Dit is de categorie voor artikelen

Van der Sluis in ‘Tijdschrift voor Agrarisch Recht’: Openbaarheid van bestuur; gebruiker, behandelaar en ‘lijdend voorwerp’ nader beschouwd

 

 

  1. Inleiding

De Wet openbaarheid van bestuur vormt geregeld aanleiding voor juridische procedures, krantenberichten en vermoeid kijkende ambtenaren. De Wob kennen we sinds 1 mei 1980. De huidige versie van de Wob kennen we, behoudens enkele meer beperkte wijzigingen van latere datum, sinds 1 mei 1992. De wet vormt, met de nodige bijzondere wetten, een belangrijk kader voor openbaarheid van overheidsinformatie. Daarmee is de Wob relevant voor een groot aantal actoren. De meest in het oog springende actoren zijn de verzoeker om informatie en de ontvanger van dat verzoek, het bestuursorgaan dat het verzoek moet behandelen. Maar ook andere actoren zijn van belang, zoals degene die informatie deelt met de overheid en die dus later als belanghebbende bij een Wob-verzoek (als ‘lijdend voorwerp’) op moet kunnen komen voor zijn belangen (die soms moeten leiden tot het niet openbaar maken van die informatie).

Inmiddels is ook in de agrarische sector de Wob geen onbekend fenomeen meer. Met een beroep op de Wob wordt verzocht gegevens, zoals de Gecombineerde Opgave, op een bedrijf geregistreerde fosfaatrechten, dierenaantallen op bedrijven, openbaar te maken.

Vanuit de hiervoor genoemde  verschillende invalshoeken zal in deze bijdrage enkele belangrijke elementen uit de Wob worden besproken. Hier en daar wordt een uitstap gemaakt naar hiervoor aangeduide  bijzondere wettelijke regimes. Uitputtend beoogt deze bijdrage niet te zijn. Dat kan niet, al is het maar vanwege de gewenste omvang van een bijdrage als deze.[2] De keuze in thema’s die wel besproken worden, is ingegeven door het belang van enkele structuurbepalende elementen zodat een breed begrip van de werking en strekking van de Wob het resultaat moet zijn na lezing van dit artikel. De keuze is  daarbij tevens mede bepaald door de actualiteit in de rechtspraak.

De opbouw is als volgt. In paragraaf 2 worden enkele algemene uitgangspunten van de Wob besproken. De besluitvorming, waaronder de termijnen en de beoordeling van de documenten (waaronder een selectie van de redenen om af te wijken van het uitgangspunt van openbaarheid (de weigeringsgronden en beperkingen)) komt in paragraaf 3 aan bod. Een bijzondere bespreking behoeven de begrippen “milieu-informatie” en “emissie-gegevens” waarvoor paragraaf 4 is ingeruimd. Het uit eigen beweging overgaan tot openbaarmaking (actieve openbaarheid) komt terug in paragraaf 5. Tot slot is het tijd voor enkele slotopmerkingen.

 

  1. Algemene uitgangspunten van de Wob

De Wob geeft het kader om openbaarheid van overheidsinformatie  te verkrijgen. Het uitgangspunt daarbij is dat alle informatie die bij de overheid berust in beginsel openbaar is. De Wob heeft evenwel ook oog voor belangen die tegen het belang van openbaarmaking opwegen. Die belangen komen tot uitdrukking in een bijzondere wet (zoals de Aanbestedingswet 2012[3]) of in de Wob zelf (de weigeringsgronden van artikel 10 en de beperking in artikel 11 van de Wob).

Een kernbepaling van de Wob vormt artikel 3 en dan met name het eerste lid van dat artikel :

“Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.”

Hierna volgt een bespreking van de belangrijke onderdelen uit deze bepaling.

 

2.1 De verzoeker

Hieruit volgt ten eerste dat de Wob dus voor een ieder ter beschikking staat. Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan zich tot de overheid wenden met het verzoek tot openbaarmaking van documenten. De verzoeker  hoeft dus geen belang te hebben bij die informatie. Wel kan, bij twijfel of een verzoeker geen misbruik van de Wob maakt[4], gevraagd worden naar het doel dat iemand nastreeft met het verzoek. Het doel moet immers reëel zijn, aldus de jurisprudentie.[5]

Hoewel primair dus de persoon  van de verzoeker er niet toe doet, volgt uit artikel 10 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) wel dat bepaalde verzoekers bijzonder zijn. Uit die bepaling volgt het recht op uitingsvrijheid en het recht op vrijheid van informatie. Hoewel hier primair uit volgt dat burgers het recht hebben om vrijelijk informatie uit te wisselen, volgt hier ook uit dat effectieve bescherming van dat recht betekent dat afwijzing van een informatieverzoek een inbreuk op dat recht van artikel 10 EVRM vormt. Zogeheten public watchdogs, zoals de pers, NGO’s en wetenschappers kunnen een beroep doen op deze bepaling.[6] In nationaal Wob-verband betekent dit onder omstandigheden dat dergelijke groeperingen eerder toegang zouden moeten krijgen tot overheidsinformatie.[7] Dit kan erin resulteren dat aan het belang dat artikel 10 EVRM beoogt te beschermen minder gewicht toekomt – dus dat het belang van openbaarheid eerder zwaarder weegt – dan in  gevallen van een ‘normale’ verzoeker. De rechtspraak tot nu toe leert dat die toets zwaar is. Vooralsnog werd in alle nationale gevallen aangenomen dat, mede vanwege de al ruim beschikbare informatie over de bestuurlijke aangelegenheid in kwestie (bijvoorbeeld MH17), het grotere belang van openbaarheid toch al gediend is en dus artikel 10 EVRM niet maakt dat minder gewicht toekomt aan een specifieke weigeringsgrond van de Wob.

  • Het bestuursorgaan

Met artikel 1a van de Wob wordt het toepassingsbereik van de wet – wie kunnen geconfronteerd worden met verzoeken om informatie op grond van de Wob – bepaald. Met dit artikel wordt duidelijk wie er onder de Wob vallen. Uitgangspunt is dat het gaat om een overheidsorganisatie (de Wob is immers gericht op het controleren van het bestuurlijke en democratische bestel). Daarin ligt ten eerste besloten dat het gaat om bestuursorganen zoals omschreven in artikel 1:1, eerste lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht. Buiten de gebruikelijke bestuursorganen als een minister en colleges van B&W gaat het dus ook om een bezwaarschriftencommissie[8] of een directeur[9] van een basisschool. Instellingen of personen als de VNG[10] of een OV-ambassadeur[11] vallen hier dus buiten. Ook bestuursorganen, die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, vallen onder de Wob. Te denken valt aan een afdelingshoofd heffingen van een Gemeenschappelijke Regeling[12].

Artikel 3, eerste lid, van de Wob vult daarbij nog aan dat ook informatie die berust bij “instellingen, diensten of bedrijven” onder het bereik van een Wob-verzoek kunnen vallen. De restrictie daarbij is wel dat die instellingen, diensten of bedrijven werkzaam moeten zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan (als bedoeld in artikel 1a van de Wob). In de rechtspraak is bepaald dat hierbij dan vooral gedacht moet worden aan instellingen en dergelijke die in een gezagsverhouding staan tot een bestuursorgaan waarbij concrete zeggenschap over besluitvorming, benoeming of ontslag binnen zo’n instelling en dergelijke aan de orde moet zijn. Anders gezegd: er is sprake van zeggenschap als de instelling zich dient te voegen naar opdrachten en aanwijzingen van het bestuursorgaan[13], waarbij bijvoorbeeld een mandaatrelatie een indruk kan geven van zo’n verhouding.[14]

 

2.3 De bestuurlijke aangelegenheid

Het verzoek moet vervolgens zien op een bestuurlijke aangelegenheid. Een begrip dat zo ruim wordt opgevat dat daar nagenoeg alles onder valt. Zo kan een Wob-verzoek bijvoorbeeld ook gaan over de afhandeling van Wob-verzoeken.[15] Wat er niet onder valt is informatie van wetenschappelijke instellingen die tevens bestuursorgaan zijn en waar het om puur wetenschappelijke informatie gaat (zoals de Universiteit van Leiden, het NWO of het Erasmus MC).[16] Wat die laatste betreft, kan dit een bijzondere puzzel opleveren. Het Erasmus doet aan dierproeven. In dat kader moet hij rapportages indienen bij de Minister voor Rechtsbescherming in het kader van de Wet op de dierproeven. Die rapportages en registratieformulieren, alsmede de onderzoeksplannen die in dat kader aan de Dierexperimentencommissie (DEC) worden voorgelegd en de reacties en adviezen van de DEC zien op de bestuursvoering – het reilen en zeilen van het bestuursorgaan – van het Erasmus. Dus betreft het een bestuurlijke aangelegenheid aldus de rechtbank.[17] De onderzoeksplannen zelf zijn opgesteld in het kader van de uitvoering van wetenschappelijk onderzoek en betreffen, zoals hiervoor al opgemerkt, geen bestuurlijke aangelegenheid. Ook de DEC-adviezen zelf vielen onder de reikwijdte van het verzoek – want onderdeel van de bestuurlijke aangelegenheid Wod-vergunning.

Het belang van het verzoek en de omschrijving van de bestuurlijke aangelegenheid wordt ook onderstreept in een casus over het wensen van inzicht in de kosten die een gemeente heeft gemaakt voor het kunnen verstrekken van kerstpakketten. Bij zo’n verzoek kan een gemeente dan volstaan met het slechts openbaar maken van bepaalde onderdelen van een factuur die slaan op de kosten. Andere onderdelen kunnen ‘gelakt’ worden nu het verzoek niet op die informatie betrekking heeft.[18]

De omschreven bestuurlijke aangelegenheid kan ook aanleiding geven voor overleg over de omvang en reikwijdte van het verzoek. Wordt, mede in het kader van de verplichting om verzoeker behulpzaam te zijn bij het duiden van de bestuurlijke aangelegenheid, gaandeweg de afhandeling van een verzoek gekomen tot een nadere afbakening, dan is het raadzaam om een en ander vast te leggen.[19]

 

2.4 Documenten

De informatie waarom wordt gevraagd dient te zijn opgenomen in niet openbare documenten.[20] Ook het document-begrip wordt ruim opgevat nu het gaat om allerlei soorten gegevensdragers. Te denken valt aan ‘gewone’ papieren documenten; maar ook databanken, usb-sticks en harde schijven zijn documenten die onder de Wob vallen. Ook elektronische berichten kwalificeren dus als zodanig en dus ook Whatsapp- en sms-berichten.[21] Kort en goed, het medium of de locatie waar het bericht zich bevindt, zijn niet relevant. De inhoud – betreft het een bestuurlijke aangelegenheid – is maatgevend.

Het Wob-verzoek kan alleen maar zien op documenten die berusten onder het bestuursorgaan op het moment van ontvangst van het verzoek. Dat veronderstelt wel dat de documenten op dat moment veiliggesteld moeten worden. Ze mogen dus niet verdwijnen gedurende de afhandeling van het Wob-verzoek en opvolgende procedure.[22] Uitgangspunt is het feitelijk aanwezig zijn van de documenten. Bij twijfel of wel alle documenten  bij de behandeling van het verzoek zijn betrokken, kan indringend worden gevraagd op welke wijze het bestuursorgaan op zoek is gegaan naar informatie.[23] De beantwoording van die vraag  moet goed onderbouwd zijn en inzicht geven op welke wijze en door wie, waar is gezocht[24] of anderszins moet blijken dat bepaalde documenten standaard worden vernietigd na of door  verloop van de tijd.[25] Blijkt dat onvoldoende (resultaat te hebben gehad), bijvoorbeeld omdat er in een Inspectieformulier handhaving Besluit Bodemkwaliteit verwezen wordt naar een onderzoek naar de kwaliteit van een bepaald depot dat zou zijn verricht en documenten over dat onderzoek ontbreken[26],  dan kan het bestuursorgaan worden opgedragen verder te zoeken en daarbij ook te zoeken naar documenten die behoren te berusten bij het bestuursorgaan – vanuit de publieke taak die het bestuursorgaan is toevertrouwd – alsnog te achterhalen. Hierbij wordt zelfs verlangd dat informatie ook buiten de overheid wordt opgevraagd. Te denken valt bijvoorbeeld aan het vragen van het eerder genoemde onderzoek dat zou moeten berusten bij de coöperatieve veeverbeteringsorganisatie (CRV) die ter realisatie van bedrijfsbebouwing voor een zogeheten kernfokbedrijf in contact stond met de gemeente in het kader van de vergunningverlening.[27] Een ander voorbeeld is de opdracht aan de gemeente om de dossiers te lichten van de notaris die betrokken is geweest bij  eigendomstransacties of navraag te doen bij raadsleden uit de tijd waar het verzoek op zag.[28]

Zoals gezegd gaat het om documenten die feitelijk berusten of behoren te berusten bij het bestuursorgaan. In het verlengde hiervan is van belang op te merken dat documenten niet hoeven te worden vervaardigd. Wat dit vervaardigen precies is, is soms lastig te duiden bij informatie die kan volgen uit een database. De lijn in de rechtspraak lijkt nu zo te zijn dat een simpele handeling met zo’n database geen vervaardigen is en dus kan worden gevraagd.[29] Het doen van allerlei handelingen en berekeningen en het samenvoegen van data wordt niet verlangd.[30]

 

  1. Besluitvorming bij een Wob-verzoek

3.1 Termijnen

Het moment van de ontvangst van het verzoek is niet alleen van belang voor het bepalen van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft  en die bewaard moeten blijven. Deze datum is ook het startsein voor de in de Wob beschreven procedure met bijbehorende termijnen. Het verzoek moet zo spoedig mogelijk worden afgedaan, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het verzoek (artikel 6, eerste lid). Bij milieu-informatie (zie onder 4) is deze termijn slechts twee weken (artikel 6, zesde lid, onder a). Er bestaat een mogelijkheid om deze termijn nog eens met vier weken te verdagen, iets wat in de praktijk nagenoeg standaard gebeurt (artikel 6, tweede lid). Bij milieu-informatie kan de termijn alleen worden verdaagd op grond van  de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie (artikel 6, zesde lid, onder b).

Bij het onderzoeken van de bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij behorende documenten dient het bestuursorgaan oog te hebben voor belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze (artikel 6, derde lid). De daarbij gegeven tijd voor het formuleren van de zienswijze – veelal twee weken in de praktijk – schort de beslistermijn op. Dat is anders als sprake is van milieu-informatie (waarover meer onder 4) zodat de uiterste termijn bij deze informatie slechts zes weken is (artikel 6, zesde lid, onder c).[31] De verplichting tot het vragen om een zienswijze geldt overigens louter voor primaire besluiten en niet voor (nieuwe) beslissingen op bezwaar. Wel ligt het in de rede dat de belanghebbende wordt geïnformeerd over een mogelijk andere aanpak en wijziging in de besluitvorming.[32]

Bij het formuleren van de zienswijze doet de derde er verstandig aan voorzichtig te werk te gaan. Vergelijkbaar met het bestuursorgaan dat moet motiveren waarom bepaalde informatie niet openbaar mag worden gemaakt, mag de inhoud van de zienswijze ook niet worden prijsgegeven. Daarmee komt het belang dat beschermd moet worden namelijk in gedrang. Geeft de zienswijze toch te veel prijs, dan bestaat de mogelijkheid om de zienswijze geheel of gedeeltelijke vertrouwelijk te houden gedurende de bestuursrechtelijke procedure (op grond van artikel 7:4, zesde lid, en artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht). De verzoeker kan het natuurlijk niet eens zijn met het geheim houden van delen van de zienswijze, zoals de namen van vergunninghouders die een zienswijze hebben gegeven. Voor dat argument is ruimte in het beroep tegen de beslissing op bezwaar.[33] De toets of die geheimhouding gerechtvaardigd is, is wel een beoordeling of sprake is van gewichtige redenen en dus niet louter een beoordeling of de weigeringsgronden van artikel 10 van de Wob aan de orde zijn.[34]

  • Vormen van besluiten

De Wob geeft verschillende opties om tot besluiten te komen; het kan zowel mondeling als schriftelijk (artikel 5, eerste lid). Die ruimte is er niet bij een schriftelijk verzoek dat leidt tot een gehele of gedeeltelijke afwijzing. Bij een mondeling verzoek leidend tot gehele of gedeeltelijke geheimhouding wordt het aan de verzoeker gelaten om een schriftelijk besluit te verlangen (artikel 5, tweede lid). Bij mondelinge besluiten dient het akkoord van verzoeker hiermee wel ergens uit te blijken. Latere betwisting van de inhoud van het gesprek is voer voor een voor het bestuursorgaan verloren discussie voor de rechter.[35]

Uit het besluit moet duidelijk volgen op welke wijze de beoordeling op grond van de weigeringsgrond heeft plaatsgevonden en ten aanzien van welke documenten dit is gedaan.[36]

  • Weigeringsgronden en beperkingen

Uiteindelijk moeten de documenten worden beoordeeld. Zoals al opgemerkt, vraagt dit om een afweging tussen het primaire belang en uitgangspunt (alles is openbaar) en de in de Wob opgenomen uitzonderingen op openbaarheid (de weigeringsgronden van artikel 10 en de beperkingen van artikel 11 van de Wob). Deze belangenafweging volgt uit artikel 3, vijfde lid en is ingevolge die bepaling ook daartoe beperkt. Andere redenen, zoals de werklast die een bepaald Wob-verzoek met zich brengt voor de behandelaar van het verzoek is geen reden voor het niet in behandeling nemen of zelfs afwijzen van het verzoek.[37] Het toepassen van deze gronden vindt per zelfstandig onderdeel van een document plaats. Zo’n zelfstandig onderdeel is in elk geval een alinea of een sheet van een presentatie.[38]

  • Absolute en relatieve weigeringsgronden en beperkingen

Hierna volgt een (niet uitputtende) bespreking van enkele belangen die aan de orde kunnen zijn. In algemene zin zij nog opgemerkt dat in artikel 10, eerste lid de absolute weigeringsgronden zijn opgenomen. Is bij informatie sprake van een dergelijk belang, dan mag niet tot openbaarmaking worden overgegaan. Bij de relatieve weigeringsgronden zoals opgenomen in het tweede lid, is een belangenafweging te maken van de weigering met het algemene belang van openbaarheid. In zekere zin vormt artikel 11 van de Wob ook een absolute belemmering voor  openbaarheid. Die bepaling ziet op de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en anderen die bij het intern beraad zijn betrokken.

 

3.3.2 Bedrijfsgegevens

Een eerste bespreking behoeft de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob opgenomen bescherming van vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens. Het gaat hierbij om informatie waar wetenswaardigheden uit kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het kan ook gaan om financiële informatie.

Te denken valt aan uurtarieven[39] en namen van opdrachtgevers e.d. op vrachtbrieven.[40] Ook zijn data van aan- en afgevoerde varkens alsmede de aantallen aan- en afgevoerde varkens bedrijfs- en fabricagegegevens.[41] Andere voorbeelden zijn de namen van de bollenrassen (kolom cultivars), de partij-aanduiding of code, de referentie- of herkomstnummers en de keuringsresultaten van 26 contracttelers nu deze informatie inzicht biedt in de bedrijfsvoering, prijsvorming, specifieke marktgegevens of ontwikkeling van nieuwe soorten. De identiteit van de leveranciers en afnemers kan bekend worden door deze gegevens onderling of met openbare gegevens te combineren. En die gegevens zijn weer relevant in het kader van de concurrentieverhoudingen.[42] Ook bij een subsidieaanvraag kan sprake zijn van deze weigeringsgrond.[43] Van belang is wel dat de informatie vertrouwelijk is verstrekt door een partij, zoals een offerte, wat al dan niet expliciet uit de informatie of de context (zoals die kan blijken uit het document zelf of daarmee samenhangende correspondentie) blijkt.[44] Die vertrouwelijkheid kan ook blijken uit de toezichtsverhouding waarin een externe partij staat tot de overheid.[45] Zo kan het zijn dat informatie waaruit de totale melkproductie en de gemiddelde melkproductie per koe – wat uiteindelijk inzicht geeft in de omzet van een bedrijf – geheim kan blijven. Gaat het om informatie die door de overheid zelf is vergaard, bijvoorbeeld door het zelfstandig doen van metingen, dan kan deze weigeringsgrond geen bescherming bieden.[46]

 

3.3.3 Privacy

De privacy van betrokkenen wordt ook beschermd door de Wob. Enerzijds worden de bijzondere persoonsgegevens in absolute zin beschermd (artikel 10, eerste lid, onder d). Met een verwijzing naar de AVG worden deze persoonsgegevens betreffende iemands levensovertuiging, ras, politieke gezindheid en gezondheid etc. beschermd en kunnen die via de Wob nooit (rechtmatig) openbaar worden gemaakt.

Wat andere privacygevoelige informatie betreft biedt enkel de weigeringsgrond van de persoonlijke levenssfeer bescherming (artikel 10, tweede lid, onder e). Het gaat hierbij om overige informatie die uiteindelijk herleidbaar is tot individuen. Voor anderen dan ambtenaren geldt dat het dan dus gaat om namen en andere tot personen herleidbare informatie. Hier volgen enige bijzondere gevallen waarbij niet altijd een vaste lijn valt te ontdekken. Ook een overleden personen komt bescherming toe.[47] De ervaren Wob-verzoeker komt geen bescherming[48] toe, de verkeersovertreder weer wel.[49] Van asielrechtadvocaten worden weer namen en vestigingsplaatsen beschermd maar niet het aantal toevoegingen dat zij hebben gedaan.[50] Dit valt weer lastig te duiden als weer andere gevallen bekend zijn waarbij juist vanwege het beroepsmatig functioneren de namen van bestuurders in boeterapporten opgesteld vanwege overtredingen van een transportbedrijf[51] of de naam van de gemachtigde van een procespartij[52] wel openbaar moeten worden gemaakt. Dat geldt evenzo voor de subsidieaanvrager en diens adviseur.[53] RVO acht deze weigeringsgrond weer wel aan de orde bij de zogeheten Gecombineerde Opgave en fosfaatrechten als het gaat om de namen en handtekeningen van betrokkenen en derden.

Iemand kan van de bescherming van zijn levenssfeer afzien (artikel 10, derde lid). Dat moet diegene wel ondubbelzinnig en persoonlijk doen. Voor een ander is die instemming dus niet te geven zodat een onderscheid kan optreden ten aanzien van verschillende personen in eenzelfde document.[54] Het indienen van een zienswijze op bijvoorbeeld een bestemmingsplan is overigens geen instemming om informatie betreffende iemands persoonlijke levenssfeer openbaar te maken.[55]

Wat personen werkzaam bij de overheid betreft geldt een bijzonderheid. Het uitgangspunt daarbij is dat hun persoonlijke levenssfeer onverkort geldt. Dat uitgangspunt ziet zowel op namen als andere persoonlijke gegevens zoals informatie over het persoonlijk functioneren en salarisgegevens.[56] Dit is anders ingeval de betreffende ambtenaar of bestuurder naar de aard van zijn functie in de openbaarheid treedt[57] al is dat weer anders als het om een privéaangelegenheid van zo’n functionaris gaat.[58] In dit verband is de interne voorlichter[59], de toezichthouder[60] noch de procesvertegenwoordiger[61] zo’n functionaris en komt dus ook hem of haar bescherming van de levenssfeer toe. In deze gevallen geldt zelfs een verzwaard belang in die zin dat de verzoeker moet aantonen waarom het algemene belang van openbaarheid zwaarder dient te wegen dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.[62] Over de mate van bescherming van de ambtenaar die – ingevolge het mandaatbesluit – bevoegd is bepaalde correspondentie te tekenen (tekenbevoegd is) en de rol van die bevoegdheid in combinatie met het al dan niet in de openbaarheid treden, valt nog geen eenduidige lijn waar te nemen.[63]

 

3.3.4 Benadeling of bevoordeling van betrokkenen

Een laatste weigeringsgrond die bespreking behoeft, heeft betrekking op een restcategorie: de onevenredige bevoordeling of benadeling van natuurlijke of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Deze restcategorie is naar zijn aard zo omvangrijk dat anders dan met enkele voorbeelden moeilijk valt te duiden waar onder meer aan gedacht kan worden. De rechtspraak leert dat dit aan de orde kan zijn bij interviewverslagen.[64] Ook de procespositie van de overheid kan een relevant gegeven zijn[65], maar niet als een vanzelfsprekendheid en in alle gevallen.[66] De bedrijfsvoering en dergelijke van de overheid kan benadeling opleveren voor een bestuursorgaan.[67] En ook de uurtarieven van inhuur mogen geheim blijven, de totaalbedragen op facturen moeten openbaar worden gemaakt.[68] De verbouwingskosten en de aankoopsom van een pand kunnen geheim blijven.[69] Van onevenredige benadeling is geen sprake als de informatie verouderd is.[70] Voor bedrijven geldt dat reputatieschade een aspect kan zijn dat benadeling met zich brengt, al moet die schade wel goed gemotiveerd zijn.[71] Dit is natuurlijk niet aan de orde indien bepaalde (inspectie-)gegevens zodanig verstrekt worden, zonder dat deze herleidbaar zijn tot een specifiek bedrijf.[72] Wel is deze weigeringsgrond relevant als het gaat om een relatienummer en UBN-nummer van bedrijven. Herleidbaarheid tot een bedrijf kan misbruik in de hand werken en dus kan geheimhouding geboden zijn.[73] Een lijst van afnemers kan onder omstandigheden wel als vertrouwelijk bedrijfsgegeven worden aangemerkt.[74]

 

3.3.5 Beleidsopvattingen

Een belangrijke beperking aan de openbaarheid heeft de wetgever neergelegd in artikel 11 van de Wob. Daaruit volgt dat documenten die zijn opgesteld in het kader van intern beraad een aparte beoordeling behoeven. Als daar onderdelen in zijn opgenomen die persoonlijke beleidsopvattingen  betreffen, dan mogen die niet worden verstrekt. Te denken valt aan aanbevelingen, conclusies en adviezen.

De kring van hen die bij het intern beraad betrokken zijn is ruim. Het gaat dan in beginsel om elke persoon die bij besluitvorming en beleidsprocessen is betrokken. Dus ook bijvoorbeeld de advocaat die in opdracht van de overheid betrokken is bij een bestuurlijke aangelegenheid en daarover adviseert. Te denken valt ook aan de adviseur die voor de overheid een conceptplan MER heeft opgesteld.[75] Treedt een dergelijke derde evenwel op met een zogeheten ‘eigen belang’ van zijn cliënt, niet zijnde de overheid, (denk aan de vergunninghouder) dan komt hem geen bescherming toe van artikel 11. Dit geldt ook voor een externe instantie als PostNL die in een overleg is betrokken met het Ministerie van EZK over een nieuwe ministeriële regeling.[76] De toets hierbij is dat  een partij niet bij het intern beraad betrokken is als “niet gezegd kan worden dat (deze) geen ander belang heeft dan (het bestuursorgaan) vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid”.[77]

 

  1. Openbaarheid van milieu-informatie

Een bijzondere categorie van informatie vormt milieu-informatie. Deze informatie moet, vanwege het Verdrag van Aarhus, eerder openbaar gemaakt worden. We zagen eerder al dat de termijnen voor het afhandelen van verzoeken naar deze informatie korter zijn en dat de tijd die derden hebben voor een zienswijze de beslistermijn ook niet opschort.

Bijkomende gevolgen van het zijn van milieu-informatie is voorts ook dat de onder 3 genoemde uitzonderingen op de openbaarheid anders moeten worden toegepast. Zo is de bescherming van vertrouwelijke bedrijfsgegevens (paragraaf 3.3.2) en persoonlijke beleidsopvattingen (paragraaf 3.3.5) niet meer absoluut maar vraagt de wet om een afweging van het belang van die bescherming van bedrijfsgegevens en beleidsopvattingen met het grote belang van openbaarheid van milieu-informatie. De bedrijfsvertrouwelijke aard van informatie is sowieso niet relevant ingeval sprake is van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Dat geldt ook voor informatie waarbij de persoonlijke levenssfeer aan de orde is (paragraaf 3.3.3). Ook de weigeringsgrond van de onevenredige benadeling, zoals bijvoorbeeld aan de orde is bij fosfaatrechten (paragraaf 3.3.4), is bij milieu-informatie niet in te roepen. De gevolgen zijn dus groot. De vraag moet dan ook beantwoord worden wanneer nu eigenlijk sprake is van milieu-informatie en wat nu precies emissie-gegevens zijn.

  • Het begrip ‘milieu-informatie’

Milieu-informatie wordt gedefinieerd in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer die voor het ‘gemak’ hier wordt geciteerd. Het betreft “alle informatie, neergelegd in documenten, over:

  1. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
  2. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
  3. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
  4. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
  5. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
  6. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

De lezer zal opvallen dat deze definitie omvangrijk en tamelijk open is. Niet verwonderlijk is dan ook dat deze bepaling ook altijd nog voer geeft voor discussie. De toetsing is in alle gevallen erg materieel ingegeven. Ook hier weer aan de hand van voorbeelden hoe een en ander in de praktijk uitpakt.

Makkelijk voorbeeld van milieu-informatie is een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied. Zo zijn ook inspectiegegevens in het kader van asbest gerelateerde overtredingen aan te merken als milieu-informatie.[78] En evenzo kan een dwangsombesluit als maatregel ter bescherming van elementen en factoren van het milieu worden aangemerkt. Gegeven de onlosmakelijke samenhang delen ook de voornemenbrief en de zienswijze in het lot zodat ook deze worden aangemerkt als milieu-informatie.[79] Ook milieu-informatie is een kaart van een zoekgebied voor UMTS- en GSM-masten, nu de straling van invloed is op elementen van het milieu.[80] Ook de namen en adressen van de kennisgever en ontvanger bij het overbrengen van afval op grond van de EVOA zijn milieu-informatie.[81]

Is in een bepaald geval sprake van milieu-informatie dan wil dat niet zeggen dat dit voor het gehele dossier geldt. Zo is informatie over de toestand van de bodem milieu-informatie, maar overzichtskaarten met enkel de afbakening van een gebied in dat verband niet.[82] Ook informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil is milieu-informatie, maar informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar in beginsel niet.

Ook geen milieu-informatie is een Nota kostenverhaal, die beoogt inzicht te bieden in de stand van zaken van werkzaamheden op juridisch terrein samenhangend met bodemverontreiniging.[83] Dat geldt evenzeer voor een subsidieaanvraag voor een windmolenpark[84] of een e-mail waarin een uiting is opgenomen over het vermoeden van de aanleiding van een klacht over een asbestvervuiling.[85] Kort en goed, refereren aan informatie over het milieu of milieu-informatie maakt iets nog geen milieu-informatie.[86]

De genoemde onderdelen in artikel 19.1a staan ieder op zichzelf. Zo blijkt dat informatie over vondsten, bestrijding etc. van tijgermuggen reeds wordt aangemerkt als zijnde  milieu-informatie nu de muggen dieren zijn en daarmee onderdeel van de biologische diversiteit. Informatie over de aanwezigheid van twee tijgermuggen ziet op de toestand van de biologische diversiteit. Van belang is niet dat de twee tijgermuggen nog geen gevestigde populatie vormden en ze direct zijn bestreden waardoor ze niet lang in het milieu aanwezig waren. Van belang is dat de twee tijgermuggen op enig moment aanwezig waren. Dat de kans dat de tijgermuggen een persoon ziek zouden maken astronomisch klein is, maakt ook niet uit. De aantasting van de gezondheid en veiligheid van de mens is een apart onderdeel (sub f) uit de definitiebepaling die los  staat van het onderdeel over de toestand van de biologische diversiteit (sub a).[87] Overigens geldt het gestelde over de biologische diversiteit niet als sprake is van in gevangenschap gefokte dieren. Hoewel ook dan de biologische diversiteit aan de orde is, maken de dieren (vanwege de gevangenschap) geen deel uit van de verscheidenheid aan dieren die in het natuurlijk milieu leven, en dus bevatten de vergunningen hieromtrent geen milieu-informatie.[88]

  • Emissie-gegevens

Kwalificeert informatie als emissie-gegevens dan volgt openbaarmaking. Wat eronder moet worden verstaan lijkt inmiddels, mede op grond van Europese rechtspraak, duidelijk. Onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ moeten “niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” moeten niet restrictief worden uitgelegd.” Van belang is dus dat het gaat om zowel daadwerkelijke emissies als  voorzienbare emissies.[89] Uit deze nadere definiëring volgt onder meer dat afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen als zodanig kunnen kwalificeren, aangezien de afzetgegevens worden gebruikt als inputgegevens waarmee de daadwerkelijke emissies worden berekend. Dit geldt te meer als bedacht moet worden dat met de emissie-gegevens het publiek in staat moet worden gesteld te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.[90] Ook informatie die bij de overheid is komen te berusten na het doen van een melding vanwege de verplaatsing van een nertsenfarm, zoals dieraantallen, huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie, worden aangemerkt als emissie-gegevens.[91] Dat geldt ook voor een document over zogeheten ‘bubbling wells’, over het vrijkomen van bepaalde stoffen.[92]  Het moet wel gaan om concrete, voorspelbare en dus niet hypothetische gegevens die aan besluitvorming ten grondslag liggen of hebben gelegen.[93]

 

  1. Actieve openbaarheid

Heeft in de regel vooral het juridisch kader bij zogeheten passieve openbaarmaking (op verzoek) de aandacht, ook informatievoorziening uit eigen beweging van de overheid (actieve openbaarmaking) verdient zeker in deze bijdrage een aparte vermelding. Juist ook omdat veel beleidsmakers neigen naar deze wijze van informatievoorziening en ook vaak de politieke wens daartoe aanwezig is, zoals ook blijkt uit de Wet open overheid.[94]

De algemene grondslag voor actieve openbaarmaking is gelegen in artikel 8 van de Wob. Dit geldt bijvoorbeeld  voor boetebesluiten of de daaraan gekoppelde inspectiegegevens.[95] Hieruit volgt ook dat (het voornemen   tot) actieve openbaarmaking  een besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dat heeft meerdere consequenties. Ten eerste dat het bestuursorgaan tot een belangenafweging moet komen. De afweging dat  het belang van openbaarheid  zwaarder is dan  de belangen die artikel 10 beoogt te beschermen, moet  tot uitdrukking  komen in het besluit. Ook staat er  rechtsbescherming open tegen het besluit.[96] Dit betekent als vanzelf dat dus bezwaar en beroep open staat tegen zo’n besluit. Bovenal heeft dit te betekenen dat betrokkenen vooraf om een zienswijze moeten worden gevraagd. Zij moeten voorts in de gelegenheid worden gesteld om, voor de feitelijke handeling van openbaarmaking, dit te voorkomen via een verzoek om een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter.

Ter nadere inkadering is een aantal bestuursorganen reeds overgegaan tot het vaststellen van beleid over de wijze van toepassing geven aan de bevoegdheid tot actief openbaar maken. In het oog springen de beleidsregels van de provincie Zuid-Holland en de provincie Noord-Holland die inhouden  dat bepaalde informatie die bij hen berust in het kader van hun bevoegdheden op grond van de Wabo en het BRZO actief openbaar wordt gemaakt.[97]

Overigens is beleid of praktijk inzake actieve openbaarmaking ook niet zonder gevolgen voor een bestuursorgaan. Zo kan openbaarmaking van namen van exploitanten door de minister in het ene geval een verzwaring van de motivering betekenen bij de afwijzing van een Wob-verzoek wat betreft dergelijke namen in een ander geval.[98]

 

  1. Slotopmerkingen

Deze bijdrage vormt een behandeling van enkele belangrijke aspecten die spelen bij de vraag naar openbaarheid van overheidsinformatie. Met behulp van praktijkvoorbeelden uit de jurisprudentie is, met de doelgroep van dit tijdschrift, gekozen voor enkele belangrijke aspecten die de lezer kan helpen in de weerbarstige praktijk van de Wob en aanverwante wetten.

 

[1] Cornelis van der Sluis is advocaat in Rotterdam bij Ten Holter Noordam advocaten en rechter-plaatsvervanger bij de Rechtbank Oost-Brabant. Veel van zijn werk op het gebied van overheidsinformatie is te vinden op www.overheidenopenbaarheid.nl.

[2] Onderwerpen als de Wet open overheid, misbruik, de wijze van verstrekken van informatie (artikel 7 Wob) worden bijvoorbeeld niet besproken. Deze bijdrage is op 23 december 2019 afgerond. Rechtspraak van na die datum is dan ook niet verwerkt.

[3] ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1808, AB 2017/269, m.nt. P.J. Stolk.

[4] Zie uitgebreid over misbruik van de Wob onder andere C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), «JB» Select, Den Haag: Sdu Uitgevers 2019, p. 545-556.

[5] Dit is niet altijd een sinecure. De verzoeker die stelt dat de 2282 Wob-verzoeken naar even zoveel subsidiedossiers nodig zijn voor het bouwen van een subsidie-database zodat mensen kunnen zien hoe een subsidie moet worden aangevraagd wordt geen misbruik verweten, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis. De persoon die ook online beschikbaar wil maken wat de inlichtingendiensten hebben gedaan sinds de Tweede Wereldoorlog krijgt wel te horen dat hij misbruik van de Wob maakt, ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478, AB 2018/14, m.nt. M.A.J. West, JB 2017/181.

[6] Zie uitgebreid J. Tingen en N. Jak, ‘Is het Nederlandse recht op toegang tot overheidsinformatie EVRM-proof?’, JBplus 2019/3. Een groep klokkenluiders kwalificeert volgens de Afdeling niet als een public watchdog, ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:498, AB 2017/147, m.nt. J. Tingen.

[7] ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883, AB 2017/398, m.nt. J. Tingen.

[8] ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6023, AB 2003/301 m.nt. J.A.F. Peters
Gst. 2003/108 m.nt. R. Kooper, JB 2003/109.

[9] ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1879, JB 2017/140, m.nt. J.A.F. Peters.

[10] ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5933, AB 2011/233 m.nt. J.A.F. Peters, Gst. 2011/121 m.nt. N. Jak. De Wet open overheid zou hier verandering in brengen, maar de recent aan de Tweede Kamer aangeboden novelle heeft de koepelorganisaties weer uit het wetsvoorstel geschrapt, Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2.

[11] Rechtbank Arnhem 22 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8347, AB 2010/271 m.nt. J.A.F. Peters.

[12] ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, AB 2013/59 m.nt. J.C.L.M.A. van Gemert, J.M.C. Niederer.

[13] ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis.

[14] ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589.

[15] Rechtbank Amsterdam 8 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:

[16] Een zeldzame uitzondering vormt ‘wetenschappelijk onderzoek’, ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, AB 2018/119 m.nt. E. Dans, Gst. 2018/61 m.nt. C.N. van der Sluis, AA 2018/0393 m.nt. A.H.A. Mohammad en Y.E. Schuurmans, JB 2018/35 m.nt. M.R. Kruisselbrink.

[17] Rechtbank Gelderland 14 maart 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:1096.

[18] ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1356.

[19] Rechtbank Gelderland 15 mei 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:2116.

[20] Waarbij bijzonder is dat verstrekken aan een aantal personen (ook buiten de overheid zoals een journalist) nog niet maakt dat de informatie al openbaar is, ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502.

[21] ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, AB 2019/435, m.nt. M.A.J. West, F.C. van der Jagt, JG 2019/12, m.nt. T. Barkhuysen, C. Raat, en N. Jak, JB 2019/120, m.nt.M.M. Groothuis, Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann.

[22] ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633, BR 2019/55, m.nt. S.E.A. Groeneveld en S.M. Schipper. Het verdwijnen van documenten vanwege een IT ingegeven omstandigheid (zoals een migratie) wordt in bepaalde gevallen wel geaccepteerd, ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:316, AB 2019/258, m.nt. C.A. Geleijnse en H.S. ten Cate.

[23] Vgl/. ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis

[24] Vgl. Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[25] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[26] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[27] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[28] Rechtbank Overijssel 26 november 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:4525.

[29] ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk.

[30] ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:958, en ook ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk.

[31] Zie ook ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37.

[32] ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37.

[33] ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:440.

[34] ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3077.

[35] ABRvS 8 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1.

[36] ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3047.

[37] ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1456.

[38] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JG 2018/9, m.nt. T. Barkhuysen en L.C. van Boven, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:2019:616, AB 2019/197, m.nt. P.J. Stolk.

[39] ABRvS 6 september 2017, ECLI:RVS:2017:2395, AB 2017/357, m.nt. P.J. Stolk.

[40] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[41] ABRvS 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977

[42] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[43] ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis.

[44] ABRvS 21 januari 2009, ECLI:RVS:2009:BH0448.

[45] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[46] ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1952

[47] ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2508, AB 2013/17, m.nt. P.J. Stolk,
JB 2012/280, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[48] ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:58.

[49] ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3226.

[50] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2601, AB 2017/13, m.nt. P.J. Stolk.

[51] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[52] ABRvS 21 juni 2017, RVS:2017:1665.

[53] ECLI:NL:RVS:2018:1691.

[54] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9056.

[55] ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5071. Over het wel of niet anonimiseren van dergelijke stukken is de Afdeling duidelijk in de zin dat zowel anonimiseren als juist niet anonimiseren tot de mogelijkheden behoort. Zie ABRvS 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9790, ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6341, AB 2012/17, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, BR 2012/40, m.nt. M. Fokkema, P.M.J. de Haan.

[56] ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:445, AB 2016/169, m.nt. P.J. Stolk.

[57] ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746, Gst. 2013/17, m.nt. C.N. van der Sluis.

[58] ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:48, AB 2019/99, m.nt. P.J. Stolk.

[59] ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844.

[60] ABRvS 4 april 2018, ECLI:LN:RVS:2018:1115, Gst. 2018/96, m.nt. C.N. van der Sluis.

[61] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231, AB 2019/273, m.nt. P.J. Stolk.

[62] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, AB 2018/119, m.nt. E. Dans, Gst. 2018/61, m.nt. C.N. van der Sluis, AA 20180393, m.nt. A.H.A. Mohammad, Y.E. Schuurmans, JB 2018/35, m.nt. M.R. Kruisselbrink.

[63] De ene keer is het tekenbevoegd zijn niet doorslaggevend voor het kunnen inroepen van deze weigeringsgrond, ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4143, AB 2019/51, m.nt. P.J. Stolk. In een ander geval lijkt de Afdeling er wel waarde aan toe te kennen, ABRvS 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3253.

[64] RVS:2009:BJ8264

[65] ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2605.

[66] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:349, AB 2018/78, m.nt. P.J. Stolk.

[67] ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2143, AB 2018/288, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/161, m.nt. C.N. van der Sluis.

[68] Rechtbank Midden-Nederland 20 maart 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:1048.

[69] ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:837.

[70] ABRvS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1121, AB 2009/289, m.nt. P.J. Stolk.

[71] ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:484, JB 2017/68.

[72] Vgl. dit besluit van LNV van 9 december 2019 over verrijkingsmateriaal in varkensstallen en bijkomende inspectiedocumenten, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/wet-openbaarheid-van-bestuur-wob/documenten/wob-verzoeken/2019/12/09/besluit-op-wob-verzoek-over-verrijkingsmateriaal-in-varkensstallen-in-de-periode-1-juni-2019-tot-en-met-31-oktober-2019-nummer-19-1450.

[73] ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795.

[74] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[75] ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS: 2018:3299, JM 2018/145, m.nt. J. Keur, Gst. 2019/45, m.nt. R. Molendijk, M en R 2019/27, m.nt. M.A.A. Soppe.

[76] ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, AB 2018/460, m.nt. P.J. Stolk.

[77] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[78] ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, BR 2017/95, m.nt. R. Olivier.

[79] ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2641, M en R 2015/157.

[80] ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, AB 2011/33, m.nt. P.M.J. de Haan, M en R 2011/55, JB 2011/41, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[81] ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7035, AB 2010/167, m.nt. P.J. Stolk, M en R 2010/55, m.nt. W.T. Douma.

[82] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[83] ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183, AB 2014/146, m.nt. E.J. Daalder.

[84] ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:288, AB 2014/10, m.nt. P.J. Stolk.

[85] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[86] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[87] ABRvS 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2709.

[88] ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1425.

[89] Hof van Justitie van 23 november 2016, ECLI:EU:C:2016:890 en ECLI:EU:C:2016:889 en ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, Gst. 2018/8, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma.

[90] ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:225, AB 2019/247, m.nt. H.D. Tolsma, D.M. Bakker.

[91] ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795.

[92] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[93] ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, Gst. 2018/8, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma en Rechtbank Noord-Nederland 28 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2999.

[94] Zie uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144, p. 782-785 al moet worden opgemerkt dat met het wijzigingswetsvoorstel dat 2 januari 2019 naar de Tweede Kamer is gezonden het reeds aangenomen wetsvoorstel is gewijzigd, juist ook op de onderdelen die zien op de actieve openbaarmaking. Zie voor het wijzigingswetsvoorstel Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2.

[95] ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, BR 2017/95, m.nt. R. Olivier.

[96] ABRvS 31 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, AB 2006/329, Gst. 2006/169.

[97] Besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2016, PZH-2016-573388038 (DOS-2016-0012132) tot vaststelling van de Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017 (Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017) en Besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 16 juli 2019, nr. 1242979/1243050, tot vaststelling van de Beleidsregel openbaarmaking informatie over handhavingsbesluiten Brzo- en RIE-inrichtingen Noord-Holland.

[98] Rechtbank Midden-Nederland 11 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4230.

Van der Sluis in ‘De Telegraaf’ 3 maart 2020; Amsterdam lakt zelfs logo’s en naam Halsema weg in Wob-verzoek

Vandaag verscheen een artikel in De Telegraaf over de afhandeling van Wob-verzoeken door de gemeente Amsterdam. Bijzonder is dat door deze gemeente op verschillende manieren transparantie voorop wordt gesteld, maar dat dit in de praktijk niet altijd te zien valt in besluiten op Wob-verzoeken.

 

Amsterdam lakt zelfs logo’s en naam Halsema weg in Wob-verzoek

Door
De Telegraaf wilde inzicht in stukken over de ontruiming van het gekraakte ADM-terrein. Na zo’n zes maanden zoeken volgde een besluit waaruit bleek dat veel te veel was weggelakt. Na contact met de betreffende ambtenaren – om zo een juridisch traject te voorkomen – erkenden zij dat te veel is weggelakt. Er werd opnieuw met ’de stofkam’ door de documenten gegaan.

Slordigheden, vertraging en zoekraken

Volgens Wob- en privacydeskundige Brenno de Winter gaat Amsterdam vaker over de schreef. „Als dit voorbeeld op zichzelf zou staan dan zou je het wegzetten als onhandigheid. Maar de realiteit is triester.” Hij wijst erop dat in eerdere Wob-verzoeken van De Telegraaf door de burgemeester excuses zijn gemaakt vanwege ’slordigheden’, vertraging en het zoekraken van stukken. Ook is een ambtenaar die De Telegraaf in 2018 met een kluitje in het riet probeerde te sturen ontslagen.

De Winter: „Het kwalijke is dat als je niet meer mag weten welke organisatie met welke organisatie mailt, beleid oncontroleerbaar wordt. Een journalist kan dan zijn of haar werk niet meer doen. Dat gaat verder dan alleen transparant zijn. Het bestuur wordt een oncontroleerbaar orgaan. In de volksmond heet dat een ’achterkamertjescultuur’. Zoiets past niet bij onze hoofdstad, waar momenteel veel omstreden beleid is”, zegt hij.

“In de volksmond heet dit een ’achterkamertjescultuur’. Zoiets past niet bij onze hoofdstad, waar momenteel veel omstreden beleid is”

Hij wijst erop dat Halsema in een eerdere procedure van De Telegraaf het openbaar maken van documenten integraal afwees, terwijl het bezwaartraject nog liep. „Ik snap niet hoe dat past bij een burgemeester van een politieke huize die me ooit benaderde om een nieuwe Wob te maken om juist meer transparantie te krijgen.”

Stoer

De Rotterdamse Wob-advocaat Cornelis van der Sluis heeft eveneens ervaring met de gemeente Amsterdam. „Het komt vaker voor dat er te veel gelakt wordt waarvan je denkt: ’kom op, zeg’. Je zou er nog een soort van begrip voor kunnen opbrengen omdat het handwerk is. Maar waarom zou je logo’s van een overheidsorgaan weghalen?”, vraagt hij zich af. „Daar is weinig aan te verbergen. Juist omdat Amsterdam bij de behandeling van de Wet open overheid monter en bijna stoer riep dat de ze voor veel meer transparantie is, zie je in de praktijk dat ze dat toch soms helemaal niet goed uitkomt.”

Dikke lakstift

Volgens Van der Sluis is het niet-transparant zijn van overheden een breder probleem. „Ook in Utrecht bijvoorbeeld. Daar dient een raadslid nu zelf Wob-verzoeken in omdat te veel informatie geheim is. Zeker daar waar een overheid voor de bühne roept dat maximale transparantie wordt betracht, wekt het extra verbazing als er met een brede en dikke lakstift wordt gewerkt. Het is dus niet alleen met de mond belijden, maar ook in de praktijk toepassen.”

“Zeker daar waar een overheid voor de bühne roept dat maximale transparantie wordt betracht, wekt het extra verbazing als er met een brede en dikke lakstift wordt gewerkt”

In de hoofdstad wordt al sinds 2017 beterschap beloofd bij het realiseren van een volledig en transparant Wob-archief, waar alle openbare informatie wordt verzameld en doorzoekbaar is. Al meermaals beloofde Halsema aan de gemeenteraad beterschap. „Openbaarheid is een recht, geen gunst”, stelde de burgemeester vorig jaar nog in een brief.

’Adres niet staatsgeheim’

Raadsleden willen dan ook dat die beloftes worden nagekomen. „Transparantie en openheid is essentieel voor journalisten om hun werk te kunnen doen”, zegt fractievoorzitter Marianne Poot van de VVD. „Halsema heeft al vaak beterschap beloofd en dat moet er nu ook echt komen. We begrijpen dat personele informatie over ambtenaren wordt weggelakt, maar dat is iets anders dan het afdekken van belangrijke feiten. De gemeente moet meer openheid durven geven.”

Ook D66’er Rob Hofland pleit voor meer transparantie. „Het postadres van de gemeente lijkt mij geen staatsgeheim. Wat openbaar kan, moet openbaar. Het mag niet zo zijn dat Amsterdammers veel moeite moeten doen om dat voor elkaar te krijgen”, zegt hij. D66 heeft al een debat met Halsema gepland om de gang van zaken rondom transparantie en Wob-verzoeken te bespreken.

Opleiding tot Wob-coördinator voorjaar 2020 = VOL. Op naar het najaar van 2020!

Inmiddels is de Opleiding tot Wob-coördinator in maart 2020 vol. In het najaar volgt een volgende editie. De eerste aanmelder mag met de organisatie een geschikte datum bepalen.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 14 januari 2020: Wob-verzoek te weigeren na wissen mailbox

Een update naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State – over het verwijderen van mailboxen waardoor een Wob-verzoek kon worden afgewezen (nu de documenten niet meer berusten onder de gemeente) – heeft geleid tot een artikel op Binnenlands Bestuur. Het artikel is hier te lezen.

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’ 7 november 2019; Ambtenaar eerder Wob-misbruiker

Gisteren was er al de korte update naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State over een oud-ambtenaar van de gemeente Nederweert die Wobt parallel aan een arbeidsgeschil. Zojuist verscheen op Binnenlands Bestuur een artikel over deze uitspraak:

AMBTENAAR EERDER WOB-MISBRUIKER

Een oud-ambtenaar van de gemeente Nederweert heeft misbruik van recht gemaakt. Opvallend is dat de Raad van State in haar uitspraak zijn status als (oud) ambtenaar meeweegt.

Een oud-ambtenaar van de gemeente Nederweert heeft misbruik van recht gemaakt. Opvallend is dat de Raad van State in haar uitspraak zijn status als (oud) ambtenaar meeweegt.

96 Wob-verzoeken
De gemeente Nederweert werd door de oud-ambtenaar overladen met 96 Wob-verzoeken, 35 Wbp-verzoeken en 11 verzoeken op grond van de AVG, alle verband houdend met zijn ontslag in 2009. De gemeente heeft vanwege het handelen van de oud-ambtenaar alleen al in 2017 bijna 115.000 euro uitgegeven aan advocaatkosten. Daarbij heeft geen van de procedures geleid tot het door de oud-ambtenaar gewenste resultaat ermee.

Voldoende kennis
In haar uitspraak staat dat de Raad van State in ogenschouw neemt dat de oud-ambtenaar gezien zijn achtergrond als senior-beleidsmedewerker Milieu en handhavingscoördinator bij de gemeente Nederweert voldoende kennis moet hebben gehad van het bestuursrecht en de gemeentelijke organisatie om zich te realiseren hoe belastend zijn handelen is geweest voor het college.

Misbruik van recht
Verder zou de oud-ambtenaar moeten hebben geweten dat hij zijn ontslag en de omstandigheden die daarmee verband houden niet aan de orde kon stellen in Wob-verzoeken. ‘Dit heeft hem er niet van weerhouden om op een onredelijke wijze Wob-verzoeken in te dienen.’ De Raad van State kan op basis van deze en enkele andere overwegingen niet anders dan concluderen dat de oud-ambtenaar misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en daarmee heeft de rechtbank eerder terecht zijn beroep daartegen niet-ontvankelijk verklaard.

RvS weegt alle feiten en omstandigheden
Advocaat Cornelis van der Sluis vindt het interessant te bezien dat juist die status van oud-ambtenaar ook een rol speelt: de (oud) ambtenaar is eerder een Wob-misbruiker, hij weet hoezeer belastend zijn handelen is. De uitspraak past volgens hem in het beeld dat is ontstaan dat de Raad van State kijkt naar alle feiten en omstandigheden. Zo wordt gekeken naar aantallen en bijvoorbeeld het beoogde doel dat iemand heeft. Dat gekeken wordt naar de aard van de verzoeker is volgens Van der Sluis niet nieuw. ‘Denk aan juridisch adviesbureaus die werken met een no cure no pay-regeling. Ook zij worden kritisch bekeken. Nieuw is alleen dat de Raad van State in dit kader dus ook van belang acht dat de verzoeker een (oud) ambtenaar is.’

Ambtenarenstatus expliciet genoemd
De Raad van State noemt die status in de uitspraak expliciet als bijkomende reden om tot misbruik te komen. ‘Kennelijk wordt van een ambtenaar verwacht dat hij zich realiseert wat dit betekent voor belasting voor de gemeente en dat hij inziet dat een Wob-procedure niet veel uitmaakt voor zijn echte probleem met de gemeente. Dat is nieuw.’ Dit betekent volgens Van der Sluis nog niet dat een (oud) ambtenaar nooit meer een Wob-verzoek mag indienen bij zijn (oud) werkgever. ‘Hij of zij moet alleen wel beducht zijn dat de status wel een factor van belang kan zijn.’

Van der Sluis op ‘Binnenlands bestuur’ 18 oktober 2019; Over het goed onderzoeken van de archieven en bewaren daarvan na ontvangst van een Wob-verzoek

Eerder verscheen als een stuk op Follow The Money over het verwijderen van e-mails nadat een Wob-verzoek was ontvangen dat mede zag op die e-mails. In dat stuk was een interview verwerkt met Van der Sluis. Het vervolg daarop blijkt uit dit artikel op Binnenlands bestuur. Het stuk op Follow The Money werd kennelijk opgepakt door De Gelderlander (zie dit artikel) wat weer leidde tot vragen van de gemeenteraad. De beantwoording – geen opzet qua verwijderen vanwege het Wob-verzoek – is politiek kennelijk voldoende.

Kleine voorspelling; een rechter kan moeilijk ook anders, het stuk alsnog maken wordt een onmogelijke opgave (zie bijvoorbeeld de uitspraak die in deze update wordt besproken). Het werpt in het licht van de doelstellingen van de Wob soms wel een wat lastig te accepteren gevolg op. Eerst is het al lastig voor de verzoeker om aan te tonen dat er meer documenten zijn dan het bestuursorgaan bij het besluit heeft betrokken (zie bijvoorbeeld deze update). Een bijkomende lastige bewijspositie waarin de verzoeker kan worden gebracht is de opdracht die dus mogelijk opkomt dat de verzoeker moet aantonen dat informatie wel of niet bewust (blijvend) is vernietigd.

Van der Sluis op ‘Follow The Money’ 12 oktober 2019 over de verplichting om documenten te behouden

Zojuist verscheen op Follow The Money een artikel over een kwestie in Zevenaar, over de mogelijk warme banden tussen de lokale bestuurders en tabaksfabrikant British American Tobacco. Daarbij speelde onder andere een WOB procedure een belangrijke rol. Over het niet mogen verwijderen van documenten nadat een WOB-verzoek is ontvangen (zie bijvoorbeeld ook deze update), werd Cornelis van der Sluis geinterviewd. Zijn analyse komt terug in het artikel (achter de inlog). Hier een onderdeel uit het artikel:

Van der Sluis in ‘JB Select’: Misbruik van de WOB

Vorige week wees ik al op de bijdrage aan de JB Select bundel. Afgelopen vrijdag was het symposium inclusief de uitgifte van de bundel. Hieronder is de bijdrage te lezen over misbruik van de WOB. Hoewel misbruik wat op de achtergrond lijkt te zijn verdwenen is het nog altijd een actueel thema. Niet onbelangrijk dus om te weten wat de stand van het recht is op dit moment.

ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478

«JB» 2017/181 (Documenten inlichtingen- en veiligheidsdiensten)

 

 

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in ver­binding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.

Zoals blijkt uit zijn brieven aan de Afdeling van 8 februari 2017, en zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, heeft [appellant] de tien informatieverzoeken die tot de procedures in deze zaken hebben geleid, ingediend ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten), waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Hij maakt de verkregen documenten toegankelijk door publicatie ervan op www.stichtingargus.nl, www.inlichtingendiensten.nl en www.hetnationaal­veiligheidsarchief.nl, zodat de documenten via het internet eenvoudig beschikbaar zijn voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek doen. Door opname van documenten in zijn verzameling wordt voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.  

Een aanzienlijk deel van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken in deze zaken ziet op een grote hoeveelheid documenten. Zo ziet een Wiv-verzoek van 28 februari 2012 aan de minister van Defensie op alle periodieke rapportages – week, kwartaal-, of jaaroverzichten, onder welke naam dan ook – die de voorgangers van de MIVD in 1982 hebben opgesteld ten behoeve van de departementsleiding of derden. Een Wiv-verzoek van 1 december 2014 aan de minister van Defensie ziet op alle Verbindingsinlichtingen-rapportages die de MIVD of haar voorgangers hebben opgesteld in de periode van 1 januari 1995 tot en met 31 december 2004. Een Wiv-verzoek van 18 juni 2015 aan de minister van BZK ziet op alle documenten over Zuid-Molukse zaken. Een Wob-verzoek van 8 oktober 2013 aan de minister van AZ ziet op alle verslagen sinds 1960 van de bijeenkomsten van het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland met eventuele bijlagen en onderliggende stukken.

Ook buiten deze zaken heeft [appellant] informatieverzoeken bij de ministers ingediend. Volgens [appellant] in een brief aan de rechtbank van 5 september 2016 heeft hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken ingediend, bij de minister van BZK 97 verzoeken en bij de minister van AZ negentien verzoeken. Voorts is niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend teneinde te voorkomen dat door toepassing van de Archiefwet 1995 op korte termijn een groot aantal documenten uit de archieven van de MIVD en de AIVD wordt vernietigd. Gelet op de toelichting van [appellant] ter zitting van de Afdeling wil hij doorgaan met het indienen van informatieverzoeken, teneinde de verzameling documenten zo compleet mogelijk te krijgen.       

De ministers hebben te kennen gegeven dat de behandeling van de informatieverzoeken van [appellant] en eventuele daarop volgende bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures een groot beslag legt op hun personele capaciteit. Volgens hun schriftelijke uiteenzettingen van 24 maart 2017 zijn de afgelopen vijf jaar naar aanleiding van informatieverzoeken van [appellant] ongeveer 200.000 pagina’s beoordeeld en tienduizenden gedeeltelijk aan hem verstrekt. De archieven van de MIVD, AIVD en het Ministerie van Algemene Zaken zijn niet, dan wel slechts gedeeltelijk gedigitaliseerd. De papieren archieven moeten handmatig worden doorzocht. Bij de rechtbank heeft de minister van Defensie te kennen gegeven dat sommige documenten in het MIVD-archief op microfilms staan die beeld voor beeld moeten worden beoordeeld. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat de MIVD extra personeel heeft aangenomen om de informatieverzoeken te kunnen verwerken. De minister van BZK heeft bij brief van 14 september 2016 aan de rechtbank te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar 18.413 mensuren zijn besteed aan archiefonderzoek en het bewerken en scannen van documenten ten behoeve van de afhandeling van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken. De minister van AZ heeft in een brief aan de rechtbank van 14 september 2016 te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar naar schatting 3.066 mensuren zijn besteed aan de afhandeling van door [appellant] ingediende informatieverzoeken.

Uit het voorgaande blijkt dat de door [appellant] in deze zaken ingediende informatieverzoeken deel uitmaken van een project om zo veel mogelijk documenten van en over de diensten te verzamelen en te voorkomen dat deze met toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.

Op grond van de Archiefwet 1995 kunnen documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Deze wet verplicht tot de vaststelling van selectielijsten alvorens het desbetreffende bestuursorgaan tot vernietiging kan overgaan, welke vaststelling aan de hand van wettelijke criteria moet geschieden en met procedurele waarborgen is omgeven. Het door middel van Wob- en Wiv-verzoeken systematisch aanleggen van een schaduwarchief doorkruist de wettelijk voorgeschreven wijze van archiefbeheer. Documenten waarop een Wob- of Wiv-verzoek betrekking heeft, moeten voorts door de betrokken minister worden bewaard zolang niet onherroepelijk op het verzoek is beslist. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet bedoeld om de werking van de Archiefwet 1995 tegen te gaan door de documenten die op grond van deze wet en met inachtneming van de in deze wet opgenomen waarborgen moeten worden vernietigd te laten voortbestaan.

De aard van het project brengt met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. Omdat [appellant] inmiddels al meer dan vijf jaar in het kader van zijn project systematisch informatieverzoeken bij de ministers indient en hij heeft gesteld hiermee door te willen gaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen, kan voorts van een structureel grote belasting worden gesproken. De in het kader van het project van [appellant] ingediende informatieverzoeken brengen een zeer grote personele belasting voor de ministeries met zich, hetgeen blijkt uit de hiervoor weergegeven aantallen verzoeken, beoordeelde en verstrekte documenten en bestede mensuren. Dat die belasting mogelijk mede is veroorzaakt doordat de betrokken archieven niet op orde zijn, doet aan het voorgaande niet af, omdat uitvoering van het project bij welke staat van de archieven dan ook een grote structurele belasting met zich zou brengen. Documenten moeten immers niet alleen worden gevonden, maar ook beoordeeld op geschiktheid voor openbaarmaking. Dat die belasting mede door tegenwerking van de ministers is veroorzaakt, is de Afdeling niet gebleken.

Gelet op het voorgaande heeft [appellant] de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Voorts is sprake van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Deze beide constateringen brengen met zich dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld in 2.2, zich voordoen, zodat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen.

Nu de beroepen in deze zaken niet los kunnen worden gezien van de wijze waarop [appellant] de Wob en de Wiv heeft gebruikt, heeft de rechtbank deze beroepen terecht niet-ontvankelijk verklaard.

 

  1. De feiten

 

Appellant had verschillende informatieverzoeken ingediend bij de Ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Algemene Zaken. Een drietal uitspraken van de rechtbank volgden, waarbij de ingestelde beroepen in procedures op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), dan wel de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv) niet-ontvankelijk werden verklaard.

Deze procedures kunnen niet los worden gezien van het stelselmatig verzoeken om informatie door dezelfde persoon. Appellant doet daar ook niet geheimzinnig over. In een brief aan de rechtbank heeft hij aangegeven dat hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken heeft ingediend, bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 97 verzoeken en bij de minister van Algemene Zaken (AZ) 19 verzoeken. Tussen partijen is ook niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend. Dit allemaal teneinde documenten toegankelijk te houden voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek (willen) doen. De documenten worden immers beschikbaar gesteld door publicatie op enkele websites. Dit maakt ook dat hij aangeeft dat nog geen aanleiding bestaat om te stoppen met deze verzoeken.

Deze doelstelling gecombineerd met het aantal verzoeken en de daarmee gepaard gaande belasting voor de betrokken bestuursorganen, maakt dat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank in stand laat en tot de slotsom komt dat de beroepen van appellant terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard.

De aantallen verzoeken, buiten de verzoeken in de hier opgenomen uitspraak, doen de lezer zo mogelijk duizelen en leiden mogelijk tot begrip voor de opstelling van de ministers en in het verlengde daarvan de verzuchting bij overheidsdienaren bij het weer in behandeling moeten nemen van dergelijke verzoeken. Dat in behandeling nemen leidt immers tot een zoektocht in de archieven, het op orde krijgen van de documenten, het beoordelen per zelfstandig onderdeel van die documenten (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink; AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616) en het vervolgens, geheel of gedeeltelijk, verstrekken van die documenten. In zoverre zijn de genoemde mensuren (meer dan 21.000) imponerend, maar niet direct ongeloofwaardig.

Dit alles maakt dat ook begrip kan worden opgebracht voor de rechterlijke oordelen in dezen, inhoudende het niet-ontvankelijk verklaren van de beroepen. Deze jurisprudentie past in een lijn die eerst door de rechter en later door de wetgever is uitgezet om misbruik van de Wob – met het oog op geldelijk gewin door een te laat beslissend bestuursorgaan – tegen te gaan.

Hierna wordt ingegaan op het onderwerp misbruik van procesrecht (paragraaf 2). Vervolgens ligt de nadruk op dat misbruik in een bestuursrechtelijke context, zoals die volgt op een verzoek om informatie op grond van de Wob (paragraaf 3). De daaruit voortvloeiende kaders worden bezien in het licht van de hier opgenomen casus (paragraaf 4) om vervolgens te concluderen of de huidige lijn in de jurisprudentie nu zo eenduidig is en daarmee voldoende comfort geeft aan de praktijk.

 

  1. Misbruik van procesrecht

 

Uit artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek (BW) volgt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze bevoegdheid niet kan inroepen voor zover hij die bevoegdheid misbruikt. Misbruik van bevoegdheid omvat méér dan alleen misbruik van recht. Ter nadere duiding wat gevallen zijn van misbruik van bevoegdheid, noemt de wetgever in het tweede lid enkele omstandigheden. Zo is misbruik aan de orde als de bevoegdheid wordt gebruikt om een ander te schaden. Ook het kennelijk nastreven van een ander doel dan het doel dat de bevoegdheid veronderstelt is een indicatie voor misbruik. Tot slot – hoewel de opsomming niet limitatief bedoeld is – noemt de wetgever nog de omstandigheid dat men naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen, in aanmerking nemende dat uitoefening onevenredig is met het belang dat ermee gebaat is. De gevolgen van de aanwezigheid van misbruik van recht zijn tweeledig, de uitoefening van de bevoegdheid kan niet worden afgedwongen en de wederpartij heeft een grondslag voor het vorderen van schadevergoeding.

De rechtsgevolgen van misbruik van bevoegdheden hebben zowel een preventieve als een repressieve functie. Wanneer een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen wegens misbruik daarvan kunnen de normale rechtsgevolgen van de bevoegdheidsuitoefening niet intreden, waarmee onrechtmatig gedrag zoveel mogelijk wordt voorkomen. Het normale rechtsgevolg van de bevoegdheid een beroepschrift in te dienen, is de ontvankelijkheid van de belanghebbende eiser. Bij misbruik van die bevoegdheid treedt dat rechtsgevolg niet in, met als gevolg de niet-ontvankelijkheid van de belanghebbende eiser. De repressieve functie ziet daarentegen op de uitoefening van een bevoegdheid in het verleden. Indien die bevoegdheid achteraf bezien is misbruikt, was het gebruik daarvan verboden en vormt het op de desbetreffende bevoegdheid gebaseerde gedrag een onrechtmatige daad. Met de vaststelling dat misbruik is gemaakt van een bevoegdheid, staat de onrechtmatigheid van het gebruik daarvan vast.

Wanneer wordt vastgesteld dat in een concreet geval geen redelijk denkend mens tot gebruik van de bevoegdheid had kunnen komen, is sprake van misbruik van bevoegdheid. Ondanks dat voor die vaststelling schijnbaar telkens een belangenafweging noodzakelijk is, wordt aangenomen dat ook sprake van misbruik kan zijn indien bij het gebruik daarvan geen redelijk belang of doel bestaat, omdat een belangenafweging dan altijd in het nadeel uit zou vallen van degene die de bevoegdheid wenst te gebruiken. De strekking en de formulering van de bepaling duidt op een marginale toets. Immers, misbruik van bevoegdheid is de uitzondering (K.J. de Graaf,Misbruik van bestuursprocesrecht’, NTB 2006/6).

In het BW is verder geregeld dat de misbruik-bepaling niet enkel betrekking heeft op vermogensrechtelijke geschillen en rechtsbetrekkingen (artikel 3:15). Zodoende kan de stelling van misbruik van bevoegdheid ook in het bestuursrecht worden ingeroepen (zie bijv. Hof Den Haag 25 mei 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:1182, AB 2015/334, m.nt. T. Barkhuysen en L.M. Koenraad; ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, JB 2014:426, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans; AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat; Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; JG 2015/3 m.nt. T. Barkhuysen en A.A. al Khatib resp. ECLI:NL:RVS:2014:4135, Gst. 2015/33, m.nt. L.M. Koenraad en T. Barkhuysen). Voor de rechtspraak bestond een dergelijke zekerheid over de toepassing van het misbruik-leerstuk bij verzoeken om informatie als bedoeld in de Wob echter nog niet.

 

  1. Misbruik van de Wob en andere wetten

 

3.1 Inleiding

 

Vanwege de laagdrempeligheid die het bestuursrecht in algemene zin en de Wob specifiek kenmerken zagen personen mogelijkheden zich financieel tegoed te doen aan dwangsommen en proceskostenvergoedingen. Het was immers gemakkelijk een bestuursrechtelijke procedure te laten ontstaan. Het uitlokken van een (niet-tijdig) besluit was, zeker bij bepaalde ‘beschikkingen-fabrieken’ (zoals het CVOM), geen grote uitdaging als het doel daarop gericht was. Immers, eenieder kan een verzoek om informatie richten tot een bestuursorgaan (artikel 3 Wob). Een belang hoeft bij de Wob niet te worden gesteld, een verband met het onderwerp (de bestuurlijke aangelegenheid) hoeft evenmin te bestaan. Bovendien is de vorm waarin een dergelijk verzoek gegoten dient te worden vrij (artikel 5 Wob), zodat het voorschrijven van één bepaalde weg – bijvoorbeeld via een formulier – niet tot de mogelijkheden behoort (ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2273, JB 2017/178; AB 2016/369, m.nt. L.M. Koenraad; Gst. 2016/142, m.nt. C.N. van der Sluis). De enige beperking die bestaat, is dat de elektronische weg expliciet opengesteld dient te worden, alvorens die bewandeld kan worden (ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5897, JB 2009/15, m.nt. M. Overkleeft-Verburg; AB 2009/8, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2009/26, m.nt. S.A.J. Munneke) of dat sprake is van een bestendige gedragslijn waaruit het elektronisch benaderen als mogelijkheid mocht blijken (ABRvS 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0772, JB 2008/130; AB 2008/202, m.nt. P.J. Stolk).

Per 1 oktober 2016 is de koppeling met de regeling over de dwangsom bij niet-tijdig beslissen (paragraaf 4.1.3.2) uit de Algemene wet bestuursrecht komen te vervallen (Wet voorkoming misbruik WOB, Stb. 2016/301). Daarmee is per die datum, nu overgangsrecht ontbrak, de paragraaf over de dwangsom (4.1.3.2 van de Awb) niet van toepassing op besluiten en beslissingen op bezwaar op grond van de Wob (artikel 15). Daarnaast is geregeld dat een proceskostenvergoeding – en in (hoger) beroep de vergoeding van het griffierecht – niet aan de orde kan zijn wegens de opstelling van verzoeker en de omvang van diens verzoek en bestaat de mogelijkheid van direct bezwaar of beroep vanwege niet tijdig beslissen (artikelen 15a en 15b Wob). Van een dwangsom kan dus geen sprake meer zijn indien niet voor 1 oktober 2016 een ingebrekestelling is verzonden als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb (zie ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3364). Dat maakt dat de financiële prikkel nagenoeg ontbreekt, al blijft de proceskostenvergoeding voor een enkeling nog voldoende aanleiding om een poging te wagen.

 

3.2         Rechtersrecht; aanscherpingen uitgangspunten Wob

 

Voor 1 oktober 2016 was het de vraag in hoeverre het recht een mogelijkheid bood om dergelijk gebruik van de Wob tegen te gaan. Gevoelsmatig werd het recht op informatie immers op onjuiste wijze ingezet, namelijk voor een ander doel: geldelijk gewin. Een andere, minder voorkomende categorie wordt gevormd door gevallen waarbij de Wob enkel en alleen werd ingezet om de overheid te frustreren (Rb. Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, AB 2013/151, m.nt. R. Stijnen; Gst. 2013/86, m.nt. C.N. van der Sluis). De jurisprudentie geeft een indruk van een rechter die zoekt naar juridische oplossingen voor dit ogenschijnlijk maatschappelijke probleem.

Een ontwikkeling die een en ander met zich bracht was dat enkele uitgangspunten van de Wob kritischer werden bezien. Opvallend was bijvoorbeeld dat wisselend werd geoordeeld over het doorslaggevend achten van het wel of niet noemen van de Wob in een verzoek. Zoals reeds opgemerkt gold, voordat het thema Wob-misbruik concreet speelde, het uitgangspunt dat een verzoek om informatie van iemand aan een bestuursorgaan naar niet openbare informatie al aangemerkt kon worden als een verzoek op grond van de Wob. Het verdiende de voorkeur een verzoek schriftelijk in te dienen, maar dan vooral vanuit bewijstechnisch oogpunt, zodat duidelijk was wanneer het verzoek was ingediend en waar het op zag.

Ogenschijnlijk door de toename van Wob-procedures leek in de tussentijd meer gewicht te worden toegekend aan het wel of juist niet wijzen naar de wettelijke grondslag van het verzoek. Zo werd een verzoek om informatie in een brief met het thema aansprakelijkstelling van het bestuursorgaan niet als Wob-verzoek aangemerkt (ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis). Ook een verzoek tot medewerking (ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:98), het indienen van een klacht (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045) en het stellen van een vraag (ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:642, AB 2013/310, m.nt. P.J. Stolk en ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, AB 2018/341, m.nt. P.J. Stolk) zijn voorbeelden waarbij van een verzoek om informatie op grond van de Wob geen sprake was. Interessant in dit kader is de strikte lijn van de Afdeling waar het gaat om informatieverzoeken die niet gericht zijn aan het bestuursorgaan, maar aan een ambtenaar van dat orgaan (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438).

Zelfs het noemen van de Wob leek op een gegeven moment niet meer bepalend (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer). In ieder geval was het ‘voor zover nodig’ een beroep doen op de Wob onvoldoende om van een Wob-verzoek te spreken (ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2080). Van belang werd voorts wel geacht dat het ging om een verzoek tot openbaarmaking voor een ieder (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1460 en ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4185). Uiteindelijk leek de Afdeling op 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4262, JBO 2015/3, m.nt. D. van der Meijden; JBP 2014/118 en JBP 2015/13) te concluderen dat als gevraagd wordt om niet openbare informatie met een uitdrukkelijk beroep op de Wob en met het oogmerk dat de gevraagde informatie openbaar wordt voor een ieder zeker sprake is van een Wob-verzoek.

Onduidelijker wordt een en ander als een Wob-verzoek wordt ingediend gedurende een (bestuursrechtelijke) procedure. Uitgangspunt lijkt te zijn dat een verzoek om informatie gedurende procedures – opgenomen in beroepschriften of andere processtukken – niet kwalificeert als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob (ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311 en ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Geen discussie lijkt mogelijk indien een processtuk is gericht aan de rechtbank en de Wob niet wordt genoemd (zie ook ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:465, AB 2014/266, m.nt. L.M. Koenraad en ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311). Zodoende leek een aparte brief en een expliciete verwijzing naar de Wob voldoende om een Wob-verzoek te construeren. Leek, want de Afdeling oordeelde onder bepaalde omstandigheden toch anders, ondanks het expliciet noemen van de Wob. Van belang werd geacht de stand van zaken in de lopende procedure (termijn voor instellen van beroep was nog niet verstreken) en de reden die werd gegeven voor het verzoek (teneinde bewijs te vergaren in een andere procedure) (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer. Zie vergelijkbaar ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431). Opvallend is een andere uitspraak over het ABP waarbij de weg van de Wob ogenschijnlijk wel mogelijk wordt geacht. Mogelijk heeft dat te maken met het feit dat in die uitspraak de nadruk vooral lag op de vraag of het ABP een onder verantwoordelijkheid van de minister werkzame instelling is (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589). Los daarvan is de weg naar de op de zaak betrekking hebbende stukken natuurlijk sowieso niet beschikbaar als het niet om dergelijke documenten gaat. In dat geval staat de weg van de Wob dan ook open (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk).

In dit kader is ook nog relevant om te wijzen op de situaties waarbij de rechter de kennis en ervaring van de gemachtigde van belang achtte (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, JB 2016/153; Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis).

Hoewel niet expliciet te maken, valt ook niet uit te sluiten dat andere ontwikkelingen samenhangen met het misbruikdossier. Zo valt op dat de Afdeling kritisch kijkt naar waar in eerste instantie om werd gevraagd, waarmee de Afdeling feitelijk het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ afbakent (ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1356). Meer opvallend is evenwel de lijn dat per zelfstandig onderdeel van een document tot lakken mag worden overgegaan (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink; AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis). Hierbij kan worden gedacht aan een hele alinea, een documentonderdeel, categorieën van documenten (ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680) of een sheet van een presentatie (ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616). Een aanzienlijke lastenverlichting voor bestuursorganen, nu voorheen de lijn leek te zijn dat op woord-niveau soms tot het wel of niet lakken moest worden overgegaan.

 

3.3         Rechtersrecht; Wob-misbruik

 

Naast het kritischer belichten van enkele uitgangspunten van de Wob, is de meer directe vraag of het BW, met zijn regeling omtrent het verbinden van consequenties aan het misbruiken van bepaalde rechten en bevoegdheid, ook een rol van betekenis kan of moet spelen bij het recht om op grond van de Wob informatie op te vragen bij bestuursorganen. De rechtbanken waren verdeeld over dit vraagstuk.

Een enkele rechtbank meende de nadruk te moeten leggen op de laagdrempeligheid van het bestuursrecht en stelde derhalve dat misbruik van recht niet aan de orde kon zijn en achtte dus geen reden aanwezig voor niet-ontvankelijkheid van het beroep (zie Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3250, JB 2013/179, m.nt. T.J. Poppema & M.C.T.M. Sonderegger; AB 2013/323, m.nt. R. Stijnen; Gst. 2013/87, m.nt. C.N. van der Sluis). In mijn annotatie in de Gemeentestem legde ik mij hierbij neer en benadrukte ik vooral de noodzaak om te komen tot een wettelijke regeling die oog zou hebben voor de doelstelling van de Wob en het in voorkomende gevallen niet nastreven van dat doel maar andere doelen (geldelijk gewin). Ook zou er oog moeten zijn voor bijkomende aspecten als het verdekt indienen van verzoeken (de gevallen zijn bekend van marketinguitingen of aansprakelijkstellingen waarbij tegelijkertijd gepoogd werd daarin verdekt een Wob-verzoek op te nemen, Rb. Oost-Brabant 19 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:BZ8654 resp. ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, m.nt. Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis).

Andere rechtbanken meenden dat artikel 3:13 BW wel degelijk de ingang vormt voor de stelling dat de bevoegdheden om Wob-verzoeken in te dienen, ingebrekestellingen te versturen en te procederen wel degelijk kunnen worden misbruikt (zie onder andere Rb. Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241, Gst. 2014/57, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West en Rb. Midden-Nederland 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278).

Het uiteindelijke, definitieve oordeel velde de Afdeling in een tweetal uitspraken op 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129, JB 2014:426, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans; AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat; Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West resp. ECLI:NL:RVS:2014:4135, Gst. 2015/33, m.nt. L.M. Koenraad en T. Barkhuysen). Deze november 2014 jurisprudentie is vervolgens in een veelvoud aan procedures aangehaald en toegepast. Met wisselende uitkomsten, nu misbruik niet als vanzelf wordt vastgesteld. Bezien we de jurisprudentie, dan is – mede in navolging van de eerder genoemde aanknopingspunten – een drietal elementen te onderscheiden aan de hand waarvan Wob-misbruik kan worden vastgesteld (ABRvS 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:396, Gst. 2016/68, m.nt. C.N. van der Sluis en ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1840, Gst. 2016/141, m.nt. C.N. van der Sluis):

  • Inhoudelijke component (het ontbreken van een reëel doel, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk; 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis; onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd; het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf; de algemene bewoordingen van een machtiging, ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3118, JB 2015/190; AB 2016/34, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2015/127, m.nt. C.N. van der Sluis; JG 2015/60, m.nt. C. Raat).
  • Financieel aspect (het ogenschijnlijk gericht zijn op geldelijk gewin in de vorm van een proceskostenveroordeling en/of een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen).
  • Aard gemachtigde en/of verzoeker (het business model van de gemachtigde, ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3967; de gemachtigde of verzoeker als repeat player, ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2489, Rb. Noord-Holland 1 augustus 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:6394; bekendheid met andere wegen om informatie te verkrijgen).

Voornoemde onderdelen kunnen overigens ook zijn gebleken na afloop van de beslistermijn (ABRvS 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1035). Voorts kan een en ander zelfstandig (ambtshalve) worden geconstateerd door de rechter (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:291 en ABRvS 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636).

Ook de toepassing en doorwerking bij de toepassing van andere wettelijke regimes is inmiddels bekend. Zo werd misbruik aangenomen bij een verzoek op grond van de Wet hergebruik overheidsinformatie (Rb. Zeeland-West-Brabant 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307 en daarna ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3147, Gst. 2019/43, m.nt. A. Drahmann en P.M.J.J. Swagemakers). Ook in belastingkwesties kan het procesgedrag in Wob-zaken van een gemachtigde roet in het eten gooien (Rb. Oost-Brabant 21 december 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:6516. Zie in dit verband ook de na afronding van deze bijdrage verschenen gemeenschappelijke bijlagen bij enkele conclusies van Advocaat-Generaal IJzerman van 29 mei 2019, ECLI:NL:PHR:2019:702). Daarnaast is het geval bekend waarbij misbruik werd aangenomen bij een verzoek tot rectificeren van een inschrijving in het handelsregister (CBB 30 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:114, AB 2017/176, m.nt. T. Barkhuysen en L.M. Koenraad). Tot slot zijn uitspraken bekend waarbij misbruik ook wordt aangenomen bij een inzageverzoek op grond van de Wbp (vgl. HR 29 juni 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ4663, Hof Amsterdam 10 november 2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AU8223 en Hof Den Haag 3 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:2723). Evenals bij Wob-misbruik is een gedegen dossier noodzakelijk (ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181. Zie ook uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, p. 679-680). Ook valt niet uit te sluiten dat het misbruik-argument een rol kan gaan spelen bij handhavingskwesties, al zijn geslaagde beroepen op misbruik nog niet bekend (ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, Gst. 2016/156 en hierover uitgebreider M.A.J. West en M.G.J. Maas-Cooymans, ‘Beter een goede buur van een verre vriend; burenruzies en gemeentelijke handhaving’, Gst. 2016/155, p. 847-848).

 

  1. Misbruik in dit specifieke geval

 

Passen we het voorgaande toe op de kwestie rondom het archiveren via de Wob, dan valt direct op dat verzoeker in dezen verweten wordt dat de Archiefwet wordt doorkruist, omdat die wet ervan uitgaat dat documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Aan de kennelijke werklast voor de betrokken bestuursorganen komt ook veel gewicht toe zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling.

Hoewel deels te volgen, kunnen toch ook kritische kanttekeningen bij dit oordeel worden geplaatst. Immers, vaste jurisprudentie was en is nog altijd dat de belasting van het bestuursorgaan geen rol van betekenis speelt of mag spelen bij het afhandelen van een Wob-verzoek. Louter de weigeringsgronden en beperkingen zoals neergelegd in artikel 10 en 11 van de Wob kunnen ten grondslag worden gelegd aan het niet verstrekken van informatie waarom wordt verzocht (ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1456). De nadruk die de Afdeling legt op de grote belasting is dan ook opvallend te noemen.

Bestuderen we de overwegingen goed, dan lijkt het erop dat het structurele karakter van die belasting– door de opmerking van appellant dat het project nog wel even duurt – van belang. Hoewel daar wat voor te zeggen valt, is het de vraag in hoeverre dit nu afwijkt van de 2282 Wob-verzoeken naar evenzoveel subsidiedossiers. Ook dat had een omvangrijk karakter (en kon best structureel van aard zijn). In dat geval liet de Afdeling zich ogenschijnlijk overtuigen door de stelling van appellant dat de verzoeken nodig waren voor het oprichten van een kennisbank zodat een ieder inzicht krijgt in de kennis en ervaringen die zijn opgedaan door anderen op het terrein van sociale innovatie en het aanvragen van subsidies (ABRvS 23 september  2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis). Dat doel lijkt toch best op het doel dat de verzoeker in dit geval nastreeft: hij wil dor het online beschikbaar stellen van de opgevraagde informatie inzicht verschaffen aan eenieder in de wijze waarop de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog hebben verricht.

De poging van de minister om van de 2282 dossiers te volstaan met 40 dossiers, vanwege de werklast (en alle subsidieaanvragers die om een zienswijze moesten worden gevraagd, zie over het vervolg ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk; Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis) bleek in die kwestie geen argument.

Ook overigens valt moeilijk aan te nemen dat het doel van de Wob (en de Wiv) om informatie openbaar te kunnen maken voor een ieder niet parallel kan oplopen met een eventueel doel van de Archiefwet om informatie te bewaren. Dat uit die laatste toepassing ook volgt dat bepaalde documenten niet bewaard hoeven te worden, laat mijns inziens onverlet dat de doelstelling van de eerste wettelijke kaders prima overeind kan blijven voor die specifieke documenten.

 

  1. Conclusie; voldoende wenken voor de praktijk?

 

Hoewel de praktijk – en daarna ook de wetgever en daarmee weer de praktijk – geholpen is met de misbruik-jurisprudentie, blijft de toepassing daarvan maatwerk. Alle feiten en omstandigheden van elke casus maken of wel of niet betoogd kan worden dat sprake is van misbruik van recht. Lastig hierbij is dat de Afdeling niet altijd logische keuzes lijkt te maken. De hier opgenomen uitspraak – zeker bij een vergelijking met de 2282-kwestie – laat dat nog maar eens zien.

 

C.N. van der Sluis

 

Van der Sluis in ‘JB Select’; Misbruik van de WOB

Recent verscheen de geactualiseerde versie van JB Select. Alle belangrijke bestuursrechtelijke thema’s worden in deze bundel besproken aan de hand van geselecteerde uitspraken. Van der Sluis mocht ingaan op ‘misbruik van de Wet openbaarheid van bestuur’. Hij deed dat bij deze uitspraak. De bundel is te bestellen, maar ook te verkrijgen bij komst naar het Jubileumsymposium JB, over 25 jaar Awb.

 

Update SDU 16 september 2019; Nieuwe bundel SDU Commentaar WOB

Een beetje reclame voor eigen werk moet kunnen. De “SDU Commentaar Openbaarheid van bestuur” bundel is weer uit. Alle artikelen van de WOB van commentaar voorzien, inclusief de belangrijkste overwegingen van relevante uitspraken per artikel geselecteerd. Bestellen kan hier: