Dit is de categorie voor publicaties

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’: APPEN OVER DE DAM. DE WOB MATTERS…

Column op Binnenlands Bestuur 4 juni 2020

Een vrijgegeven app-wisseling tussen de burgemeester van Amsterdam en de minister van Veiligheid en Justitie heeft menig oor doen klapperen. Kennelijk onder druk van de PVV heeft de minister gemeend de app-wisseling openbaar te moeten maken. Een zeer transparante wijze van opereren die valt te prijzen. Te meer gegeven de nieuwswaardigheid van de berichtenstroom – de krantenberichten, tweets en andere updates zijn niet bij te houden kort na bekendmaking van de informatie. Er wordt op interessante wijze inzicht gegeven in de gedachten, overwegingen en afwegingen van een bestuurder tijdens een crisis of incident.

Wonderlijk is dat al redelijk snel het woord Wob valt. De dreiging van de Wet openbaarheid van bestuur is kennelijk iets dat ‘on top of mind’ is bij een bestuurder. Niet geheel vreemd natuurlijk, nu journalisten en andere geïnteresseerden nogal eens informatie opvragen via de Wob. En ook niet vreemd nu nog niet zo heel lang expliciet duidelijk is gemaakt door de Raad van State dat ook WhatsApp-berichten onder het bereik van de Wob vallen.

Los van de verbazing over het zo aanwezig zijn van de dreiging van de Wob terwijl er vooral ook andere zaken aandacht vroegen, wekt ook het proces van openbaarmaking door de minister enige verbazing. Want de praktijk leert dat WhatsApp-berichten soms moeilijk te achterhalen zijn. En als ze er al zijn, dan wordt toch al snel de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in een document van intern beraad of de onevenredige benadeling van betrokkenen ingeroepen om bepaalde onderdelen zwart te lakken (of geel, oranje of wit). Hoe ook, de minister ziet hiervoor geen aanleiding in dit verband.

Gesteld kan worden dat, als het verzoek van de PVV kwam, natuurlijk niet de Wob maar de Grondwet het relevante juridische kader vormt voor al dan niet verstrekken. Hoezeer in dat verband veel te zeggen valt voor eerdere openbaarmaking dan via de Wob, is het gegeven recente discussie tussen de Kamer en het kabinet wel weer interessant om te zien dat de minister hier in die grondgedachte opereert. Want is in de vele discussies over de belastingtoeslagen of PFAS e.d. niet juist soms de stelling van het kabinet dat zij terughoudend moet omgaan met het verstrekken van documenten en ook op andere wijze aan informatievoorziening kan doen?

Zo lijkt openbaarheid soms goed uit te komen. Of daarbij de juridische uitgangspunten (openbaarheid als gegeven, niet verstrekken of niet openbaar maken als uitzondering) de doorslag geven bij de te maken afweging van belangen is van afstand bezien de vraag. Enige (doorslaggevende) invloed van de politiek-bestuurlijke context en gevolgen kan niet worden uitgesloten.

Podcast #4 Over beslistermijnen in corona-tijd

Naar aanleiding van een artikel in ‘de Trouw’ over het opschorten van de behandeling van Wob-verzoeken door de (vooral) ministeries is deze podcast opgenomen. Onder verwijzing naar de bijzondere feiten en omstandigheden die moeten worden aangegeven om een beroep op overmacht te kunnen doen (zie dit eerdere blog) bespreek ik deze kennelijke lijn van enkele ministeries. Daarbij spreek ik de verwachting uit, onder meer aan de hand van deze uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland, dat een algemene lijn voor alle Wob-verzoeken en een beroep op fysieke uitdagingen (om documenten niet te kunnen beoordelen) m.i. zeer kritisch zal worden bekeken door de rechter.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 7 april 2020: Praten over Wobbers op VNG-forum toegestaan

Een update naar aanleiding van een uitspraak van de Raad van State – over de bevoegdheid van de bestuursrechter om te oordelen over een schadevergoeding vanwege een schending van de AVG en het kennelijk mogen praten op het VNG forum (met naam en toenaam) over veel-Wobbers – heeft geleid tot een artikel op Binnenlands Bestuur. Het artikel is hier te lezen.

Wet openbaarheid van bestuur en het coronavirus (COVID-19); termijn om te beslissen op een verzoek

De Wet openbaarheid van bestuur kent (in artikel 6) een duidelijke termijn van vier weken om te beslissen. Deze termijn vangt aan na ontvangst van het verzoek. Dit stappenplan laat verder zien hoe het proces moet verlopen en bespreekt de mogelijkheden van verdagen met nog eens vier weken. Onder normale omstandigheden worden genoemde termijnen soms al als knellend ervaren. In de bijzondere tijd waarin we nu leven – van ‘social distancing’ vanwege het rondwarende coronavirus – zal dit extra gelden. Te meer nu de (digitale) informatiehuishouding van veel overheden te wensen over laat (vandaar ook het meerjarenplan waar de Wet open overheid op inzet).

Beslistermijnen Awb

In het reguliere bestuursprocesrecht kennen we de mogelijkheid voor de overheid om zich te beroepen op overmacht waardoor zij niet in staat is te beslissen op een aanvraag (Artikel 4:15 Algemene wet bestuursrecht, meer specifiek lid 2, onder c). De overheid moet dit beroep op overmacht laten weten aan de aanvrager. Blijft dit uit, en verstrijkt de termijn, dan is men te laat en kan na een schriftelijke ingebrekestelling beroep wegens niet tijdig beslissen worden ingesteld.

De overmacht moet gelegen zijn in een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van de overheid zelf en die ook buiten zijn risicosfeer liggen. Het afbranden of onder water lopen van het gemeentehuis zijn voorbeelden. Van veel geslaagde beroepen op overmacht is geen sprake. Het willen afwachten van een rechterlijke uitspraak of informatie van een andere overheid is onvoldoende.

Nu geen sprake is van een totale ‘lock down’ lijkt het niet vanzelfsprekend dat sprake is van overmacht. Een specifieke motivering en duiding is wel op zijn plaats. Specifieke omstandigheden in een concreet geval die maken dat het onmogelijk is om tot besluitvorming te komen wegens de nu geldende maatregelen kunnen natuurlijk wel maken dat sprake is van overmacht. De tijdelijkheid – vooralsnog – van de maatregelen maakt dat een dergelijk beroep niet snel nodig zou moeten zijn. Die omstandigheden maken ook dat een beroep wellicht niet snel zal slagen.

Bijzonderheden Wob

De ‘stok achter de deur’ voor de aanvrager – de ingebrekestelling en een dreigende dwangsom – is niet aan de orde bij aanvragen om informatie op grond van de Wob (dit volgt uit artikel 15). Wel bestaan de mogelijkheden van beroep (artikel 15b) én bezwaar (artikel 15a) indien te laat op een Wob-verzoek wordt beslist (zie hierover uitgebreid het veelgelezen blog “Dwangsom en de Wet openbaarheid van bestuur, hoe zit het nu?“).

De hiervoor genoemde mogelijkheid – om op te schorten wegens overmacht – van 4:15 Awb blijft wel gelden voor de afhandeling van een Wob-verzoek. Of het beroep op overmacht ook in dit kader snel slaagt is de vraag. Hoewel de impact van het coronavirus natuurlijk een abnormale en onvoorziene omstandigheid is, is ook hier het gegeven dat geen sprake is van een totale ‘lock down’ relevant. Er kan feitelijk gezocht worden naar de documenten zou gesteld kunnen worden. En het niet op orde hebben van de digitale huishouding (waardoor ook niet goed vanuit huis gezocht zou kunnen worden) zou weer als omstandigheid een rol kunnen spelen bij het “door toedoen van de overheid zelf” aspect zoals hiervoor genoemd. En ook hier geldt, gegeven de termijnen van twee keer vier weken (want een goede reden voor het verdagen lijkt wel gegeven) én de tijdelijkheid van de maatregelen die nu gelden (van thuiswerken e.d.) zou moeten betekenen dat tijdig besluiten nog tot de mogelijkheden behoort.

Een andere reden waardoor de termijn om te beslissen bij de Wob overigens nog wordt opgeschort is de termijn om eventuele belanghebbenden de gelegenheid te geven een zienswijze te geven over een voorgenomen besluit tot openbaarmaking (zie artikel 6, lid 3). In de bijzondere omstandigheden van dit moment kan gedacht worden aan het gunnen van een langere termijn dan gebruikelijk om tot een zienswijze te kunnen komen. Dat geeft nog iets meer lucht wellicht.

Overigens lijkt de omstandigheid van het coronavirus geen reden om af te kunnen zien van een uiteindelijke proceskostenveroordeling vanwege het niet tijdig beslissen. De opties van artikel 15a lid 4 en artikel 15b lid 3 en 4 bieden hiervoor geen basis.

 

Podcast #3 “Het begrip bestuurlijke aangelegenheid”

Hoe belangrijk (of niet) is het begrip bestuurlijke aangelegenheid? Op verzoek gaat deze podcast over de vraag waarover informatie kan worden gevraagd. De podcast is hier of hier te beluisteren.

Van der Sluis in ‘Tijdschrift voor Agrarisch Recht’: Openbaarheid van bestuur; gebruiker, behandelaar en ‘lijdend voorwerp’ nader beschouwd

 

 

  1. Inleiding

De Wet openbaarheid van bestuur vormt geregeld aanleiding voor juridische procedures, krantenberichten en vermoeid kijkende ambtenaren. De Wob kennen we sinds 1 mei 1980. De huidige versie van de Wob kennen we, behoudens enkele meer beperkte wijzigingen van latere datum, sinds 1 mei 1992. De wet vormt, met de nodige bijzondere wetten, een belangrijk kader voor openbaarheid van overheidsinformatie. Daarmee is de Wob relevant voor een groot aantal actoren. De meest in het oog springende actoren zijn de verzoeker om informatie en de ontvanger van dat verzoek, het bestuursorgaan dat het verzoek moet behandelen. Maar ook andere actoren zijn van belang, zoals degene die informatie deelt met de overheid en die dus later als belanghebbende bij een Wob-verzoek (als ‘lijdend voorwerp’) op moet kunnen komen voor zijn belangen (die soms moeten leiden tot het niet openbaar maken van die informatie).

Inmiddels is ook in de agrarische sector de Wob geen onbekend fenomeen meer. Met een beroep op de Wob wordt verzocht gegevens, zoals de Gecombineerde Opgave, op een bedrijf geregistreerde fosfaatrechten, dierenaantallen op bedrijven, openbaar te maken.

Vanuit de hiervoor genoemde  verschillende invalshoeken zal in deze bijdrage enkele belangrijke elementen uit de Wob worden besproken. Hier en daar wordt een uitstap gemaakt naar hiervoor aangeduide  bijzondere wettelijke regimes. Uitputtend beoogt deze bijdrage niet te zijn. Dat kan niet, al is het maar vanwege de gewenste omvang van een bijdrage als deze.[2] De keuze in thema’s die wel besproken worden, is ingegeven door het belang van enkele structuurbepalende elementen zodat een breed begrip van de werking en strekking van de Wob het resultaat moet zijn na lezing van dit artikel. De keuze is  daarbij tevens mede bepaald door de actualiteit in de rechtspraak.

De opbouw is als volgt. In paragraaf 2 worden enkele algemene uitgangspunten van de Wob besproken. De besluitvorming, waaronder de termijnen en de beoordeling van de documenten (waaronder een selectie van de redenen om af te wijken van het uitgangspunt van openbaarheid (de weigeringsgronden en beperkingen)) komt in paragraaf 3 aan bod. Een bijzondere bespreking behoeven de begrippen “milieu-informatie” en “emissie-gegevens” waarvoor paragraaf 4 is ingeruimd. Het uit eigen beweging overgaan tot openbaarmaking (actieve openbaarheid) komt terug in paragraaf 5. Tot slot is het tijd voor enkele slotopmerkingen.

 

  1. Algemene uitgangspunten van de Wob

De Wob geeft het kader om openbaarheid van overheidsinformatie  te verkrijgen. Het uitgangspunt daarbij is dat alle informatie die bij de overheid berust in beginsel openbaar is. De Wob heeft evenwel ook oog voor belangen die tegen het belang van openbaarmaking opwegen. Die belangen komen tot uitdrukking in een bijzondere wet (zoals de Aanbestedingswet 2012[3]) of in de Wob zelf (de weigeringsgronden van artikel 10 en de beperking in artikel 11 van de Wob).

Een kernbepaling van de Wob vormt artikel 3 en dan met name het eerste lid van dat artikel :

“Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.”

Hierna volgt een bespreking van de belangrijke onderdelen uit deze bepaling.

 

2.1 De verzoeker

Hieruit volgt ten eerste dat de Wob dus voor een ieder ter beschikking staat. Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan zich tot de overheid wenden met het verzoek tot openbaarmaking van documenten. De verzoeker  hoeft dus geen belang te hebben bij die informatie. Wel kan, bij twijfel of een verzoeker geen misbruik van de Wob maakt[4], gevraagd worden naar het doel dat iemand nastreeft met het verzoek. Het doel moet immers reëel zijn, aldus de jurisprudentie.[5]

Hoewel primair dus de persoon  van de verzoeker er niet toe doet, volgt uit artikel 10 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) wel dat bepaalde verzoekers bijzonder zijn. Uit die bepaling volgt het recht op uitingsvrijheid en het recht op vrijheid van informatie. Hoewel hier primair uit volgt dat burgers het recht hebben om vrijelijk informatie uit te wisselen, volgt hier ook uit dat effectieve bescherming van dat recht betekent dat afwijzing van een informatieverzoek een inbreuk op dat recht van artikel 10 EVRM vormt. Zogeheten public watchdogs, zoals de pers, NGO’s en wetenschappers kunnen een beroep doen op deze bepaling.[6] In nationaal Wob-verband betekent dit onder omstandigheden dat dergelijke groeperingen eerder toegang zouden moeten krijgen tot overheidsinformatie.[7] Dit kan erin resulteren dat aan het belang dat artikel 10 EVRM beoogt te beschermen minder gewicht toekomt – dus dat het belang van openbaarheid eerder zwaarder weegt – dan in  gevallen van een ‘normale’ verzoeker. De rechtspraak tot nu toe leert dat die toets zwaar is. Vooralsnog werd in alle nationale gevallen aangenomen dat, mede vanwege de al ruim beschikbare informatie over de bestuurlijke aangelegenheid in kwestie (bijvoorbeeld MH17), het grotere belang van openbaarheid toch al gediend is en dus artikel 10 EVRM niet maakt dat minder gewicht toekomt aan een specifieke weigeringsgrond van de Wob.

  • Het bestuursorgaan

Met artikel 1a van de Wob wordt het toepassingsbereik van de wet – wie kunnen geconfronteerd worden met verzoeken om informatie op grond van de Wob – bepaald. Met dit artikel wordt duidelijk wie er onder de Wob vallen. Uitgangspunt is dat het gaat om een overheidsorganisatie (de Wob is immers gericht op het controleren van het bestuurlijke en democratische bestel). Daarin ligt ten eerste besloten dat het gaat om bestuursorganen zoals omschreven in artikel 1:1, eerste lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht. Buiten de gebruikelijke bestuursorganen als een minister en colleges van B&W gaat het dus ook om een bezwaarschriftencommissie[8] of een directeur[9] van een basisschool. Instellingen of personen als de VNG[10] of een OV-ambassadeur[11] vallen hier dus buiten. Ook bestuursorganen, die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, vallen onder de Wob. Te denken valt aan een afdelingshoofd heffingen van een Gemeenschappelijke Regeling[12].

Artikel 3, eerste lid, van de Wob vult daarbij nog aan dat ook informatie die berust bij “instellingen, diensten of bedrijven” onder het bereik van een Wob-verzoek kunnen vallen. De restrictie daarbij is wel dat die instellingen, diensten of bedrijven werkzaam moeten zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan (als bedoeld in artikel 1a van de Wob). In de rechtspraak is bepaald dat hierbij dan vooral gedacht moet worden aan instellingen en dergelijke die in een gezagsverhouding staan tot een bestuursorgaan waarbij concrete zeggenschap over besluitvorming, benoeming of ontslag binnen zo’n instelling en dergelijke aan de orde moet zijn. Anders gezegd: er is sprake van zeggenschap als de instelling zich dient te voegen naar opdrachten en aanwijzingen van het bestuursorgaan[13], waarbij bijvoorbeeld een mandaatrelatie een indruk kan geven van zo’n verhouding.[14]

 

2.3 De bestuurlijke aangelegenheid

Het verzoek moet vervolgens zien op een bestuurlijke aangelegenheid. Een begrip dat zo ruim wordt opgevat dat daar nagenoeg alles onder valt. Zo kan een Wob-verzoek bijvoorbeeld ook gaan over de afhandeling van Wob-verzoeken.[15] Wat er niet onder valt is informatie van wetenschappelijke instellingen die tevens bestuursorgaan zijn en waar het om puur wetenschappelijke informatie gaat (zoals de Universiteit van Leiden, het NWO of het Erasmus MC).[16] Wat die laatste betreft, kan dit een bijzondere puzzel opleveren. Het Erasmus doet aan dierproeven. In dat kader moet hij rapportages indienen bij de Minister voor Rechtsbescherming in het kader van de Wet op de dierproeven. Die rapportages en registratieformulieren, alsmede de onderzoeksplannen die in dat kader aan de Dierexperimentencommissie (DEC) worden voorgelegd en de reacties en adviezen van de DEC zien op de bestuursvoering – het reilen en zeilen van het bestuursorgaan – van het Erasmus. Dus betreft het een bestuurlijke aangelegenheid aldus de rechtbank.[17] De onderzoeksplannen zelf zijn opgesteld in het kader van de uitvoering van wetenschappelijk onderzoek en betreffen, zoals hiervoor al opgemerkt, geen bestuurlijke aangelegenheid. Ook de DEC-adviezen zelf vielen onder de reikwijdte van het verzoek – want onderdeel van de bestuurlijke aangelegenheid Wod-vergunning.

Het belang van het verzoek en de omschrijving van de bestuurlijke aangelegenheid wordt ook onderstreept in een casus over het wensen van inzicht in de kosten die een gemeente heeft gemaakt voor het kunnen verstrekken van kerstpakketten. Bij zo’n verzoek kan een gemeente dan volstaan met het slechts openbaar maken van bepaalde onderdelen van een factuur die slaan op de kosten. Andere onderdelen kunnen ‘gelakt’ worden nu het verzoek niet op die informatie betrekking heeft.[18]

De omschreven bestuurlijke aangelegenheid kan ook aanleiding geven voor overleg over de omvang en reikwijdte van het verzoek. Wordt, mede in het kader van de verplichting om verzoeker behulpzaam te zijn bij het duiden van de bestuurlijke aangelegenheid, gaandeweg de afhandeling van een verzoek gekomen tot een nadere afbakening, dan is het raadzaam om een en ander vast te leggen.[19]

 

2.4 Documenten

De informatie waarom wordt gevraagd dient te zijn opgenomen in niet openbare documenten.[20] Ook het document-begrip wordt ruim opgevat nu het gaat om allerlei soorten gegevensdragers. Te denken valt aan ‘gewone’ papieren documenten; maar ook databanken, usb-sticks en harde schijven zijn documenten die onder de Wob vallen. Ook elektronische berichten kwalificeren dus als zodanig en dus ook Whatsapp- en sms-berichten.[21] Kort en goed, het medium of de locatie waar het bericht zich bevindt, zijn niet relevant. De inhoud – betreft het een bestuurlijke aangelegenheid – is maatgevend.

Het Wob-verzoek kan alleen maar zien op documenten die berusten onder het bestuursorgaan op het moment van ontvangst van het verzoek. Dat veronderstelt wel dat de documenten op dat moment veiliggesteld moeten worden. Ze mogen dus niet verdwijnen gedurende de afhandeling van het Wob-verzoek en opvolgende procedure.[22] Uitgangspunt is het feitelijk aanwezig zijn van de documenten. Bij twijfel of wel alle documenten  bij de behandeling van het verzoek zijn betrokken, kan indringend worden gevraagd op welke wijze het bestuursorgaan op zoek is gegaan naar informatie.[23] De beantwoording van die vraag  moet goed onderbouwd zijn en inzicht geven op welke wijze en door wie, waar is gezocht[24] of anderszins moet blijken dat bepaalde documenten standaard worden vernietigd na of door  verloop van de tijd.[25] Blijkt dat onvoldoende (resultaat te hebben gehad), bijvoorbeeld omdat er in een Inspectieformulier handhaving Besluit Bodemkwaliteit verwezen wordt naar een onderzoek naar de kwaliteit van een bepaald depot dat zou zijn verricht en documenten over dat onderzoek ontbreken[26],  dan kan het bestuursorgaan worden opgedragen verder te zoeken en daarbij ook te zoeken naar documenten die behoren te berusten bij het bestuursorgaan – vanuit de publieke taak die het bestuursorgaan is toevertrouwd – alsnog te achterhalen. Hierbij wordt zelfs verlangd dat informatie ook buiten de overheid wordt opgevraagd. Te denken valt bijvoorbeeld aan het vragen van het eerder genoemde onderzoek dat zou moeten berusten bij de coöperatieve veeverbeteringsorganisatie (CRV) die ter realisatie van bedrijfsbebouwing voor een zogeheten kernfokbedrijf in contact stond met de gemeente in het kader van de vergunningverlening.[27] Een ander voorbeeld is de opdracht aan de gemeente om de dossiers te lichten van de notaris die betrokken is geweest bij  eigendomstransacties of navraag te doen bij raadsleden uit de tijd waar het verzoek op zag.[28]

Zoals gezegd gaat het om documenten die feitelijk berusten of behoren te berusten bij het bestuursorgaan. In het verlengde hiervan is van belang op te merken dat documenten niet hoeven te worden vervaardigd. Wat dit vervaardigen precies is, is soms lastig te duiden bij informatie die kan volgen uit een database. De lijn in de rechtspraak lijkt nu zo te zijn dat een simpele handeling met zo’n database geen vervaardigen is en dus kan worden gevraagd.[29] Het doen van allerlei handelingen en berekeningen en het samenvoegen van data wordt niet verlangd.[30]

 

  1. Besluitvorming bij een Wob-verzoek

3.1 Termijnen

Het moment van de ontvangst van het verzoek is niet alleen van belang voor het bepalen van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft  en die bewaard moeten blijven. Deze datum is ook het startsein voor de in de Wob beschreven procedure met bijbehorende termijnen. Het verzoek moet zo spoedig mogelijk worden afgedaan, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het verzoek (artikel 6, eerste lid). Bij milieu-informatie (zie onder 4) is deze termijn slechts twee weken (artikel 6, zesde lid, onder a). Er bestaat een mogelijkheid om deze termijn nog eens met vier weken te verdagen, iets wat in de praktijk nagenoeg standaard gebeurt (artikel 6, tweede lid). Bij milieu-informatie kan de termijn alleen worden verdaagd op grond van  de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie (artikel 6, zesde lid, onder b).

Bij het onderzoeken van de bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij behorende documenten dient het bestuursorgaan oog te hebben voor belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze (artikel 6, derde lid). De daarbij gegeven tijd voor het formuleren van de zienswijze – veelal twee weken in de praktijk – schort de beslistermijn op. Dat is anders als sprake is van milieu-informatie (waarover meer onder 4) zodat de uiterste termijn bij deze informatie slechts zes weken is (artikel 6, zesde lid, onder c).[31] De verplichting tot het vragen om een zienswijze geldt overigens louter voor primaire besluiten en niet voor (nieuwe) beslissingen op bezwaar. Wel ligt het in de rede dat de belanghebbende wordt geïnformeerd over een mogelijk andere aanpak en wijziging in de besluitvorming.[32]

Bij het formuleren van de zienswijze doet de derde er verstandig aan voorzichtig te werk te gaan. Vergelijkbaar met het bestuursorgaan dat moet motiveren waarom bepaalde informatie niet openbaar mag worden gemaakt, mag de inhoud van de zienswijze ook niet worden prijsgegeven. Daarmee komt het belang dat beschermd moet worden namelijk in gedrang. Geeft de zienswijze toch te veel prijs, dan bestaat de mogelijkheid om de zienswijze geheel of gedeeltelijke vertrouwelijk te houden gedurende de bestuursrechtelijke procedure (op grond van artikel 7:4, zesde lid, en artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht). De verzoeker kan het natuurlijk niet eens zijn met het geheim houden van delen van de zienswijze, zoals de namen van vergunninghouders die een zienswijze hebben gegeven. Voor dat argument is ruimte in het beroep tegen de beslissing op bezwaar.[33] De toets of die geheimhouding gerechtvaardigd is, is wel een beoordeling of sprake is van gewichtige redenen en dus niet louter een beoordeling of de weigeringsgronden van artikel 10 van de Wob aan de orde zijn.[34]

  • Vormen van besluiten

De Wob geeft verschillende opties om tot besluiten te komen; het kan zowel mondeling als schriftelijk (artikel 5, eerste lid). Die ruimte is er niet bij een schriftelijk verzoek dat leidt tot een gehele of gedeeltelijke afwijzing. Bij een mondeling verzoek leidend tot gehele of gedeeltelijke geheimhouding wordt het aan de verzoeker gelaten om een schriftelijk besluit te verlangen (artikel 5, tweede lid). Bij mondelinge besluiten dient het akkoord van verzoeker hiermee wel ergens uit te blijken. Latere betwisting van de inhoud van het gesprek is voer voor een voor het bestuursorgaan verloren discussie voor de rechter.[35]

Uit het besluit moet duidelijk volgen op welke wijze de beoordeling op grond van de weigeringsgrond heeft plaatsgevonden en ten aanzien van welke documenten dit is gedaan.[36]

  • Weigeringsgronden en beperkingen

Uiteindelijk moeten de documenten worden beoordeeld. Zoals al opgemerkt, vraagt dit om een afweging tussen het primaire belang en uitgangspunt (alles is openbaar) en de in de Wob opgenomen uitzonderingen op openbaarheid (de weigeringsgronden van artikel 10 en de beperkingen van artikel 11 van de Wob). Deze belangenafweging volgt uit artikel 3, vijfde lid en is ingevolge die bepaling ook daartoe beperkt. Andere redenen, zoals de werklast die een bepaald Wob-verzoek met zich brengt voor de behandelaar van het verzoek is geen reden voor het niet in behandeling nemen of zelfs afwijzen van het verzoek.[37] Het toepassen van deze gronden vindt per zelfstandig onderdeel van een document plaats. Zo’n zelfstandig onderdeel is in elk geval een alinea of een sheet van een presentatie.[38]

  • Absolute en relatieve weigeringsgronden en beperkingen

Hierna volgt een (niet uitputtende) bespreking van enkele belangen die aan de orde kunnen zijn. In algemene zin zij nog opgemerkt dat in artikel 10, eerste lid de absolute weigeringsgronden zijn opgenomen. Is bij informatie sprake van een dergelijk belang, dan mag niet tot openbaarmaking worden overgegaan. Bij de relatieve weigeringsgronden zoals opgenomen in het tweede lid, is een belangenafweging te maken van de weigering met het algemene belang van openbaarheid. In zekere zin vormt artikel 11 van de Wob ook een absolute belemmering voor  openbaarheid. Die bepaling ziet op de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en anderen die bij het intern beraad zijn betrokken.

 

3.3.2 Bedrijfsgegevens

Een eerste bespreking behoeft de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob opgenomen bescherming van vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens. Het gaat hierbij om informatie waar wetenswaardigheden uit kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Het kan ook gaan om financiële informatie.

Te denken valt aan uurtarieven[39] en namen van opdrachtgevers e.d. op vrachtbrieven.[40] Ook zijn data van aan- en afgevoerde varkens alsmede de aantallen aan- en afgevoerde varkens bedrijfs- en fabricagegegevens.[41] Andere voorbeelden zijn de namen van de bollenrassen (kolom cultivars), de partij-aanduiding of code, de referentie- of herkomstnummers en de keuringsresultaten van 26 contracttelers nu deze informatie inzicht biedt in de bedrijfsvoering, prijsvorming, specifieke marktgegevens of ontwikkeling van nieuwe soorten. De identiteit van de leveranciers en afnemers kan bekend worden door deze gegevens onderling of met openbare gegevens te combineren. En die gegevens zijn weer relevant in het kader van de concurrentieverhoudingen.[42] Ook bij een subsidieaanvraag kan sprake zijn van deze weigeringsgrond.[43] Van belang is wel dat de informatie vertrouwelijk is verstrekt door een partij, zoals een offerte, wat al dan niet expliciet uit de informatie of de context (zoals die kan blijken uit het document zelf of daarmee samenhangende correspondentie) blijkt.[44] Die vertrouwelijkheid kan ook blijken uit de toezichtsverhouding waarin een externe partij staat tot de overheid.[45] Zo kan het zijn dat informatie waaruit de totale melkproductie en de gemiddelde melkproductie per koe – wat uiteindelijk inzicht geeft in de omzet van een bedrijf – geheim kan blijven. Gaat het om informatie die door de overheid zelf is vergaard, bijvoorbeeld door het zelfstandig doen van metingen, dan kan deze weigeringsgrond geen bescherming bieden.[46]

 

3.3.3 Privacy

De privacy van betrokkenen wordt ook beschermd door de Wob. Enerzijds worden de bijzondere persoonsgegevens in absolute zin beschermd (artikel 10, eerste lid, onder d). Met een verwijzing naar de AVG worden deze persoonsgegevens betreffende iemands levensovertuiging, ras, politieke gezindheid en gezondheid etc. beschermd en kunnen die via de Wob nooit (rechtmatig) openbaar worden gemaakt.

Wat andere privacygevoelige informatie betreft biedt enkel de weigeringsgrond van de persoonlijke levenssfeer bescherming (artikel 10, tweede lid, onder e). Het gaat hierbij om overige informatie die uiteindelijk herleidbaar is tot individuen. Voor anderen dan ambtenaren geldt dat het dan dus gaat om namen en andere tot personen herleidbare informatie. Hier volgen enige bijzondere gevallen waarbij niet altijd een vaste lijn valt te ontdekken. Ook een overleden personen komt bescherming toe.[47] De ervaren Wob-verzoeker komt geen bescherming[48] toe, de verkeersovertreder weer wel.[49] Van asielrechtadvocaten worden weer namen en vestigingsplaatsen beschermd maar niet het aantal toevoegingen dat zij hebben gedaan.[50] Dit valt weer lastig te duiden als weer andere gevallen bekend zijn waarbij juist vanwege het beroepsmatig functioneren de namen van bestuurders in boeterapporten opgesteld vanwege overtredingen van een transportbedrijf[51] of de naam van de gemachtigde van een procespartij[52] wel openbaar moeten worden gemaakt. Dat geldt evenzo voor de subsidieaanvrager en diens adviseur.[53] RVO acht deze weigeringsgrond weer wel aan de orde bij de zogeheten Gecombineerde Opgave en fosfaatrechten als het gaat om de namen en handtekeningen van betrokkenen en derden.

Iemand kan van de bescherming van zijn levenssfeer afzien (artikel 10, derde lid). Dat moet diegene wel ondubbelzinnig en persoonlijk doen. Voor een ander is die instemming dus niet te geven zodat een onderscheid kan optreden ten aanzien van verschillende personen in eenzelfde document.[54] Het indienen van een zienswijze op bijvoorbeeld een bestemmingsplan is overigens geen instemming om informatie betreffende iemands persoonlijke levenssfeer openbaar te maken.[55]

Wat personen werkzaam bij de overheid betreft geldt een bijzonderheid. Het uitgangspunt daarbij is dat hun persoonlijke levenssfeer onverkort geldt. Dat uitgangspunt ziet zowel op namen als andere persoonlijke gegevens zoals informatie over het persoonlijk functioneren en salarisgegevens.[56] Dit is anders ingeval de betreffende ambtenaar of bestuurder naar de aard van zijn functie in de openbaarheid treedt[57] al is dat weer anders als het om een privéaangelegenheid van zo’n functionaris gaat.[58] In dit verband is de interne voorlichter[59], de toezichthouder[60] noch de procesvertegenwoordiger[61] zo’n functionaris en komt dus ook hem of haar bescherming van de levenssfeer toe. In deze gevallen geldt zelfs een verzwaard belang in die zin dat de verzoeker moet aantonen waarom het algemene belang van openbaarheid zwaarder dient te wegen dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.[62] Over de mate van bescherming van de ambtenaar die – ingevolge het mandaatbesluit – bevoegd is bepaalde correspondentie te tekenen (tekenbevoegd is) en de rol van die bevoegdheid in combinatie met het al dan niet in de openbaarheid treden, valt nog geen eenduidige lijn waar te nemen.[63]

 

3.3.4 Benadeling of bevoordeling van betrokkenen

Een laatste weigeringsgrond die bespreking behoeft, heeft betrekking op een restcategorie: de onevenredige bevoordeling of benadeling van natuurlijke of rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Deze restcategorie is naar zijn aard zo omvangrijk dat anders dan met enkele voorbeelden moeilijk valt te duiden waar onder meer aan gedacht kan worden. De rechtspraak leert dat dit aan de orde kan zijn bij interviewverslagen.[64] Ook de procespositie van de overheid kan een relevant gegeven zijn[65], maar niet als een vanzelfsprekendheid en in alle gevallen.[66] De bedrijfsvoering en dergelijke van de overheid kan benadeling opleveren voor een bestuursorgaan.[67] En ook de uurtarieven van inhuur mogen geheim blijven, de totaalbedragen op facturen moeten openbaar worden gemaakt.[68] De verbouwingskosten en de aankoopsom van een pand kunnen geheim blijven.[69] Van onevenredige benadeling is geen sprake als de informatie verouderd is.[70] Voor bedrijven geldt dat reputatieschade een aspect kan zijn dat benadeling met zich brengt, al moet die schade wel goed gemotiveerd zijn.[71] Dit is natuurlijk niet aan de orde indien bepaalde (inspectie-)gegevens zodanig verstrekt worden, zonder dat deze herleidbaar zijn tot een specifiek bedrijf.[72] Wel is deze weigeringsgrond relevant als het gaat om een relatienummer en UBN-nummer van bedrijven. Herleidbaarheid tot een bedrijf kan misbruik in de hand werken en dus kan geheimhouding geboden zijn.[73] Een lijst van afnemers kan onder omstandigheden wel als vertrouwelijk bedrijfsgegeven worden aangemerkt.[74]

 

3.3.5 Beleidsopvattingen

Een belangrijke beperking aan de openbaarheid heeft de wetgever neergelegd in artikel 11 van de Wob. Daaruit volgt dat documenten die zijn opgesteld in het kader van intern beraad een aparte beoordeling behoeven. Als daar onderdelen in zijn opgenomen die persoonlijke beleidsopvattingen  betreffen, dan mogen die niet worden verstrekt. Te denken valt aan aanbevelingen, conclusies en adviezen.

De kring van hen die bij het intern beraad betrokken zijn is ruim. Het gaat dan in beginsel om elke persoon die bij besluitvorming en beleidsprocessen is betrokken. Dus ook bijvoorbeeld de advocaat die in opdracht van de overheid betrokken is bij een bestuurlijke aangelegenheid en daarover adviseert. Te denken valt ook aan de adviseur die voor de overheid een conceptplan MER heeft opgesteld.[75] Treedt een dergelijke derde evenwel op met een zogeheten ‘eigen belang’ van zijn cliënt, niet zijnde de overheid, (denk aan de vergunninghouder) dan komt hem geen bescherming toe van artikel 11. Dit geldt ook voor een externe instantie als PostNL die in een overleg is betrokken met het Ministerie van EZK over een nieuwe ministeriële regeling.[76] De toets hierbij is dat  een partij niet bij het intern beraad betrokken is als “niet gezegd kan worden dat (deze) geen ander belang heeft dan (het bestuursorgaan) vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid”.[77]

 

  1. Openbaarheid van milieu-informatie

Een bijzondere categorie van informatie vormt milieu-informatie. Deze informatie moet, vanwege het Verdrag van Aarhus, eerder openbaar gemaakt worden. We zagen eerder al dat de termijnen voor het afhandelen van verzoeken naar deze informatie korter zijn en dat de tijd die derden hebben voor een zienswijze de beslistermijn ook niet opschort.

Bijkomende gevolgen van het zijn van milieu-informatie is voorts ook dat de onder 3 genoemde uitzonderingen op de openbaarheid anders moeten worden toegepast. Zo is de bescherming van vertrouwelijke bedrijfsgegevens (paragraaf 3.3.2) en persoonlijke beleidsopvattingen (paragraaf 3.3.5) niet meer absoluut maar vraagt de wet om een afweging van het belang van die bescherming van bedrijfsgegevens en beleidsopvattingen met het grote belang van openbaarheid van milieu-informatie. De bedrijfsvertrouwelijke aard van informatie is sowieso niet relevant ingeval sprake is van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Dat geldt ook voor informatie waarbij de persoonlijke levenssfeer aan de orde is (paragraaf 3.3.3). Ook de weigeringsgrond van de onevenredige benadeling, zoals bijvoorbeeld aan de orde is bij fosfaatrechten (paragraaf 3.3.4), is bij milieu-informatie niet in te roepen. De gevolgen zijn dus groot. De vraag moet dan ook beantwoord worden wanneer nu eigenlijk sprake is van milieu-informatie en wat nu precies emissie-gegevens zijn.

  • Het begrip ‘milieu-informatie’

Milieu-informatie wordt gedefinieerd in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer die voor het ‘gemak’ hier wordt geciteerd. Het betreft “alle informatie, neergelegd in documenten, over:

  1. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
  2. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
  3. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
  4. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
  5. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
  6. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.

De lezer zal opvallen dat deze definitie omvangrijk en tamelijk open is. Niet verwonderlijk is dan ook dat deze bepaling ook altijd nog voer geeft voor discussie. De toetsing is in alle gevallen erg materieel ingegeven. Ook hier weer aan de hand van voorbeelden hoe een en ander in de praktijk uitpakt.

Makkelijk voorbeeld van milieu-informatie is een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied. Zo zijn ook inspectiegegevens in het kader van asbest gerelateerde overtredingen aan te merken als milieu-informatie.[78] En evenzo kan een dwangsombesluit als maatregel ter bescherming van elementen en factoren van het milieu worden aangemerkt. Gegeven de onlosmakelijke samenhang delen ook de voornemenbrief en de zienswijze in het lot zodat ook deze worden aangemerkt als milieu-informatie.[79] Ook milieu-informatie is een kaart van een zoekgebied voor UMTS- en GSM-masten, nu de straling van invloed is op elementen van het milieu.[80] Ook de namen en adressen van de kennisgever en ontvanger bij het overbrengen van afval op grond van de EVOA zijn milieu-informatie.[81]

Is in een bepaald geval sprake van milieu-informatie dan wil dat niet zeggen dat dit voor het gehele dossier geldt. Zo is informatie over de toestand van de bodem milieu-informatie, maar overzichtskaarten met enkel de afbakening van een gebied in dat verband niet.[82] Ook informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil is milieu-informatie, maar informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar in beginsel niet.

Ook geen milieu-informatie is een Nota kostenverhaal, die beoogt inzicht te bieden in de stand van zaken van werkzaamheden op juridisch terrein samenhangend met bodemverontreiniging.[83] Dat geldt evenzeer voor een subsidieaanvraag voor een windmolenpark[84] of een e-mail waarin een uiting is opgenomen over het vermoeden van de aanleiding van een klacht over een asbestvervuiling.[85] Kort en goed, refereren aan informatie over het milieu of milieu-informatie maakt iets nog geen milieu-informatie.[86]

De genoemde onderdelen in artikel 19.1a staan ieder op zichzelf. Zo blijkt dat informatie over vondsten, bestrijding etc. van tijgermuggen reeds wordt aangemerkt als zijnde  milieu-informatie nu de muggen dieren zijn en daarmee onderdeel van de biologische diversiteit. Informatie over de aanwezigheid van twee tijgermuggen ziet op de toestand van de biologische diversiteit. Van belang is niet dat de twee tijgermuggen nog geen gevestigde populatie vormden en ze direct zijn bestreden waardoor ze niet lang in het milieu aanwezig waren. Van belang is dat de twee tijgermuggen op enig moment aanwezig waren. Dat de kans dat de tijgermuggen een persoon ziek zouden maken astronomisch klein is, maakt ook niet uit. De aantasting van de gezondheid en veiligheid van de mens is een apart onderdeel (sub f) uit de definitiebepaling die los  staat van het onderdeel over de toestand van de biologische diversiteit (sub a).[87] Overigens geldt het gestelde over de biologische diversiteit niet als sprake is van in gevangenschap gefokte dieren. Hoewel ook dan de biologische diversiteit aan de orde is, maken de dieren (vanwege de gevangenschap) geen deel uit van de verscheidenheid aan dieren die in het natuurlijk milieu leven, en dus bevatten de vergunningen hieromtrent geen milieu-informatie.[88]

  • Emissie-gegevens

Kwalificeert informatie als emissie-gegevens dan volgt openbaarmaking. Wat eronder moet worden verstaan lijkt inmiddels, mede op grond van Europese rechtspraak, duidelijk. Onder de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ moeten “niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” moeten niet restrictief worden uitgelegd.” Van belang is dus dat het gaat om zowel daadwerkelijke emissies als  voorzienbare emissies.[89] Uit deze nadere definiëring volgt onder meer dat afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen als zodanig kunnen kwalificeren, aangezien de afzetgegevens worden gebruikt als inputgegevens waarmee de daadwerkelijke emissies worden berekend. Dit geldt te meer als bedacht moet worden dat met de emissie-gegevens het publiek in staat moet worden gesteld te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.[90] Ook informatie die bij de overheid is komen te berusten na het doen van een melding vanwege de verplaatsing van een nertsenfarm, zoals dieraantallen, huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie, worden aangemerkt als emissie-gegevens.[91] Dat geldt ook voor een document over zogeheten ‘bubbling wells’, over het vrijkomen van bepaalde stoffen.[92]  Het moet wel gaan om concrete, voorspelbare en dus niet hypothetische gegevens die aan besluitvorming ten grondslag liggen of hebben gelegen.[93]

 

  1. Actieve openbaarheid

Heeft in de regel vooral het juridisch kader bij zogeheten passieve openbaarmaking (op verzoek) de aandacht, ook informatievoorziening uit eigen beweging van de overheid (actieve openbaarmaking) verdient zeker in deze bijdrage een aparte vermelding. Juist ook omdat veel beleidsmakers neigen naar deze wijze van informatievoorziening en ook vaak de politieke wens daartoe aanwezig is, zoals ook blijkt uit de Wet open overheid.[94]

De algemene grondslag voor actieve openbaarmaking is gelegen in artikel 8 van de Wob. Dit geldt bijvoorbeeld  voor boetebesluiten of de daaraan gekoppelde inspectiegegevens.[95] Hieruit volgt ook dat (het voornemen   tot) actieve openbaarmaking  een besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dat heeft meerdere consequenties. Ten eerste dat het bestuursorgaan tot een belangenafweging moet komen. De afweging dat  het belang van openbaarheid  zwaarder is dan  de belangen die artikel 10 beoogt te beschermen, moet  tot uitdrukking  komen in het besluit. Ook staat er  rechtsbescherming open tegen het besluit.[96] Dit betekent als vanzelf dat dus bezwaar en beroep open staat tegen zo’n besluit. Bovenal heeft dit te betekenen dat betrokkenen vooraf om een zienswijze moeten worden gevraagd. Zij moeten voorts in de gelegenheid worden gesteld om, voor de feitelijke handeling van openbaarmaking, dit te voorkomen via een verzoek om een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter.

Ter nadere inkadering is een aantal bestuursorganen reeds overgegaan tot het vaststellen van beleid over de wijze van toepassing geven aan de bevoegdheid tot actief openbaar maken. In het oog springen de beleidsregels van de provincie Zuid-Holland en de provincie Noord-Holland die inhouden  dat bepaalde informatie die bij hen berust in het kader van hun bevoegdheden op grond van de Wabo en het BRZO actief openbaar wordt gemaakt.[97]

Overigens is beleid of praktijk inzake actieve openbaarmaking ook niet zonder gevolgen voor een bestuursorgaan. Zo kan openbaarmaking van namen van exploitanten door de minister in het ene geval een verzwaring van de motivering betekenen bij de afwijzing van een Wob-verzoek wat betreft dergelijke namen in een ander geval.[98]

 

  1. Slotopmerkingen

Deze bijdrage vormt een behandeling van enkele belangrijke aspecten die spelen bij de vraag naar openbaarheid van overheidsinformatie. Met behulp van praktijkvoorbeelden uit de jurisprudentie is, met de doelgroep van dit tijdschrift, gekozen voor enkele belangrijke aspecten die de lezer kan helpen in de weerbarstige praktijk van de Wob en aanverwante wetten.

 

[1] Cornelis van der Sluis is advocaat in Rotterdam bij Ten Holter Noordam advocaten en rechter-plaatsvervanger bij de Rechtbank Oost-Brabant. Veel van zijn werk op het gebied van overheidsinformatie is te vinden op www.overheidenopenbaarheid.nl.

[2] Onderwerpen als de Wet open overheid, misbruik, de wijze van verstrekken van informatie (artikel 7 Wob) worden bijvoorbeeld niet besproken. Deze bijdrage is op 23 december 2019 afgerond. Rechtspraak van na die datum is dan ook niet verwerkt.

[3] ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1808, AB 2017/269, m.nt. P.J. Stolk.

[4] Zie uitgebreid over misbruik van de Wob onder andere C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), «JB» Select, Den Haag: Sdu Uitgevers 2019, p. 545-556.

[5] Dit is niet altijd een sinecure. De verzoeker die stelt dat de 2282 Wob-verzoeken naar even zoveel subsidiedossiers nodig zijn voor het bouwen van een subsidie-database zodat mensen kunnen zien hoe een subsidie moet worden aangevraagd wordt geen misbruik verweten, ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2015/126, m.nt. C.N. van der Sluis. De persoon die ook online beschikbaar wil maken wat de inlichtingendiensten hebben gedaan sinds de Tweede Wereldoorlog krijgt wel te horen dat hij misbruik van de Wob maakt, ABRvS 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2478, AB 2018/14, m.nt. M.A.J. West, JB 2017/181.

[6] Zie uitgebreid J. Tingen en N. Jak, ‘Is het Nederlandse recht op toegang tot overheidsinformatie EVRM-proof?’, JBplus 2019/3. Een groep klokkenluiders kwalificeert volgens de Afdeling niet als een public watchdog, ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:498, AB 2017/147, m.nt. J. Tingen.

[7] ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883, AB 2017/398, m.nt. J. Tingen.

[8] ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6023, AB 2003/301 m.nt. J.A.F. Peters
Gst. 2003/108 m.nt. R. Kooper, JB 2003/109.

[9] ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1879, JB 2017/140, m.nt. J.A.F. Peters.

[10] ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5933, AB 2011/233 m.nt. J.A.F. Peters, Gst. 2011/121 m.nt. N. Jak. De Wet open overheid zou hier verandering in brengen, maar de recent aan de Tweede Kamer aangeboden novelle heeft de koepelorganisaties weer uit het wetsvoorstel geschrapt, Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2.

[11] Rechtbank Arnhem 22 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8347, AB 2010/271 m.nt. J.A.F. Peters.

[12] ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, AB 2013/59 m.nt. J.C.L.M.A. van Gemert, J.M.C. Niederer.

[13] ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis.

[14] ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589.

[15] Rechtbank Amsterdam 8 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:

[16] Een zeldzame uitzondering vormt ‘wetenschappelijk onderzoek’, ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, AB 2018/119 m.nt. E. Dans, Gst. 2018/61 m.nt. C.N. van der Sluis, AA 2018/0393 m.nt. A.H.A. Mohammad en Y.E. Schuurmans, JB 2018/35 m.nt. M.R. Kruisselbrink.

[17] Rechtbank Gelderland 14 maart 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:1096.

[18] ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1356.

[19] Rechtbank Gelderland 15 mei 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:2116.

[20] Waarbij bijzonder is dat verstrekken aan een aantal personen (ook buiten de overheid zoals een journalist) nog niet maakt dat de informatie al openbaar is, ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502.

[21] ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, AB 2019/435, m.nt. M.A.J. West, F.C. van der Jagt, JG 2019/12, m.nt. T. Barkhuysen, C. Raat, en N. Jak, JB 2019/120, m.nt.M.M. Groothuis, Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann.

[22] ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633, BR 2019/55, m.nt. S.E.A. Groeneveld en S.M. Schipper. Het verdwijnen van documenten vanwege een IT ingegeven omstandigheid (zoals een migratie) wordt in bepaalde gevallen wel geaccepteerd, ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:316, AB 2019/258, m.nt. C.A. Geleijnse en H.S. ten Cate.

[23] Vgl/. ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis

[24] Vgl. Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[25] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[26] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[27] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[28] Rechtbank Overijssel 26 november 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:4525.

[29] ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk.

[30] ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:958, en ook ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk.

[31] Zie ook ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37.

[32] ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37.

[33] ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:440.

[34] ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3077.

[35] ABRvS 8 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1.

[36] ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3047.

[37] ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1456.

[38] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JG 2018/9, m.nt. T. Barkhuysen en L.C. van Boven, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:2019:616, AB 2019/197, m.nt. P.J. Stolk.

[39] ABRvS 6 september 2017, ECLI:RVS:2017:2395, AB 2017/357, m.nt. P.J. Stolk.

[40] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[41] ABRvS 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977

[42] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[43] ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1691, AB 2018/233, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/150, m.nt. C.N. van der Sluis.

[44] ABRvS 21 januari 2009, ECLI:RVS:2009:BH0448.

[45] ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490.

[46] ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1952

[47] ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2508, AB 2013/17, m.nt. P.J. Stolk,
JB 2012/280, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[48] ABRvS 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:58.

[49] ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3226.

[50] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2601, AB 2017/13, m.nt. P.J. Stolk.

[51] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[52] ABRvS 21 juni 2017, RVS:2017:1665.

[53] ECLI:NL:RVS:2018:1691.

[54] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9056.

[55] ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5071. Over het wel of niet anonimiseren van dergelijke stukken is de Afdeling duidelijk in de zin dat zowel anonimiseren als juist niet anonimiseren tot de mogelijkheden behoort. Zie ABRvS 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9790, ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6341, AB 2012/17, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, BR 2012/40, m.nt. M. Fokkema, P.M.J. de Haan.

[56] ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:445, AB 2016/169, m.nt. P.J. Stolk.

[57] ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746, Gst. 2013/17, m.nt. C.N. van der Sluis.

[58] ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:48, AB 2019/99, m.nt. P.J. Stolk.

[59] ABRvS 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844.

[60] ABRvS 4 april 2018, ECLI:LN:RVS:2018:1115, Gst. 2018/96, m.nt. C.N. van der Sluis.

[61] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231, AB 2019/273, m.nt. P.J. Stolk.

[62] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, AB 2018/119, m.nt. E. Dans, Gst. 2018/61, m.nt. C.N. van der Sluis, AA 20180393, m.nt. A.H.A. Mohammad, Y.E. Schuurmans, JB 2018/35, m.nt. M.R. Kruisselbrink.

[63] De ene keer is het tekenbevoegd zijn niet doorslaggevend voor het kunnen inroepen van deze weigeringsgrond, ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4143, AB 2019/51, m.nt. P.J. Stolk. In een ander geval lijkt de Afdeling er wel waarde aan toe te kennen, ABRvS 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3253.

[64] RVS:2009:BJ8264

[65] ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2605.

[66] ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:349, AB 2018/78, m.nt. P.J. Stolk.

[67] ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2143, AB 2018/288, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/161, m.nt. C.N. van der Sluis.

[68] Rechtbank Midden-Nederland 20 maart 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:1048.

[69] ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:837.

[70] ABRvS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1121, AB 2009/289, m.nt. P.J. Stolk.

[71] ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:484, JB 2017/68.

[72] Vgl. dit besluit van LNV van 9 december 2019 over verrijkingsmateriaal in varkensstallen en bijkomende inspectiedocumenten, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/wet-openbaarheid-van-bestuur-wob/documenten/wob-verzoeken/2019/12/09/besluit-op-wob-verzoek-over-verrijkingsmateriaal-in-varkensstallen-in-de-periode-1-juni-2019-tot-en-met-31-oktober-2019-nummer-19-1450.

[73] ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795.

[74] ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3165, AB 2017/52, m.nt. P.J. Stolk.

[75] ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS: 2018:3299, JM 2018/145, m.nt. J. Keur, Gst. 2019/45, m.nt. R. Molendijk, M en R 2019/27, m.nt. M.A.A. Soppe.

[76] ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, AB 2018/460, m.nt. P.J. Stolk.

[77] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[78] ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, BR 2017/95, m.nt. R. Olivier.

[79] ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2641, M en R 2015/157.

[80] ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, AB 2011/33, m.nt. P.M.J. de Haan, M en R 2011/55, JB 2011/41, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.

[81] ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7035, AB 2010/167, m.nt. P.J. Stolk, M en R 2010/55, m.nt. W.T. Douma.

[82] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[83] ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183, AB 2014/146, m.nt. E.J. Daalder.

[84] ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:288, AB 2014/10, m.nt. P.J. Stolk.

[85] ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375.

[86] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[87] ABRvS 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2709.

[88] ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1425.

[89] Hof van Justitie van 23 november 2016, ECLI:EU:C:2016:890 en ECLI:EU:C:2016:889 en ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, Gst. 2018/8, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma.

[90] ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:225, AB 2019/247, m.nt. H.D. Tolsma, D.M. Bakker.

[91] ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795.

[92] Rechtbank Midden-Nederland 4 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4132.

[93] ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, Gst. 2018/8, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma en Rechtbank Noord-Nederland 28 juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2999.

[94] Zie uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144, p. 782-785 al moet worden opgemerkt dat met het wijzigingswetsvoorstel dat 2 januari 2019 naar de Tweede Kamer is gezonden het reeds aangenomen wetsvoorstel is gewijzigd, juist ook op de onderdelen die zien op de actieve openbaarmaking. Zie voor het wijzigingswetsvoorstel Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2.

[95] ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, BR 2017/95, m.nt. R. Olivier.

[96] ABRvS 31 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362, AB 2006/329, Gst. 2006/169.

[97] Besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2016, PZH-2016-573388038 (DOS-2016-0012132) tot vaststelling van de Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017 (Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017) en Besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 16 juli 2019, nr. 1242979/1243050, tot vaststelling van de Beleidsregel openbaarmaking informatie over handhavingsbesluiten Brzo- en RIE-inrichtingen Noord-Holland.

[98] Rechtbank Midden-Nederland 11 september 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:4230.

Van der Sluis in ‘De Telegraaf’ 3 maart 2020; Amsterdam lakt zelfs logo’s en naam Halsema weg in Wob-verzoek

Vandaag verscheen een artikel in De Telegraaf over de afhandeling van Wob-verzoeken door de gemeente Amsterdam. Bijzonder is dat door deze gemeente op verschillende manieren transparantie voorop wordt gesteld, maar dat dit in de praktijk niet altijd te zien valt in besluiten op Wob-verzoeken.

 

Amsterdam lakt zelfs logo’s en naam Halsema weg in Wob-verzoek

Door
De Telegraaf wilde inzicht in stukken over de ontruiming van het gekraakte ADM-terrein. Na zo’n zes maanden zoeken volgde een besluit waaruit bleek dat veel te veel was weggelakt. Na contact met de betreffende ambtenaren – om zo een juridisch traject te voorkomen – erkenden zij dat te veel is weggelakt. Er werd opnieuw met ’de stofkam’ door de documenten gegaan.

Slordigheden, vertraging en zoekraken

Volgens Wob- en privacydeskundige Brenno de Winter gaat Amsterdam vaker over de schreef. „Als dit voorbeeld op zichzelf zou staan dan zou je het wegzetten als onhandigheid. Maar de realiteit is triester.” Hij wijst erop dat in eerdere Wob-verzoeken van De Telegraaf door de burgemeester excuses zijn gemaakt vanwege ’slordigheden’, vertraging en het zoekraken van stukken. Ook is een ambtenaar die De Telegraaf in 2018 met een kluitje in het riet probeerde te sturen ontslagen.

De Winter: „Het kwalijke is dat als je niet meer mag weten welke organisatie met welke organisatie mailt, beleid oncontroleerbaar wordt. Een journalist kan dan zijn of haar werk niet meer doen. Dat gaat verder dan alleen transparant zijn. Het bestuur wordt een oncontroleerbaar orgaan. In de volksmond heet dat een ’achterkamertjescultuur’. Zoiets past niet bij onze hoofdstad, waar momenteel veel omstreden beleid is”, zegt hij.

“In de volksmond heet dit een ’achterkamertjescultuur’. Zoiets past niet bij onze hoofdstad, waar momenteel veel omstreden beleid is”

Hij wijst erop dat Halsema in een eerdere procedure van De Telegraaf het openbaar maken van documenten integraal afwees, terwijl het bezwaartraject nog liep. „Ik snap niet hoe dat past bij een burgemeester van een politieke huize die me ooit benaderde om een nieuwe Wob te maken om juist meer transparantie te krijgen.”

Stoer

De Rotterdamse Wob-advocaat Cornelis van der Sluis heeft eveneens ervaring met de gemeente Amsterdam. „Het komt vaker voor dat er te veel gelakt wordt waarvan je denkt: ’kom op, zeg’. Je zou er nog een soort van begrip voor kunnen opbrengen omdat het handwerk is. Maar waarom zou je logo’s van een overheidsorgaan weghalen?”, vraagt hij zich af. „Daar is weinig aan te verbergen. Juist omdat Amsterdam bij de behandeling van de Wet open overheid monter en bijna stoer riep dat de ze voor veel meer transparantie is, zie je in de praktijk dat ze dat toch soms helemaal niet goed uitkomt.”

Dikke lakstift

Volgens Van der Sluis is het niet-transparant zijn van overheden een breder probleem. „Ook in Utrecht bijvoorbeeld. Daar dient een raadslid nu zelf Wob-verzoeken in omdat te veel informatie geheim is. Zeker daar waar een overheid voor de bühne roept dat maximale transparantie wordt betracht, wekt het extra verbazing als er met een brede en dikke lakstift wordt gewerkt. Het is dus niet alleen met de mond belijden, maar ook in de praktijk toepassen.”

“Zeker daar waar een overheid voor de bühne roept dat maximale transparantie wordt betracht, wekt het extra verbazing als er met een brede en dikke lakstift wordt gewerkt”

In de hoofdstad wordt al sinds 2017 beterschap beloofd bij het realiseren van een volledig en transparant Wob-archief, waar alle openbare informatie wordt verzameld en doorzoekbaar is. Al meermaals beloofde Halsema aan de gemeenteraad beterschap. „Openbaarheid is een recht, geen gunst”, stelde de burgemeester vorig jaar nog in een brief.

’Adres niet staatsgeheim’

Raadsleden willen dan ook dat die beloftes worden nagekomen. „Transparantie en openheid is essentieel voor journalisten om hun werk te kunnen doen”, zegt fractievoorzitter Marianne Poot van de VVD. „Halsema heeft al vaak beterschap beloofd en dat moet er nu ook echt komen. We begrijpen dat personele informatie over ambtenaren wordt weggelakt, maar dat is iets anders dan het afdekken van belangrijke feiten. De gemeente moet meer openheid durven geven.”

Ook D66’er Rob Hofland pleit voor meer transparantie. „Het postadres van de gemeente lijkt mij geen staatsgeheim. Wat openbaar kan, moet openbaar. Het mag niet zo zijn dat Amsterdammers veel moeite moeten doen om dat voor elkaar te krijgen”, zegt hij. D66 heeft al een debat met Halsema gepland om de gang van zaken rondom transparantie en Wob-verzoeken te bespreken.

Podcast #2 “Een ieder kan een Wob-verzoek indienen, dus ook een raadslid”

Over de vraag of ook een raadslid een Wob-verzoek kan doen – dit mede naar aanleiding van het bericht over de oppositie in Almere die de weg van de Wob bewandelt om informatie van het college van B&W te verkrijgen – gaat deze podcast.

Opleiding tot Wob-coördinator voorjaar 2020 = VOL. Op naar het najaar van 2020!

Inmiddels is de Opleiding tot Wob-coördinator in maart 2020 vol. In het najaar volgt een volgende editie. De eerste aanmelder mag met de organisatie een geschikte datum bepalen.