Raad van State 6 oktober 2021; Over milieu-informatie en bedrijfsgegevens

Een voormalige gasput is omgebouwd tot waterinjectieput. De binnenbuis bleek niet helemaal in orde en dus was reparatie nodig. Voor die werkzaamheden moet een werkprogramma worden opgesteld en aan de inspecteur-generaal (IG) worden verstrekt. Dit werkprogramma werd opgevraagd via de Wob door Milieudefensie. De Raad van State doet uitspraak.

Alles milieu-informatie?

De IG merkt het hele werkprogramma aan als milieu-informatie (zodat weigeringsgronden minder snel kunnen worden ingeroepen (zie redelijk uitgebreid hierover dit artikel in Tijdschrift voor Agrarisch Recht)). Ter onderbouwing van dit standpunt wordt opgemerkt dat het werkprogramma:

  • verplicht moet worden toegezonden ten behoeve van het door de IG kunnen houden van toezicht op de veiligheid van mens en milieu;
  • een technische beschrijving bevat van de wijze waarop de reparatie van de put wordt uitgevoerd. Zo gaat het werkprogramma in op de druktesten van de nieuwe roestvrijstalen buis en van de productieverbuizing. Dit mede ter voorkoming van eventuele lekkages

Dat maakt dat in het werkprogramma maatregelen worden beschreven ter bescherming van de elementen uit artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. De Raad van State volgt hierin de IG (en de rechtbank).

Interessant is dat de Raad van State wederom bevestigt dat de vraag of sprake is van milieu-informatie in beginsel wel per zelfstandig onderdeel van een document (zoals hier het werkprogramma) moet worden beoordeeld. Doordat het werkprogramma echter een samenhangend geheel van informatie over de reparatie van de boorput is, dat mede ter bescherming van de bodem is opgesteld, ziet de Raad van State weinig reden om tot een opknippen te komen. Alles zou niet los kunnen worden gezien van andere onderdelen die wel milieu-informatie bevatten.

Concurrentiegevoelige informatie?

Vervolgens ligt voor of de bescherming van bedrijfsgegevens wel of niet kan of moet leiden tot het niet verstrekken van het werkprogramma (of onderdelen daarvan). De rechtbank ging wat kort door de bocht door op te merken dat evident sprake is van concurrentiegevoelige informatie en dat dit voldoende zou zijn. Dat zou betekenen dat sprake is van een absolute weigeringsgrond. Dat is niet het geval nu sprake is van milieu-informatie. De mededeling van de IG dat geen sprake is van concurrentiegevoelige informatie was evenwel ook te kort door de bocht.

Uiteindelijk heeft de IG met een nieuw besluit beter gemotiveerd waarom het belang van de bescherming van deze concurrentiegevoelige informatie minder zwaar zou wegen in dit geval. Door er onder meer op te wijzen dat dit soort werkprogramma’s breed bekend zijn en ook de werkwijze die is beschreven een redelijk gebruikelijke werkwijze is in de industrie, is de IG van mening dat het wel meevalt qua verstoring van het concurrentieproces. Het belang van openbaarheid weegt dus zwaarder. De Raad van State volgt die belangenafweging.

Wet open overheid

Ook onder de 5 oktober aangenomen Wet open overheid worden concurrentiegevoelige gegeven beschermd. Als sprake is van milieu-informatie is een belangenafweging aan de orde. De informatie wordt alleen niet verstrekt als sprake is van ernstige schade (zie artikel 5.1 lid 6 Woo). Dat is dus een net iets anders belangenafweging dan degene die we nu kenne onder de Wob (zie artikel 10 lid 4). De uitkomst zou in deze casus niet heel anders zijn schat ik zo in.

Niet ter discussie stond in deze casus of sprake is van emissie-gegevens. Dergelijke informatie moet onder de Woo worden verstrekt (artikel 5.1 lid 7 Woo).

Rechtbank Rotterdam 22 september 2021; Misbruik van recht bij een veelprocedeerder

Misbruik van recht bij de Wob was een periode aardig in zwang. Inmiddels zijn de voorbeelden beperkter. De rechtspraak lijkt ook weer wat kritischer te kijken naar de vraag of iets wel misbruik is (al was dezelfde Rechtbank Rotterdam eerder dit jaar al redelijk snel overtuigd van misbruik, zie deze update). Er komt ook nogal wat kijken aan dossiervorming in de meeste gevallen (zie dit artikel in JB Select).

In deze uitspraak van de Rechtbank Rotterdam wordt misbruik aangenomen. Dit overigens nadat eiser werd gedwongen griffierecht te betalen – onder dreiging van het überhaupt niet behandelen van de kwestie – nu hij niet voor een vrijstelling van het griffierecht in aanmerking kwam volgens de rechtbank. De rechtbank oordeelt hier kort en goed over: “eigen schuld dikke bult”. Procederen kost wat en navenant meer als je meer procedeert.

Extra zuur zal het zijn dat de rechtbank vervolgens dus van oordeel is dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De rechtbank is namelijk van oordeel dat eiser te kwader trouw procedeert, zodat sprake is van misbruik van recht. Alle procedures geven immers blijk van het procederen ‘om te procederen’. De verzoeken hangen namelijk samen met beslissingen omtrent het ouderlijk gezag inzake een minderjarige zoon, de uithuisplaatsing van die zoon en het niet tot stand komen van een omgangsregeling. Daarover zijn echter al vele onherroepelijke uitspraken gedaan (hiermee lijkt deze uitspraak wat op een uitspraak van de Rechtbank Limburg afgelopen zomer). Het opvragen van informatie is er op gericht om bestuursorganen schijnbaar dwars te zitten en daarover procedures te voeren. Misbruik van recht derhalve.

 

Rechtbank Midden-Nederland 4 december 2020; Wob wordt (geen) AVG, hoe te zoeken naar e-mails en hoe die dan te beoordelen

Een al wat oudere uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland – vermoedelijk is hoger beroep aangetekend en is dat in een volgende fase van behandeling bij de Raad van State beland – die weer wat nuttigs duidelijk maakt voor de dagelijkse praktijk:

  • een Wob-verzoek – toetsend aan de criteria van de preciseringsuitspraak van 2020 (zie annotatie) – kan niet (omdat het onderwerp van het verzoek de verzoeker zelf betreft) als vanzelf ook worden aangemerkt als inzageverzoek op grond van artikel 15 AVG. Zeker als niets in het verzoek zelf ook maar die indruk wekt;
  • verzoeker kon concreet maken dat het bestuursorgaan niet volledig was geweest in het zoeken naar e-mails. Een extra inspanning levert meer documenten op;
  • over dat zoeken naar e-mails accepteert de rechtbank – evenals de Raad van State (zie update of deze update n.a.v. een rechtbank uitspraak) – dat vragen aan betrokken ambtenaren voldoende is;
  • e-mails met de verzoeker zelf zijn vervolgens ten onrechte gelakt met een beroep op artikel 11 (intern beraad, persoonlijke beleidsopvattingen). Van intern beraad kan immers niet meer worden gesproken!
  • namen en e-mailadressen mogen worden gelakt.

Rechtbank Amsterdam 21 juli 2021; Eenieder kan het Wob-verzoek doen. Wie het doet is wel van belang voor het verdere verloop!

Ongeacht het feit dat eenieder, zonder belang bij het onderwerp, een Wob-verzoek kan doen maakt het voor het verloop van het proces nog wel eens uit wie het verzoek oorspronkelijk gedaan heeft. Eerder in 2021 zagen we al een kwestie waarbij de verzoeker in de tussentijd was overleden. De Raad van State bepaalde toen dat de erfgenaam of een stichting niet als vanzelf de procedure kan voortzetten (zie update).

Meer recent maakt de Rechtbank Amsterdam in deze uitspraak ook duidelijk dat een en ander ook van belang is bij niet-tijdige besluitvorming op een Wob-verzoek. In dit geval bleef besluitvorming op een Wob-verzoek van een bestuurslid van de stichting voor de afschaffing van dierproeven uit. De stichting stelt vervolgens een beroep niet-tijdig beslissen in. De rechtbank oordeelt dat dit beroep niet-ontvankelijk is. De stichting is namelijk niet degene die het Wob-verzoek heeft gedaan (dan waren namelijk twee bestuursleden nodig). Dat maakt dat de stichting dus niet kan dwingen alsnog een besluit te nemen op het Wob-verzoek.

Raad van State 15 september 2021; De ene persoonlijke beleidsopvatting is de andere niet (en wat over de bijzondere regeling van Strafvordering)

Persoonlijke beleidsopvattingen in 2020-2021:

  • het begrip “persoonlijke beleidsopvatting” werd alom bekend door de kinderopvangtoeslagenaffaire (zie dit blog).
  • de Raad van State ging ogenschijnlijk kritischer beoordelen waarom geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken (toepassen dus van artikel 11, tweede lid, Wob) (zie deze annotatie).
  • het rijk maakte bekend eerder persoonlijke beleidsopvattingen bekend te maken (zie dit blog); én
  • de Wet open overheid werd nog even bij amendement verrijkt met een derde lid bij artikel 5.2. Bij formele besluitvorming door bestuursorganen van rijk, provincie of gemeente worden deze opvattingen anoniem openbaar gemaakt (zie update).

Minder kritische Raad van State?

Hoewel de Raad van State dus 24 februari wat kritischer leek te worden op het niet anoniem verstrekken, blijft het zoeken voor de praktijk hoe nu wel (of niet) met deze bevoegdheid om te gaan. In een uitspraak van 15 september 2021 (over openbaarmaking van informatie over fipronil in pluimveestallen) wekt de Raad van State weer de indruk dat relevant zou zijn dat het gaat om:

  • ‘voorgedachten’ van ambtenaren over informatieverstrekking aan de Tweede Kamer en de voorbereiding van die informatieverstrekking en
  • dat het betrekkelijk recente informatie betrof.

Daarmee zijn we ogenschijnlijk weer redelijk terug bij af. Alle persoonlijke beleidsopvattingen zijn ‘voorgedachten’ zou ik menen – kijk maar naar de begripsomschrijving in artikel 1 Wob. Het Wob-verzoek zag op documenten tot en met 1 augustus 2017, het besluit dat voorligt 1 augustus 2018. Maar inmiddels zijn we in 2021 aanbeland!

Hoe dat ook zij, afgezet tegen de uitspraak van 24 februari 2021 lijkt dus vooral een gevaar voor bestuursorganen te zijn als men ‘een beetje’ gebruik maakt van de bevoegdheid van artikel 11, tweede lid. Kiest men er in algemene zin voor om sowieso geen gebruik te maken van die optie, dan wekt de uitspraak van 15 september de indruk dat dit redelijk gemakkelijk wordt geaccepteerd. Zeker als de informatie nog betrekkelijk actueel is.

De uitspraak maakt ook duidelijk dat de ambtelijke voorbereiding op vergaderingen in de Tweede Kamer ook gemakkelijk geheim kan blijven door een beroep te doen op artikel 11 Wob.

Wet open overheid

Onder de Woo zal van dat laatste niet snel sprake meer zijn. De plicht van het derde lid van artikel 5.2 geldt immers voor formele besluitvorming. En als we de uitleg van dit begrip van de initiatiefnemers mogen begrijpen, is dat meer dan alleen Awb-besluiten (dus ook beleidsvoorbereiding) (zie dit blog).

Wanneer iets nog actueel is volgens de Raad van State onder de Wob is niet helemaal duidelijk. Onder de Woo is dat wellicht meer duidelijk. De Wet open overheid hanteert in artikel 5.3 immers een periode van vijf jaar. Is informatie ouder dan vijf jaar, dan zal een weigeringsgrond minder snel aan de orde zijn. Een verzwaarde motiveringsplicht geldt dan.

Onbestemde bijzondere regeling bij strafdossier stukken (artikel 365 Wetboek van Strafvordering)

Verder maakt de uitspraak duidelijk hoe ruim de Raad van State een bijzondere regeling, die op grond van artikel 2 Wob dan voorgaat op de Wob, wil opvatten. Het gaat om artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering (maar er zijn er meer, zoals 30 WvSv, zie deze update bijv.) waaruit volgt dat documenten die deel uitmaken van een aan de strafrechter voorgelegd strafdossier buiten de Wob vallen.

Men zou denken dat – vanwege het bijzondere karakter – maar ook overigens redelijk simpel vast te stellen zou moeten zijn of informatie aan de strafrechter is voorgelegd. Deze uitspraak wekt de indruk dat dit niet zo makkelijk is. Zo moet de Raad van State zich kennelijk verlaten op de inhoud van het dossier. Op grond daarvan zou het dan “aannemelijk” zijn dat ze deel uitmaken van het strafdossier. Dit, omdat het over feiten gaat waaruit de vermeende illegale verkoop van fipronil is afgeleid. Hierbij kent men gewicht toe aan een opmerking in dat verband van het openbaar ministerie. Dat legt wel veel verantwoordelijkheid bij de dienstdoende rechter die niet betrokken is in het strafproces!

Enig gebrek dezerzijds van het strafproces speelt wellicht mee, maar het moet toch niet al te moeilijk zijn om onverkorte helderheid te verkrijgen – al dan niet onder geheimhouding ex. artikel 8:29 Awb – over de inhoud van het strafdossier (een soort inhoudsopgave). De huidige werkwijze is voer voor discussie en oogt wat onbevredigend. De kritiek van appellant, dat niet te controleren valt of met recht is verwezen naar de bijzondere regeling die Strafvordering geeft, is op deze wijze wat mij betreft niet helemaal van tafel namelijk.

Rechtbank Rotterdam 7 september 2021; Openbaar in een procedure is niet openbaar voor eenieder

De Wob ziet alleen op informatie die (nog) niet openbaar is. Wordt gevraagd om al openbare documenten dan wordt gevraagd een feitelijke handeling te verrichten. De handeling die volgt (of uitblijft) van het bestuursorgaan is geen besluit met mogelijkheden van bezwaar en beroep. Is informatie al gedeeld in een andere bestuursrechtelijke procedure dan is nog geen sprake van openbaarheid voor eenieder. Een Wob-verzoek naar die informatie is dan nog wel mogelijk. Niet verstrekken – met alleen de reden dat de informatie al beschikbaar is voor verzoeker – gaat onderuit. Alleen een weigeringsgrond (artikel 10 of artikel 11 Wob) geeft immers redenen om informatie niet te verstrekken. Dit maakt de Rechtbank Rotterdam in deze uitspraak weer eens duidelijk.

Wet open overheid

Ook onder de Woo gaat het in beginsel alleen om niet openbare informatie. Bijzonder is wel dat de Woo een verplichting geeft (zie artikel 4.5, tweede lid) om verzoeker te wijzen op informatie die al voor het publiek beschikbaar is.

Eerste Kamer 14 september 2021; behandeling van de Woo definitief op 28 september

De minister van BZK is ruim op tijd gekomen met haar reactie op het verzoek van de fractie Nanninga. Het verzoek was om te komen met een overzicht van beslistermijnen in Europa. De resultaten zijn te vinden in een Nota naar aanleiding van het Verslag en daarbij horende bijlage (en de beslisnota). Dat betekent dat niets aan een behandeling op 28 september a.s. in de Eerste Kamer in de weg staat!

Achtergrond van de vraag was of Nederland met de in de Woo gehanteerde termijnen (artikel 4.4. van de Woo, 4 weken met de verdagingsmogelijkheid van nog eens 2 weken) – strakker dan de termijnen in de Wob (artikel 6 van de Wob, 2 keer 4 weken) – wel ambitieus genoeg is.

Het beeld overheerst – bij snelle eerste lezing – dat Nederland (ook) met de Woo aan de ruime kant zit. Er zijn meer uitschieters naar ‘beneden’ (Zweden viel bij een eigen onderzoek ook al op – geen termijn, in de regel binnen 24 uur reactie! En ook Slowakije klinkt met 2 keer 8 werkdagen mooi!) en naar boven (Ierland, net als de Wob 2 keer 4 weken. Of Cyprus met 30 dagen met een verlengingsoptie van 50 dagen!)

Terecht merkt men in de begeleidende brief en de beslisnota op dat het onderzoek beperkt is. Meer context is nodig. Want termijnen in de wet zijn leuk – zo kennen we ook van de Wob – maar de praktijk leert hoe het echt gesteld is met het afdoen van verzoeken. Bijkomend is natuurlijk vanzelf de vraag of het onderwerp van waar het verzoek op kan zien wel hetzelfde is. Zo lijkt een verzoek om informatie in Zweden al een beperkter bereik te hebben (alleen een “officieel document”) dus niet – zoals in Nederland – alle documenten (w.o. WhatsApp e.d.). Of “een document in het publiek domein” zoals in Finland ook zo beperkt moet worden opgevat, is ook nog niet duidelijk.

Kortom, alle seinen – wat betreft BZK en de initiatiefnemers – op groen om over te gaan tot behandelen in september en aanvaarding in oktober.

Decentrale overheden vragen om aandacht (en geld)

Ook verscheen nog een bijdrage van de koepels IPO, VNG en UvW. De aansluiting op en beschikbaarheid van PLOOI (voor alle actieve openbaarmaking op grond van artikel 3.3 verplicht gesteld via artikel 3.3b) is nog wat onduidelijk en baart zorgen, zo meldt men de Eerste Kamer. Er bestaat de nodige zorg omdat men stelt dat de actieve openbaarmaking per 1 mei 2022 ook verplicht wordt gesteld. Het is natuurlijk nog even wachten op de uitwerking in de tijdelijke regeling (zie artikel 10.2) over de verplichtingen in dat verband.

Wat brengt de Woo?

Wat de Woo gaat brengen is elders op de site te lezen. Zo zijn vindt u hier alle artikelen van de Woo met een korte toelichting (en wat relevante stukken uit de parlementaire geschiedenis). Elders zijn weer te lezen de artikelen in de Gemeentestem (deel I, deel II en deel III), in Tijdschrift voor Constitutioneel Recht en natuurlijk zijn er meerdere blogs. Echt de diepte in kunt u met het boek ‘Wet open overheid’. Dit ontvangen maar tegelijk ook in een dag bijgepraat zijn, kan (ook) 28 september of 28 oktober.

 

Rechtbank Midden-Nederland 15 december 2020; Oppassen met briefjes! Ook de gemachtigde kan een besluit (stellende dat sprake is van Wob-misbruik) nemen

Eerder werd al – met Koenraad – opgemerkt dat het oppassen geblazen is als het gaat om (elektronisch) berichtenverkeer. Je neemt zomaar een besluit. In dat artikel in de Gemeentestem werd vooral gesproken over berichten vanuit de ambtenaar of bestuurder. Een net gepubliceerde (maar al wat oudere) uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland leert dat het ook oppassen is voor de advocaat-gemachtigde van een bestuursorgaan.

Diens brief is een besluit want vormt simpelweg een afhandeling van het Wob-verzoek. Het is allerminst een (vrijblijvende) uitwisseling van gedachten tussen advocaten zonder enig voorbehoud aangaande besluitvorming door het bestuursorgaan. Ook externen moeten dus oppassen met enig berichtenverkeer (namens) een bestuursorgaan!

Wat het misbruik betreft wil de rechtbank er in dit geval niet aan. Dit ongeacht het feit dat de kwestie qua omstandigheden (gedrag dat niet door de beugel kan) toch op zekere hoogte aardige gelijkenis vertoont met de kwestie waar de Rechtbank Limburg over oordeelde (zie update).

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 27 augustus 2021; Op de zaak betrekking hebbende stukken bij beroep bij de Officier van Justitie

Regelmatig terugkerend thema (zie deze update) dat raakt aan de Wob: wat zijn nu op de zaak betrekking hebbende stukken? Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zet het in dit arrest, als het gaat om administratief beroep bij de Officier van Justitie tegen een verkeersboete nog eens netjes op een rij.

Het gaat om:

1. stukken waarin de voor de sanctieoplegging relevante gegevens zijn vermeld en de stukken die de ambtenaar bij het opleggen van de sanctie heeft gebruikt (vgl. het arrest van het hof van 2 februari 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:1050);

2) stukken die de officier van justitie in verband met het tegen de opgelegde sanctie gevoerde verweer heeft opgevraagd, alvorens op het administratief beroep te beslissen (vgl. het arrest van het hof van 28 augustus 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:6968);

3) stukken die informatie bevatten over voor de zaak relevante aspecten waarover redelijkerwijs twijfel bestaat (vgl. het arrest van het hof van 25 april 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:3187).

Rechtbank Amsterdam 28 april 2021; erfpacht en Wob, zoeken naar documenten en motiveren van onevenredige benadeling

De Wob en erfpacht zijn in het Amsterdamse nagenoeg onlosmakelijk met elkaar verbonden. Recent werd duidelijk dat de Raad van State kritisch toets of sprake is van onevenredige benadeling, gesteld door de gemeente, bij openbaarmaking van bepaalde informatie (zie update).

Ook in een (net verschenen, maar al wat oudere) uitspraak van de rechtbank Amsterdam, wordt kritisch getoetst – en niet overtuigend bevonden – het beroep van de gemeente op deze weigeringsgrond. Bijzonder is dat kennelijk beleid van de gemeente – dat artikel 11 van de Wob (bescherming persoonlijke beleidsopvattingen) – enkel kan worden ingeroepen in combinatie met een weigeringsgrond van artikel 10. Dit beleid ken ik niet, heb ik niet kunnen vinden en vind ik ook overigens bijzonder (onwenselijk) dan wel op gespannen voet met de wet. Te meer als we zien dat de Wet open overheid straks de hier besproken weigeringsgrond juist niet in combinatie met een andere weigeringsgrond acceptabel acht (zie artikel 5.1, lid 5).

Verder maakt de uitspraak duidelijk dat informatie bij een onafhankelijk adviseur (de Gebiedscommissie) niet opgehaald hoeft te worden. Hoe dit zich verhoudt tot een recente uitspraak van de Raad van State (update) is de vraag. Wat informatie betreft die er mogelijk wel is – ook niet ontkend door de gemeente door op te merken dat misschien ook elders gezocht had kunnen worden – moet alsnog worden worden bezien of het er is en hoe dit dan beoordeeld moet worden op grond van de Wob.