vijf jaar ook eerder openbaar gemaakt zal moeten worden (artikel 5.3).

Tweede situatie: vergunningverlening, terinzagelegging

De beoordeling van de informatie pakt anders uit in de volgende situatie: de aanvraag heeft tot een vergunning geleid en een en ander ligt ter inzage. Net als de Wob ziet de Woo op niet openbare informatie. Informatie die wel openbaar is – vanwege een terinzagelegging – valt dus buiten de Woo. Strikt genomen hoeft over die informatie dan ook niet te worden beslist. Wel vraagt de Woo – anders dan de Wob – van de overheid dat de verzoeker wordt gewezen op de al beschikbare (openbare) informatie, met het besluit waarmee wordt beslist op het voorliggende Woo-verzoek (artikel 4.5, lid 2).

Alle bijkomende informatie – die niet ter inzage ligt – wordt beoordeeld zoals hiervoor bij de eerste situatie ook beschreven, met in achtneming van de uitzonderingen.

Derde situatie: omgevingsvergunning is verleend

Is de vergunning verleend, maar berust alle informatie nog bij de overheid omdat het nog niet gearchiveerd is, dan blijft al het voorgaande over het beoordelen van documenten gelden. Dat iets ter inzage gelegen heeft doet daaraan niet af. De informatie is na terinzagelegging immers niet (meer) openbaar.

Informatie moet ook beoordeeld worden als een en ander wel gearchiveerd zou moeten zijn, maar de archivering nog altijd niet ter hand is genomen.

Vierde situatie: de omgevingsvergunning is overgedragen aan het archief

Is de informatie wel rechtmatig gearchiveerd dan ziet de Woo niet meer op die informatie, maar geldt de Archiefwet. De informatie moet dan worden opgevraagd bij de archiefbewaarplaats.

Actieve openbaarmaking

Aan het begin van dit blog is toegezegd dat wordt ingegaan op de actieve openbaarmaking. De Woo wil daarin immers voorzien in een trendbreuk. De wet wijst specifieke categorieën van documenten aan die actief openbaar gemaakt moeten worden (artikel 3.3). Zo ook beschikkingen (zoals omgevingsvergunningen), waarvoor dan wel weer is voorzien in 21 soorten beschikkingen die zijn uitgezonderd van deze plicht. Daarin is bijvoorbeeld opgenomen het besluit tot afwijzing van een aanvraag (zie sub 21). Maar weer expliciet niet het besluit tot oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu (zie a contrario sub 6).

Omgevingsvergunningen zullen dan ook in de regel actief openbaar gemaakt worden, maar niet dus als de aanvraag wordt afgewezen. Uiteraard kan de aanvrager tegen de openbaarmaking als belanghebbende nog wel opkomen. Eerst in de vorm van een zienswijze (zie o.a. artikel 3.3, lid 5 sub h en i). Daarna met een bezwaarschrift en een verzoek om een voorlopige voorziening (artikel 3.3, lid 7). Want dat deze documenten zijn aangewezen in artikel 3.3 laat onverlet dat ten aanzien daarvan wel een beoordeling moet worden gemaakt in het licht van de al genoemde uitzonderingen van hoofdstuk 5. Er kunnen dus ook in dit verband nog belangen aan de orde zijn die aan openbaarmaking in de weg staan.

Nu dit proces van actief openbaar maken – en dus vooraf beoordelen van de informatie – nogal wat gaat betekenen voor de praktijk, heeft de wetgever voor dit onderdeel voorzien in overgangsrecht. De verplichtingen in dit kader zullen de komende jaren gefaseerd in werking treden. De beschikkingen zullen wat later in de tijd – met een jaar of 5 – ook aan de beurt zijn, zo is de verwachting. De initiatiefnemers van de Woo hebben de hoop uitgesproken dat het hele artikel 3.3 met een jaar of acht in werking zal zijn getreden.

Conclusie

Kortom, als het gaat om (dossiers aangaande) omgevingsvergunningen verandert er met de Woo niet schrikbarend veel als het gaat om het openbaar maken naar aanleiding van een ingekomen Woo-verzoek. Termijnen zijn wat korter om verzoeken af te handelen, weigeringsgronden zijn soms wat anders maar op hoofdlijnen is een en ander goed vergelijkbaar met de Wob.

Anders is het op termijn als het gaat om dat wat actief openbaar wordt gemaakt. Dat zal gaan gelden voor de omgevingsvergunningen. Belanghebbenden krijgen nog de gelegenheid daar iets van te vinden, maar het uitgangspunt is dat die informatie openbaar wordt gemaakt.

De contactpersoon; een onbedoeld bestuursorgaan

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft een belangrijke rol bij informatievoorziening. Ook bij de Wet open overheid. Meestal gaat dit goed. Soms niet helemaal en lijkt meer sprake van ‘wens-denken’. Bijvoorbeeld als het gaat om de wat vreemde figuur van de Woo contactpersoon.

Op de vragen-en-antwoorden site over de Woo wordt ingegaan op een vraag in dat verband die mede voortvloeit uit ‘Wet open overheid. Artikelsgewijze toelichting, voor de praktijk besproken’. In dit boek wordt immers gesteld dat de wetgever met artikel 4.7 en de daar genoemde contactpersoon een bestuursorgaan heeft gecreëerd (zie ook paragraaf 2.3 in dit artikel in ‘de Gemeentestem’). Een en ander – ook over de wat onduidelijke rol van de contactpersoon – is ook al eerder besproken in een blog.

Toch even dit bericht ter nadere duiding (mede gegeven ook vragen uit de praktijk). Dat sprake is van een bestuursorgaan is zeker niet de wens geweest van ‘de wetgever’, ook niet de gedachte maar wel het simpele gevolg dat de wens bestond de contactpersoon in de wet te verankeren. Met het regelen in artikel 4.7 is immers een publiekrechtelijke grondslag gecreëerd. De aanwezigheid van die grondslag is bepalend voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan. Nu die er is, is de contactpersoon een orgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Raad van State.

Dat het een ambtenaar is, dat de persoon geen besluiten neemt (al laat de toelichting bij de Woo die ruimte wel) of dat hij of zij (juridisch gesteld) niet met enig openbaar gezag is bekleed, doet er niet toe.

NB: die rol kan ook niet doorslaggevend zijn qua betekenis om te stellen dat de contactpersoon niet bij besluit zou moeten worden aangewezen (zoals wordt gesteld in een ander antwoord de VNG site). Zie over het aanwijzen eerder dit blog.

Geaccordeerde aanpak VWS geen vrijbrief voor vertraging openbaarmaking appjes over de mondkapjesdeal

De week begon met de nodige reuring over het niet naleven van een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam door de Minister van VWS. De suggestie werd gewekt dat VWS liever EUR 15000,– betaalt dan appjes van de ex-minister openbaar maakt. Dat was natuurlijk niet zo.

Want hoe zat het?

  • VWS besliste niet tijdig op het verzoek van De Volkskrant om openbaarmaking van “alle informatie over de mondkapjesovereenkomst van verweerder en [de persoon]” (dus meer dan alleen de appjes).
  • VWS liet het aankomen op een beroep niet-tijdig waarover de Rechtbank Amsterdam zich dus uitliet.
  • VWS gaf vervolgens de voorkeur aan het volgen van de eigen aanpak voor het afhandelen van alle Woo-verzoeken naar de corona-aanpak.

Dat laatste maakte dat de termijn die de rechtbank stelde ook niet werd gehaald. Dat is de teneur van de eerste reactie vanuit VWS eerder deze week, die we bevestigd zien in antwoorden van 22 juli jl. van de Ministers van VWS op vragen van de Tweede Kamer. Antwoorden die maar weer eens bevestigen dat al die Woo-verzoeken natuurlijk gewoon geld kosten, zodat al snel sprake is van een verdelingsvraagstuk (zie column). Het beantwoorden van deze vragen zal alweer de nodige capaciteit hebben weggenomen. Mensen die anders documenten hadden kunnen beoordelen.

Maar goed, terug naar de beantwoording. Wat opvalt, is dat VWS blijft herhalen dat de Raad van State de gekozen aanpak heeft geaccordeerd. Het klopt dat de Raad van State op 20 oktober (zie update) in de zoektocht naar de afhandeling van veel verzoeken over een onderwerp, of omvangrijke c.q. complexe verzoeken heeft geaccepteerd dat gewerkt wordt met deelbesluiten.

Dat laat alleen onverlet dat de Raad van State ook stelt dat wel in strijd met de wet de termijnen niet worden gehaald. Dan staat natuurlijk de weg open naar de rechter om die een oordeel te laten geven over het wel of niet tijdig beslissen. De rechter stelt de strijdigheid met de wet vast en die moet vervolgens een redelijke termijn bepalen waarbinnen het bestuur alsnog tot een besluit komt. Daarbij kijkt de rechter naar de bijzondere omstandigheden. Daarbij horen onder andere de opstelling van de verzoeker – was die bereid wat mee te denken – maar ook de inspanningen van het bestuur én bijvoorbeeld ook het feit dat het gaat om journalisten die op grond van 10 EVRM het recht hebben om inlichtingen te ontvangen van de overheid. Zodoende komt de Rechtbank Amsterdam tot een termijn van vier weken na de uitspraak en in de kwestie(s) van oktober 2021 de Raad van State tot een termijn van twee maanden.

En daar gaat het dus een beetje mank in de redenering van VWS. De aanpak is goed bevonden, maar maakt niet dat geen acht hoeft te worden geslagen op termijnen die de wet of uiteindelijk de rechter stelt. Een poging om de Raad van State te laten oordelen dat een eenmaal gekozen aanpak niet kan worden ‘gestoord’ door een uitspraak van de rechter die een termijn stelt het immers niet:

De Afdeling realiseert zich dat de door haar te geven opdracht, gelet op de vele en omvangrijke Wob-verzoeken die de minister heeft ontvangen over aan Covid-19 gerelateerde onderwerpen, mogelijk als gevolg heeft dat het langer duurt voordat op andere Wob-verzoeken een besluit wordt genomen, zoals de minister heeft aangevoerd. Dat is echter het gevolg van het recht dat bestaat om tegen het uitblijven van een besluit beroep in te stellen.

Daarmee onderstreept de Raad van State dus dat de zaak van degene die ‘piept’ (beroep niet tijdig indient) – in dit geval dus De Volkskrant – op zichzelf moet worden beschouwd wat de Rechtbank Amsterdam ook expliciet deed. Geenszins is dus geoordeeld dat gestelde termijnen in de wind geslagen kunnen worden met een beroep op “de gekozen aanpak”. In zoverre is de goedgekeurde aanpak dus geen vrijbrief. Iets wat VWS er ogenschijnlijk een beetje van maakt.

Opvallend is overigens nog dat bij de beantwoording wordt gesteld dat eerder een termijn van augustus is genoemd als haalbaar. Waar dit is gecommuniceerd, was voor nu even niet te achterhalen. Wel blijkt uit de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam dat mei 2022 werd genoemd in het verweerschrift:

“Hij verwacht in mei 2022 met het nemen van het laatste deelbesluit volledig op het Wob-verzoek van eiseres te hebben beslist.”

Een termijn die dus kennelijk toch niet haalbaar is gebleken. Des te meer een gemiste kans van De Volkskrant om zich niet weer tot de rechtbank te wenden. Bij het niet halen van een eerder genoemde termijn is de Rechtbank Amsterdam immers niet echt coulant gebleken (zie update).

Tijdig afhandelen van Wob en Woo-verzoeken. Onwil of een verdelingsvraagstuk?

Na wederom een bericht van de Volkskrant over een Wob/Woo procedure ontstaat er nogal wat reuring. Veel ‘gedoe’ over het feit dat het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een dwangsom laat vollopen en nog altijd niet tot besluitvorming over gaat, maar een procedure tegen de uitspraak (zonder zitting en ogenschijnlijk niet gepubliceerd) op een beroep niet-tijdig beslissen op het eind toch niet verstandig acht.

Er zal genoeg nuance zijn aan te brengen door VWS en er zullen genoeg redenen kunnen worden opgevoerd waarom het besluit er nog altijd niet is. En vooralsnog is dit het systeem waarmee we het moeten doen. Wachten op een besluit, in gebreke stellen, vervolgens beroep niet-tijdig instellen en de rechter een redelijke termijn laten bepalen. En als die termijn niet gered wordt wederom dezelfde weg bewandelen. Dit is te meer het systeem sinds de uitspraken van de Raad van State over de Wob-corona-aanpak van VWS (zie update).

En daarmee doet dit soort processen ontzettend veel afbreuk aan het aanzien en vertrouwen in de overheid. Moet het beter? Ja. Kan het beter? Ja zeker maar ook dat wordt, zeker op korte termijn (gegeven de staat van de informatiehuishouding), een lastige opgave. Het wordt (ook) al snel ook een verdelingsvraagstuk. Hoeveel ambtenaren vinden we nodig om alle Wob/Woo-verzoeken af te handelen. Ten koste van welk budget gaat dit?

Lastige knopen om te ontwarren…

Meer duidelijkheid over actieve openbaarmaking op grond van de Woo

In januari van dit jaar kon nog wat kritiek worden geuit in een column op Binnenlands Bestuur over het informeren van alle overheden als het gaat om de inwerkingtreding van de actieve openbaarmakingsplichten van de Wet open overheid. Want artikel 3.3 is nog niet in werking getreden, dat volgt pas op termijn. En onduidelijk bleef maar wat kon worden verwacht en wanneer.

In een brief van de Minister van BZK van 8 juli jl. wordt iets meer duidelijkheid gegeven. Als PLOOI (het verplicht voorgeschreven publicatieplatform, artikel 3.3b) zover is, wordt begin 2023 een en ander aan categorieën aangewezen voor alle bestuursorganen (als het een informatiecategorie betreft die voor hen relevant is). Geen onderscheid dus nog per categorie per overheidsinstelling (die optie biedt artikel 10.2 wel).

De categorieën waar men nu aan denkt zijn:

  • bereikbaarheidsgegevens van het bestuursorgaan en wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend (Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel e, van de Woo);
  • vergaderstukken van vertegenwoordigende lichamen van decentrale overheden (Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel c, van de Woo);
  • convenanten (Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel f, van de Woo);
  • Woo-verzoeken, inclusief de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie (Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i, van de Woo).

Over het algemeen geen al te ‘spannende’ of lastige documenten. Die laatste categorie is wel meer complex en daar wordt dan ook al een disclaimer voor opgenomen in de voetnoot.

Maar alle overheden doen er dus goed aan om de hier bedoelde categorieën – voor zover dus relevant van hen – wel geschikt te gaan maken voor de actieve openbaarmaking.

Al vaker opgemerkt, maar het kan geen kwaad dit nog eens te doen hier: denk daarbij vooral ook aan de voorkeursvolgorde van artikel 2.4, derde lid. In beginsel wordt als machinaal leesbaar in open formaat, inclusief de metadata verstrekt. Van die modaliteit kan worden afgeweken, maar dat behoeft wel enige uitleg!

Hoe wijzen we de Woo-contactpersoon aan?

In een vorig blog is al ingegaan op de Woo-contactpersoon en vooral wat deze functionaris doet of kan doen. Uit de wettekst, toelichting en parlementaire geschiedenis kan het volgende over de functie van de Woo-contactpersoon worden opgemaakt. Het gaat om een of meerdere personen binnen het bestuursorgaan. Deze personen dienen goed op de hoogte te zijn van de al dan niet beschikbare informatie binnen het bestuursorgaan. Daarnaast dienen deze personen burgers op een laagdrempelige en klantvriendelijke wijze te informeren over de beschikbaarheid van de informatie en dienen ze burgers te helpen met hun vragen over publieke informatie en het aanscherpen van een Woo-verzoek.

De wet gaat ervan uit dat de Woo-contactpersoon wordt aangewezen door het bestuursorgaan. Hoe gaat dat dan? De wet, toelichting en parlementaire geschiedenis scheppen hier geen duidelijkheid over.

Aansluiting zoeken bij de Functionaris Gegevensbescherming?

Bij de wijze van aanstelling kan aansluiting worden gezocht bij de wijze waarop een functionaris gegevensbescherminig (hierna: FG) aangewezen wordt door een bestuursorgaan. Op grond van artikel 37 van de AVG is een overheidsinstantie of overheidsorgaan dat gegevens verwerkt verplicht een FG aan te stellen. Bestuursorganen stellen een FG aan met een aanwijzingsbesluit. Zie hier en hier voor een tweetal voorbeelden.

Gezien de formulering van zowel artikel 37 van de AVG als artikel 4.7 van de Woo ligt het in de rede om een Woo-contactpersoon op dezelfde wijze aan te wijzen als een FG. Artikel 4.7 van de Woo luidt:

“Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie wijst het bestuursorgaan een of meer contactpersonen aan.”

Artikel 37 van de AVG luidt:

“De verwerkingsverantwoordelijke en de verwerker wijzen een functionaris voor gegevensbescherming aan […]”

Eén Woo-coördinator voor meerdere bestuursorganen binnen een overheidsorganisatie?

In de hierboven gegeven voorbeelden van aanwijzingsbesluiten van FG’s is te zien dat binnen een gemeente voor zowel het college van B&W, de burgemeester als de raad één en dezelfde persoon als FG wordt aangesteld. Het kan voor de toegankelijkheid bij het publiek en in het kader van de efficiëntie aangewezen zijn dit bij de Woo-contactpersoon ook te doen.

Maar van een Woo-contactpersoon wordt ook verwacht dat hij of zij goed op de hoogte is van de aanwezige informatie bij het bestuursorgaan en dat hij of zij ook eenvoudige verzoeken zelf afhandelt. In dat kader is het wellicht beter de functie van Woo-contactpersoon op verschillende plekken binnen de organisatie te beleggen.

Kortom

Er is wat de aanwijzing van de Woo-contactpersoon betreft niks geregeld in de Woo. Ook de toelichting of de parlementaire geschiedenis geven hier geen duidelijkheid over. Gezien de formulering van artikel 4.7 van de Woo is het aan te raden aan te sluiten bij de FG en de Woo-contactpersoon via een aanwijzingsbesluit aan te wijzen.

Wat doet de Woo-contactpersoon?

Op 1 mei aanstaande treedt de Woo in werking. Met ingang van deze datum zijn bestuursorganen ook verplicht om op grond van artikel 4.7 van de Woo een of meerdere contactpersonen aan te wijzen die vragen kunnen beantwoorden over de beschikbaarheid van publieke informatie. Over de manier waarop bestuursorganen deze nieuwe functie moeten invullen, is veel open gelaten door de wetgever.

Wat ging er aan vooraf?
In het oorspronkelijke wetsvoorstel van de Woo was een documentenregister opgenomen. Verzoekers zou het daarmee makkelijker worden gemaakt om inzicht te krijgen in wat er allemaal aan documenten aanwezig is bij een bestuursorgaan. Een verzoek zou dan ook specifieker kunnen zijn. Dit moest het voor bestuursorganen ook makkelijker maken om verzoeken af te handelen. Het documentenregister is fel bekritiseerd, onder andere door de VNG, omdat er nog veel over onduidelijk was voor de praktijk. In deze column was Cornelis van der Sluis ook duidelijk geen voorstander. Dit wordt ook nog eens besproken in dit uitgebreidere artikel. Naar aanleiding van de kritiek is het documentregister geschrapt. Als wisselgeld is daarop de Woo-contactpersoon in het leven geroepen (zie o.a. ook dit artikel hierover).

Formeel volgens de wet
Zoals gezegd volgt uit artikel 4.7 dat elk bestuursorgaan een of meerdere Woo-contactpersonen aanwijst. Deze functionaris moet vragen beantwoorden over de beschikbaarheid van publieke informatie. Hoewel deze handeling informeel overkomt, is de noodzaak van het ‘aanwijzen door  het bestuursorgaan’ erg formeel juridisch. Te meer nu – met de publiekrechtelijke grondslag in de wet – de wetgever ogenschijnlijk gewoon een bestuursorgaan in het leven heeft geroepen!

Informeel volgens de toelichting
Zo formeel is het evenwel niet bedoeld, zo kan uit de toelichting worden opgemaakt. De Woo-contactpersoon moet het bestuursorgaan op een laagdrempelige en klantvriendelijke wijze bereikbaar maken en antwoorden geven over de beschikbaarheid van publieke informatie. Een ‘simpel’ loket dus voor de informatie-zoekende externe.

Of toch ook wat formeler dan gedacht?
Toch gaat het wat verder. Want de toelichting ziet ook een mogelijkheid dat de Woo-contactpersoon informatie verstrekt, als het om een eenvoudig verzoek gaat waarbij geen uitzonderingsgronden van toepassing zijn en derde-belanghebbenden geen rol spelen. Dat vraagt dus wel kennis van de contactpersoon van de Woo – over de uitzonderingen – en een beoordelingsvermogen (of sprake is van belanghebbenden).

Als het gesprek met een Woo-contactpersoon ertoe leidt dat een groot aantal documenten wordt opgevraagd, dan zal de contactpersoon het verzoek moeten doorzetten naar de personen die normaal gesproken de Woo-verzoeken afhandelen.

Dit alles vraagt dus de nodige kennis van de contactpersoon over de uitzonderingen van hoofdstuk 5 en het bepalen van wie een belanghebbende is. En als het gaat om verstrekken van documenten dan lijkt dat toch verdacht veel op een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat.

Zet hem/haar in de spotlight!
Overigens verplicht artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder e bestuursorganen op termijn om de bereikbaarheid bekend te maken van het bestuursorgaan. Ook moet duidelijk worden gemaakt op welke wijze een verzoek om informatie kan worden ingediend. Het ligt voor de hand hierbij zeker ook de contactgegevens van de Woo-contactperso(o)n(en) duidelijk te vermelden.

Kortom
Of het dejuridiserend effect van de Woo-contactpersoon dat de initiatiefnemers voor ogen hadden dus gerealiseerd wordt is de vraag. In elk geval niet direct door het ‘instellen’ van de functie en de plicht tot het aanwijzen van de persoon. Wel mogelijk wat betreft de invulling. Want dat de overheid een mens van ‘vlees en bloed’ wordt, is in de praktijk van het afdoen van verzoeken vaak nuttig gebleken.

Wel zal worden verwacht dat de contactpersoon goed op de hoogte is van de informatie die het bestuursorgaan in haar bezit heeft en dus ook een actieve voorlichtingsfunctie vervult. Het idee is dat de verwachte benodigde capaciteit 0,2, 0,4, en 1,0 Fte zal zijn voor respectievelijk kleine, middelgrote en grote bestuursorganen. Of dat juist zal blijken te zijn, mede vanwege het mogelijk (toch ook) moeten gaan besluiten op verzoeken, kan worden betwijfeld.

EHBWOO, helemaal Woo-proof voor, op en vanaf 1 mei!

Vanaf begin maart is de e-learning EHBWOO – Eerste Hulp Bij Woo-verzoeken – beschikbaar met modellen, instructievideo’s, een uitgebreide handleiding en de mogelijkheid tot sparren. Hoewel actieve openbaarmaking een cruciaal onderdeel vormt van de Wet open overheid, zal de impact van de Woo vooral bij de passieve openbaarmaking eerst merkbaar zijn.

En niet alleen per 1 mei, maar ook daarvoor al als verzoeken om informatie uiteindelijk tot een besluit leiden op of na 1 mei. Want de Wob is er per die datum simpelweg niet meer en dus geldt de Woo direct als kader voor het afdoen van informatieverzoeken.

Vandaar deze e-learning. Aanmelden kan nu al, dan kunt u vier maanden lang gebruik maken van alle video’s, het afgesloten forum om te sparren én het handboek. Ook kunt u alle modellen – van ontvangstbevestiging tot het besluit – downloaden die nodig zijn om verzoeken goed af te handelen.

Overgangsrecht Wet open overheid. In één keer van de Wob af?

Bij een nieuwe wet die een andere wet vervangt (of wijzigt) speelt geregeld de vraag wat nu wanneer geldt. De wetgever moet zich zelf altijd de vraag stellen of de nieuwe wet met onmiddellijke ingang in moet gaan of dat er bijvoorbeeld een overgangstermijn moet worden vastgesteld.

De Wet Open Overheid (Woo) heeft het Staatsblad in oktober 2021 gehaald en treedt dus per 1 mei 2022 in werking. De Woo vervangt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Beter gezegd, met de Woo wordt de Wob ingetrokken (artikel 10.1). De Woo kent voor alle bestuursorganen alleen overgangsrecht voor de actieve openbaarmakingsplicht (zie artikel 10.2 en artikel 10.2a). Voor de passieve openbaarmaking (openbaarmaking op verzoek) vond de wetgever overgangsrecht – voor nagenoeg alle bestuursorganen – kennelijk niet nodig. Voor een groot deel treedt de Woo dus direct in werking.

Dat leidt in de praktijk wel tot enige puzzels. Gaat een Wob-verzoek, dus voor 1 mei 2022 ingediend, er na 1 mei 2022 uit als een Woo-besluit? Welke regels gelden dan als er na 1 mei 2022 wordt beslist op een bezwaar tegen een (primair) besluit dat voor 1 mei 2022 is genomen? En welke regels gelden als de rechtbank na 1 mei 2022 uitspraak doet over een beslissing op bezwaar (de bob) dat voor 1 mei 2022 is genomen? Kortom, wanneer geldt de Woo en wanneer (nog) de Wob als beoordelingskader voor besluitvorming?

1. Wob-verzoek voor 1 mei 2022, besluit na 1 mei 2022: Wob of Woo?

Doordat overgangsrecht in de Woo ontbreekt betekent dit dat een Wob-verzoek van voor 1 mei 2022 uiteindelijk (vanaf 1 mei 2022) met een Woo-besluit wordt beantwoord. De nieuwe regeling van de Woo is namelijk van toepassing op dat wat bij de inwerkingtreding al bestaat. De wetgever heeft niet geregeld dat bijvoorbeeld aanvragen op grond van de Wob ook moeten worden afgehandeld op grond van de Wob. Er is niet voorzien in eerbiedigende en uitgestelde werking.

Bestuursorganen doen er dus goed aan om Wob-verzoeken die voor 1 mei 2022 zijn ingediend wel alvast te behandelen als Woo-verzoek, indien de verwachting bestaat dat het besluit pas na 1 mei 2022 wordt genomen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat voor 1 mei 2022 – in bijvoorbeeld ontvangstbevestigingen – dus nog niet kan worden vermeld dat het verzoek wordt aangemerkt als Woo-verzoek. Bestuursorganen kunnen er natuurlijk ook voor kiezen om (te proberen) Wob-verzoeken snel voor 1 mei 2022 af te handelen, al heeft dit bij een mogelijk (zeker) bezwaar tegen het besluit niet de voorkeur (zie hierna).

Overleg met de verzoeker om tot een heldere afwikkeling te komen ligt in dit geval voor de hand.

2. Wob-besluit (voor 1 mei 2022), afhandeling bezwaar (bob) na 1 mei 2022: Wob of Woo?

Vervolgens speelt de vraag welke regels gelden als er na 1 mei 2022 wordt beslist op een bezwaar tegen een primair (Wob-)besluit dat voor 1 mei 2022 is genomen. Ook dan gelden de algemene regels. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt daarnaast het volgende:

“Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.”

In bezwaar vindt toetsing door het bestuursorgaan dus ‘ex nunc’ (naar het moment van nu) plaats. Dit betekent dat indien na 1 mei 2022 wordt beslist op een bezwaar tegen een (Wob-)besluit dat voor 1 mei 2022 is genomen, bij de toetsing de Woo als kader dient. We zagen iets vergelijkbaars eerder onder de AVG (zie uitspraak).

3. Wob-bob (voor 1 mei 2022), toetsingskader rechter in beroep: Wob of Woo?

3.1 Rechter is in één keer klaar (of informele lus)

De Wob blijft nog wel in beeld in specifieke gevallen die de rechter heeft te beoordelen. Die beoordeelt de rechtmatigheid van de beslissing op bezwaar (de bob). Doet de rechtbank na 1 mei 2022 uitspraak over een bob van voor 1 mei 2022 (een Wob-bob), dan toetst de rechter de bob aan de hand van de Wob. De rechter toetst namelijk ‘ex tunc’ (naar het moment van toen).

3.2 Wob-uitspraak; vernietiging: Wob of Woo?

Toch kan de Woo ook bij een Wob-bob weer in beeld komen. Als de rechter een gebrek constateert dan kan hij de Wob-bob vernietigen. Dan volgt een nieuwe bob die dan genomen moet worden conform hetgeen is beschreven onder 2.

3.3 Bestuurlijke lus, tussenuitspraak

Het kan ook zijn dat de rechter een gebrek constateert en de opdracht geeft dit te herstellen (de bestuurlijke lus). De hoofdregel geldt dan ook dat het toepasselijk recht van na de tussenuitspraak moet worden betrokken bij het nadere besluit (zie uitspraak). Dan zal dus toch de Woo om de hoek komen zo lijkt het voor nu. Dat kan best tot problemen leiden nu dan de vraag is of voor dat deel wat een gebrek heeft, inderdaad wel de Woo als kader kan dienen terwijl voor het overige de Wob als regeling geldt. Eens zien hoe de rechter dit gaat oppakken.

Conclusie
Kortom, door niks te regelen heeft de wetgever het voor de praktijk niet makkelijk gemaakt. Vooraf kan in overleg natuurlijk al worden verkend wat wenselijk is voor verzoeker. Snel nog even een Wob-besluit terwijl het Woo-kader wellicht (dan wat te laat) meer mogelijkheden biedt en sowieso in een latere fase het toetsingskader kan worden? Of toch maar rekening houden met dit gegeven en zien waar het schip strand.

Het belang van dit alles is evident. Want hoezeer de Woo op onderdelen niet veel afwijkt van de Wob is het beoordelingskader op punten toch wel anders. Denk maar bijvoorbeeld aan het slechts in uitzonderlijke gevallen een beroep kunnen doen op de onevenredige benadeling (artikel 5.1 lid 5) of het feit dat tijdsverloop een rol moet spelen bij het wegen van de uitzonderingen (artikel 5.3).

Wet open overheid treedt definitief per 1 mei 2022 in werking

Lang bleef onduidelijk of het 1 mei of 1 juni 2022 werd. Doordat de Woo het Staatsblad (499) (en 500 voor de wijzigingswet) in oktober heeft gehaald, is duidelijk dat de wet per 1 mei 2022 in werking treedt. Per dan verandert er dus het nodige. Enkele highlights:

  • emissiegegevens zijn op verzoek altijd openbaar;
  • beslistermijnen zijn korter;
  • er moet een Woo-contactfunctionaris zijn (meld u nu aan voor de opleiding in november);
  • bij voorkeur wordt informatie in open formaat verstrekt;
  • documenten ouder dan 5 jaar kunnen minder snel geweigerd worden;
  • andere weigeringsgronden worden geïntroduceerd;
  • nog meer wordt aangedrongen op actieve openbaarmaking (al laat het verplicht openbaar maken nog wel even op zich wachten);
  • we kennen dan een antimisbruikbepaling;
  • opdelen van verzoeken kan na overleg met de verzoeker;
  • informatie kan met een vordering van elders worden gehaald;
  • er bestaat een plicht tot behoud van documenten nadat een verzoek is ontvangen;
  • persoonlijke beleidsopvattingen zullen nog vaker geanonimiseerd moeten worden verstrekt.

Kortom, er verandert toch wel wat. Alle reden voor een cursus. Bijvoorbeeld op 16 november (fysiek in Utrecht, nog 4 plekken) of 14 december (online).

De Woo toegelicht per artikel in boekvorm bestelt u hier.