Rechtbank Overijssel 30 maart 2021; Onverbrekelijke samenhang besluit op bezwaar en nieuw besluit

De Wob leidt nog wel eens tot procesrechtelijke hoofdbrekens. Hoe zit het nu als het bezwaar tegen een eerder besluit op een Wob-verzoek gegrond moet worden verklaard en nieuwe documenten alsnog moeten worden beoordeeld c.q. verstrekt? Dat ‘nieuwe besluit’ op de nieuwe documenten maakt onlosmakelijk onderdeel uit van het besluit op bezwaar. Het formeel misschien besluit in primo is daarmee onderdeel van dat besluit op bezwaar. Direct dus ook bij het beslissen op bezwaar betrekken (en verstrekken) van de nieuwe documenten. En direct dus ook in beroep tegen dat deel. De Rechtbank Overijssel maakt dit nog eens duidelijk in deze uitspraak.

Raad van State 7 april 2021; Schikkingsovereenkomst en de Wob

Een mooie uitspraak van de Raad van State qua uitleg en toepassing van enkele uitzonderingen (artikel 10 Wob) als  het gaat om overeenkomsten met de overheid. Aanleiding vormt de aanleg van een weg en een overeenkomst tussen de provincie en een betrokkene om gerechtelijke procedures te beëindigen. Iemand anders vraagt naar die overeenkomst. De provincie had het verzoek integraal geweigerd. Een weigering die geen stand hield bij de rechtbank.

Het integraal weigeren wordt onder meer gemotiveerd door te wijzen op alle negatieve aandacht en de gevolgen die dat met zich brengt. Temeer omdat onderdelen van de overeenkomst die wel in aanmerking zouden kunnen komen voor openbaarmaking niet zo interessant zouden zijn.

Geheel van de overeenkomst

Er ontstaat een discussie over de vraag of de gehele overeenkomst of slechts delen onder het bereik van het verzoek vallen. De Raad van State is duidelijk dat ook de andere (dan de specifieke afspraken) onderdelen onder het verzoek vallen. Het al dan niet bestaande belang van de verzoeker bij die andere onderdelen is (natuurlijk) irrelevant (zie onder 4.3).

Onevenredige benadeling

Een belangrijk bijkomend aspect is dat degene waar de overeenkomst mee is aangegaan te maken heeft gehad met bedreigingen. Enigszins vergelijkbaar met de PAS-meldingen uitspraak vraag de Raad van State ook in dit geval bij een beroep op mogelijk gevaar en bedreigingen wel concrete feiten en omstandigheden (zie onder 4.4). Diezelfde eis zagen we ook wel eerder als een beroep werd gedaan op de veiligheid bij de Staat, als het om de rittenadministratie van een Minister ging.

Financiële belangen

Bij een overeenkomst met de overheid wordt al snel ook een beroep gedaan op het financiële belang van die overheid (artikel 10, lid 2, onder b). Inzicht in de wijze waarop en de omstandigheden waaronder overeenkomsten worden aangegaan belemmeren de overheid bij toekomstige onderhandeling of eventuele procedures in het kader van de overeenkomst waar het in dat geval om gaat. In dit geval is het enkele inzicht voor derden in de voorwaarden waaronder de provincie bereid is een overeenkomst te sluiten, dat daarvan een aanzuigende werking van nieuwe bezwaarschriften kan ontstaan en dat daardoor zijn onderhandelingspositie wordt verzwakt onvoldoende. Te meer omdat dit niet geconcretiseerd wordt.

Schikingsovereenkomst; persoonsgegevens, financiële belang en onevenredige benadeling

De persoonsgegevens van de wederpartij mogen volgens de Raad van State wel (met een beroep op artikel 10, lid 2, onder g (onevenredige benadeling) en dus niet onder e (persoonlijke levenssfeer)) worden geweigerd.

Volgens vaste rechtspraak (zie eerder al deze annotatie bij een uitspraak uit 2012) is het resultaat van schikkingsonderhandelingen al snel geheim te houden bij de Wob. Anders dan de uitspraak uit 2012 mag de provincie zich nu kennelijk wel beroepen op de b en g grond! En niet alleen het schikkingsbedrag, maar ook de daarmee samenhangende – in de boeteclausule  – vermelde bedragen. Allerlei andere onderdelen, die gangbaar zijn voor een schikkingsovereenkomst en geen betrekking hebben op specifiek gemaakte afspraken, moeten openbaar worden gemaakt.

Wet open overheid

De Wet open overheid geeft natuurlijk ook bescherming van de hier ingeroepen belangen (al wordt de onevenredige benadeling in dit kader ‘het goed functioneren van de overheid – artikel 5.1, lid 2, onder i) en kan het niet zo gemakkelijk subsidiair ter bescherming van betrokkene worden ingeroepen (door artikel 5.1, lid 5). Het belang van de bescherming van de veiligheid van personen biedt zo mogelijk wel weer een voldoende extra waarborg (artikel 5.1, lid 2, onder h), al zal deze ook onder de Woo wel concreet gemaakt moeten worden.

Raad van State 31 maart 2021; Havenbedrijf blijft niet te Wobben

In navolging van de rechtbank (zie deze update) meent ook de Raad van State dat het Havenbedrijf Rotterdam niet te Wobben valt. De nauwe verwevenheid met de gemeente Rotterdam via het aandeelhouderschap van de gemeente én een beleidskader waaruit in algemene zin blijkt hoe de gemeente het aandeelhouderschap wil invullen is onvoldoende om daar anders over te oordelen. Alleen de gemeenteraad kan dwingen tot meer transparantie.

Wet open overheid

Met het schrappen van artikel 2.3 is met de Wet open overheid de mogelijkheid tot aanwijzen bij AMvB van een bedrijf als het Havenbedrijf Rotterdam komen te vervallen. Gelet op de gelijkenis tussen artikel 4.1 van de Woo met artikel 3 van de Wob zal onder de Woo een kwestie zoals hier besproken een zelfde uitkomst hebben.

Raad van State 31 maart 2021; Geen plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob (en ook overigens niet openbaar) dus geen plicht tot beschikbaar stellen broncode door de Tweede Kamer op grond van de Wet hergebruik

In één van de spaarzame kwestie over de Wet hergebruik van overheidsinformatie naar de broncode van de applicatie Debat Direct volgt de Raad van State de Rechtbank Overijssel (zie deze update).

De Raad van State volgt de door de wetgever eerder gesuggereerde koppeling met de Wob. Als een bestuursorgaan te Wobben valt, dan kan een verzoek tot hergebruik dwingen tot ook een Wob oordeel of de informatie openbaar gemaakt moet worden. Die koppeling valt nog altijd niet te lezen in de wet (of de richtlijn die geimplemeteerd wordt, maar wordt dus in het wettelijk stelsel gelezen).

De Who ziet alleen op openbare informatie. Nu de Tweede Kamer niet te Wobben valt – straks wel te benaderen op de grond van de Wet open overheid (zie artikel 2.2) – en de informatie niet al bewust openbaar is gemaakt je aan de Who niet toekomt. Dat informatie via andere weg wellicht deels al openbaar is, doet hier niet aan af. Per ongeluk openbaar of in elk geval zonder besluit openbaar, is nog niet openbaar volgens de wet.

Juridisch allemaal misschien best te volgen. Toch lijkt het doel van de Richtlijn hergebruik en dus de Who op deze manier wel het onderspit te delven. Het feit at men wil voorkomen dat de app overbelast raakt (zie onder 2) legt het immers nogal makkelijk af van het belang dat alle bij publieke instellingen berustende informatie ontsloten moet worden zodat een en ander economisch waardevol wordt.

Zie uitgebreid over de Who eerder dit artikel in JB Plus.

Rechtbank Overijssel 22 maart 2021; Handhaving door de Autoriteit Persoonsgegevens na een bestuursrechtelijke procedure over anonimiseren?

Veel gestelde vraag vanuit de omgeving van de gemeenteraad is hoe om te gaan met ingekomen stukken in relatie tot de AVG. Niet onbelangrijk nu de Wet open overheid daar straks nog meer over gaat bepalen. De Autoriteit Persoonsgegevens gaf er al de nodige richtlijnen in mee. Kort en goed, wees terughoudend met het verwerken van persoonsgegevens (zie eerder blog elders). Worden ingekomen stukken toch integraal op de site geplaatst, dan kan daarmee een bestuursrechtelijke procedure in gang worden gezet. Verzocht kan worden om het verwijderen van de persoonsgegevens (zie eerder deze update).

Handhaving bij AP, na procedure tegen anonimiseringsbesluit

De procedure besproken in deze laatst genoemde update was weinig succesvol voor betrokkene. Hem werd verweten te weinig te hebben aangevoerd tegen het besluit tot anonimiseren zelf. De gronden van beroep gingen meer over het feitelijk verkeerd uitvoeren van dit anonimiseren. Dat viel buiten het bestek van de bestuursrechtelijke procedure. Niet onbegrijpelijk dat hij zich dan ook wendde tot de Autoriteit Persoonsgegevens met een verzoek om handhaving .

De Rechtbank Overijssel volgt in een uitspraak in dat kader de lijn van de AP. Zo’n verzoek om handhaving kan worden afgewezen omdat discussie over het verwerken van persoonsgegevens en anonimiseren in de procedure tot aan de Raad van State al is uitgeprocedeerd. Het feitencomplex is dus al bestuursrechtelijk beoordeeld. Het eigen prioriteringsbeleid voor de behandeling van AVG-klachten heeft de AP hierbij eveneens mogen betrekken (de capaciteit is immers beperkt).

Of dit ook de uitkomst zou zijn als beide partijen de reactie (tot gebrekkig of niet anonimiseren) niet herkennen als een besluit, is de vraag. Ook is niet duidelijk of de aard van de inbreuk op privacy van betrokkene nog een rol zou kunnen spelen.

Overigens geeft de rechtbank als vrijblijvende suggestie (tot geschilbeslechting) nog wel mee om het e-mailadres van eisers – dat via openbare bronnen makkelijk leidt tot de persoon en dus een persoonsgegeven is – alsnog te anonimiseren.
Wet open overheid
De Wet open overheid gaat in artikel 3.3 natuurlijk uit van het actief openbaar maken van ter behandeling ingekomen stukken (zie lid 2, onder a). De escape die hierin is opgenomen is dat deze plicht niet geldt als het om informatie gaat die betrekking heeft op individuele gevallen. Zo al opgemerkt in de bespreking bij dit artikel zal, hoewel met deze inperking de persoonsgegevens dus al snel buiten schot blijven, punt van discussie zijn wanneer sprake is van individuele gevallen waarbij personen of organisaties bij betrokken zijn (zoals de toelichting het omschrijft). Sowieso gaat de wetgever uit van het ontdoen van allerlei informatie (tot personen e.d. te herleiden) alvorens gedacht wordt aan actief openbaar maken op grond van artikel 3.3. Tijdrovend en vooral reden om tijdig voor de processen zo in te richten dat dergelijke informatie niet in documenten terecht komt. Dat valt alleen bijna niet uit te sluiten.
Meer AVG inzichten. Kom naar het webinar in juni

Rechtbank Rotterdam 19 maart 2021; AVG, geen misbruik maar ook geen recht op verkrijgen documenten

Was de Rechtbank Rotterdam laatst nog kort en krachtig in het oordeel dat een partij misbruik van recht maakte door een AVG-procedure op te starten (zie deze update), in deze uitspraak wordt duidelijk dat dit geen gegeven is bij diezelfde rechtbank.

Andere procedure en misbruik

Onder verwijzing naar vaste rechtspraak onder de Wob (zie deze update en ook nadien nog dit bericht), maakt de rechtbank duidelijk dat het doen van een AVG-verzoek ten behoeve van een andere procedure niet vanzelf maakt dat er dus sprake zou zijn van misbruik.

Andere procedure, andere grondslag verzoek

Overigens wordt in dit verband ook nog wel eens gedacht aan de discussie of iets wel een Wob-verzoek is als iemand de Wob noemt maar de andere procedure duidelijk op het oog heeft. Dan is natuurlijk relevant te kijken naar de preciseringsuitspraak van de Raad van State, nu daaruit volgt dat ongeacht die andere procedure ook de Wob de te volgen weg kan zijn en moet zijn als iemand maar de Wob noemt (zie deze update en deze annotatie bij die preciseringsuitspraak). Het recht geeft geen aanleiding aan te nemen dat die lijn anders moet zijn bij verzoeken op grond van de AVG.

Object van het AVG-verzoek

Op dezelfde dag maakt de Rechtbank Rotterdam in deze uitspraak ook maar weer eens duidelijk dat het inzageverzoek van de AVG geen ingang geeft voor het verkrijgen van documenten. Het blijft goed dat te benadrukken (zie eerder bijvoorbeeld al deze update).

Rechtbank Rotterdam 19 maart 2021; Wat zijn op de zaak betrekking hebbende stukken?

Het begrip is niet erg omkaderd en het kan een punt van discussie, als onderdeel van de ‘echte’ procedure tegen een besluit van de overheid: welke stukken zijn “op de zaak betrekking hebbend” en moeten die ter inzage liggen in bezwaar (7:4 Awb) of vrijelijk gedeeld worden met alle procespartijen in beroep (8:29 Awb). De Rechtbank Rotterdam maakt in deze uitspraak maar weer eens duidelijk dat een document al snel als zodanig kwalificeert én welke toets er moet worden uitgevoerd bij het wel of niet delen met de procespartijen.

Het gaat tegen een besluit van de ACM om een handhavingsprocedure (tegen PostNL) stop te zetten. Een concurrent (RM) kwam tegen dit besluit op. ACM meende dat de concurrent wel belanghebbende was en dat deze een geschoonde samenvatting van een onderzoeksrapport mocht inzien. Dit is vervat in een brief van ACM gedurende de bezwaarprocedure.

PostNL probeert dit te voorkomen door beroep in te stellen. ACM meende – gegeven de clausule onder de brief – dat dit ook de juiste weg was.

7:4 Awb besluit?

De rechtbank volgt partijen hierin. Hoewel dus al eerder duidelijk werd gemaakt door de Raad van State dat je opkomt tegen een beslissing over wat ter inzage ligt (en vooral wat ook niet) via een beroep tegen het besluit op bezwaar (zie deze update), wordt hiermee voor partijen de opening geboden om een 7:4-besluit uit te lokken en daarover apart te procederen.

Is het wel een op de zaak betrekking hebbend stuk?

Vervolgens ligt de vraag voor of het gewraakte stuk wel een ‘op de zaak betrekking hebbend stuk’ is. Een veel terugkerend punt van discussie (zie bijvoorbeeld deze update). De rechtbank meent in dit geval van wel. Onderwerp van het geschil is het besluit niet door te gaan met de handhavingsprocedure. Het onderzoeksrapport en de samenvatting daarvan zijn het resultaat van een onderzoek van de ACM wat direct samenhangt met die handhaving. Zeker bij handhaving meent de rechtbank is evident sprake van zo’n document als het gaat om een een voorafgaand onderzoeksrapport en deze documenten verschillen daar niet van.

Toch niet ter inzage leggen

Vervolgens is natuurlijk de vraag of gewichtige redenen als bedoeld in artikel 7:4, zesde lid, van de Awb zich verzetten tegen de ter inzagelegging van de samenvatting. De rechtbank beoordeelt het stuk en ziet er niets spannends (denk aan de artikel 10 Wob gronden) in en meent dan ook dat geen sprake is van gewichtige redenen. Hierbij maakt men ook gebruik van het kader dat de Raad van State geeft in de overzichtsuitspraak van 10 juni 2020 (zie dit naschrift).

Raad van State 17 maart 2021; Beperking van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’, een handtekening valt niet te Wobben

De initiatiefnemers van de Wet open overheid hebben bewust afstand willen doen van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ (hier een podcast over het begrip). Het zou niet voldoende onderscheidend zijn en dus niets toevoegen. Vervolgens wordt gewerkt met begrippen als ‘publieke informatie’ en wordt een verband noodzakelijk geacht met “de publieke taak” van het orgaan dat onder de Woo valt (zie artikel 2.1). Waarmee, als we de toelichting lezen, toch vooral iets als een bestuurlijke aangelegenheid wordt bedoeld.

In het boek over de Woo worden wat kritische kanttekeningen gezet bij de keuzes van de wetgever op dit punt. Een deel komt ook terug in dit blog.

Een uitspraak van de Raad van State van vandaag maakt duidelijk dat het begrip nog altijd van waarde is. Onder verwijzing naar de preciseringsuitspraak over wat nu precies een Wob-verzoek is (zie deze update en deze annotatie) komt de Raad van State tot het oordeel dat de handtekening van een gemeenteambtenaar geen bestuurlijke aangelegenheid is en dus geen onderwerp kan zijn van een Wob-verzoek. In Woo-termen, de handtekening houdt kennelijk geen verband met “de publieke taak”.

De onderbouwing voor dit standpunt vindt de Raad van State in het feit dat de handtekening “als zodanig (…) op zichzelf geen verband (houdt) met beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Anders dan [appellant] betoogt kan een handtekening van een ambtenaar niet gelijk worden gesteld aan de naam van een ambtenaar. De naam van een ambtenaar heeft betrekking op de persoon van de ambtenaar en geeft inzicht in de keuze die een bestuursorgaan maakt voor de aanstelling van de ambtenaar en werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan de ambtenaar belast. De handtekening van een ambtenaar reflecteert geen keuze of beslissing van het bestuursorgaan. Het feit dat [appellant] stelt de combinatie van naam en handtekening nodig te hebben om te onderzoeken of de ondertekening van het besluit van 27 juni 2011 op de juiste manier heeft plaatsgevonden, maakt de handtekening als zodanig nog geen bestuurlijke aangelegenheid. De vraag of een handtekening onder een concreet besluit afkomstig is van een bepaalde ambtenaar kan in een daartoe geëigende procedure worden beantwoord, maar brengt niet mee dat handtekeningen van bij een bestuursorganen werkzame personen onder het bereik van de Wob vallen en daarmee in beginsel openbaar zijn.”

Nieuw aan deze overweging is dat de Raad van State kennelijk bepalend acht voor het wel of niet zijn van bestuurlijke aangelegenheid dat er een keuze of beslissing aan de orde zou zijn van het bestuursorgaan.

Bijzonder is dat de Raad van State stelt dat het verzoek – ondanks dus dat het niet op een bestuurlijke aangelegenheid zag voor dit deel – wel een Wob-verzoek was (omdat de Wob dus kennelijk werd genoemd!?) wat maakt dat de reactie daarop dus (inhoudende het ziet niet op een bestuurlijke aangelegenheid) een besluit oplevert. Bijzonder nu artikel 3 van de Wob toch echt iets pas een Wob-verzoek maakt als het gaat om een bestuurlijke aangelegenheid, zo werd altijd aangenomen.

In dat kader zou juister zijn (m.i. althans) dat in dit geval géén sprake was van Wob-verzoek. Het bezwaar ziet dan op het wel of niet aanmerken van het verzoek als Wob-verzoek (én het m.i. dus wel of niet zijn van een besluit op dat verzoek). Dat leidt tot een beslissing op dat bezwaar wat weer vatbaar is voor beroep.

 

Ministerie van Algemene Zaken 12 maart 2021; BZK: de rechtbank kan zeggen wat die wil, WhatsApp en sms valt niet onder de Wob. Gevolg: berichten worden niet bewaard

Op 28 november 2017 maakte de Rechtbank Midden-Nederland al duidelijk dat in elk geval WhatsApp op de werktelefoon te Wobben viel (zie deze update). Een Wob-verzoek van EenVandaag-journalist Jan Salden over 68 Grondwet op de agenda van het overleg van de Secretarissen-Generaal van alle ministeries geeft een bijzonder inkijkje in ‘het Haagse’ (zie hier het Wob-besluit van AZ).

Hoger beroep en een beleidslijn

Duidelijk wordt dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport binnen een week besloot in hoger beroep te gaan. Dat staat natuurlijk vrij. Bijzonder is dat vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binnen twee weken een beleidslijn wordt bepaald die lijnrecht ingaat tegen de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland.

“Beleidslijn Documentbegrip
Het documentbegrip is in de Wob vastgelegd. Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Informatie van de gegevensdragers sms en WatsApp, die zich kenmerken als dragers van informatie van vluchtige aard, worden niet aangemerkt als documenten onder de Wob.”

Gevolgen beleidslijn

Doen dus alsof de neus bloed, stellen dat berichten via de sms en WhatsApp niet onder de Wob vallen. De Raad van State was vervolgens vervolgens duidelijk in maart 2019: de berichten vallen wel degelijk onder de Wob, zowel berichten op de werktelefoon als op de privételefoon (zie deze update). Het gevolg van de beleidslijn van BZK is inmiddels duidelijk. De WhatsApp- en sms-berichten zijn er niet meer, zo leert de vervolguitspraak op die van maart 2019. Een tik op de vingers – dat die documenten natuurlijk wel bewaard hadden moeten blijven lopende de procedure – is het enige dat resteert (zie deze update).

Inzicht bij de Woo-wetgever in 2014

Blijft toch bijzonder dit allemaal, zeker als we ons beseffen dat de initiatiefnemers van de Wet open overheid al op 13 mei 2014 (!) het logische inzicht aan de Tweede Kamer toevertrouwde dat WhatsApp-berichten e.d. natuurlijk onder het document begrip vallen (zie hier voor het kamerstuk, even doorscrollen naar par. 4.5.2 of zoeken op WhatsApp).

Rechtbank Zeeland-West-Brabant 1 september 2020; Ook een zorgkantoor is te Wobben

De gedachte kan nog wel eens ontstaan dat de Wob vooral een kader vormt voor de ‘geëigende’ bestuursorganen van gemeenten, provincies en het rijk. De uitspraak van de update van gisteren laat zien dat het ook een kader kan vormen voor verzoeken om informatie aan een ogenschijnlijk privaatrechtelijke rechtspersoon zoals TÜV Nederland. Dat is gelegen in het feit dat zo’n rechtspersoon ook op onderdelen als bestuursorgaan optreedt. Dan zit je dus al snel ‘in de Wob’ door artikel 1a.

Een andere uitspraak van dezelfde Rechtbank Zeeland-West-Brabant laat zien dat ook een zorgkantoor zo maar in de Wob kan belanden. Zo’n zorgkantoor is op grond van de Wet langdurige zorg belast met het op aanvraag verstrekken van pgb’s. Daarmee is het (juridisch gesteld) met openbaar gezag bekleed en dus een bestuursorgaan en dus te ‘Wobben’.

Deze organisaties zullen dus ook vallen onder de Wet open overheid. Dit dan vanwege artikel 2.2. De verbreding tot ook andere privaatrechtelijke rechtspersonen in het eerder voorgestelde artikel 2.3 heeft het – met de eindstreep van het wijzigingswetsvoorstel in zicht – uiteindelijk niet gehaald (zie hier over o.a. dit blog).