Dit is de categorie voor publicaties

Cornelis van der Sluis over zwarte viltstiften en de Wet open overheid (Mr. Online)

Mr. van de week is Cornelis van der Sluis. De advocaat van Ten Holter Noordam advocaten schreef het boek ‘Wet open overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis’. Het is uitgegeven in eigen beheer.

Waarom dit boek?
Er wordt al sinds 2012 gesproken over een nieuwe Wet openbaarheid van bestuur (WOB): de Wet open overheid (WOO). Nadat die wet in 2016 al was aangenomen door de Tweede Kamer kwam er een kink in de kabel. De wet bleek te duur in de uitvoering. Dus moest er een zogeheten wijzigingswet komen (een novelle). Die is op 26 januari 2021 aanvaard door de Tweede Kamer.

Alle overheden hebben te maken met de WOB (en straks de WOO). De WOO zal veel betekenen voor de praktijk. Dan helpt het als duidelijk op een rij staat hoe de wet komt te luiden. En juist voor de praktijk is dan van belang wat ‘de wetgever’ heeft bedoeld en wat er nog aan vraagpunten over blijft of hoe dit alles uitwerkt in de praktijk. Per artikel is dus ook voorzien in die toelichting van de wetgever en een uitvoerige bespreking van mijn hand.

U heeft het al gepubliceerd voordat de WOO is aangenomen door de Eerste Kamer. Waarom?
De praktijk moet zich nu echt gaan voorbereiden. Dit blijkt ook wel uit de uitvoeringstoetsen. Het onderwijs en de trainingen zullen moeten volgen. Vandaar dus nu al. Helemaal omdat na de roep om meer transparantie sinds de kinderopvangtoeslagenaffaire en de toezeggingen van Rutte op dit punt nog maar weinig mensen tegen de WOO durven te zijn.

De voorganger van de WOO is de Wet Openbaar Bestuur (WOB). Die wet is bij het grote publiek vooral bekend door de zwart gelakte passages in overheidsdocumenten. Kunnen de zwarte viltstiften onder het regiem van de WOO worden opgeborgen?
Nee, gelukkig niet zou ik bijna zeggen. Want ook de WOO kent nog redenen waarom informatie niet zo maar voor iedereen bekend mag worden gemaakt. Denk aan de bescherming van de privacy, bedrijfsvertrouwelijke informatie of de meningen van ambtenaren of adviseurs (zoals advocaten) die door de overheid worden ingehuurd.

Bij het tv-programma Radar (15 februari) zei WOB-kenner Roger Vleugels dat de WOO vanuit het oogpunt van openbaarheid net zo slecht is als de WOB. Mee eens?
Radar leverde een nogal eenzijdig beeld van de materie. Lubach maakte er een grappige variant van. En Roger Vleugels is nooit tevreden. Natuurlijk kan veel beter, zoals het tijdig afhandelen van verzoeken en het meer openbaar maken. Toch denk ik dat de WOO een verbetering is, met kortere termijnen, een aanzet tot een betere ‘informatiehuishouding’ en een Adviescollege met ombudsfunctie. Misschien zit de verbetering vooral in de nieuwe wind die lijkt te waaien sinds “Ongekend Onrecht” en de val van Rutte III.

Hoe zit het met persoonlijke beleidsopvattingen in de WOO?
Die worden nog altijd beschermd onder de WOO (en daar valt best wat voor te zeggen). Wel is met een amendement nog geregeld dat voor sommige bestuursorganen geldt dat ze dergelijke opvattingen (geanonimiseerd) openbaar moeten maken.

En: kan de WOO opboksen tegen de Rutte-doctrine?
Dat frame van die doctrine vind ik nogal overtrokken. Bescherming van ambtenaren kennen we al sinds 1980 en vele voorgangers van Rutte vonden het belangrijk. Wel denk ik dat met de uitspraak van de Raad van State van 24 februari en alles rond de kinderopvangtoeslagen en de val van Rutte III duidelijk is dat de geesten rijp zijn voor een andere wijze van kijken naar openbaarheid. Overigens ging de Rutte-doctrine vooral ook over de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer. Die wordt niet geregeld door de WOB of de WOO, maar door de Grondwet.

Als u het voor het zeggen had dan?
Dan zou ik graag genuanceerder willen kunnen praten over de vraag hoeveel het ons allen mag kosten, die transparantie. Want het klinkt allemaal leuk natuurlijk dat het transparanter moet, helemaal als Lubach die boodschap verpakt, maar het verzamelen van informatie, het beoordelen daarvan en het kijken naar belangen die misschien best terecht zwaarder wegen dan het belang van transparantie heeft een prijs.

Wat is het hoogtepunt in uw juridische carrière?
Mijn promotie in 2008 was een feestje, mijn beëdigingen als rijksambtenaar, advocaat en rechter-plaatsvervanger ook. WOB-inhoudelijk was toch een hoogtepunt dat door een procedure die ik mocht voeren voor een cliënt duidelijk werd dat WhatsApp- en sms-berichten ook op te vragen zijn. Ik vond dat logisch, maar tot maart 2019 was dit nog geen vanzelfsprekendheid, zo bleek ook uit alle persaandacht die die kwestie opleverde.

Wat is over u niet bekend, wat wel interessant is?
Zet je schrap: dat ik de was doe thuis.

Welk boek las u het laatst?
Het eigen WOO-boek, ben ik bang. Het schrijven van een boek in net iets meer dan twee maanden laat weinig ruimte voor iets anders (naast een praktijk en drie kinderen die thuisonderwijs volgen).

Met welke beroemdheid zou u in quarantaine willen?
Dat zal toch Dirk Kuyt zijn. Zo grandioos je carrière eindigen bij de mooiste club, daar wil ik best even een paar dagen over ‘nabomen’.

Geen register, toch een register met de Wet open overheid

De Wob en de Woo blijven onverminderd de aandacht opeisen. Zondag op Lubach was druk met een grappige variant op het eerdere (ook al wat ongenuanceerde) item van Tros Radar. Alles moet veel meer openbaar want ik moet toch kunnen weten waarom iets is besloten, door wie, waarom en voor hoeveel? aldus Lubach. Aan het slot wordt terecht aandacht besteed aan de Wet open overheid.

Terecht wordt gewezen op het mooie van een documentenregister. Zien wat er allemaal is en kunnen opvragen wat al openbaar is of door erop te klikken het verzoek tot openbaarmaking doen, klinkt natuurlijk fantastisch. Toch valt er ook hierbij het nodige te nuanceren (zie bijv. deze column eerder). Die nuance leidde er dan ook toe dat het register in de oorspronkelijke variant dat bij de behandeling van de Woo is geschrapt. Alle betrokkenen kwamen tot het inzicht dat zo’n register (voor nu) niet opportuun is. De informatiehuishouding is niet op orde zodat een goed werkend register een utopie is (en nogal kostbaar). Artikel 3.2 van de Woo is dus geschrapt.

Wel is met de behandeling in januari een register (light) opgenomen in de Woo (artikel 3.3b). Gebruik wordt gemaakt van een platform dat al in ontwikkeling was: PLOOI. Wat dat is wordt kort aan de hand van enkele vragen erover door de projectleider beantwoordt in een special van iBestuur. Enige toelichting is nodig zo blijkt wel uit de verschillende trainingen over de Woo. Een kleine nuance op de antwoorden. De verplichting voor gebruik van PLOOI zal – zoals de Woo nu zou komen te luiden – gelden voor alle informatie die actief openbaar gemaakt moet worden (op grond van artikel 3.3). Op basis van vrijwilligheid kán PLOOI gebruikt worden voor alle andere informatie die actief openbaar wordt gemaakt.

Wat personen zelf al kunnen doen is zich inlezen in de Woo, aldus de projectleider. Een goede tip waarvoor wellicht de toelichting elders op deze site van dienst kan zijn. Meer uitgebreid is de verdieping te vinden in het boek ‘Wet open overheid’.

 

De avondklok als test voor de nieuwe Ruttedoctrine

De Tweede Kamer komt terug van reces om te debatteren over het gedoe rond de avondklok. De Kamerleden zullen zich vooraf willen laten informeren hoe een en ander toch heeft kunnen gebeuren. Daarmee vormt het debat en de voorbereiding daarop een interessante eerste kwestie van gewicht om te bezien of en op welk wijze de nieuwe Ruttedoctrine zal uitpakken.

Ruttedoctrine of vaste praktijk van bestuurders?

Kort nog even over die nieuwe Ruttedoctrine na “Ongekend Onrecht”. Voor de val van het kabinet zou een zogeheten (populair gestelde) Ruttedoctrine gelden waarbij men ervan uit ging dat de opvattingen van ambtenaren en adviseurs geen onderwerp mogen worden van het publieke debat. Persoonlijke beleidsopvattingen zouden nooit openbaar mogen worden gemaakt. De oorsprong van die doctrine ligt overigens helemaal niet bij Rutte. De Wet openbaarheid van bestuur kent die weigeringsgrond al sinds 1980 (zie artikel 11). En ook veel bestuurders gingen Rutte al voor in die lijn van bescherming van ambtenaren en andere adviseurs. Illustratief is bijvoorbeeld de vergelijking van toenmalig minister Donner van wetten met worstjes (zie dit artikel in de NRC) Het was beter dat men niet wist hoe die worden gemaakt, zo liet hij zich ontvallen in een speech op de Dag van de Persvrijheid in 2011.

Nieuwe Ruttelijn

Maar goed, met de nieuwe Ruttelijn worden persoonlijke beleidsopvattingen gedeeld bij nota’s, kamerbrieven en wetsvoorstellen die de regering aan de Kamerleden zendt. De precieze invulling daarvan is nog altijd ongewis. En hoewel voor velen tegenviel dat dit niet zou gelden bij de afhandeling van verzoeken op grond van de Wob (terwijl Rutte dit in zijn mondelinge toelichting bij de val van Rutte III wel suggereerde) was bijzonder dat eind januari in een besluit op een verzoek om informatie op grond van de Wob die bescherming toch expliciet niet meer werd gehanteerd. Het ging om een verzoek om informatie over de kinderopvangtoeslagenaffaire. Maar of je die lijn alleen voor dat onderwerp kunt inzetten en niet voor andere onderwerpen, zoals de avondklok, is nog maar de vraag.

Informatievoorziening in dit geval

Maar goed, los daarvan zal het debat over de avondklok dus een goede testcase zijn over wat de Kamer nu tegemoet kan zien. Want veel vragen zullen met name zien op de (juridische) voorbereiding van de maatregel en de route die gekozen is. Dat zal vast voorafgegaan zijn met de nodige adviezen van ambtenaren en externe adviseurs. Het inroepen van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen ligt gelet op de goede voornemens van het gevallen kabinet in zoverre niet in de rede. Toch zou het mij niet verbazen als het kabinet het belang van de Staat toch meent te moeten inroepen vanwege het hoger beroep dat vrijdag dient.

Adviezen landsadvocaat

In die procedure zal de landsadvocaat wederom de Staat vertegenwoordigen. Interessant in de voorbereiding op het Kamerdebat zal zijn of ook de waarschijnlijk onder het kabinet berustende adviezen van diezelfde landsadvocaat over de juridische basis van het invoeren van de avondklok worden gedeeld. Over dergelijke adviezen stelt de nieuwe Ruttelijn dat ook die worden toegezonden aan de Kamer. Bijzonderheid hierbij is dat dit alleen zou gelden voor adviezen die na die kabinetsreactie van 15 januari jl. zijn ontstaan en dat adviezen over lopende procedures ook buiten beeld blijven. Bovendien wil het demissionaire kabinet pas beginnen met het delen van die adviezen van de landsadvocaat per 1 juli.

Toch zou ik menen dat het kabinet er goed aan doet de nodige transparantie aan de dag te leggen. Het vertrouwen van de Kamer in dit kabinet wat informatievoorziening betreft kan wel een oppepper gebruiken. Bovendien kan die transparantie bijdragen aan het (herstel van) draagvlak voor alle coronamaatregelen. En hoewel er best wat valt te zeggen voor het inroepen van ‘het belang van de Staat’ gelet op de lopende procedure, zou het m.i. juist in het belang van de Staat zijn als duidelijk wordt dat de mogelijke zwakke juridische basis in beeld is geweest maar andere belangen zwaarder gewicht zijn toegekend. Het treffen van een maatregel als de avondklok moet toch goed zijn uit te leggen, ook als er adviezen liggen die de mogelijke zwakke juridische grondslagen hebben benoemd?!

Kortom, de tijd zal het leren in hoeverre die nieuwe Ruttelijn nu echt tot transparantie leidt, ook als het net wat minder goed uitkomt. Want als er iets duidelijk is als het gaat om openbaarheid van informatie die bij de overheid berust, dan is het wel dat het in algemene zin door een ieder wordt omarmd en wordt gestimuleerd. Totdat het nu net in dat ene concrete geval, als het net niet helemaal uitkomt, je in de weg zit. Eens zien hoe dat nu uitpakt.

Podcast #8 Het vervolg van de WhatsApp zaak. Beheren, behouden en beoordelen van elektronische berichten

Over de uitspraak van oktober 2020, waarbij de Raad van State duidelijk maakt wat er moet en mag op grond van de Archiefwet, de AVG en de Wob als het gaat om Whatsapp- en andere elektronische berichten verscheen zojuist deze podcast. Over de whitepaper met werkprotocollen waar over gesproken wordt, is hier meer te lezen.

Wet open overheid is aangenomen door de Tweede Kamer

Het zat er al aan te komen. Op 26 januari is het wijzigingswetsvoorstel aangenomen door de Tweede Kamer. Het was al te voorzien in 2019 (zie column in de Staatscourant). De grootste criticasters van de in 2016 door de Tweede Kamer aangenomen wet (over de wet van toen zie deze artikelen in de Gemeentestem deel I en deel II), de koepels (VNG, IPO en UvW) en kabinet, leken immers akkoord met het wijzigingswetsvoorstel.

Grootste wijzigingen Woo

De eerste grote wijzigingen die met het wijzigingswetsvoorstel werden voorgesteld werden eerder al beschreven in dit blog. Belangrijkste wapenfeiten:

  • De koepels vielen niet onder de Woo (artikel 2.2).
  • Duidelijker werd wat actief openbaar moet worden gemaakt (artikel 3.3).
  • Het documentenregister kwam te vervallen.
  • De plicht tot actieve openbaarmaking werd weer (duidelijker) een inspanningsverplichting (artikel 3.1).
  • Een meerjarenplan tot het op orde krijgen van de informatiehuishouding moest worden opgesteld met een adviescollege dat daar (tijdelijk op moest toezien) (artikel 6.2).

Impact “Ongekend Onrecht”

De Woo kan de laatste tijd in stroomversnelling, mede door alle ontwikkelingen rondom de kindertoeslagenaffaire en “Ongekend Onrecht”.

De initiatiefnemers zagen hun kans schoon om de eerder gesneuvelde Informatiecommissaris deels terug te laten komen in een aangepaste vorm van het adviescollege. Het kreeg de naam Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding om de verbreding van het takenpakket te onderstrepen.  Het adviescollege krijgt een permanente status én een ombudsfunctie. Bepaalde personen, journalisten en onderzoekers, krijgen de mogelijkheid en klacht in te dienen over de afhandeling van Woo-verzoeken (zie o.a. dit blog). Zie voor wat opmerkingen bij dit college en de regeling deze update en dit blog.

Actieve openbaarmaking wordt makkelijker gemaakt doordat voor sommige documenten gewerkt kan worden met een overzicht (artikel 3.3a). Dwingend wordt voorgeschreven dat bestuursorganen gaan werken met een soort documentenregister (PLOOI, een platform van BZK)(artikel 3.3b).

Succesvolle amendementen

Vele amendementen verschenen nog in november en meer recent. De amendementen zelf en een meer uitvoerige analyse zijn te vinden c.q. te lezen in dit blog. Opvallende, aangenomen, amendementen verdienen een bespreking hier.

De persoonlijke beleidsopvattingen die voorafgegaan zijn aan ‘formele besluiten’ (van enkele bestuursorganen) moeten worden verstrekt (artikel 5.2, lid 3). Op het laatst is nog wel toegevoegd dat hier toch weer van kan worden afgeweken als schade aan het intern beraad kan worden aangetoond.

De bedrijfsgegevens zijn weer absoluut beschermd (artikel 5.1, lid 1). De mogelijke uitbreiding naar semipublieke instellingen (eerder geregeld in artikel 2.3) is geschrapt. Een grondslag wordt geboden voor overleg bij omvangrijke verzoeken (in een artikel 4.2a).

Amendementen bij de Wet open overheid besproken

Zoals aangekondigd tijdens het debat over het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van de Wet open overheid op 12 januari jl. (zie hier voor het verslag) – ook nog herhaald door de minister-president tijdens het debat over “Ongekend Onrecht” op 19 januari jl. – volgde op 20 januari een brief vanuit BZK over de amendementen bij de Woo (er zat kennelijk zo’n druk op de brief dat verwezen wordt naar het verkeerde Kamerstukken-dossier 35512 in plaats van 35 112). De amendementen zijn op deze site en op Twitter en LinkedIn ook al besproken. Hieronder per amendement een korte weergave van het beoogde doel, de reactie van BZK en mijn opmerkingen daarbij.

De uiteindelijke stemming zal leiden tot een aangenomen wijzigingswetsvoorstel. De totale wet – dus inclusief de al aangenomen Woo – wordt besproken in een bundel die in maart beschikbaar komt. Meer over dit boek is hier te lezen.

Vooraf nog het volgende. Op 15 januari liet de minister-president zich uit over het niet meer hanteren van de uitzonderingsgrond persoonlijke beleidsopvattingen. Mondeling suggereerde hij dat die grond (artikel 11  Wob) helemaal zou komen te vervallen. Dat leek nogal ongeloofwaardig en bovendien onwenselijk. De kabinetsreactie maakte al duidelijk(er) dat bedoeld is dat de bescherming van die opvattingen geen rol meer speelt bij het onthouden van informatie aan de Eerste en Tweede Kamer (in het kader van 68 Grondwet). Dat wordt met deze brief van BZK nog eens expliciet bevestigd.

Maar goed, de amendementen:

Geanonimiseerd verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen (Van der Molen) (nr. 27) 

Dit amendement vormt een tweede aanpassing van een eerder amendement van Van der Molen (amendement nr. 14, besproken in deze update en nadien gewijzigd in amendement  24).  Met dit nieuwe amendement wordt voorgesteld – in de vorm van een derde lid bij artikel 5.2 van de Woo – dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd worden verstrekt als deze zijn geuit in de voorbereiding op formele besluitvorming van een aantal bestuursorganen. Daarmee wordt dit uitgangspunt dus slechts de regel bij de bestuursorganen die politieke verantwoording afleggen aan democratisch verkozen organen. Overigens missen de dagelijkse besturen van waterschappen en dagelijkse besturen van openbare lichamen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Terecht wijst BZK op een mogelijk noodzakelijk beroep op andere “weigeringsgronden” (de Woo spreekt van “uitzonderingen”) zoals het nieuwe “goed functioneren” van de overheid (zie hierover o.a. het blog over het wijzigingswetsvoorstel) en oppert ze nog een wijziging van het amendement door toe te voegen dat geanonimiseerde verstrekking niet plaatsvindt bij onevenredige schade aan het intern beraad. Dit is overgenomen in het op 26 januari nog aangepaste amendement door de laatste bijzin.

Dat laatste haalt net de angel uit het voorstel en geeft de mogelijkheid van een cirkelredenering zoals we die nu ook kennen bij het motiveren waarom niet wordt overgegaan tot het toepassen van de bevoegdheid van artikel 11 lid 2 Wob (anoniem verstrekken) (zie deze update). De bescherming van intern beraad ligt besloten in het eerste lid (van artikel 11 Wob en van artikel 5.2 Woo). Afwijken kan gelet op de goede en democratische bestuursvoering. Verplicht afwijken wordt geregeld met het derde lid. Met de toevoeging dat verstrekking achterwege kan blijven wegens onevenredige schade aan het intern beraad – hoezeer ook wenselijk zal zijn in de praktijk – herleeft de optie tot weigering die een motivering moet vinden in de schade aan het interne beraad. De motiveringslast neemt toe. De vraag zal zijn of de rechter gelet hierop kritischer toetst dan nu bij het niet toepassen van de mogelijkheid van artikel 11, tweede lid, van de Wob.

Met dit voorstel wordt het herijkte Rutte-beleid (alle of vooraf geselecteerde opvattingen; de precieze invulling én wensen van de Kamer zijn nog wat ongewis zo leert het toeslagendebat) landelijk uitgerold en niet alleen in de informatievoorziening aan de controlerende, gekozen organen.

Absoluut maken van de weigeringsgrond “vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens” ( Snoeren en Bisschop) nr. 26)

Eerder gaf ik al aan te wachten op de effecten van de lobby van VNO-NCW (zie deze update) en redelijk snel daarna verscheen dit amendement. Het schrappen van de absolute weigeringsgrond “vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens” en het als relatieve uitzondering introduceren van het belang van “bedrijfs- en fabricagegegevens” en “andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens” wordt met dit amendement teruggedraaid.

Eerder stelt BZK dat daarmee werd teruggekeerd naar de situatie onder de Wob. Dat werd ook gesteld tijdens de behandeling op 12 januari jl. Bovendien stelt BZK dat de belangen van het bedrijfsleven nog altijd worden beschermd. Ik ga in een eerdere versie van dit blog al aan dat ik een andere mening was toegedaan – zoals ook geuit tijdens het Twitterverslag. Door het extra relatief maken en het niet als subsidiaire uitzondering mogen opvoeren van de onevenredige benadeling (zie artikel 5.2, lid 5) werden andere concurrentiegevoelige gegevens immers niet meer beschermd.

De Kamerleden hebben de handschoen opgepakt en het voordeel van de huidige opzet van artikel 5.1, tweede lid onder f, behouden. De vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens worden – net als onder de Wob – absoluut beschermd. De andere concurrentiegevoelige informatie wordt beschermd door de nieuwe relatieve uitzondering. Dan zijn we pas echt terug bij de situatie onder de Wob. Een terechte vervanging van amendement nr. 17 door amendement nr. 26 derhalve.

Meenemen van documenten van na ontvangst van het verzoek (Sneller en Buitenweg) (nr. 19)

In afwijking van de huidige lijn – voortgezet onder de Woo – dat het moment van ontvangst van het verzoek bepalend is voor waar het verzoek over kan gaan (zie onder 2.4 in dit artikel), willen Sneller en Buitenweg met dit amendement dat een Woo-verzoek gaat over alle documenten die bestonden tijdens de ontvangst van het verzoek én die nadien – tot het moment van het besluit – nog zijn ontstaan. Een nieuw artikel 4.2a van de Woo maakt dit verplicht voor de primaire fase van besluitvorming (lid 1) en facultatief voor tijdens de behandeling van een bezwaarschrift (lid 2). Motief is vooral dat sneller tot besluitvorming wordt overgegaan. Deze Kamerleden verwachten veel van de dreiging dat nog meer documenten beoordeeld moeten worden.

BZK wijst m.i. denk ik terecht op het vertragende element. Zeker bij doorlopende bestuurlijke aangelegenheden blijft beoordelen dan een continu proces. Eens moet het besluit op het verzoek toch echt geschreven worden. Dat volgt na een beoordeling van die documenten. Nadien moet het besluit nog ‘de lijn’ in. Niet valt uit te sluiten dat daar enige tijd voor nodig is. Wat dreigt is dat het besluit op dit onderdeel altijd gebrekkig zal blijken te zijn.

Overleg bij omvangrijke verzoeken (Van der Molen) (nr. 20)

Over dit amendement – dat een aanpassing vormt van een eerder amendement waar ik al kritiek op had – heb ik al het nodige opgemerkt in deze update. Van der Molen wil graag dat overleg mogelijk is bij een omvangrijk verzoek.

Met mij merkt BZK terecht op dat de mogelijkheid van overleg ook zonder dit wettelijk voorschrift tot de mogelijkheden behoort. Mijn kritiek komt niet terug. Ik zou menen dat dit amendement – vanwege de bijkomende discussie en effecten (zie mijn update) – niet moet worden aangenomen.

Voorschriften inzake het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding (Sneller) (nr. 21) 

Met het upgraden van het Adviescollege – door de Tweede Nota van Wijziging maar ook de kabinetsreactie op “Ongekend Onrecht” – is een en ander geregeld dat ruimte voor interpretatie en discussie laat. Zie ook mijn eerdere blog over dit college en de onduidelijkheden over de taken. De snelheid van handelen komt de kwaliteit van wetgeving ogenschijnlijk niet ten goede. Enkele verbeteringen zijn dus zeer wenselijk.

Voorgesteld wordt dat na advies van het adviescollege in de primaire fase (dus als een besluit is genomen en de verzoeker mogelijk nog bezwaar wil maken) zoals nu voorgesteld de termijn om bezwaar te maken wel wordt geschorst (en dus de totale termijn van afhandeling van een uiteindelijk bezwaar verlengd) maar dat na advies en bemiddeling wel binnen twee weken op het bezwaar moet worden beslist.

Hoewel logisch lijkt dat de fase van bemiddeling en advisering al voldoende grond kan bieden voor het goed kunnen beoordelen van de bezwaren en het heroverwegen van het primaire besluit, zou ik menen dat de totale omvang van het bezwaar zodanig kan zijn dat het niet realistisch is om tot een goede en weloverwogen heroverweging te komen binnen twee weken. Ook moet nog worden gehoord zou ik menen! Kortom, niet aannemen alstublieft.

Openbaarheid van gemeenschappelijke regelingen (Buitenweg) (nr. 22) (nog niet gepubliceerd)

Ogenschijnlijk een wijziging van het al ingediende amendement nr. 18 (van Buitenweg, Sneller en Kuiken) (of een verschrijving van BZK) wat maakt dat ook de gemeenschappelijke regelingen verplichtingen krijgen tot actieve openbaarmaking van vergaderstukken, agenda’s en besluitenlijsten (een aanvulling van artikel 3.3 van de Woo derhalve).

Een prima aanvulling. Een combinatie met het amendement van Van der Molen (over de toevoeging van een derde lid bij artikel 5.2) ligt bij aanvaarding van beide amendementen wel in de rede.

Schrappen uitbreiding semipublieke sector (Bisschop) (nr. 23)

De mogelijke uitbreiding van de werking van de Woo naar semipublieke instellingen bij AMvB (zie artikel 2.3) wordt geschrapt met dit amendement. BZK geeft aan niet voornemens te zijn over te gaan tot een AMvB om deze instellingen aan te wijzen.

Van der Sluis op ‘Binnenlands Bestuur’ 19 januari 2021: De val van Rutte III. Alles openbaar, iedereen blij?

Column op Binnenlands Bestuur

De start van Rutte III werd onder meer gekenmerkt door – volgens sommigen – het uitkleden van de destijds al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo).

Onderhandelingen tussen initiatiefnemers en Rutte III leidden immers tot het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van die Woo. Op 12 januari jl. werd daar nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer. Woensdag 20 januari volgt de stemming (de agenda). Aanvaarding ligt in de lijn der verwachting (het kabinet gaf ook al aan te willen bekrachtigen). Zeker na de brief van het kabinet met reactie op het rapport “Ongekend onrecht”: in alles wordt van inwerkingtreding van de Woo uitgegaan.

Zo wordt ook het einde van Rutte III gekenmerkt door openbaarheid van overheidsinformatie. Teleurstelling zal overheersen bij ‘normale’ Wob-verzoekers. Rutte hintte immers op het in zijn geheel schrappen van artikel 11 van de Wob: de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad. De kabinetsbrief maakt duidelijk dat dit vooral bedoeld is in het kader van de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer.

Toch mag dit met recht een serieuze trendbreuk worden genoemd. De reden om informatie niet te geven aan de Kamers (‘belang van de Staat’) zal immers niet meer worden ‘ingevuld’ met het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtelijke overwegingen en adviezen ten behoeve van kabinetsbesluiten worden immers openbaar gemaakt, zo is het idee. Vergaand en de praktijk zal nog moeten leren hoe het bijkomende belang – ambtenaren mogen geen aangeschoten wild worden – zal doorwerken in het nieuwe beleid.

Daarmee worden dus vooral de Kamerleden op hun wenken bediend. Of ze echt zo gelukkig worden van al die informatie is de vraag. Ziet men door alle bomen – het zal om een grote hoeveelheid informatie gaan – straks met de beperkte ondersteuning en tijd het bos nog wel? Zie ook mijn eerdere column hierover. Ook hier worden, net als bij de behandeling van de Woo op dinsdag 12 januari, weer wonderen verwacht van PLOOI. Het platform van BZK waarin alle data ontsloten en doorzoekbaar moet worden.

Naast het met de Woo beoogde Adviescollege Openbaarheid en Overheidsinformatie wordt ook nog een regeringscommissaris aangekondigd. Dit moet iemand met extra gezag zijn die mee gaat werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding.

Om het afscheid van de Ruttedoctrine helemaal definitief te maken wordt ook de openbaarmaking aangekondigd van adviezen van de landsadvocaat én geannoteerde besluitenlijsten van de ministerraden. Met dat laatste wordt dus een extraatje in het vooruitzicht gesteld bovenop het enkel openbaar maken van de besluitenlijsten (zie artikel 3.3, eerste lid, onder d, van de Woo).

Zodoende worden uiteindelijk toch ook alle anderen die informatie willen verkrijgen (de Wob-verzoekers) ruimhartig in hun behoeften voorzien. Ze hoeven er zelfs niet om te vragen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het beleid inzake actieve openbaarmaking zijn invloed zal hebben op de rechterlijke toets bij besluiten op Wob-verzoeken. De voorbeelden daarvan zijn al bekend.

Louter hosanna? Ik waag het te betwijfelen. Buiten de (potentieel) grote hoeveelheid aan informatie, is misschien nog belangrijker de druk op de ambtelijke ondersteuning. Want dat artikel 11 van de Wob is er natuurlijk niet zomaar. Het gevaar van uiteindelijke openbaarheid maakt dat de woorden zorgvuldiger zullen worden gekozen. Zal elke beleidsprognose of zullen alle alternatieven het papier nog wel zullen vinden? De kwaliteit van de advisering komt daarmee direct in het gedrang. Misschien wordt veel sowieso niet meer aan het papier toevertrouwd. Dat enkel mondeling wordt geadviseerd valt niet uit te sluiten. Zo lijkt er toch ook minder geappt te worden geappt binnen de overheid, sinds de Raad van State in maart 2019 duidelijk maakte dat ook WhatsApp-berichten onder de Wob vallen.

Zie daar het gevaar dat besluitvorming niet meer achteraf valt te reconstrueren. Het achteraf tot verantwoording roepen, iets wat het kabinet bracht tot de brief die er nu ligt, zal dan nog moeilijker worden dan nu al het geval bleek.

Kortom, alles openbaar, dat klinkt zo mooi. Of de rechtsstaat en het openbaar bestuur en daarmee alle inwoners van Nederland hier nu echt mee gediend zijn, moet evenwel sterk worden betwijfeld.

Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding. Een gelukkige keuze?

In de categorie blogs over de wat rammelende teksten van de Woo (zie eerder dit blog) een volgende editie.

Vorige week werd het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding opeens een permanent college (zie eerder al deze update). Mét ombudsfunctie bovendien. Dit alles met de laatste majeure wijziging bij de wijzigingswet Wet open overheid. Dit werd behandeld op 12 januari jl. en leek niet op veel kritiek te stuiten. Inmiddels wordt veel heil van het college verwacht. Niet alleen door de initiatiefnemers, maar ook door het inmiddels gevallen kabinet (die er overigens nog wel een regeringscommissaris naast zet) (zie dit blog over de kabinetsval).

Toch tijd voor een snelle bespreking van een kernbepaling van dit college: artikel 7.2 van de Woo zoals nu voorgesteld. Te meer nu er best wat valt te klagen maar a.s. dinsdag misschien al wordt gestemd! De regeling lijkt het resultaat van een wat haastige klus. Dat zal te maken hebben met het feit dat de initiatiefnemers hun kans schoon zagen het college wat meer statuur te geven. Dit gegeven alle “Ongekend Onrecht”-aandacht voor de informatiehuishouding. De kans om een eerder gesneuveld initiatief – de Informatiecommissaris – in aangepaste vorm weer te introduceren wilden zij duidelijk niet laten liggen.

Daarmee hebben de initiatiefnemers dus een combinatie gemaakt van die commissaris met het al voorgestelde college. Dat komt de duidelijkheid van de regeling niet ten goede. Bovendien kan de vraag worden gesteld of een dergelijk veelkleurig Adviescollege met al haar taken wel tot een gezonde situatie kan leiden. Want door die combinatie ontstaat een college dat de Eerste en Tweede Kamer moet gaan adviseren over de uitvoering van openbaarheidsregels (artikel 7.2, eerste lid). Moet zij de Minister adviseren bij het meerjarenplan van artikel 6.2 (op grond van artikel 7.2, tweede lid). Daarnaast moet het college wetgevingsadvies geven bij wetsvoorstellen en ontwerpen van AMvB’s die over openbaarheid gaan (artikel 7.2, derde lid) en ook moet zij in algemene zin gaan adviseren en opleiden (artikel 7.2, vijfde lid).

Dat laatste voelt wat ongemakkelijk gegeven de ombudsfunctie die wordt voorzien (artikel 7.2, vierde lid). Klachten over hen die zij opleidt moeten dus onafhankelijk worden beoordeeld! Die klachten gaan (vooral) over de afhandeling van Woo-verzoeken. Die weg staat niet eenieder te beschikking maar louter onderzoekers, journalisten en andere groepen waarvan het college vindt dat zij hiervoor in aanmerking moeten komen. Dat laatste maakt wat onbestemd en blinkt uit in rechtsonzekerheid. Meer principieel is het onderscheid in aard van de verzoeker om informatie voor discussie vatbaar. Het recht op toegang tot publieke informatie is toch voor een ieder gegeven (artikel 1.1 van de Woo) en eenieder moet toch gelijk worden geacht voor die Woo? De toelichting meent een rechtvaardiging te vinden in het beroepsmatige belang dat er zou zijn op een snelle afdoening van geschillen. Ik zou menen dat een ieder een dergelijk belang heeft.

Overigens lijkt de toelichting te suggereren dat de klachtmogelijkheid ter beschikking staat in samenhang met Woo-verzoeken. De wetstekst zelf maakt dat niet duidelijk. Gesproken wordt immers van het kunnen klagen over “de wijze van openbaar maken van publieke informatie”. Ik zou dus menen dat een klacht over het niet naleven van de verplichtingen om bepaalde informatie actief openbaar te maken (artikel 3.3 van de Woo) evenzeer in aanmerking zou moeten kunnen komen voor een bemiddeling door het Adviescollege.

De hier gekozen woorden – de klacht gaat over “de wijze waarop dat bestuursorgaan publieke informatie openbaar maakt” – is met nog een reden niet gelukkig. Want waar de toelichting vooral lijkt uit te gaan van het klagen over een te trage afhandeling van een verzoek of een te beperkte lezing van het verzoek, gaat de wet zelf alleen over de wijze van openbaar maken. Dat moment – van feitelijk verstrekken – ligt toch echt pas na afhandeling van het verzoek en is onderdeel van het besluit. De tekst zou dus vooral zelf ook duidelijk moeten maken dat het klagen moet zijn gericht op “de wijze van afhandelen van verzoeken als bedoeld in artikel 4.1 van de Woo”. Dan hebben we het over het proces, de lezing van het verzoek én de wijze van verstrekken. Daarmee is ook meteen duidelijk gemaakt dat niet geklaagd kan worden over  de actieve openbaarmaking of het ontbreken daarvan.

Toch nog even nadenken over (de regeling bij) het Adviescollege!

 

Rutte III en openbaarheid van overheidsinformatie; alles openbaar, iedereen blij?!

De start van Rutte III werd onder meer gekenmerkt door – volgens sommigen – het uitkleden van de destijds al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo). Onderhandelingen tussen initiatiefnemers en Rutte III leidden immers tot het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van die Woo. Op 12 januari jl. werd daar nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer. Woensdag 20 januari wordt daar over gestemd (de agenda), tenzij het wetsvoorstel controversieel wordt verklaard. Dat laatste ligt niet in de lijn der verwachting. Aanvaarding van het wijzigingswetsvoorstel leek al een gegeven (het kabinet gaf ook al aan te willen bekrachtigen). Als we de brief van het kabinet met reactie op het rapport “Ongekend onrecht” mogen geloven, kan inmiddels worden uitgegaan van inwerkingtreding van de Woo.

Zo wordt ook het einde van Rutte III gekenmerkt door openbaarheid van overheidsinformatie. Helemaal als we de kabinetsbrief nader bestuderen. Teleurstelling zal overheersen bij ‘normale’ Wob-verzoekers. Bij de mondelinge toelichting van de minister-president leek hij nog te hinten op het in zijn geheel komen te vervallen van artikel 11 van de Wob; de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad. Hij stelt immers (in dit letterlijke verslag ook opgetekend):

“En we zullen ook de uitzonderingsgrond die de Wob nu kent, over persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren, die gaan we schrappen.”

Bij het lezen van de kabinetsbrief wordt evenwel duidelijk dat hij dit misschien wel gezegd had, maar toch anders moet hebben bedoeld. De kabinetsbrief maakt immers duidelijk dat het gaat om de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer.

De brief is daarin wel degelijk ambitieus en vormt een serieuze trendbreuk. De reden om informatie niet te geven aan de Kamers (‘belang van de Staat’) zal immers niet meer worden ‘ingevuld’ met het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtelijke overwegingen en adviezen ten behoeve van kabinetsbesluiten worden immers openbaar gemaakt, zo is het idee. Vergaand en de praktijk zal nog moeten leren hoe het bijkomende belang – ambtenaren mogen geen aangeschoten wild worden – zal doorwerken in het nieuwe beleid.

Daarmee worden dus vooral de Kamerleden op hun wenken bediend. Of ze echt zo gelukkig worden van al die informatie is de vraag. Ziet men door alle bomen – het zal om een grote hoeveelheid informatie gaan – straks met de beperkte ondersteuning en tijd het bos nog wel? Ook hier worden, net als bij de behandeling van de Woo op dinsdag 12 januari, weer wonderen verwacht van PLOOI. Het platform van BZK waarin alle data ontsloten en doorzoekbaar moet worden.

Naast het met de Woo beoogde Adviescollege Openbaarheid en Overheidsinformatie wordt ook nog een regeringscommissaris aangekondigd. Dit moet iemand met extra gezag zijn die mee gaat werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding.

Om het afscheid van de Ruttedoctrine helemaal definitief te maken wordt ook de openbaarmaking aangekondigd van adviezen van de landsadvocaat én geannoteerde besluitenlijsten van de ministerraden. Met dat laatste wordt dus een extraatje in het vooruitzicht gesteld bovenop het enkel openbaar maken van de besluitenlijsten zoals dat volgt uit artikel 3.3, eerste lid, onder d, van de Woo).

Zodoende worden uiteindelijk toch ook alle anderen die informatie willen verkrijgen (de Wob-verzoekers) ruimhartig in hun behoeften voorzien. Ze hoeven er zelfs niet om te vragen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het beleid inzake actieve openbaarmaking zijn invloed zal hebben op de rechterlijke toets bij besluiten op Wob-verzoeken. De voorbeelden daarvan zijn al bekend.

Louter hosanna? Dat valt te bezien. Ik wees al op de grote hoeveelheid aan informatie, waarbij de hoeveelheid erin kan resulteren dat de kwaliteit en inzichtelijkheid onder druk komt te staan. Belangrijker is misschien nog wel de druk op de ambtelijke ondersteuning. Want dat artikel 11 van de Wob is er natuurlijk niet zomaar. Het gevaar van uiteindelijke openbaarheid maakt dat de woorden zorgvuldiger zullen worden gekozen. Dat effect is al bekend van externen die in contact moeten staan met de overheid. De aanvrager van een vergunning of de onderneming die onder toezicht staat is gehouden informatie te overleggen. De dreiging van openbaarheid vanwege de Wob is daarbij evenwel een niet te onderschatten factor van belang die tot de nodige dilemma’s kunnen leiden. Dit effect toepassend op de adviserende ambtenaar (en anderen die bij het intern beraad zijn betrokken) maakt dat het nog maar de vraag is of elke beleidsprognose of alle alternatieven het papier nog wel zullen vinden. De kwaliteit van de advisering komt daarmee direct in het gedrang.

Daarnaast bestaat het risico dat informatie sowieso niet meer aan het papier wordt toevertrouwd. Dat enkel mondeling wordt geadviseerd valt niet uit te sluiten. Zo lijkt er toch ook minder geappt te worden geappt binnen de overheid, sinds de Raad van State in maart 2019 duidelijk maakte dat ook WhatsApp-berichten onder de Wob vallen.

Zie daar het gevaar dat besluitvorming niet meer achteraf valt te reconstrueren. Het achteraf tot verantwoording roepen, iets wat het kabinet bracht tot de brief die er nu ligt, zal dan nog moeilijker worden dan nu al het geval bleek.

Kortom, alles openbaar, dat klinkt zo mooi. Of de rechtsstaat en het openbaar bestuur en daarmee alle inwoners van Nederland hier nu echt mee gediend zijn, moet evenwel sterk worden betwijfeld.

De impact van Rutte III op openbaarheid van overheidsinformatie; alles openbaar, iedereen blij?!

De start van Rutte III werd onder meer gekenmerkt door – volgens sommigen – het uitkleden van de destijds al door de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid (Woo). Onderhandelingen tussen initiatiefnemers en Rutte III leidden immers tot het wijzigingswetsvoorstel tot wijziging van die Woo. Op 12 januari jl. werd daar nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer. Dinsdag a.s. wordt daar over gestemd (de agenda), tenzij het wetsvoorstel controversieel wordt verklaard. Dat laatste ligt niet in de lijn der verwachting. Aanvaarding van het wijzigingswetsvoorstel leek al een gegeven (het kabinet gaf ook al aan te willen bekrachtigen), maar als we de brief van het kabinet met reactie op het rapport “Ongekend onrecht” mogen geloven, kan inmiddels worden uitgegaan van inwerkingtreding van de Woo.

Zo wordt ook het einde van Rutte III gekenmerkt door openbaarheid van overheidsinformatie. Helemaal als we de kabinetsbrief nader bestuderen. Teleurstelling zal overheersen bij ‘normale’ Wob-verzoekers. Bij de mondelinge toelichting van de minister-president leek hij nog te hinten op het in zijn geheel komen te vervallen van artikel 11 van de Wob; de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad. Bij het lezen van de kabinetsbrief wordt evenwel duidelijk dat hij dit misschien wel gezegd had, maar toch anders moet hebben bedoeld. De kabinetsbrief maakt immers duidelijk dat het gaat om de informatievoorziening aan de Eerste en Tweede Kamer.

De brief is daarin wel degelijk ambitieus en vormt een serieuze trendbreuk. De reden om informatie niet te geven aan de Kamers (‘belang van de Staat’) zal immers niet meer worden ‘ingevuld’ met het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Ambtelijke overwegingen en adviezen ten behoeve van kabinetsbesluiten worden immers openbaar gemaakt, zo is het idee. Vergaand en de praktijk zal nog moeten leren hoe het bijkomende belang – ambtenaren mogen geen aangeschoten wild worden – zal doorwerken in het nieuwe beleid.

Daarmee worden dus vooral de Kamerleden op hun wenken bediend. Of ze echt zo gelukkig worden van al die informatie is de vraag. Ziet men door alle bomen – het zal om een grote hoeveelheid informatie gaan – straks met de beperkte ondersteuning en tijd het bos nog wel? Ook hier worden, net als bij de behandeling van de Woo op dinsdag 12 januari, weer wonderen verwacht van PLOOI. Het platform van BZK waarin alle data ontsloten en doorzoekbaar moet worden.

Naast het met de Woo beoogde Adviescollege Openbaarheid en Overheidsinformatie wordt ook nog een regeringscommissaris aangekondigd. Dit moet iemand met extra gezag zijn die mee gaat werken aan het op orde brengen van de informatiehuishouding.

Om het afscheid van de Ruttedoctrine helemaal definitief te maken wordt ook de openbaarmaking aangekondigd van adviezen van de landsadvocaat én geannoteerde besluitenlijsten van de ministerraden. Met dat laatste wordt dus een extraatje in het vooruitzicht gesteld bovenop het enkel openbaar maken van de besluitenlijsten zoals dat volgt uit artikel 3.3, eerste lid, onder d, van de Woo).

Zodoende worden uiteindelijk toch ook alle anderen die informatie willen verkrijgen (de Wob-verzoekers) ruimhartig in hun behoeften voorzien. Ze hoeven er zelfs niet om te vragen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat het beleid inzake actieve openbaarmaking zijn invloed zal hebben op de rechterlijke toets bij besluiten op Wob-verzoeken. De voorbeelden daarvan zijn al bekend.

Louter hosanna? Dat valt te bezien. Ik wees al op de grote hoeveelheid aan informatie, waarbij de hoeveelheid erin kan resulteren dat de kwaliteit en inzichtelijkheid onder druk komt te staan. Belangrijker is misschien nog wel de druk op de ambtelijke ondersteuning. Want dat artikel 11 van de Wob is er natuurlijk niet zomaar. Het gevaar van uiteindelijke openbaarheid maakt dat de woorden zorgvuldiger zullen worden gekozen. Dat effect is al bekend van externen die in contact moeten staan met de overheid. De aanvrager van een vergunning of onderneming die onder toezicht staat is gehouden informatie te overleggen. De dreiging van openbaarheid vanwege de Wob is daarbij evenwel een niet te onderschatten factor van belang die tot de nodige dilemma’s kunnen leiden. Dit effect toepassend op de adviserende ambtenaar (en anderen die bij het intern beraad zijn betrokken) maakt dat het nog maar de vraag is of elke beleidsprognose of alle alternatieven het papier nog wel zullen vinden. De kwaliteit van de advisering komt daarmee direct in het gedrang.

Daarnaast bestaat het risico dat informatie sowieso niet meer aan het papier wordt toevertrouwd. Dat enkel mondeling wordt geadviseerd valt niet uit te sluiten. Zo lijkt er toch ook minder geappt te worden geappt binnen de overheid, sinds de Raad van State in maart 2019 duidelijk maakte dat ook WhatsApp-berichten onder de Wob vallen.

Zie daar het gevaar dat besluitvorming niet meer achteraf valt te reconstrueren. Het achteraf tot verantwoording roepen, iets wat het kabinet bracht tot de brief die er nu ligt, zal dan nog moeilijker worden dan nu al het geval bleek.

Kortom, alles openbaar, dat klinkt zo mooi. Of de rechtsstaat en het openbaar bestuur en daarmee alle inwoners van Nederland hier nu echt mee gediend zijn, moet evenwel sterk worden betwijfeld.