Rechtbank Limburg 17 augustus 2022; De gerechtsdeurwaarder als bestuursorgaan en weinig onderwerpen waarover valt te Wobben

In de categorie ‘bijzondere bestuursorganen’ valt de gerechtsdeurwaarder. Die kwalificeert als zodanig voor zover ambtshandelingen worden verricht. Tegen dergelijke handelingen staat geen rechtsmiddel open in het bestuursrecht. Dat laat onverlet dat sprake is van een bestuursorgaan en dus de Wob (en de Woo) in beeld kan komen. Waarop een verzoek om informatie als bedoeld in de Wob of de Woo dan kan zien, is vervolgens wel beperkt. Zo laat ook deze uitspraak van de Rechtbank Limburg zien.

Want onder de Wob was het zo geregeld dat je alleen ‘in de Wob’ terecht komt als het verzoek ook ziet op informatie die samenhangt met een bestuurlijke aangelegenheid. Het ging dan om beleid van het bestuursorgaan, daaronder ook begrepen de voorbereiding en uitvoering daarvan (zie artikel 1 Wob). Hoewel dat begrip in de rechtspraak redelijk is opgerekt, geeft het in deze kwestie een haakje voor de gerechtsdeurwaarder – en de rechtbank – om te stellen dat het verzoek nou net niet is aan te merken als een Wob-verzoek. Het gaat immers over het aantal beslagleggingen die hebben plaatsgevonden sinds de invoering van de Zorgverzekeringswet, om welke bedragen het gaat en hoe de akte van cessie tussen de gerechtsdeurwaarder en AnderZorg is getekend. Meer specifiek zou het gaan om de executoriale beslagen. Daarvan stelt de gerechtsdeurwaarder dat hij slechts uitvoerder is maar geen zeggenschap heeft over het aantal beslagen en de bedragen. Dus betreft het geen bestuurlijke aangelegenheid.

Deze uitspraak toont het ongelijk van de Woo-wetgever maar weer dat het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ niet kader stellend meer was door de rechtspraak (zie eerder blog). Waarop men toch ook weer is terug gekomen door bij het begrip ‘publieke informatie’ wel duidelijk te maken dat het enkel kan gaan over informatie die samenhangt met een ‘publieke taak’. Een begrip dat weer wordt uitgelegd met voorbeelden die we kennen van rechtspraak over de ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Onder de Woo zal de kwestie van de gerechtsdeurwaarder dus niet heel veel anders uitpakken.

Rechtbank Limburg 19 september 2022; Mailbox van de (ex-)burgemeester van Weert valt onder het bestuursorgaan. Better safe than sorry bij openbaarmaking

Eerder probeerde de oud-burgemeester van Weert al te stellen dat zijn inbox niet mocht worden veilig gesteld door het college van B&W. Toen in kort geding en toen al zonder resultaat (zie update). Inmiddels is het omvangrijke Wob-verzoek in de besluitvormingsfase beland en ligt een Woo-besluit voor.

Na vorige week dus een tweede uitspraak waarbij een besluit op grond van de Wet open overheid voorligt. Dit keer een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Limburg. Openbaarmaking dreigt namelijk en de ex-burgemeester wil dat voorkomen. De gestelde – maar niet heel concreet gemaakte – dreiging die zou ontstaan bij openbaarmaking van e-mails maakt dat de voorzieningenrechter meent dat afwachten hoe in bezwaar wordt geoordeeld gewenst is.

Van belang voor de praktijk is de hele concrete doorwerking van de zorgplicht van artikel 2.4, eerste lid om documenten in goede en geordende staat te hebben en te (be)houden. Eerder werd al gewezen op de mogelijke impact van deze bepaling bij discussie over het niet of niet meer hebben van documenten (zie bijv. deze update). Hier zien we dat het een geschil beslecht over de vraag of documenten onder het college berusten. Overigens is die doorwerking van de zorgplicht wat onduidelijk, nu de voorzieningenrechter vervolgens vooral inzoomt op de bestuurlijke aangelegenheid, de publieke taak (logisch gelet op de omschrijving van het document begrip en het begrip publieke informatie) en het feit dat het college in meer algemene zin belast is met het dagelijks bestuur van de gemeente. Dat laatste rekt een en ander wel erg op. Dan is het college in alle gevallen al snel een bevoegd orgaan om te beslissen op Woo-verzoeken. Dat lijkt me niet aan de orde. Soms te meer nu – zoals kennelijk door de Minister van BZK ook aangegeven – de bijzondere r0l van de burgemeester het problematisch kan maken dat zijn telefoon of inbox wordt doorgezocht bij informatieverzoeken. De voorzieningenrechter acht de werking van de Woo en de doelstelling van de Woo (het hebben van een transparante en actie openbaar makende overheid) van groter gewicht.

Over dat doorzoeken van de inbox en telefoon van de burgemeester geeft de uitspraak mooi inzicht hoe dit zorgvuldig kan worden gedaan (mogelijk mede ter geruststelling van de minister). De gekozen aanpak is zodanig zorgvuldig dat de voorzieningenrechter strijd met de AVG niet snel aan de orde acht. Er is verzameld, nadat een Data Privacy Impact Assessment is gedaan waarbij de FG nog een rol heeft gehad over de reikwijdte van het onderzoek. Alles om zeker te stellen dat het college (de gemeente stelt de voorzieningenrechter) alleen de documenten die vallen onder het verzoek heeft kunnen gezien. Vervolgens heeft betrokkene alle documenten nog kunnen inzien en een zienswijze kunnen geven.

Overigens maakt de uitspraak nog melding van toestemming van partijen voor het kunnen kennis nemen door de voorzieningenrechter van de vertrouwelijk overgelegde (Woo) documenten. Was die niet, van rechtswege, gewoon gegeven gelet op het nieuwe artikel 8:29, zesde lid, van de Awb die met de Woo is toegevoegd?

Rechtbank Midden-Nederland 26 juli 2022; Niet het college maar de raad is bevoegd en een indringende toetsing van weigeringsgronden

Een duidelijke uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland, waarbij de rechtbank ook blijk geeft te hebben geleerd van een eerdere correctie van de Raad van State. Dat betrof het gegeven dat op verslagen van besloten raads(commissie)vergaderingen artikel 23 Gemeentewet van toepassing is. Daaruit volgt dat het college dus ook niets van doen heeft met het al dan niet opheffen van de geheimhouding van dergelijke documenten. Dat is aan de raad.

Verder wordt nog eens duidelijk dat op processtukken in civiele procedures de Wob geen vat heeft. Dat geldt ook voor documenten die op grond van hoofdstuk 7 van de Kadasterwet al openbaar zijn.

Lastiger wordt het voor het college als het om taxaties, vaststellingsovereenkomsten en memo’s, voorstellen en adviezen gaat. Dan volgt een indringende toetsing en acht de rechtbank, zeker wat betreft de taxaties (ingeroepen financiële belang van de gemeente en de onevenredige benadeling), het wat te mager. Te meer omdat de inhoud van de documenten weinig prijs geeft aan ramingen, bedoelingen of strategieën. Wijzen op toekomstige onderhandelingen vraagt kennelijk enige motivering die wijst op soortgelijke projecten. Beter ging dit voor de betreffende gemeente in een uitspraak van eerder dit jaar van de Raad van State. Zolang het maar concreet nog iets kan betekenen in onderhandelingen die de gemeente nog zal voeren (zie ook deze update).

Intern beraad wordt redelijk makkelijk aangenomen. Het niet gebruik maken van de bevoegdheid tot het anoniem openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen wordt niet besproken.

Rechtbank Den Haag 2 augustus 2022; Beoordelen van concepten. Eisen aan de zoektocht naar documenten

Een actueel thema dit jaar, het beoordelen van concepten. Dit met name door de rijksbrede gedragslijn dat concepten niet verstrekt worden, alleen (eventueel) definitieve versies (zie eerder deze update al en de daarin genoemde column van maart dit jaar). De Rechtbank Den Haag staat in deze uitspraak expliciet stil bij de gedragslijn.

De overweging (zie onder 8) van de rechtbank is wat moeilijk te volgen. In beginsel acht de rechtbank een dergelijke gedragslijn acceptabel voor zover er uit volgt dat bij openbaarmaking van een definitief stuk niet (alle) concepten openbaar worden gemaakt. Vervolgens stelt de rechtbank wel dat je niet kunt stellen dat concepten buiten de Wob vallen. Die stelling betrekt de minister van Defensie ook niet als ik de uitspraak goed begrijp. De gewraakte bijlage 12 is immers een concept. De minister stelt meer dat een dergelijk document simpelweg niet beoordeeld wordt vanwege de conceptstatus. Dat kan niet, zo oordeelt de rechtbank terecht. In zoverre is de opmerking van de rechtbank dat een bestuursorgaan niet gehouden is alle conceptversies openbaar te maken (iets eerder in overweging 8) niet goed te plaatsen.

Tip voor de praktijk: het uitgangspunt vormt – zo stelt de rechtbank wel terecht – de inhoud van het verzoek. Wordt gevraagd om alle documenten (meestal het geval), dan vallen daar ook concepten onder. Dat is enkel anders als expliciet wordt gevraagd naar definitieve documenten. Het feit dat sprake is van concepten is op zichzelf niet voldoende om deze niet openbaar te maken. Daarvoor kan alleen een uitzondering (van hoofdstuk 5 van de Woo) een grondslag bieden. De enige mogelijkheid dat een concept niet hoeft te worden verstrekt zou wellicht kunnen zijn dat het concept identiek is aan het definitieve stuk.

De rechtbank is overigens ook kritisch op de uitleg over de zoektocht naar documenten. Daarmee lijkt, in elk geval in deze kwestie, een verzoeker meer te kunnen bereiken met het roepen ‘er moet meer zijn’ dan uit andere rechtspraak blijkt. Een bestuursorgaan doet er dus goed aan goed uit te leggen waar, met welke zoektermen en bij wie is gezocht naar documenten.

Rechtbank Midden-Nederland 2 september 2022; Eerste beoordeling van een Woo-besluit. Waar beslist de bezwaarcommissie over in het kader van de Woo?

Een memorabele uitspraak die bespreking behoeft. Memorabel vooral omdat het de eerste uitspraak is die ziet op een besluit op grond van de Wet open overheid. Het besluit op bezwaar is namelijk van 4 juli 2022 en dus na inwerkingtreding van de Woo (zie over het ontbrekende overgangsrecht dit blog).

Het gaat om een besluit van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Verzoeker wilde een opname van de hoorzitting, het verslag en het advies van de commissie. De opname was inmiddels verstrekt, het verslag bestond niet en het advies lag inmiddels bij het college van B&W.

De Rechtbank Midden-Nederland merkt terecht op – in het kader van het verslag – dat iets dat er niet is, niet hoeft te worden gemaakt. Dat is het geval in de Woo, zoals dat ook onder de Wob gold (zie bijvoorbeeld deze annotatie). Omdat een verslag wel moet worden gemaakt op grond van de Verordening commissie bezwaarschriften, zegt de commissie toe zo’n verslag te zullen maken. Dat vormt dus de basis om een en ander op te stellen en uiteindelijk te verstrekken.

Over het advies stelt de rechtbank terecht – anders dan de commissie betoogde – dat het enkele feit dat het document (inmiddels) ook elders berust, niet maakt dat de commissie niet meer zelf hoeft te beslissen over de openbaarmaking op grond van de Woo. De rechtbank stelt aanvullend terecht dat als het document niet meer bij de commissie zou berusten, het document dan door de commissie zou moeten worden opgevraagd bij het college. De rechtbank noemt hierbij artikel 4.2, tweede lid, van de Woo (waarin de plicht is opgenomen tot het ophalen van documenten, desnoods met een vordering én dwangsom (zie deze stap in het stappenplan)) overigens niet.

Dat het advies zonder het besluit geen waarde heeft en dus niet verstrekt hoeft te worden – een andere stelling van de commissie – doet er natuurlijk niet toe, zo merkt de rechtbank fijntjes op. Het niet openbaar maken moet op grond van een uitzondering uit hoofdstuk 5 van de Woo. Een andere reden is er niet.

Gaat het dan materieel nog ergens over? Nou nee, want het college heeft het advies inmiddels openbaar gemaakt met het in bezwaar bestreden besluit.

Raad van State 6 september 2022; Voorlopige voorziening om documenten te behouden!

Al enige tijd bekend – zie o.a. het vervolg op de WhatsApp-uitspraak (zie update) – is dat een bestuursorgaan documenten waarover een discussie loopt in Wob-verband moet behouden. Ook al is de stelling – zoals in die kwestie – dat die documenten niet onder het bereik van de Wob vallen.

Daarmee vergelijkbaar is de vraag naar informatie over CT-waarden die bij elk corona-bepaling worden gemeten door laboratoria. De Minister VWS stelt dat die niet bij hem berusten en niet onder de Wob vallen want de informatie ligt bij de laboratoria. De vraag of die laboratoria onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn en dus informatie ook aldaar onder de Wob berust (dat vond de rechtbank mét appellant), wordt vooralsnog niet beslecht door de voorzieningenrechter van de Raad van State in deze uitspraak.

Wel wordt verzoeker ontvangen in zijn verzoek om een voorlopige voorziening en wordt de minister opgedragen al het mogelijke te doen – al dan niet over de band van de tussen hem en de laboratoria geldende overeenkomst – om de informatie te behouden gedurende de procedure bij de Raad van State. Hoe de minister invulling moet geven aan die inspanningsverplichting wordt overigens niet duidelijk gemaakt. Misschien toch die informatie zekerheidshalve maar vorderen (zoals de Woo inmiddels als mogelijkheid geeft (zie artikel 4.2, tweede lid).

Rechtbank Den Haag 11 augustus 2022; Archiveren van mail, goed zoeken en anticiperen op de Woo

Een omvangrijk en breed uitgezet Wob-verzoek naar alles over de contacten tussen Shell en de overheid houdt menig bestuursorgaan bezig. Het onderwerp houdt meer verzoekers bezig. In een uitspraak van de Rechtbank Den Haag wordt een aantal aspecten die spelen bij de Wob (en de Woo) (weer) verduidelijkt.

Evenzo als op deze site werd betoogd tijdens de grote discussie over de sms-jes van Rutte bevestigt de rechtbank dat de Archiefwet niet maakt dat alle digitale tekstberichten bewaard moeten worden. En bovendien maakt het niet naleven van de Archiefwet niet dat in een Wob procedure vervolgens gesteld kan worden dat onvoldoende is gezocht of informatie ten onrechte niet openbaar is gemaakt (zie uitgebreid deze blog). Zoals al eerder gesteld heeft deze discussie onder de Woo – met de zorgplicht van artikel 2.4, eerste lid – een andere nieuwe dimensie gekregen, al kan worden betwijfeld of de uitkomst een hele andere is.

Ook in lijn met vaste rechtspraak is de verdeling van de bewijslast als het om zoeken naar documenten gaat en de stelling dat ‘er toch meer moet zijn’. Verzoeker is – na een serieuze zoekslag (hier twee keer zoeken kennelijk) – aan zet!

Bijzonder wordt de bespreking van artikel 11 van de Wob (persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad). Niet zo zeer als het gaat om het niet anoniem openbaar kunnen maken omdat de context een en ander tot herleidbaar zou maken. Wel als de rechtbank ingaat op de stelling van appellant dat geanticipeerd zou moeten worden op de Woo, mede vanwege de brief van Ollongren in vervolg op Ongekend Onrecht én in het kader van de behandeling van de Woo. Het rijk zou immers eerder toepassing geven aan de bevoegdheid van anoniem openbaar maken! De rechtbank ‘begrijpt uit het betoog van eiseres’ dat uit de brief zou volgen dat het onder de Woo allemaal anders wordt. In die redenering loopt het dan mis omdat de besluitvorming van voor 1 mei 2022 (inwerkingtreding Woo) is. Dat zal appellant toch niet bedoeld hebben (of onduidelijk hebben betoogd dus kennelijk) want de brief maakte duidelijk dat het Rijk alvast vooruit ging lopen op de inwerkingtreding van de Woo. Kritischer op dit punt was recent nog de Rechtbank Midden-Nederland (zie update).

Rechtbank Amsterdam 31 mei 2022; nieuwe lijn van beoordelen van de rechtbank? Lessen voor motiveren van besluiten

Al een aantal maal is aandacht gevraagd voor de grote hoeveelheid werk die procedures op grond van de Wob (en de Woo) met zich brengen (zie column). Niet alleen het bestuursorgaan heeft hiermee te kampen, vervolgens ook de rechtbank die een besluit beoordeeld. We zagen dat sommige rechtbanken dan werken met een steekproefsgewijze beoordeling van documenten, waarbij een besluit in de regel eerder sneuvelt dan overeind blijft (zie update).

In deze uitspraak van de Rechtbank Amsterdam zien we een andersoortige beoordeling. Althans, redelijk kort en krachtig wordt (zie rechtsoverweging 7) gesteld dat de documenten zijn beoordeeld en alle relatieve weigeringsgronden (artikel 10, tweede lid, Wob) terecht zijn ingeroepen. Artikel 11 Wob wordt meer indringend besproken, maar dat zit ‘m meer in een weergave van dat wat die bepaling inhoudt dan dat duidelijk wordt besproken wat in dit geval aan de orde is. Het zijn gewoon persoonlijke beleidsopvattingen (kennelijk) en de aard en inhoud van de informatie maakt dat ook niet had hoeven worden nagedacht over anonimiseren en alsnog verstrekken. Anders dus dan de ogenschijnlijk wat strenger ingezette lijn op dit punt (zie annotatie).

De rechtbank accepteert een categorale motivering. Dat is goed nieuws voor bestuursorganen. Zolang de motivering per categorie maar ‘raak’ is en voldoende duidelijk maakt welke weigeringsgrond is ingeroepen en waarom. Als dit dan ook nog eens kenbaar is met een inventarislijst en duidelijk verwezen wordt naar het specifieke documenten, dan is een en ander zorgvuldig genoeg.  Precies wat ook in de modellen bij de EHBWOO is opgenomen gelukkig.

 

Raad van State 29 augustus 2022; Verbeterde motivering t.b.v. inbreng vertrouwelijke processtukken kansloos

In een uitgebreid artikel voor de Ars Aequi ben ik al ingegaan op het serieuze werk dat gemaakt moet worden van het onder geheimhouding inbrengen van processtukken. Een en ander behoeft een gedegen motivering per onderdeel van een document (zie bijvoorbeeld ook weer deze geheimhoudingsbeslissing van 30 augustus waarin koopovereenkomsten en bijlagen daarbij indringend worden beoordeeld). In die opdracht was de burgemeester van Amsterdam eerder niet geslaagd en dus oordeelde de geheimhoudingskamer dat bepaalde documenten ongeschoond moesten worden ingebracht.

Het ging om een zienswijze die gelet op diens aard en betekenis in beginsel ongeschoond van de processtukken deel behoort uit te maken. Dat gold dus ook om de daarin opgenomen namen en contactgegevens van behandelend ambtenaren en medewerkers van adviesbureau Scholten & Partners en het Verwey-Jonker Instituut. De Afdeling vond het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen in dit geval niet zwaarder wegen dan het belang dat de andere procespartij kennis zal nemen van deze gegevens. Reden hiervoor was het feit dat de betrokken ambtenaren ambtsdragers zijn die uit hoofde van hun functie naar buiten treden. Dat gold ook voor de medewerkers van adviesbureau Scholten & Partners en het Verwey-Jonker Instituut.

De burgemeester kan zich er niet in vinden en doet een herzieningsverzoek. Hierbij komt zij met een verbeterde motivering, zo zou je kunnen stellen. Wederpartij is een journalist van de Telegraaf, met een groot bereik, het gaat om ambtenaren zonder mandaat, de (contact)gegevens zijn niet nodig voor het specifieke belang van de wederpartij in de bodemkwestie.

Dit alles is geen reden om terug te komen op de geheimhoudingsbeslissing, aldus de Raad van State in deze uitspraak. De motivering is nieuw, de feiten en omstandigheden niet. En daarvan moet wel sprake zijn bij een herzieningsverzoek. Misschien best ok dus die motivering, maar te laat.

Raad van State 31 augustus 2022; Omvang bestuurlijke aangelegenheid en intern beraad

Archeodienst had enkele projecten uitgevoerd voor opdrachtgevers en enkele vondsten onder zich. Vanwege het niet betalen door de opdrachtgevers, was men voornemers een en ander te veilen. De eigenaren op grond van de Erfgoedwet – o.a. de provincie Gelderland – vonden dat niet zo’n goed idee en lieten conservatoir beslag leggen op de vondsten. De directeur van Archeodienst wilde weten wat er allemaal was gewisseld tussen de verschillende betrokken overheden.

De Raad van State maakt duidelijk in de uitspraak dat alle correspondentie tussen betrokken overheden (en adviseurs, zoals de advocaat) zijn opgesteld om deze te gebruiken binnen de overheid. Dus is sprake van documenten van intern beraad. Dat het om meerdere projecten ging, maakt niet dat het om meerdere bestuurlijke aangelegenheden ging. Ook die vlieger gaat niet op voor appellant. De aangelegenheid is immers de aangekondigde verkoop en vernietiging van de vondsten.