Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Civielrechtelijke aansprakelijkstelling is geen Wob-verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 november 2013

  1. Twee uitspraken die ogenschijnlijk passen in de discussie over ‘misbruik van de WOB’ die op dit moment zo driftig wordt gevoerd. Zie uitgebreider hierover mijn naschrift zoals gepubliceerd in Gst. 2013/86 en Gst. 2013/87. Uitdrukkelijk zij opgemerkt dat ik niets wil zeggen over de intenties van de verzoekers om informatie in deze twee gevallen; die intenties ken ik immers niet, noch ken ik de achtergrond van de beide casus. Ik leg de link evenwel nu de situaties waar de hier opgenomen uitspraken op zien, lijken op een door velen als misbruik bestempelde handelswijze van een verzoeker om informatie. Een verzoek om informatie wordt ‘verdekt’ opgenomen in een document, men wacht af, en komt met een ingebrekestelling om zodoende de dwangsom op te strijken. Ik zie er voorts een handreiking in van de Afdeling om aanknopingspunten te geven voor bestuursorganen om verzoeken om betaling van een dwangsom af te wijzen. De Afdeling probeert kennelijk paal en perk te stellen aan deze wijze van opereren door verzoekers. Of zij dit heel consequent doet en of zij daarmee recht doet aan de bedoeling van de WOB-wetgever is evenwel de vraag. Met name de samenhang van beide uitspraken geeft aanleiding voor een bespreking.
  2. Kort en goed stelt de Afdeling in beide procedures dat weinig eisen gesteld kunnen worden aan een verzoek om informatie en het derhalve van toepassing zijn van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB). Zo kan eenieder verzoeken om informatie neergelegd in documenten richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid daarvan werkzame instelling, dienst of bedrijf (art. 3 lid 1 WOB). Alle natuurlijke personen en rechtspersonen, ook zij die niet Nederlands zijn, kunnen een WOB-verzoek indienen. De vraag of iemand als persoon aangemerkt kan worden, wordt beoordeeld naar Nederlands recht. Hieruit volgt tevens dat er geen beperking is gesteld aan de verzoeker naar leeftijd of betrokkenheid bij de bestuurlijke aangelegenheid of de informatie neergelegd in het document. Uit artikel 3 lid 3 WOB volgt vervolgens dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen, als hij dit al zou hebben. Dit alles volgt uit het algemene uitgangspunt van de WOB dat eenieder recht heeft op de informatie die onder bestuursorganen berust. Dit derde lid is een van de wijzigingen van de WOB als gevolg van de implementatie van het Verdrag van Aarhus (wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 519), maar was daar voor al praktijk; uitgangspunt was immers reeds dat het belang dat verzoeker bij de informatie heeft, bij de beoordeling van zijn verzoek geen rol mag spelen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 17). In dat kader zijn er ook geen formele vereisten gegeven: een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden gedaan, maar ook met gebruikmaking van communicatiemiddelen zoals internet en e-mail (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 23-24). Een WOB-verzoek hoeft door de verzoeker niet als zodanig geduid te worden. Op ieder bestuursorgaan rust de zelfstandige verplichting na te gaan of een verzoek een WOBverzoek is. Zodra een verzoek aangemerkt kan worden als een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid dat gericht is tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf (artikel 3 WOB) en er is geen aan de WOB derogerend verstrekkingsregime van toepassing, dan is er sprake van een WOBverzoek. In dat geval is het WOB-regime van toepassing. Enige beperking is er vervolgens in gelegen dat het verzoek concreet genoeg moet zijn zolang de bestuurlijke aangelegenheid maar duidelijk is. Een verzoek is niet concreet genoeg als de gevraagde informatie een onbegrensde verscheidenheid aan onderwerpen betreft. Als tegenprestatie geldt wel de plicht voor het bestuursorgaan om te helpen bij het concretiseren (art. 3 lid 4 WOB).
  3. In de hier bedoelde gevallen stuit het al op de vraag of de WOB van toepassing is. Die vraag wordt kennelijk beantwoord door de context waarin het verzoek om informatie wordt gedaan. In zoverre komt de Afdeling dan ook niet toe aan de vraag of sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid (wat in beide gevallen m.i. aan de orde is) en de vraag of het verzoek voldoende concreet was (hetgeen eveneens geen punt van discussie kan zijn, afgaande op de weergave van de verzoeken zoals opgenomen in de uitspraken). De omstandigheden zijn in beide gevallen verschillend. In het geval van de uitspraak van 11 september (Gst. 2013/128) is dat een lopende bestuursrechtelijke procedure. In de uitspraak van 13 november is dat een aanstaande civielrechtelijke procedure (dit geldt ook voor een andere uitspraak met dezelfde datum, nr. 201209413/1/A3, die wegens de omvang niet eveneens is opgenomen).
  4. In algemene zin ontwaar ik een volgend beoordelingskader voor zover de discussie speelt of sprake is van een WOB-verzoek ingeval sprake is van een schriftelijk stuk (bij mondelinge verzoeken is de bewijspositie voor verzoeker sowieso al een lastig gegeven) met een verzoek om informatie: a. Wordt de WOB genoemd? b. Zo nee, welke titel c.q. welk onderwerp kent het stuk met het verzoek? c. In welke context wordt het stuk met het verzoek opgesteld en ingediend? 5. Het noemen van de WOB (ad. a.) leek – zo volgt uit het stelsel van de WOB (vormvrij, geen belang etc.) – in zijn algemeenheid niet van belang voor de vraag of de WOB van toepassing was. Uit artikel 3 WOB volgt ook dat het moet gaan om een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. De verplichting om de WOB te noemen is geen wettelijke eis. Toch loop je volgens de hier ingezette lijn van de Afdeling kennelijk als verzoeker wel een risico als je de WOB niet noemt. Met die eis lijkt een aardige drempel voor het tegengaan van misbruik te zijn opgeworpen. Overigens is met het enkel noemen van de WOB natuurlijk nog geen sprake van een WOB-verzoek. Buiten het feit dat ingevolge artikel 2 WOB bijzondere regelingen kunnen zijn gegeven, dient het verzoek om informatie eerst en vooral ook te voldoen aan de andere vereisten van artikel 3 WOB
  5. Het volgende aspect van beoordeling (ad. b.) doet vervolgens wat futiel aan, maar lijkt ook nuttig voor de anti‘misbruik’praktijk. Wordt de WOB niet genoemd, dan speelt vervolgens ogenschijnlijk een rol, welk onderwerp de verzoeker meegeeft aan het document waarin het verzoek is opgenomen. Gebruik van de term ‘beroepschrift’ of ‘aansprakelijkstelling’ lijkt voldoende om nog minder snel voor een ‘WOBbehandeling’ in aanmerking te komen. Op het eerste gezicht wordt hiermee een niet onlogische drempel opgeworpen om allerlei verdekte verzoeken om informatie te doen. Echter, moeilijk valt in te zien waarom een aanvraag of andere vorm van correspondentie gericht aan een bestuursorgaan niet uit verschillende onderdelen kan bestaan. Zoals een besluit verschillende onderdelen kan bevatten of zelfs ook verschillende rechtsgevolgen in het leven kan roepen, komt het me voor dat ook correspondentie gericht aan bestuursorganen, een aanvraag, heel goed verschillende ‘onderdelen’ kan bevatten. Bedenk hierbij ook nog dat het bestuursprocesrecht laagdrempelig behoort te zijn en de WOB als uitgangspunt heeft dat alle informatie voor eenieder beschikbaar moet zijn zonder formele eisen te willen stellen aan de vorm van het verzoek (het kan ook mondeling), dan is de hier kennelijk van belang geachte omstandigheid – welke titel geeft u uw brief mee – ietwat bedenkelijk.
  6. Tot slot wordt – niet onlogisch – de context waarin het verzoek wordt gedaan relevant geacht. In zekere zin hangt het – zoals alle aspecten in dit soort gevallen – samen met het voorgaande criterium. Toch bespreek ik het apart nu beide uitspraken in samenhang bezien, een wat diffuus beeld geven. In de uitspraak van 11 september 2013 wordt de context bepaald door een lopende bestuursrechtelijke procedure. De Afdeling meent dat art. 7:18 lid 4 Awb van toepassing was op het verzoek om toezending van de stukken ‘nu die bepaling ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep’. Dit is bijzonder nu in de principiële uitspraak van 26 juli 1999, JB 1999/226 uitdrukkelijk was bepaald dat art. 7:4 (bezwaar), art. 7:18 (administratief beroep) en art. 8:29 (beroep) geen uitputtende regeling betroffen. Hetzelfde gold, ingevolge ABRvS 15 juni 2005, AB 2005/259 en JB 2005/230, voor de verhouding WOB en de regeling van de toegang tot stukken in de beroepsfase in de hier ook aan de orde zijnde WAHV. Uit deze jurisprudentie volgt dat de weg van de WOB nog altijd openstaat naast de procedure die eveneens aan de orde is (zie ook uitgebreid E.J. daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, Den Haag 2011, p. 428 e.v.). Ik zou menen dat, nu de wetgever niet heeft beoogd een gelijktijdige werking van de twee wegen te voorkomen, de omstandigheid dat een procedure aanhangig is, geen rol zou mogen spelen voor de beoordeling van een verzoek om informatie. Specifiek is in dit verband overigens nog van belang dat het volgens de Afdeling niet uitmaakt of het document dat wordt verzocht deel uitmaakt van het dossier. Dit wekt verbazing nu art. 7:18 lid 4 uitdrukkelijk verwijst naar de stukken als bedoeld in lid 3 (in lid 4 wordt immers gesproken van ‘deze stukken’) hetgeen weer kennelijk ziet op de stukken die ter inzage zullen liggen. Dat ziet voorts weer op de nadere stukken van belanghebbenden (lid 1) en het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken (lid 2). Ik zou dan ook menen dat voor zover een verzoek om informatie ziet op andere stukken dan die hier zijn bedoeld, de WOB zeker van toepassing moet worden geacht nu het bereik van lid 4 beperkt is. Ook de lezing van de Afdeling dat deze bepaling eveneens aan de orde is in geval er niet wordt gehoord, valt moeilijk te duiden gegeven de redactie van art. 7:18 nu alle handelingen die daarin zijn genoemd (indienen stukken, ter inzage leggen van stukken, wijzen op tijdstip en locatie van ter inzage legging) gekoppeld worden aan het horen.
  7. Nog los van de bijzondere lezing van art. 7:18 lid 4 Awb zelve en de samenhang met de WOB, lijkt de uitspraak van 11 september een doelredenering te kennen als we de uitspraak vergelijken met de uitspraak van 13 november. Daar is immers geen sprake van een bestuursrechtelijke procedure, maar een aansprakelijkstelling (nog geen begin van een civielrechtelijke procedure, die immers aanvangt met de betekening van een dagvaarding) zonder specifiek wettelijk kader dat ziet op het uitwisselen van documenten. Bij die uitspraak lijkt appellant vooral te worden verweten dat het gaat om een aansprakelijkstelling en – daar komt het – enkel is verzocht om toezending en niet openbaarmaking! Over dat eerste heb ik hiervoor (onder 6) al het nodige gezegd. Dat laatste onderscheid is evenwel zo subtiel (en vergezocht) dat ik mijn verbazing daarover moet uiten. Het niet noemen van de WOB is nog tot daar aan toe, maar het subtiele onderscheid dat iemand vraagt om toezending in plaats van openbaarmaking – wat voor de leek uitwisselbaar mag lijken – acht ik zodanig dat iemand dat niet mag worden tegengeworpen in een bestuursrechtelijke procedure over de WOB en de al dan niet bestaande verplichting tot het betalen van een dwangsom door het bestuursorgaan. Merk in dit verband nog op dat art. 3 WOB enkel vraagt dat een ‘verzoek om informatie’ wordt ingediend. Voorts spreekt de WOB zelf van verstrekking in verschillende vormen (art. 7 WOB), waarbij verstrekking veelal plaatsvindt door het toezenden van de verzochte informatie. Hoe dat ook zij, voor de bevoegd gezagen vormen deze uitspraken een mooie handreiking van de Afdeling om mogelijke dwangsomverplichtingen buiten de deur te houden.
  8. Al met al lijkt de Afdeling zich – in navolging op haar eerdere jurisprudentie – kritisch op te stellen om zodoende gehoor te geven aan de kennelijke wens in de bestuurspraktijk om paal en perk te stellen aan verondersteld misbruik van de WOB. In zoverre gaat zij zover als mogelijk binnen de huidige kaders van de WOB en Awb. Hoewel dat valt toe te juichen, meen ik dat de structurele oplossing van elders moet komen, in de vorm van een wetswijziging (zie genoemde annotatie). Het verder inperken van de mogelijkheden die de WOB geeft, vanwege een probleem dat zich ogenschijnlijk voordoet in de praktijk, terwijl het vormvrije karakter en het belangeloos kunnen doen van verzoeken om informatie op grond van de WOB vooropgesteld moet worden, dient mijns inziens te worden vermeden. Het gevaar bestaat dan immers dat we te ver verwijderd raken van de oorspronkelijke bedoeling van de WOB (en het bestuursprocesrecht).

Essentie

Afwijzing verzoek om dwangsom. WOB-verzoek is vormvrij. Ter beoordeling van bestuursorgaan binnen welk kader een verzoek wordt gedaan.

Samenvatting

Het college heeft zich in het bij de rechtbank bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat de brief van 2 augustus 2010 niet diende te worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB. Een verzoek op grond van artikel 3, eerste lid, van de WOB is vormvrij en geen belang behoeft te worden gesteld bij een dergelijk verzoek. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van een document, een verzoek is om openbaarmaking op grond van de WOB of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling. De brief heeft als onderwerp ‘aansprakelijkstelling schade aan riolering [locatie A]’ en erin is een aansprakelijkstelling voor de schade, gevolgschade en reparatie van de riolering bij de aansluiting op het openbare riool van [locatie A] opgenomen. Aan het eind van de brief verzoekt [appellante] om toezending van de onder 2 genoemde documenten. Zij refereert daarbij niet aan de WOB en verzoekt evenmin om openbaarmaking van de door haar genoemde documenten. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een civielrechtelijke aansprakelijkstelling, diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op onjuiste gronden, geoordeeld dat geen sprake is van een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Zoetermeer, tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 augustus 2012 in zaak nr. 12/588 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.

Uitspraak

Procesverloop

Bij brief van 2 mei 2011 heeft het college een door [appellante] gedaan verzoek om informatie gedeeltelijk ingewilligd. Bij besluit van 12 december 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wat betreft de aansprakelijkheidsstelling en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij besluit van 5 januari 2012 heeft het college het verzoek tot betaling van een dwangsom afgewezen. Bij uitspraak van 22 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door K. van der Veen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een aanvraag verstaan een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge dit artikel, aanhef en onder b, wordt verstaan onder een bestuurlijke aangelegenheid een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
  2. Bij brief van 2 augustus 2010 heeft [appellante] verzocht om toezending van een kopie van de gearchiveerde tekeningen en controle op de uitvoering van de aanleg van de riolering in huis en richting openbaar riool, waarin de details van de betreffende aansluitingen voldoende nauwkeurig af te lezen zijn. Daarnaast heeft [appellante] verzocht om te kennen te geven welke werkzaamheden bij reparatiewerk twee jaar eerder hebben plaatsgevonden, wat er eventueel is vervangen, of destijds de oorzaak van de wortelingroei door de gemeente is vastgesteld, welke maatregelen zijn genomen om toekomstige ingroei te voorkomen, en of destijds de constructie is gecontroleerd op de geldende regelgeving. Bij brief van 2 mei 2011 heeft het college kenbaar gemaakt dat van elke huisaansluiting een schets wordt gemaakt met alleen de ligging van de leiding in het openbaar gebied. In het hiertegen gemaakte bezwaar heeft [appellante] aangevoerd dat het college niet aan haar verzoek is tegemoetgekomen en wederom verzocht om toezending van de gevraagde documenten. Aan het besluit van 12 december 2011 heeft het college ten grondslag gelegd dat het verzoek om informatie geen verzoek op grond van de Wob is. Het is gedaan in een brief tot aansprakelijkstelling voor de schade aan de riolering bij de aansluiting op het openbare riool van de woning [locatie A] te Zoetermeer en moet worden aangemerkt als een stap in een civielrechtelijke procedure. Bij besluit van 5 januari 2012 heeft het college het verzoek tot toekenning van een dwangsom afgewezen omdat geen sprake is van het niet tijdig beslissen op een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
  3. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2009 in zaak nr. 200904496/1/H3, geoordeeld dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in de Wob, maar van een feitelijke handeling nu het informatieverzoek van [appellante] ziet op de aanleg van de riolering. Het college heeft zich terecht, zij het op onjuiste gronden, op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob, aldus de rechtbank.
    1. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar verzoek ziet op een bestuurlijke aangelegenheid. Zij voert aan dat grondslag voor het verzoek was om na te gaan of bij de beoordeling van de bouwtekeningen in het kader van de vergunningverlening is gecontroleerd of deze aan de voorschriften voldeden. Het informatieverzoek ziet dus, anders dan de rechtbank als uitgangspunt heeft genomen, niet op de aanleg van de riolering, maar op de controle daarvan door de gemeente op basis van de bouwtekeningen. Verder heeft de rechtbank miskend dat in dezelfde brief informatie is gevraagd over werkzaamheden die twee jaar eerder hebben plaatsgevonden en is verzocht om gegevens over de controle op de geldende regelgeving. Deze gegevens zien op een bestuurlijke aangelegenheid, aldus [appellante].
    2. Het begrip ‘bestuurlijk’ in artikel 3 van de Wob ziet, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Documenten of elektronisch vastgelegde gegevens die betrekking hebben op de controle op de uitvoering van de aanleg en de constructie van de riolering, moeten worden aangemerkt als documenten over een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob. Het verzoek van [appellante] ziet, naast een verzoek om informatie over de uitgevoerde reparatiewerkzaamheden, mede op stukken die betrekking hebben op de aanleg van de riolering en op de controle op de uitvoering hiervan en daarmee op een bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Dit noopt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak op grond van het navolgende. Het college heeft zich in het bij de rechtbank bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat de brief van 2 augustus 2010 niet diende te worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Een verzoek op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob is vormvrij en geen belang behoeft te worden gesteld bij een dergelijk verzoek. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van een document, een verzoek is om openbaarmaking op grond van de Wob of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling. De brief heeft als onderwerp ‘aansprakelijkstelling schade aan riolering [locatie A]’ en erin is een aansprakelijkstelling voor de schade, gevolgschade en reparatie van de riolering bij de aansluiting op het openbare riool van [locatie A] opgenomen. Aan het eind van de brief verzoekt [appellante] om toezending van de onder 2 genoemde documenten. Zij refereert daarbij niet aan de Wob en verzoekt evenmin om openbaarmaking van de door haar genoemde documenten. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een civielrechtelijke aansprakelijkstelling, diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op onjuiste gronden, geoordeeld dat geen sprake is van een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob.
  4. Anders dan [appellante] betoogt heeft het college zich, gelet op het vorenstaande, bij besluit van 5 januari 2012 evenzeer op goede gronden op het standpunt gesteld dat geen dwangsom verschuldigd is, reeds omdat geen sprake is van het niet tijdig beslissen op een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
  5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust
  6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Administratief beroepschrift is geen Wob-verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 september 2013

  1. Twee uitspraken die ogenschijnlijk passen in de discussie over ‘misbruik van de WOB’ die op dit moment zo driftig wordt gevoerd. Zie uitgebreider hierover mijn naschrift zoals gepubliceerd in Gst. 2013/86 en Gst. 2013/87. Uitdrukkelijk zij opgemerkt dat ik niets wil zeggen over de intenties van de verzoekers om informatie in deze twee gevallen; die intenties ken ik immers niet, noch ken ik de achtergrond van de beide casus. Ik leg de link evenwel nu de situaties waar de hier opgenomen uitspraken op zien, lijken op een door velen als misbruik bestempelde handelswijze van een verzoeker om informatie. Een verzoek om informatie wordt ‘verdekt’ opgenomen in een document, men wacht af, en komt met een ingebrekestelling om zodoende de dwangsom op te strijken. Ik zie er voorts een handreiking in van de Afdeling om aanknopingspunten te geven voor bestuursorganen om verzoeken om betaling van een dwangsom af te wijzen. De Afdeling probeert kennelijk paal en perk te stellen aan deze wijze van opereren door verzoekers. Of zij dit heel consequent doet en of zij daarmee recht doet aan de bedoeling van de WOB-wetgever is evenwel de vraag. Met name de samenhang van beide uitspraken geeft aanleiding voor een bespreking.
  2. Kort en goed stelt de Afdeling in beide procedures dat weinig eisen gesteld kunnen worden aan een verzoek om informatie en het derhalve van toepassing zijn van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB). Zo kan eenieder verzoeken om informatie neergelegd in documenten richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid daarvan werkzame instelling, dienst of bedrijf (art. 3 lid 1 WOB). Alle natuurlijke personen en rechtspersonen, ook zij die niet Nederlands zijn, kunnen een WOB-verzoek indienen. De vraag of iemand als persoon aangemerkt kan worden, wordt beoordeeld naar Nederlands recht. Hieruit volgt tevens dat er geen beperking is gesteld aan de verzoeker naar leeftijd of betrokkenheid bij de bestuurlijke aangelegenheid of de informatie neergelegd in het document. Uit artikel 3 lid 3 WOB volgt vervolgens dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen, als hij dit al zou hebben. Dit alles volgt uit het algemene uitgangspunt van de WOB dat eenieder recht heeft op de informatie die onder bestuursorganen berust. Dit derde lid is een van de wijzigingen van de WOB als gevolg van de implementatie van het Verdrag van Aarhus (wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 519), maar was daar voor al praktijk; uitgangspunt was immers reeds dat het belang dat verzoeker bij de informatie heeft, bij de beoordeling van zijn verzoek geen rol mag spelen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 17). In dat kader zijn er ook geen formele vereisten gegeven: een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden gedaan, maar ook met gebruikmaking van communicatiemiddelen zoals internet en e-mail (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 23-24). Een WOB-verzoek hoeft door de verzoeker niet als zodanig geduid te worden. Op ieder bestuursorgaan rust de zelfstandige verplichting na te gaan of een verzoek een WOBverzoek is. Zodra een verzoek aangemerkt kan worden als een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid dat gericht is tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf (artikel 3 WOB) en er is geen aan de WOB derogerend verstrekkingsregime van toepassing, dan is er sprake van een WOBverzoek. In dat geval is het WOB-regime van toepassing. Enige beperking is er vervolgens in gelegen dat het verzoek concreet genoeg moet zijn zolang de bestuurlijke aangelegenheid maar duidelijk is. Een verzoek is niet concreet genoeg als de gevraagde informatie een onbegrensde verscheidenheid aan onderwerpen betreft. Als tegenprestatie geldt wel de plicht voor het bestuursorgaan om te helpen bij het concretiseren (art. 3 lid 4 WOB).
  3. In de hier bedoelde gevallen stuit het al op de vraag of de WOB van toepassing is. Die vraag wordt kennelijk beantwoord door de context waarin het verzoek om informatie wordt gedaan. In zoverre komt de Afdeling dan ook niet toe aan de vraag of sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid (wat in beide gevallen m.i. aan de orde is) en de vraag of het verzoek voldoende concreet was (hetgeen eveneens geen punt van discussie kan zijn, afgaande op de weergave van de verzoeken zoals opgenomen in de uitspraken). De omstandigheden zijn in beide gevallen verschillend. In het geval van de uitspraak van 11 september (Gst. 2013/128) is dat een lopende bestuursrechtelijke procedure. In de uitspraak van 13 november is dat een aanstaande civielrechtelijke procedure (dit geldt ook voor een andere uitspraak met dezelfde datum, nr. 201209413/1/A3, die wegens de omvang niet eveneens is opgenomen).
  4. In algemene zin ontwaar ik een volgend beoordelingskader voor zover de discussie speelt of sprake is van een WOB-verzoek ingeval sprake is van een schriftelijk stuk (bij mondelinge verzoeken is de bewijspositie voor verzoeker sowieso al een lastig gegeven) met een verzoek om informatie: a. Wordt de WOB genoemd? b. Zo nee, welke titel c.q. welk onderwerp kent het stuk met het verzoek? c. In welke context wordt het stuk met het verzoek opgesteld en ingediend? 5. Het noemen van de WOB (ad. a.) leek – zo volgt uit het stelsel van de WOB (vormvrij, geen belang etc.) – in zijn algemeenheid niet van belang voor de vraag of de WOB van toepassing was. Uit artikel 3 WOB volgt ook dat het moet gaan om een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. De verplichting om de WOB te noemen is geen wettelijke eis. Toch loop je volgens de hier ingezette lijn van de Afdeling kennelijk als verzoeker wel een risico als je de WOB niet noemt. Met die eis lijkt een aardige drempel voor het tegengaan van misbruik te zijn opgeworpen. Overigens is met het enkel noemen van de WOB natuurlijk nog geen sprake van een WOB-verzoek. Buiten het feit dat ingevolge artikel 2 WOB bijzondere regelingen kunnen zijn gegeven, dient het verzoek om informatie eerst en vooral ook te voldoen aan de andere vereisten van artikel 3 WOB
  5. Het volgende aspect van beoordeling (ad. b.) doet vervolgens wat futiel aan, maar lijkt ook nuttig voor de anti‘misbruik’praktijk. Wordt de WOB niet genoemd, dan speelt vervolgens ogenschijnlijk een rol, welk onderwerp de verzoeker meegeeft aan het document waarin het verzoek is opgenomen. Gebruik van de term ‘beroepschrift’ of ‘aansprakelijkstelling’ lijkt voldoende om nog minder snel voor een ‘WOBbehandeling’ in aanmerking te komen. Op het eerste gezicht wordt hiermee een niet onlogische drempel opgeworpen om allerlei verdekte verzoeken om informatie te doen. Echter, moeilijk valt in te zien waarom een aanvraag of andere vorm van correspondentie gericht aan een bestuursorgaan niet uit verschillende onderdelen kan bestaan. Zoals een besluit verschillende onderdelen kan bevatten of zelfs ook verschillende rechtsgevolgen in het leven kan roepen, komt het me voor dat ook correspondentie gericht aan bestuursorganen, een aanvraag, heel goed verschillende ‘onderdelen’ kan bevatten. Bedenk hierbij ook nog dat het bestuursprocesrecht laagdrempelig behoort te zijn en de WOB als uitgangspunt heeft dat alle informatie voor eenieder beschikbaar moet zijn zonder formele eisen te willen stellen aan de vorm van het verzoek (het kan ook mondeling), dan is de hier kennelijk van belang geachte omstandigheid – welke titel geeft u uw brief mee – ietwat bedenkelijk.
  6. Tot slot wordt – niet onlogisch – de context waarin het verzoek wordt gedaan relevant geacht. In zekere zin hangt het – zoals alle aspecten in dit soort gevallen – samen met het voorgaande criterium. Toch bespreek ik het apart nu beide uitspraken in samenhang bezien, een wat diffuus beeld geven. In de uitspraak van 11 september 2013 wordt de context bepaald door een lopende bestuursrechtelijke procedure. De Afdeling meent dat art. 7:18 lid 4 Awb van toepassing was op het verzoek om toezending van de stukken ‘nu die bepaling ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep’. Dit is bijzonder nu in de principiële uitspraak van 26 juli 1999, JB 1999/226 uitdrukkelijk was bepaald dat art. 7:4 (bezwaar), art. 7:18 (administratief beroep) en art. 8:29 (beroep) geen uitputtende regeling betroffen. Hetzelfde gold, ingevolge ABRvS 15 juni 2005, AB 2005/259 en JB 2005/230, voor de verhouding WOB en de regeling van de toegang tot stukken in de beroepsfase in de hier ook aan de orde zijnde WAHV. Uit deze jurisprudentie volgt dat de weg van de WOB nog altijd openstaat naast de procedure die eveneens aan de orde is (zie ook uitgebreid E.J. daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, Den Haag 2011, p. 428 e.v.). Ik zou menen dat, nu de wetgever niet heeft beoogd een gelijktijdige werking van de twee wegen te voorkomen, de omstandigheid dat een procedure aanhangig is, geen rol zou mogen spelen voor de beoordeling van een verzoek om informatie. Specifiek is in dit verband overigens nog van belang dat het volgens de Afdeling niet uitmaakt of het document dat wordt verzocht deel uitmaakt van het dossier. Dit wekt verbazing nu art. 7:18 lid 4 uitdrukkelijk verwijst naar de stukken als bedoeld in lid 3 (in lid 4 wordt immers gesproken van ‘deze stukken’) hetgeen weer kennelijk ziet op de stukken die ter inzage zullen liggen. Dat ziet voorts weer op de nadere stukken van belanghebbenden (lid 1) en het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken (lid 2). Ik zou dan ook menen dat voor zover een verzoek om informatie ziet op andere stukken dan die hier zijn bedoeld, de WOB zeker van toepassing moet worden geacht nu het bereik van lid 4 beperkt is. Ook de lezing van de Afdeling dat deze bepaling eveneens aan de orde is in geval er niet wordt gehoord, valt moeilijk te duiden gegeven de redactie van art. 7:18 nu alle handelingen die daarin zijn genoemd (indienen stukken, ter inzage leggen van stukken, wijzen op tijdstip en locatie van ter inzage legging) gekoppeld worden aan het horen.
  7. Nog los van de bijzondere lezing van art. 7:18 lid 4 Awb zelve en de samenhang met de WOB, lijkt de uitspraak van 11 september een doelredenering te kennen als we de uitspraak vergelijken met de uitspraak van 13 november. Daar is immers geen sprake van een bestuursrechtelijke procedure, maar een aansprakelijkstelling (nog geen begin van een civielrechtelijke procedure, die immers aanvangt met de betekening van een dagvaarding) zonder specifiek wettelijk kader dat ziet op het uitwisselen van documenten. Bij die uitspraak lijkt appellant vooral te worden verweten dat het gaat om een aansprakelijkstelling en – daar komt het – enkel is verzocht om toezending en niet openbaarmaking! Over dat eerste heb ik hiervoor (onder 6) al het nodige gezegd. Dat laatste onderscheid is evenwel zo subtiel (en vergezocht) dat ik mijn verbazing daarover moet uiten. Het niet noemen van de WOB is nog tot daar aan toe, maar het subtiele onderscheid dat iemand vraagt om toezending in plaats van openbaarmaking – wat voor de leek uitwisselbaar mag lijken – acht ik zodanig dat iemand dat niet mag worden tegengeworpen in een bestuursrechtelijke procedure over de WOB en de al dan niet bestaande verplichting tot het betalen van een dwangsom door het bestuursorgaan. Merk in dit verband nog op dat art. 3 WOB enkel vraagt dat een ‘verzoek om informatie’ wordt ingediend. Voorts spreekt de WOB zelf van verstrekking in verschillende vormen (art. 7 WOB), waarbij verstrekking veelal plaatsvindt door het toezenden van de verzochte informatie. Hoe dat ook zij, voor de bevoegd gezagen vormen deze uitspraken een mooie handreiking van de Afdeling om mogelijke dwangsomverplichtingen buiten de deur te houden.
  8. Al met al lijkt de Afdeling zich – in navolging op haar eerdere jurisprudentie – kritisch op te stellen om zodoende gehoor te geven aan de kennelijke wens in de bestuurspraktijk om paal en perk te stellen aan verondersteld misbruik van de WOB. In zoverre gaat zij zover als mogelijk binnen de huidige kaders van de WOB en Awb. Hoewel dat valt toe te juichen, meen ik dat de structurele oplossing van elders moet komen, in de vorm van een wetswijziging (zie genoemde annotatie). Het verder inperken van de mogelijkheden die de WOB geeft, vanwege een probleem dat zich ogenschijnlijk voordoet in de praktijk, terwijl het vormvrije karakter en het belangeloos kunnen doen van verzoeken om informatie op grond van de WOB vooropgesteld moet worden, dient mijns inziens te worden vermeden. Het gevaar bestaat dan immers dat we te ver verwijderd raken van de oorspronkelijke bedoeling van de WOB (en het bestuursprocesrecht).

Essentie

Afwijzing verzoek om dwangsom. WOB-verzoek is vormvrij. Ter beoordeling van bestuursorgaan binnen welk kader een verzoek wordt gedaan.

Samenvatting

Hoewel een verzoek op grond van artikel 3 WOB vormvrij is, dient het bestuursorgaan te beoordelen of een verzoek om toezending van een document een verzoek is om openbaarmaking op grond van de WOB of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek, als vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011, terecht niet is opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de WOB. De brieven hebben als onderwerp ‘beroepschrift’ en erin zijn gronden geformuleerd tegen de opgelegde sanctie. Aan het eind van de brieven verzoekt [appellante] om toezending van het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal en eventuele andere stukken uit het dossier. Zij refereert daarbij niet aan de WOB. Gelet op de voornoemde omstandigheden en de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de WAHV), diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. De vraag of de gevraagde stukken feitelijk deel uitmaakten van het Mulder-dossier is daarbij niet bepalend. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het toetsingskader voorzien in de WOB ter beoordeling of stukken aan eenieder openbaar gemaakt kunnen worden ook niet dienstig is aan het doel waarmee het verzoek om stukken is ingediend. De Afdeling sluit hiermee aan bij hetgeen in een vergelijkbare situatie is overwogen in haar uitspraak van 1 september 2010 in nr. 200909049/1/H3. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb van toepassing was op haar verzoek, nu die bepaling onder meer ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep. Dat artikel 7:18 van de Awb betrekking heeft op het horen van belanghebbenden, maakt dit niet anders. De Afdeling leest artikel 7:18, vierde lid, van de Awb aldus dat ook als een belanghebbende niet is gehoord in het kader van administratief beroep deze op grond van die bepaling afschriften van alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. Het niet horen in de bezwaarfase in deze procedure kan er evenmin toe leiden dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb niet op haar verzoek om informatie van toepassing is, reeds omdat dit een andere procedure betreft. Nu de rechtbank slechts heeft vastgesteld dat het in het kader van een WAHV-procedure mogelijk is op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb stukken uit te wisselen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Dat deze bepaling geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de WOB, is voorts niet van belang, omdat dit niet ziet op de vraag hoe het verzoek dat is vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011 diende te worden aangemerkt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats] tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 13 juni 2012 in zaak nr. 12/1591 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 12 september 2011 is het verzoek om betaling van een dwangsom afgewezen. Bij besluit van 19 januari 2012 is het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Pruss, is verschenen.

Overwegingen

  1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
  2. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
  3. Bij brieven van 1 en 3 mei 2011 heeft [appellante] onder meer verzocht haar het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal en eventuele andere stukken uit het dossier toe te sturen, naar aanleiding van een boete die haar is opgelegd ter zake van een verkeersovertreding. Bij brief van 18 juli 2011 heeft zij haar verzoek om deze stukken herhaald. Deze brief omvat mede een ingebrekestelling. Bij brief van 17 augustus 2011 heeft zij verzocht om een ontvangstbevestiging van haar brief van 18 juli 2011. Bij besluit van 12 september 2011 is aan [appellante] meegedeeld dat geen dwangsom is verbeurd omdat haar verzoek niet is gedaan in het kader van de Wob. De Wet dwangsom is niet van toepassing. In het bij de rechtbank bestreden besluit is aan de motivering toegevoegd dat uit het verzoek niet duidelijk blijkt dat openbaarmaking van informatie op grond van de Wob werd beoogd. Het verzoek kon daarom niet worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking op grond van artikel 3 van de Wob.
  4. De rechtbank heeft na vernietiging van het besluit van 19 januari 2012 vanwege het ten onrechte niet horen van [appellante], de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De rechtbank concludeert dat het verzoek terecht niet als aanvraag in het kader van de Wob is aangemerkt en dat het evenmin anderszins is aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Er is dan ook geen dwangsom verbeurd in verband met het niet tijdig beslissen op een aanvraag. De rechtbank heeft het verzoek van [appellante] aangemerkt als een verzoek als bedoeld in artikel 7:18, vierde lid, van de Awb.
  5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de door haar ingebrachte grond dat de rechtszekerheid en het verbod van détournement pouvoir zijn geschonden omdat het besluit van 14 september 2011, waarbij haar met toepassing van de Wob een zaaksoverzicht is verstrekt, alsnog is teruggedraaid en het naar aanleiding van de doorzending door het Korps Landelijke Politiediensten genomen besluit van 27 september 2011, waarbij de gevraagde documenten zijn verstrekt, buiten beschouwing is gelaten. De hiervoor genoemde besluiten staan in rechte vast en derhalve moet worden uitgegaan van de juistheid van die besluiten, aldus [appellante]. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank haar verzoek ten onrechte niet als een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob heeft aangemerkt. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat een verzoek op grond van die bepaling vormvrij is en dat bij een verzoek om openbaarmaking niet uitdrukkelijk een beroep op de Wob behoeft te worden gedaan. Artikel 7:18 van de Awb is geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling die derogeert aan de Wob. Deze bepaling kan volgens [appellante] in dit geval ook niet toepasselijk zijn omdat deze ziet op stukken die voorafgaand aan een hoorzitting ter inzage worden gelegd. Dit terwijl in deze procedure in de bezwaarfase de hoorplicht is geschonden en zij de gevraagde stukken eerst nadat het administratief beroep kennelijk ongegrond is verklaard heeft ontvangen. De rechtbank heeft partijen bovendien niet in de gelegenheid gesteld om op dit punt te reageren, zodat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Voorts maakten de door haar opgevraagde stukken volgens [appellante] geen deel uit van het zogenoemde Mulder-dossier.
    1. De Afdeling stelt voorop dat de besluiten van 14 en 27 september 2011 niet ter beoordeling voorliggen. Voor het oordeel dat uit deze besluiten kan worden afgeleid dat het verzoek vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011 dient te worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob, ziet de Afdeling geen grond. Hoewel de rechtbank niet expliciet heeft overwogen dat de rechtszekerheid en het verbod van dé-tournement de pouvoir in dit geval niet zijn geschonden, kan dit, gelet op het navolgende, niet leiden tot het door [appellante] met haar betoog beoogde doel. Nu immers de bedoelde besluiten een reactie zijn op de brief van [appellante] van 17 augustus 2011 en deze brief onmiskenbaar geen verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob inhoudt, kan het ten onrechte toch aanmerken als zo’n verzoek van deze brief niet leiden tot het oordeel dat het niet kwalificeren van de brieven van 1 en 3 mei 2011 als een dergelijk verzoek in strijd is met de rechtszekerheid dan wel het verbod van détournement de pouvoir. De Afdeling acht dit, anders dan [appellante] ter zitting heeft gesteld, evenmin in strijd met het vertrouwensbeginsel. Niet is gebleken dat namens de minister concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan aan [appellante] dat de brieven van 1 en 3 mei 2011 zouden worden opgevat als een verzoek op grond van de Wob. Het betoog faalt.
    2. [appellante] betoogt terecht dat een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob vormvrij is. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van een document een verzoek is om openbaarmaking op grond van de Wob of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek van [appellante], als vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011, terecht niet is opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob. De brieven hebben als onderwerp ‘beroepschrift’ en erin zijn gronden geformuleerd tegen de opgelegde sanctie. Aan het eind van de brieven verzoekt [appellante] om toezending van het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal en eventuele andere stukken uit het dossier. Zij refereert daarbij niet aan de Wob. Gelet op de voornoemde omstandigheden en de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv), diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. De vraag of de gevraagde stukken feitelijk deel uitmaakten van het Mulder-dossier is daarbij niet bepalend. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden ook niet dienstig is aan het doel waarmee het verzoek om stukken is ingediend. De Afdeling sluit hiermee aan bij hetgeen in een vergelijkbare situatie is overwogen in haar uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200909049/1/H3. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb van toepassing was op haar verzoek, nu die bepaling onder meer ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep. Dat artikel 7:18 van de Awb betrekking heeft op het horen van belanghebbenden, maakt dit niet anders. De Afdeling leest artikel 7:18, vierde lid, van de Awb aldus dat ook als een belanghebbende niet is gehoord in het kader van administratief beroep deze op grond van die bepaling afschriften van alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. Het niet horen van [appellante] in de bezwaarfase in deze procedure kan er evenmin toe leiden dat artikel 7:18, vierde lid, van de Awb niet op haar verzoek om informatie van toepassing is, reeds omdat dit een andere procedure betreft. Nu de rechtbank slechts heeft vastgesteld dat het in het kader van een Wahvprocedure mogelijk is op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb stukken uit te wisselen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Dat deze bepaling geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de Wob, zoals [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2005 in zaak nr. 200405147/1 op zichzelf terecht betoogt, is voorts niet van belang, omdat dit niet ziet op de vraag hoe het verzoek van [appellante] dat is vervat in de brieven van 1 en 3 mei 2011 diende te worden aangemerkt.
      Het betoog faalt.
  6. Ter zitting is door [appellante] verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 in zaak nr. 201207489/1/T1/A3. Daarin is geoordeeld dat artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie (Stcrt. 2009, 17519; hierna: Mandaatregeling) onverbindend is, voor zover daarin aan de gemandateerde wordt overgelaten om te beoordelen of de inwilliging van een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben. Dat is in strijd met de rechtszekerheid. Voor zover [appellante] met die verwijzing heeft beoogd te betogen dat het besluit van 19 januari 2012 wordt geacht te zijn genomen met toepassing van deze bepaling en aldus onbevoegd is genomen, overweegt de Afdeling dat zij geen aanleiding ziet voor dat oordeel. Daartoe is redengevend dat in dit geval geen verzoek op grond van artikel 3 van de Wob voorligt, zoals uit het voorgaande voortvloeit. Daarin verschilt deze zaak van die van genoemde uitspraak van 3 juli 2013, nu daar wel een zodanig verzoek was gedaan.
  7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
  8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geen plicht tot het vervaardigen van documenten (ongeacht mate van inspanning)

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 juni 2013

De Afdeling gaat om in de hier opgenomen uitspraak. Reden tot een naschrift.

  1. Wanneer een bestuursorgaan constateert dat over een bepaalde aangelegenheid geen documenten bestaan, kan het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in beginsel eenvoudig worden afgewezen met de mededeling dat de gevraagde documenten niet bestaan. In sommige gevallen wordt daarvoor nog op verschillende manieren bewijs voor geleverd (vgl. ABRvS 14 juli 2010, Gst. 2010/82 en ABRvS 28 juli 2010, Gst. 2010/83). Getoetst wordt of de mededeling van het bestuursorgaan niet ongeloofwaardig is. Het is aan de verzoeker om die geloofwaardigheid gemotiveerd ter discussie te stellen (vgl. ook ABRvS 3 april 2013, LJN BZ7613).
  2. In het verlengde daarvan verplicht de WOB bestuursorganen in beginsel niet om allerlei gegevens te vergaren en die vervolgens in een (nog niet bestaand) document vast te leggen (ABRvS 16 april 2003, AB 2003/242). Het bestuur heeft dus niet de verplichting om desgevraagd documenten te creëren (ABRvS 11 maart 2009, nr. 200806000/1). Dat betekent ook dat bestuursorganen, wanneer bepaalde informatie aanwezig is in allerlei verspreide documenten, in beginsel niet verplicht is om die informatie te bundelen in een nieuw document (zie bijv. Rb. Amsterdam 19 februari 2003, LJN AF5337 ). Er geldt ook geen bewerkingsplicht (Kamerstukken II 2004/05, 28 877, nr. 3, p. 10).
  3. Liggen gegevens echter vast in elektronische bestanden (maar ook daarbuiten), dan kon dat – tot de hier opgenomen uitspraak – onder omstandigheden anders zijn. Was het eenvoudig om met de door het bestuur gebruikte computerprogramma’s of anderszins de gevraagde informatie te verzamelen (‘met een druk op de knop’), dan was het bestuur gehouden om dat te doen. In die zin bracht de digitalisering verplichtingen met zich (zie Rb. Amsterdam (pres.) 19 augustus 1997, Awb-katern 1997, nr. 74). In zoverre kon bij het ‘maakcriterium’ een rol spelen of het bestuur zodanig tijdrovende activiteiten moest ontplooien dat dit in redelijkheid niet van het bestuur kan worden verwacht (ABRvS 20 juni 2007, nr. 200607848/1; zie ook M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 103-104).
  4. In genoemde uitspraak van 20 juni 2007, waarvan de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak uitdrukkelijk afwijkt, merkte zij nog het volgende op: “Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de gevraagde gegevens niet dan met grote inspanning uit de personeelsadministratie van het college worden afgeleid en voorziet de Wob niet in een dergelijke vergaringsplicht. Het betoog kan dan ook niet leiden tot een gegrondverklaring van het hoger beroep.” Deze overweging kan worden gelezen in lijn met de hier opgenomen uitspraak: de WOB voorziet niet in een vergaringsplicht. De praktijk en literatuur lazen de overweging echter zo dat bij een geringe inspanning wel een vergaringsplicht zou gelden. Met de hier opgenomen uitspraak komt de Afdeling hierop terug, althans maakt ze duidelijk dat de inspanning er niet toedoet. Kort en goed stelt ze dat de plicht tot het vergaren van gegevens gewoon niet uit de WOB voortvloeit. De Afdeling maakt vooral duidelijk dat de WOB gewoon enkel ziet op documenten die er zijn. Zijn documenten er niet, dan houdt het daarmee op. Dat de informatie wellicht is samen te stellen uit bestaande informatiebronnen doet daaraan niet af. De WOB ziet enkel op bestaande documenten, op het moment van het verzoek (zie ook ABRvS 16 januari 2013, LJN BY8529). Een plicht tot het vervaardigen van documenten volgt overigens ook niet uit art. 10 EVRM.
  5. Hiermee maakt de Afdeling het voor menig bestuursorgaan gemakkelijker. Ik denk vooral aan de grote ‘beschikkingenfabrieken’ nu het – zo leert mijn praktijk – daar nog best wel eens voorkomt dat men geconfronteerd wordt met verzoeken naar de afdoening van bepaalde procedures of de hoeveelheid aan dwangsommen die zijn verstrekt over een specifieke periode. In dergelijke gevallen kan het prettig zijn de verzoeken af te kunnen doen door te stellen dat de informatie er als zodanig niet is, althans niet in documenten is opgenomen. Indien de informatie immers wel in documenten is neergelegd, is het bestuursorgaan overigens wel gehouden het verzoek te behandelen nu ook metagegevens een bestuurlijke aangelegenheid kunnen omvatten (ABRvS 5 december 2012, AB 2013/147 en CR 2013/84). Daar is met de hier opgenomen uitspraak geen verandering in gekomen.
  6. Wel lijkt de met deze uitspraak ingegeven aanscherping in lijn met de toch – ogenschijnlijk – wat strengere Afdeling waar het de almaar vragende burger betreft. Ik verwijs maar naar de stringente lezing van de wet, waar het eisen stelt aan de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (zie bijv. ABRvS 5 december 2012, AB 2013/59 en Rb. Oost-Nederland 26 april 2013, LJN CA3250). Ook de meer strenge opvatting omtrent het elektronisch verkeer met de overheid in dit verband lijkt daarbij aan te sluiten (ABRvS 5 december 2012, AB 2013/147 en CR 2013/84). In dat kader oordeelt de Afdeling immers streng, maar rechtvaardig en juist, dat zolang de elektronische weg niet is opengesteld, een bestuursorgaan geen dwangsom verschuldigd was wegens niet-tijdig beslissen op het WOBverzoek, nu verzoeker een WOB-verzoek per e-mail en vervolgens per post aan het bestuursorgaan had verzonden. De datum van verzending van de e-mail is dan vanzelfsprekend niet maatgevend. Merk in dat verband overigens op dat niet de datum van verzending, maar ontvangst door het bestuursorgaan relevant is in het kader van de WOB (art. 6 lid 1 WOB).

Essentie

Geen plicht tot vervaardigen van documenten bij WOB-verzoeken, ongeacht mate van inspanning.

Samenvatting

Anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2007 in nr. 200607848/1 bevat de WOB geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de gegevens op grond van wettelijke verplichtingen aan andere overheidsinstanties dienen te worden verstrekt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van de directeur dat deze verplichtingen zien op informatie waartoe de door [appellant] gevraagde informatie niet behoort. De WOB is van toepassing op informatie neergelegd in bestaande documenten. Daarop is het verzoek van [appellant] niet gericht. Voorts leidt het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht om inlichtingen te ontvangen niet tot het oordeel dat op de directeur een verplichting rustte een document met de gevraagde gegevens aan te maken.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Eindhoven,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 maart 2012 in zaak nr. 11/1638 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directeur Gemeentebelastingen Rotterdam (hierna: de directeur).

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 juni 2013, nr. 201204362/1/A3

Procesverloop

Bij besluit van 23 december 2010 heeft de directeur een verzoek van [appellant] om het toegepaste gemiddelde bedrag van vermindering van de waarde op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde) ter zake van de in 2009 ingediende bezwaarschriften tegen de door de directeur afgegeven beschikkingen inzake de WOZ-waarde openbaar te maken, afgewezen.

Bij besluit van 8 februari 2011 heeft de directeur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 15 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De directeur heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2013, waar [appellant] en de directeur, vertegenwoordigd door mr. P. van Hattem en mr. B.J. Klein, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
  2. De directeur heeft gesteld dat de door [appellant] verzochte gegevens niet worden geregistreerd en daarom niet kunnen worden verstrekt. Het verzoek ziet aldus niet op informatie neergelegd in documenten, zodat het niet valt onder de werkingssfeer van de Wob. De verzochte informatie kan voorts niet door het automatiseringssysteem worden gegenereerd en is evenmin op andere wijze eenvoudig te genereren.
  3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan zijn verzoek ten grondslag liggende gegevens op grond van op de Wet WOZ gebaseerde regelgeving en beleidsregels worden verstrekt aan andere overheidsinstanties waaronder de Belastingdienst en waterschappen. De directeur heeft volgens [appellant] ten onrechte nagelaten mede te delen op grond waarvan de door hem verzochte gegevens niet aanwezig dienen te zijn. [appellant] stelt dat de verzochte gegevens kunnen worden gegenereerd uit de gegevens waarover de directeur beschikt. Daarbij is niet relevant of het genereren van de gegevens een grote inspanning vergt. Het beschikken over een verouderd automatiseringssysteem is voorts een omstandigheid die voor rekening van de directeur dient te komen. Bovendien is de weigering om de gegevens te verstrekken in strijd met artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), andere internationale verdragen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus [appellant].
    1. [appellant] heeft in hoger beroep niet bestreden dat de door hem verzochte gegevens niet worden geregistreerd, zodat de directeur niet beschikt over een document waarin die gegevens zijn vervat. Anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2007 in zaak nr. 200607848/1 bevat de Wob geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Wat betreft de stelling van [appellant] dat de gegevens op grond van wettelijke verplichtingen aan andere overheidsinstanties dienen te worden verstrekt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van de directeur dat deze verplichtingen zien op informatie waartoe de door [appellant] gevraagde informatie niet behoort. De Wob is van toepassing op informatie neergelegd in bestaande documenten. Daarop is het verzoek van [appellant] niet gericht. Voorts leidt het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht om inlichtingen te ontvangen niet tot het oordeel dat op de directeur een verplichting rustte een document met de gevraagde gegevens aan te maken. Evenmin levert de weigering om de gegevens te verstrekken strijd met andere internationale verdragen of met algemene beginselen van behoorlijk bestuur op. Het betoog faalt.
  4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Misbruik van de Wob niet bestuursrechtelijk te ’tackelen’

Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013

De twee hiervoor opgenomen uitspraken van de civiele rechter en de bestuursrechter tonen de in de praktijk van bestuursorganen gevoelde behoefte om op te kunnen komen tegen ogenschijnlijk misbruik van mogelijkheden die de Nederlandse wetgeving, meer in het bijzonder par. 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – de bepalingen inzake de mogelijkheid een dwangsom op te strijken als een bestuursorgaan te laat beslist op een aanvraag en ook kennelijk na een ingebrekestelling niet bijtijds overgaat tot actie – in combinatie met de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), biedt. Beide zaken betreffen een particulier die om verschillende hem moverende redenen overgaat tot het welhaast onwelgevallig bestoken van het bestuur met juridische geschriften met procedures tot gevolg. Het succes van de laagdrempeligheid van het bestuursprocesrecht. Dit naschrift bespreekt kort beide uitspraken en meer indringend de voorgestelde wijzigingen om misbruik tegen te gaan. Ik sluit af met een van deze voorgestelde wijzigingen afwijkend voorstel.

De onrechtmatigedaadsactie van de gemeente
Het vonnis in de ‘Dordrecht casus’ (hiervoor opgenomen onder Gst. 2013/86) is reeds door Stijnen van een heldere annotatie voorzien in de AB (AB 2013/151). Dat doe ik dan ook niet over. Wel laat ik mijn – bij het lezen van het vonnis – gevoelde scepsis aan bod komen, temeer nu de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant, zo mooi (of teleurstellend) laat zien op welke wijze het bestuursprocesrecht toch onvoldoende mogelijkheden biedt om het misbruik van de bevoegdheid tot het bevragen van de overheid tegen te gaan. Het geeft, zo blijkt, immers geen mogelijkheid voor of bevoegdheid van het bestuursorgaan om verzoeken niet in behandeling te nemen. In zoverre laat de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant mooi zien dat de uitspraak van de Rechtbank Dordrecht in zoverre een pyrrusoverwinning genoemd mag worden. Het kunnen innen van een dwangsom van € 300,- per overtreding, met een maximum van € 100.000,- is natuurlijk niet echt bevredigend te noemen. Dit blijkt ook reeds uit het feit dat, zo leert de pers, de huisjesmelker in de Dordse kwestie zich weinig gelegen laat aan het vonnis en vrolijk door blijft procederen. Niet voor niets wees Stijnen ook al op de gemiste kans voor de gemeente om slechts een dwangsom te vorderen van € 300,- per overtreding. Stijnen rekent al makkelijk voor dat indien ‘gedaagde het aantal aanvragen zodanig opschroeft dat de gemeente daar met de vier vrijgestelde medewerkers nimmer op tijd op zal kunnen reageren, (…) de kosten van de huisjesmelker (een aanvraag en een ingebrekestelling kost hem € 600) wellicht op[weegt] tegen de baten, want de dwangsom wegens niet tijdig beslissen kan gelet op art. 4:17 Awb oplopen tot € 1260 per aanvraag’. Terecht sluit Stijnen af met de suggestie dat het niet verschuldigd zijn van dwangsommen wegens kennelijkheden in de zin van art. 4:17 lid 6 Awb enig soelaas kan bieden.

De beperkte mogelijkheden van het bestuursrecht: Oost-Brabant
In de zaken waarin de Rechtbank Oost-Brabant uitspraak doet (in de JB volgt een annotatie bij deze uitspraak door T.J. Poppema en M.C.T.M. Sonderegger), is sprake van een veelheid aan correspondentie van of vanwege Niederer Management B.V. met gemachtigde Van Gemert – kennelijk de annotatoren in het AB onder 2013/59 en AB 2013/147. Vele WOB-verzoeken op dezelfde data ten aanzien van boetebeschikkingen en vervolgens ingebrekestellingen met of zonder nadere specificering ten aanzien van het verzoek dat een besluit moet opleveren, worden uitgezonden richting de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM). De rechtbank behandelt eerst op heldere wijze de stellingen van verweerder dat misbruik van de WOB of Awb zou zijn gemaakt. De omvang van ‘de stortvloed’ van verzoeken en geschriften zou zodanig zijn, dat het CVOM niet in staat zou zijn een en ander tijdig te behandelen. Droog maar juist stelt de rechtbank hierover dat noch in de WOB noch in de Awb enige mogelijkheid is gelegen in het niet in behandeling nemen van verzoeken of het niet tijdig beslissen op bezwaarschriften vanwege misbruik van (pro-ces)recht. Ook van niet-ontvankelijkheid in de beroepsprocedures acht de rechtbank terecht geen sprake. Een dergelijke niet-ontvankelijkheid komt – zo leert overweging 1.7 – simpelweg niet voor zolang het ingestelde rechtsmiddel niet kansloos is. Dit vooral gelet op de laagdrempeligheid van het bestuursrecht. Kortom, voldoet een verzoek om informatie aan de vereisten van art. 3 WOB – gaat het om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid – dan heb je die te behandelen als bestuursorgaan. Liefst ook tijdig. Laat het bestuursorgaan dit na, dan biedt ook de Awb geen mogelijkheid om de dwangsom te ontlopen. Immers, vergelijkbaar met de overweging dat een niet-ontvankelijkheid inzake de WOB niet aan de orde kan zijn, is dat een ingebrekestelling, die voldoet aan de wettelijke vereisten, rechtsgeldig moet worden geacht. Dat betekent dat binnen twee weken alsnog een besluit dient te volgen. De vereisten waaraan zo’n ingebrekestelling moet voldoen is dat voldoende duidelijk moet blijken op welke aanvraag zij betrekking heeft (vgl. Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, p. 17) en (dus) op welke te nemen beschikking zij ziet (vgl. ABRvS 25 juli 2012, LJN BX2554 en ABRvS 5 december 2012, LJN BY5083).

Vormen van misbruik
Wat van de juistheid van de uitspraken ook moge zijn, de hier opgenomen zaken geven ondersteuning voor het gevoelen dat thans bij velen heerst; dit moet anders. De nieuw aangekondigde wetgeving voorop, maar ook een verdrag als Tromso en de Nationale ombudsman pleiten alle voor soms van elkaar afwijkende regimes. Kennelijk met één doel voor ogen, het voorkomen van dit ogenschijnlijke misbruik van procedures en de belasting van het ambtelijk apparaat. Wat dit misbruik nu precies in zou kunnen houden, daarover verschillen de meningen vooralsnog. De praktijk geeft een beeld dat het om misbruik gaat als er voor het algemeen rechtsgevoel te snel en te gemakkelijk dwangsommen kunnen worden geïnd. Toenmalig minister Donner verwoordde het in 2010 (iets genuanceerder) als volgt; van misbruik is sprake bij ‘oneigenlijke Wob-verzoeken en de verzoeken die een groot beslag leggen op het ambtelijk apparaat zonder proportionele winst aan openbaarheid’ (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1). Ik zou het breder willen omschrijven door van misbruik van de WOB te spreken indien het recht op informatie zodanig wordt gebruikt dat niet het daarmee veronderstelde doel – het kunnen controleren van de overheid en het inzicht verkrijgen in bepaalde achtergrondinformatie bij specifieke bestuurlijke aangelegenheden (vgl. ook de doelstelling van de WOB, expliciet besproken door L.J.A. Damen, ‘Draagt de Wet openbaarheid van bestuur bij aan de democratische rechtsstaat?’, AAe 2004, p. 526 e.v.) – kennelijk wordt nagestreefd, maar andere (nevengeschikte) doelen. Deze doelen zijn bijvoorbeeld (en vooral, maar niet uitsluitend) het opstrijken van de nodige dwangsommen die ingevolge de Awb, na een ingebrekestelling, kunnen worden geclaimd bij het (bewust of onbewust) stilzittende bestuursorgaan (R. Stijnen, ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (I)’, NJB 2010/32). Maar wat betekent dit concreet, in de praktijk. Ik zou menen dat het gaat om zogeheten ‘verdekte’ verzoeken zoals in de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant hier opgenomen, maar ook een verzoek om informatie in een marketingaanbod (Rb. Oost-Brabant 19 april 2013, LJN BZ864) en een verzoek om informatie in een document met de titel ‘beroepschrift’ (ABRvS 3 juli 2013, nr. 201207489/1/T1/A3). Zie uitgebreider www.vng.nl/onderwerpenindex/recht/wet-openbaarheid-vanbestuur/ nieuws/waarschuwing-en-advies-vng-over-oneigenlijk-gebruik-van-de-wob). Ook meer procesmatig kan misbruik worden ‘aangetoond’. Ik doel hiermee op het (ogenschijnlijk) bewust richten van aanvragen en ingebrekestellingen aan verkeerde afdelingen van een bestuursorgaan (vgl. Rb. Breda 18 januari 2013, LJN BZ0919) of, zoals in de hier opgenomen uitspraak van de Rechtbank Oost- Brabant, verschillende verzoeken op dezelfde datum richten aan het bestuursorgaan en in een ingebrekestelling niet concreet verwijzen naar een specifiek verzoek op die datum. Ook het bewust bestoken van een bestuursorgaan met WOB-verzoeken teneinde hem te frustreren in het dagelijks werk – zie de Dordse zaak – kan hieronder worden verstaan. Research voor Beleid noemt daarnaast een obsessief streven naar transparantie van een individu als mogelijk misbruik (Research voor Beleid, Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken, aantallen kenmerken en wijze van afhandeling, eindrapport van 27 oktober 2010. Zie ook A.P.W. Duijkersloot en I.U. Tappeiner, ‘Antimisbruikregelingen van openbaarheidswetgeving’, NTB 2011/21). Ik acht dit laatste op zichzelf bezien evenwel minder snel misbruik. De een controleert de overheid nu immers wat indringender dan de ander, een journalist ‘leeft’ ervan. Dat maakt in mijn ogen nog niet dat sprake is van misbruik.

Oplossingsrichtingen voor een kennelijk problem
De mogelijkheid die het Verdrag van Tromso biedt, bestaat eruit dat verzoeken om toegang tot informatie geweigerd kunnen worden als het verzoek ‘manifestly unreasonable’ is (art. 5 lid 5 onder 2 Verdrag van Tromso). Hoewel vergelijkbaar met de hierna te bespreken ‘kennelijk onredelijke’ verzoeken regeling van de Wet aanpassing Wob, lijkt de regeling van Tromso onwenselijk, althans te snel te ruim. Hiervan lijkt volgens de toelichting immers al sprake als het onevenredig veel zoekwerk of onderzoek zou vergen om eraan te voldoen. Bovendien is een verzoek ‘kennelijk onredelijk’ indien het duidelijk verstorend is (clearly vexatious). Dit laatste is aan de orde als de verzoeker de intentie heeft het werk van de overheid te hinderen (vgl. de Dordrecht-casus), hetgeen in strijd lijkt met het beginsel dat een reden voor het verzoek niet hoeft te worden ge-geven (art. 4 lid 1 Verdrag van Tromso). Ook verzoeken die herhaaldelijk binnen een zeer kort tijdsbestek door dezelfde aanvrager met betrekking tot hetzelfde document worden gedaan, vallen hieronder. Kortom, de regeling van Tromso schiet tekort of gaat te ver. Het wetsvoorstel dat in 2012 ter consultatie is bekendgemaakt, geeft een sympathieke oplossing in art. 3b Wet aanpassing Wob. ‘Kennelijk onredelijke’ verzoeken kunnen worden afgewezen (Zie ook E.J. Daalder, ‘Reactie artikel Willems-Dijkstra & Van der Leek’, NTB 2013/8). Het voordeel van een dergelijke algemene term, die in de toelichting wellicht enige nadere context kan worden gegeven, geeft voldoende armslag voor de praktijk. Misbruik door het bestuursorgaan ligt evenwel weer snel op de loer. Daarnaast maakt een dergelijke vage term de praktijk weerbarstig en rechtsonzeker. Temeer nu de rechter per geval zal wegen en beoordelen. Het alternatief van de Nationale ombudsman acht ik ook niet toereikend. Hij heeft gesteld dat de WOB algeheel moet worden afgeschaft (www.nu.nl/binnenland/3487603/nationale-ombudsman-pleitafschaffen- wob.html). Overigens is niet helemaal duidelijk wat het voorstel inhoudt, de gedachte is namelijk ook dat ‘geheime documenten’ niet openbaar zouden zijn. Wat daarvan zijn, hoe logisch het alternatief klinkt, ik acht het weinig charmant. Los van het feit dat het de kans op oppervlakkige nota’s en vergelijkbare nu ‘intern beraad’-documenten vergroot, lijkt me dit systeem ook juist kostbaar. Alle documenten moeten immers vooraf beoordeeld worden en moeten uiteindelijk worden ontsloten. Bovendien doet het kennelijk geen recht aan de gedachte achter de uitzonderingsgronden en beperkingen van de WOB. Tenzij de ombudsman beoogt aan te wijzen als geheime documenten, alle documenten waarbij een belang speelt als opgenomen in art. 10 of 11 WOB. Velen van de voorstanders van algehele of ruimere openbaarmaking lijken nogal eens te vergeten dat de in de WOB genoemde belangen van groot belang zijn voor de rechtsorde en de belangen van de betrokkenen. Hoewel er best iets voor te zeggen valt dat een enkele uitzondering of beperking redelijk ruim wordt geïnterpreteerd, betekent dat m.i. nog niet dat een algeheel afschaffen van een beoordeling van die belangen zou zijn gerechtvaardigd. Of hier dan ook nog de nuancering van gedeeltelijk geheim mogelijk is, is mij ook niet direct duidelijk. Dat zou het in ieder geval nog kostbaarder maken. Een meer praktische benadering is, meen ik, dat de wet zodanig wordt aangepast dat de Wet dwangsom niet van toepassing is op verzoeken om informatie als bedoeld in de WOB. Als alternatief zou ervoor gekozen kunnen worden dit te beperken voor bepaalde grote beschikkingenfabrieken zoals bijvoorbeeld het UWV, het CJIB en de SVB. Gemeenten lijken het proces immers, enkele uitzonderingen daargelaten, aardig op orde te hebben. Ook departementen op rijksniveau en de provincies lopen, zo is mijn ervaring, minder snel uit de termijnen. Hoewel nuttig, denk ik dat het nog beter kan dan het voorgaande voorstel. Nog praktischer en effectiever zou zijn dat in de WOB een grondslag wordt opgenomen dat een vast aanvraagformulier kan worden voorgeschreven, die ook bij één vast loket binnen het bestuursorgaan moet worden aangeboden (zie art. 4:4 Awb). Zoiets zou ook geregeld kunnen of moeten worden voor de ingebrekestelling. Zo bestaat de mogelijkheid voor het bestuursorgaan zijn organisatie anders in te richten en tijdig te signaleren dat termijnen gaan lopen en kan de verzoeker niet strategisch handelen met als enig doel de overheid op kosten te jagen. Zodoende kan geen onduidelijkheid bestaan over de status van een verzoek – verzoeken op andere gegevensdragers of ingediend bij andere loketten worden niet aangemerkt als WOB-verzoek. Verscholen verzoeken kunnen dan niet meer aan de orde zijn. Al met al een minder rigoureuze maar vooral praktische oplossing, waar helaas wel een wetswijziging voor nodig is. Gelukkig is men daar toch al mee bezig.

Essentie

Geen grondslag in de WOB voor het niet behandelen van een verzoek om informatie gegeven mogelijk misbruik van (proces)recht.

Samenvatting

Gelet op de (proces)houding en handelwijze van eiser in deze en andere beroepszaken, door verweerder getypeerd als ‘ontwrichtend gedrag’, heeft verweerder bepleit dat de beroepen vanwege misbruik van (proces)recht niet-ontvankelijk worden verklaard. Eiser stelt zich op het standpunt gebruik te maken van bevoegdheden die de burger zijn toege-kend in het kader van adequate rechtsbescherming. De rechtbank overweegt dat de WOB noch de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mo-gelijkheid biedt om openbaarmakingsverzoeken wegens misbruik van recht of bevoegdheid buiten behandeling te Gelet op de (proces)houding en handelwijze van eiser in deze en andere beroepszaken, door verweerder getypeerd als ‘ontwrichtend gedrag’, heeft verweerder bepleit dat de beroepen vanwege misbruik van (proces)recht niet-ontvankelijk worden verklaard. Eiser stelt zich op het standpunt gebruik te maken van bevoegdheden die de burger zijn toege-kend in het kader van adequate rechtsbescherming. De rechtbank overweegt dat de WOB noch de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mo-gelijkheid biedt om openbaarmakingsverzoeken wegens misbruik van recht of bevoegdheid buiten behandeling te

Partij(en)

Uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2013 in de zaken tussen
[eiser], te [woonplaats],
eiser,
en
de minister van Veiligheid en Justitie, te ‘s-Gravenhage,
verweerder,

Uitspraak

Rechtbank Oost-Brabant 26 april 2013, nr. SHE 12/1955, 12/1956, 12/1957, 12/1959, 12/1960, 12/1961 en 12/3559

Algemeen Procesverloop

Eiser is in beroep gekomen tegen verschillende, hierna onder hun respectievelijke zaak-nummers nader aan te duiden, beslissingen van verweerder, of het uitblijven daarvan. Het nemen van de beslissingen is, conform de bepalingen uit de ten tijde van de besluiten geldende mandaatregelingen, deels (onder)gemandateerd aan de directeur van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) te Utrecht. Verweerder heeft op diverse verzoeken en bezwaarschriften van eiser gereageerd met het nemen van besluiten en/of beslissingen op bezwaar. De zaken met bovenvermelde nummers zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2012 en 1 februari 2013. Eiser is beide keren verschenen in persoon, op de eerstgenoemde zitting bijgestaan door zijn toenmalige gemachtigde mr. J.C.L.M.A. van Gemert, op 1 februari 2013 bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, werkzaam bij het Parket-Generaal van het College van procureurs-generaal te ‘s-Gravenhage, op de eerste zitting vergezeld van mr. A.J. Rijks.

Ontvankelijkheid

      1. De rechtbank zal allereerst de vraag beoordelen of eiser in al zijn thans aan de orde zijnde zaken vanwege misbruik van (proces)recht niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
      2. Verweerder heeft in dat kader aangevoerd dat niet alleen het grote aantal verzoeken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar ook de wijze waarop deze verzoeken door eiser zijn gedaan, tot de conclusie moet leiden dat sprake is van misbruik van (proces)recht. Eiser bestookt verweerder, althans de CVOM, al geruime tijd met verzoeken en daaraan gekoppelde bezwaarschriften. Deze stortvloed aan brieven is zo groot geworden dat verweerder niet meer in staat is gebleken alle verzoeken tijdig af te doen, waarna eiser een groot aantal verzoeken om dwangsommen aan verweerder heeft gericht. Om die reden is sprake van ontwrichtend gedrag van eiser. Ten aanzien van de CJIB-beschikking met het kenmerk 6062 5421 5492 3476 heeft eiser bijvoorbeeld 26 separate Wobverzoeken ingediend. Ten aanzien van enkele andere boetebeschikkingen zes, zeven of acht verzoeken. Het relevante CJIB-kenmerk wordt in de meeste gevallen door eiser niet vermeld in zijn Wob-verzoek of ingebrekestelling. Daarbij heeft eiser de gewoonte op dezelfde dag kort na elkaar meerdere verzoeken, dan wel hetzelfde verzoek meerdere keren, in te dienen. Eiser gebruikt daarvoor verschillende hem bekende faxnummers binnen de CVOM. Bij ingebrekestellingen verwijst eiser vervolgens slechts naar ‘een verzoek’ van een bepaalde datum, zodat voor verweerder niet is na te gaan waarop het verzoek ziet. Eiser vermijdt de woorden ‘Wob-verzoek’ en ‘ingebrekestelling’ vaak zorgvuldig in zijn brieven aan verweerder, terwijl hij deze in de fase van het beroep direct gebruikt. Uit de hiervoor omschreven handelwijze van eiser blijkt volgens verweerder dat eiser niet zozeer de openbaarmaking van informatie beoogt, maar dat zijn handelen is gericht op het frustreren van de werkwijze van verweerder om op die manier zoveel mogelijk dwangsommen te incasseren.
      3. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvragen en verzoeken niet zijn ingediend met een andere reden dan het doel waarvoor de bevoegdheid om deze verzoeken of aanvragen in te dienen is gegeven. Van verzoeken die bij voorbaat kansloos moeten worden geacht is immers geen sprake. Het staat eiser vrij om tegen iedere afzonderlijke beschikking die gebrekkig is onderbouwd en waarbij hij belanghebbende is, dan wel een belanghebbende vertegenwoordigt, om informatie te verzoeken in het kader van een adequate rechtsbescherming. Ook het aantal verzoeken kan, bezien in relatie tot het aantal beroepszaken dat verweerder jaarlijks behandelt, niet tot de conclusie leiden dat eiser misbruik heeft gemaakt van (proces)recht. Van ontwrichtend gedrag van zijn zijde is volgens eiser geen sprake.
      4. De rechtbank stelt allereerst de navolgende feiten vast. Uit de door verweerder geschetste feitelijke gang van zaken – die door eiser niet is betwist – volgt dat eiser aanzienlijke aantallen Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken om het vaststellen van verbeurde dwangsommen aan verweerder heeft gezonden. De rechtbank stelt vast dat eiser een aantal bijna identieke Wob-verzoeken op dezelfde dag heeft gedaan, zonder daarbij te verwijzen naar een bepaalde CJIB-beschikking. In de ingebrekestellingen ten aanzien van deze verzoeken heeft eiser enkel verwezen naar ‘een verzoek’ gedaan op een bepaalde datum. Ook stelt de rechtbank vast dat eiser ten aanzien van dezelfde CJIB-beschikking regelmatig meerdere Wob-verzoeken heeft ingediend. In een aantal gevallen heeft eiser tegen het uitblijven van een besluit op zijn verzoek verweerder in gebreke gesteld, na het verstrijken van de hersteltermijn verzocht om vaststelling van een dwangsom, vervolgens beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek en bezwaar gemaakt tegen de weigering van verweerder om de verschuldigdheid van een dwangsom vast te stellen.
      5. Voor zover verweerder heeft betoogd dat eiser misbruik heeft gemaakt van de mo-gelijkheden die de Wob biedt om een verzoek om openbaarmaking van informatie in te dienen, overweegt de rechtbank als volgt. De Wob biedt geen mogelijkheid om openbaarmakingsverzoeken wegens misbruik van de Wob buiten behandeling te laten. Ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt deze mogelijkheid niet. In artikel 4:5 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Voorwaarde daarbij is dat de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen. Het wettelijke stelsel verzet zich naar het oordeel van de rechtbank tegen het niet behandelen van een aanvraag in andere dan de in die bepaling genoemde gevallen.
      6. Gelet op het voorgaande kan dus in het midden blijven hoe de handelwijze van eiser, waarbij hij gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om met een beroep op de bepalingen uit de Wob om openbaarmaking van informatie te verzoeken, moet worden gekwalificeerd. De vraag of eiser, gelet op zijn handelwijze, misbruik heeft gemaakt van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen kan eveneens onbeantwoord blijven. De Awb kent geen wettelijke bepaling op grond waarvan verweerder geen dwangsom verschuldigd zou zijn, indien sprake is van misbruik van de dwangsomregeling.
      7. De rechtbank overweegt dat de wijze van handelen van verweerder, zoals hiervoor omschreven, evenmin tot het oordeel kan leiden dat eiser in alle beroepsprocedures die hier aan de orde zijn nietontvankelijk dient te worden verklaard. Een dergelijk rechterlijk oordeel kan worden gegeven in het uitzonderlijke geval waarin een natuurlijk persoon kennelijk onredelijk gebruik maakt van het bestuurs(proces)recht, bijvoorbeeld omdat voor hem evident moest zijn dat het instellen van het rechtsmiddel kansloos was. Daarvan is hier geen sprake, althans niet in alle zaken. Voorts kan misbruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen worden aangenomen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiser in redelijkheid niet tot uitoefening van diens bevoegdheid had kunnen komen. Nu de laagdrempeligheid van het bestuursrecht steeds uitgangspunt dient te zijn en misbruik daarvan uitzondering, concludeert de rechtbank dat niet mag worden aangenomen dat eiser op zó een buiten-sporige wijze gebruik heeft gemaakt van zijn wettelijke mogelijkheden om beroepschriften in te dienen, dat hem in álle beroepszaken die thans aan de orde zijn op voorhand misbruik van (proces)recht kan worden tegengeworpen.
      8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank per aanhangige beroepszaak zal beoordelen of in die concrete zaak sprake is van misbruik van procesrecht op grond waarvan eiser in die zaak nietontvankelijk dient te worden verklaard en/of in de proceskosten van verweerder dient te worden veroordeeld.

12/1961 en 12/3559

Procesverloop
Bij brief van 24 oktober 2011 heeft eiser verweerder op grond van de Wob verzocht om toezending van de verzendadministratie, zowel binnenkomend als uitgaand, van verweerder welke betrekking heeft op de vermeende overtreding met kenmerk CJIB 6062 5421 5492 3476.

Bij besluit van 31 oktober 2011 heeft verweerder een kopie van de verzochte verzend-administratie aan eiser doen toekomen.

Bij brief van 22 december 2011 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig besluiten op zijn Wob-verzoek van 24 oktober 2011.

Bij brief van 9 april 2012 heeft eiser verweerder verzocht de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom vast te stellen.

Bij brief van 14 juni 2012 heeft verweerder het verzoek van eiser tot vaststelling van een dwangsom afgewezen.

Bij brief van 22 juni 2012 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van zijn verzoek om toewijzing van een dwangsom.

Eiser heeft bij brief van 2 juli 2012 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn Wob-verzoek van 24 oktober 2011. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 12/1961.

Bij brief van 7 september 2012 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig besluiten op zijn bezwaar van 22 juni 2012.

Bij besluit van 30 oktober 2012 (het bestreden besluit in de zaak SHE 12/3559) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit op 3 november 2012 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 12/3559.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft daarop desgevraagd met een aanvullend beroepschrift nog gereageerd.

Overwegingen 12/1961

      1. Aan de orde is het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem op 24 oktober 2011 aan verweerder gedane Wob-verzoek.
      2. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet (tijdig) heeft beslist op zijn Wob-verzoek van 24 oktober 2011. Eiser betwist dat op 31 oktober 2011 een besluit is genomen op zijn verzoek. Hij stelt dit besluit nooit te hebben ontvangen.
      3. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat op 31 oktober 2011 wel degelijk is beslist op het Wobverzoek van eiser. Er mag ook vanuit gegaan worden dat eiser dit besluit heeft ontvangen. In het besluit is zowel op het Wob-verzoek van eiser van 24 oktober 2011, als op het gelijkluidende verzoek van 27 september 2011 beslist. De verzending van het besluit is aannemelijk, omdat eiser altijd in beroep gaat als hij geen besluit ontvangt en hij dat ten aanzien van zijn Wob-verzoek van 27 september 2011 niet heeft gedaan. Daaruit kan volgens verweerder worden afgeleid dat eiser het besluit van 31 oktober 2011 heeft ontvangen. Het beroep van eiser dient niet-ontvankelijk te worden verklaard. Van niet tijdig beslissen is geen sprake, zodat eiser geen belang heeft bij zijn beroep, aldus verweerder.
      4. Allereerst is de ontvankelijkheid van het beroep van eiser aan de orde. In dat kader ligt de vraag ter beantwoording voor, of sprake is van misbruik van (proces)recht zijdens eiser.
      5. De rechtbank stelt vast dat op het Wob-verzoek van eiser van 24 oktober 2011 bij besluit van 31 oktober 2011 is beslist. Eiser heeft echter de ontvangst van het besluit van 31 oktober 2011 ontkend. Bij brief van 22 december 2011 heeft hij verweerder in gebreke gesteld vanwege het – zijns inziens – niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek en verweerder verzocht om de hierdoor verbeurde dwangsom vast te stellen. Op dit verzoek heeft verweerder op 14 juni 2012 afwijzend besloten, omdat van niet tijdig beslissen volgens verweerder geen sprake was. Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiser vervolgens bezwaar gemaakt.
      6. De rechtbank constateert dat eiser in ieder geval op 22 juni 2012 op de hoogte was van het feit dat op zijn Wob-verzoek inmiddels was beslist. In zijn bezwaarschrift van die datum tegen de afwijzing van zijn verzoek om vaststelling van een dwangsom heeft eiser immers vermeld: “Tevens geeft het CVOM in het bestreden besluit naar reclamant aan dat bij brief van 31 oktober 2011 reeds ter zake van het onder punt 1 genoemde verzoek zou zijn besloten”. Desondanks heeft eiser op 2 juli 2012 beroep ingesteld bij deze rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek. Eiser heeft daarbij op geen enkele wijze gewag gemaakt van het feit dat hem bekend was geworden dat verweerder op dat moment wel degelijk op zijn Wob-verzoek had beslist en zijn verzoek om vaststelling van een dwangsom had afgewezen. Evenmin heeft eiser daarbij melding gemaakt van het feit dat hij tegen de afwijzende beslissing om een dwangsom vast te stellen een bezwaarprocedure was gestart. Bovendien heeft eiser nagelaten het genomen besluit – waarvan hij stelt dat hij dit nooit heeft ontvangen – op dat moment alsnog bij verweerder op te vragen, terwijl dit naar het oordeel van de rechtbank op zijn weg had gelegen.
      7. Gelet op het hiervoor omschreven gedrag, de wetenschap bij eiser en zijn handelwijze is de rechtbank van oordeel dat eiser misbruik heeft gemaakt van de hem bij wet toegekende bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel aan te wenden. Het door hem ingestelde beroep was immers evident kansloos, nu eiser in redelijkheid geen positief resultaat van het rechtsmiddel kon en mocht verwachten. Eiser was immers ten tijde van het instellen van het beroep bekend met het feit dat er een besluit was genomen op zijn verzoek. De rechtbank is van oordeel dat dit misbruik dient te leiden tot nietontvankelijkheid van eiser in dit beroep.
      8. De rechtbank acht termen aanwezig om eiser met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, te veroordelen in de door verweerder gevorderde kosten, zijnde de reiskosten van verweerders gemachtigde, omdat zij van oordeel is dat eiser kennelijk onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn procesrecht. Deze kosten bedragen € 52,20. Voor het toewijzen van verletkosten, zoals verweerder eveneens heeft gevorderd, be-staat geen grond, nu het voeren van procedures specifiek tot de taken van verweerders gemachtigde hoort, zodat ter zake niet van ‘verletkosten’ kan worden gesproken.

Overwegingen 12/3559

      1. Aan de orde is de beslissing op bezwaar van verweerder van 30 oktober 2012 waarbij eiser kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard in zijn bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek om een dwangsom vast te stellen vanwege het niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek van 24 oktober 2011.
      2. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 14 juni 2012, waarbij verweerder zijn verzoek om een dwangsom vast te stellen heeft afgewezen, een besluit in de zin van de Awb is. Verweerder heeft daarmee immers de dwangsom met toepassing van artikel 4:18 van de Awb vastgesteld op nihil. Derhalve heeft verweerder zijn bezwaar ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder had dan ook niet mogen afzien van het horen van eiser als bedoeld in artikel 7:2 van de Awb. Voorts heeft eiser gesteld dat hij verweerder bij brief van 7 september 2012 in gebreke heeft gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar van 22 juni 2012. Verweerder had uiterlijk 21 september 2012 moeten beslissen, maar heeft dat eerst op 30 oktober 2012 gedaan. Eiser is van mening dat verweerder, nu het bezwaar van eiser níet als kennelijk niet-ontvankelijk moet worden beschouwd, aan hem een dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen op zijn bezwaren.
      3. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat een ongeldige ingebrekestelling ertoe moet leiden dat geen dwangsombeschikking genomen hoeft te worden. Van een aanvraag is geen sprake, zodat de reactie op een ongeldige ingebrekestelling geen besluit in de zin van de Awb is. Tegen de constatering van verweerder dat geen dwangsom is verschuldigd, staat derhalve geen bezwaar open. Het bezwaar is daarom terecht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Nu sprake is van een kennelijke niet-ontvankelijkheid, is aan eiser evenmin een dwangsom verschuldigd vanwege het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar, aldus verweerder.
      4. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is (…). Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van een beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. In het zesde lid, aanhef en onder c, van artikel 4:17 van de Awb is bepaald dat geen dwangsom verschuldigd is indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
      5. In artikel 4:18 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
      6. De rechtbank overweegt allereerst dat het afwijzen van het verzoek om de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom vast te stellen, dient te worden beschouwd als een besluit in de zin van de Awb. Artikel 4:18 van de Awb bepaalt immers dat deze vaststelling dient te geschieden bij beschikking. Het feit dat uit artikel 4:18 volgt dat de dwangsombeschikking geen besluit op aanvraag is, laat onverlet dat het genomen besluit waarbij de dwangsom op nihil is gesteld, en waartegen eiser ook bezwaar heeft gemaakt, wel een appellabel besluit is. Verweerder heeft eiser dan ook ten onrechte kennelijk niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek om een dwangsom vast te stellen. De beroepsgrond slaagt.
      7. Gelet op het voorgaande had verweerder het bezwaar van eiser inhoudelijk moeten beoordelen. In dat kader overweegt de rechtbank dat verweerder het verzoek van eiser om een dwangsom toe te kennen heeft afgewezen, omdat reeds op zijn verzoek was beslist bij besluit van 31 oktober 2011. Eiser heeft tot op de zitting volgehouden dat hij dit besluit niet heeft ontvangen. Verweerder is er niet in geslaagd de verzending van dit besluit aannemelijk te maken. Nu de rechtbank niet heeft kunnen vaststellen dat eiser, in weerwil van zijn ontkenning, het besluit van 31 oktober 2011 wel degelijk heeft ontvangen, moet de rechtbank er vanuit gaan dat het besluit eiser niet heeft bereikt. Daaruit vloeit voort dat verweerder het niet toekennen van de dwangsommen niet kon baseren op het tijdig genomen zijn van het besluit.
      8. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat het verzoek van eiser van 24 oktober 2011 een herhaling is geweest van diens Wob-verzoek van 27 september 2011. Nu eiser niet heeft weersproken dat in beide brieven om dezelfde informatie is verzocht, is de rechtbank van oordeel dat enkel de eerste brief van 27 september 2011 een verzoek in het kader van de Wob is. De brief van 24 oktober 2011 dient te worden beschouwd als een herinnering aan het eerdere, lopende Wob-verzoek. Bij brief van 22 december 2011 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld omdat nog niet was beslist op het verzoek van 24 oktober 2011. Nu deze brief ziet op een verzoek dat niet kan worden aangemerkt als een Wobverzoek, is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een geldige ingebrekestelling. Gelet daarop heeft de brief van eiser van 22 december 2011 niet tot gevolg dat een dwangsom wordt verbeurd, aldus verweerder.
      9. Nu ten aanzien van eiser kan worden gesteld dat hij ervaring heeft met het doen van verzoeken in het kader van de Wob en met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, is de rechtbank van oordeel dat het eiser duidelijk had moeten zijn dat zijn tweede verzoek geen Wob-verzoek meer was en dat zijn ingebrekestelling ten aanzien van dit verzoek niet tot gevolg kon hebben dat een dwangsom zou worden verbeurd. Dit betekent evenwel niet dat eisers bezwaarschrift tegen het besluit van verweerder van 14 juni 2012 niet-ontvankelijk kon verklaren. Verweerder heeft het verzoek van eiser om een dwangsom toe te kennen bij besluit van 14 juni 2012 weliswaar terecht afgewezen, zij het op grond van een onjuiste motivering. Het bezwaar had ongegrond moeten worden verklaard.
      10. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder niet heeft onderkend dat eiser in zijn bezwaar diende te worden ontvangen. Daarom is het beroep gegrond. De rechtbank zal derhalve het bestreden besluit vernietigen. Omdat verweerder met inachtneming van deze uitspraak geen ander besluit kan nemen dan het door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaren, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het bezwaar van eiser moet ongegrond worden verklaard.
      11. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze te vergoeden kosten vast op het hierna onder het kopje ‘proceskosten’ gemotiveerde bedrag.
      12. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

12/1955 en 12/1959

Procesverloop 12/1955
Op 2 juli 2012 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op een op 30 november 2011 ingediend Wob-verzoek, terzake van een verkeerscontrole op 13 oktober 2011. Bij het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat op 6 september 2012 is beslist op het verzoek. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder aan eiser een dwangsom toegekend van € 1.260,00 wegens niet tijdig beslissen op zijn verzoek van 30 november 2011. In zijn aanvullend beroepschrift heeft eiser aangegeven hierin aanleiding te zien om het beroep in deze zaak in te trekken, waarbij hij – onder verwijzing naar artikel 8:75a van de Awb – om veroordeling van verweerder in de proceskosten heeft verzocht.

Procesverloop 12/1959
Op 2 juli 2012 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op een op 27 oktober 2011 ingediend Wob-verzoek, ter zake van de doorzending door verweerder van een brief van eiser van 4 oktober 2011 naar het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB). Bij het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat op 6 september 2012 is be-slist op het verzoek. Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder aan eiser een dwangsom toegekend van € 1.260,00 wegens niet tijdig beslissen op het verzoek. In zijn aanvullend beroepschrift heeft eiser aangegeven hierin aanleiding te zien om het beroep in deze zaak in te trekken, waarbij hij – onder verwijzing naar artikel 8:75a van de Awb – om veroordeling van verweerder in de proceskosten heeft verzocht.

Overwegingen 12/1955 en 12/1959

      1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:75a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank in geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroep is tegemoet gekomen, het bestuursorgaan in de proceskosten veroordelen, indien daarom bij intrekking wordt verzocht. De bedoelde situatie van het bepaalde in artikel 8:75a, eerste lid, van de Awb doet zich hier in beide zaken voor.
      2. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat hij recht heeft op vergoeding van de feitelijke kosten van rechtsbijstand.
      3. De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt van het op artikel 8:75 van de Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) is dat bij vergoeding van door een der-de beroepsmatig verleende rechtsbijstand een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken.
      4. In de toelichting bij het Bpb is vermeld dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het werkelijk gaat om uitzonderingen en als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. Wil sprake kunnen zijn van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb, dan zal eiser, als gevolg van de werkwijze van verweerder, ook uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken. Bij de beoordeling of daarvan sprake is, dient betekenis te worden toegekend aan de vraag of de kosten redelijkerwijs zijn gemaakt, zoals artikel 8:75, eerste lid, van de Awb voorschrijft.
      5. De rechtbank overweegt dat de werkwijze en besluitvorming van verweerder eiser niet hebben gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waarmee een meer dan normale tijdsbesteding was gemoeid. De rechtbank kan dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat er in dit geval niet kan worden gesproken van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. In het licht van hetgeen hiervoor reeds werd overwogen bestaat eerder reden om te veronderstellen dat sprake van de spiegelbeeldige situatie. Hoe dan ook, voor toekenning van een andere dan de forfaitaire proceskosten-vergoeding bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen grond.
      6. De rechtbank stelt daarom de door verweerder te vergoeden kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de beroepsprocedure vast op het hierna onder het kopje ‘Proceskosten’ gemotiveerde bedrag.
      7. Een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75a van de Awb kan niet de betaalde griffierechten omvatten. Ingevolge artikel 8:41, vierde lid, van de Awb wordt, indien het beroep wordt ingetrokken omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet gekomen, het door de indiener betaalde griffierecht aan hem vergoed door de desbetreffende rechtspersoon. Eiser dient zich derhalve met het verzoek om vergoeding van de betaalde rechten rechtstreeks tot verweerder te wenden.

12/1956

Procesverloop
Bij brief van 24 oktober 2011 heeft eiser verweerder op grond van de Wob verzocht om toezending van een kopie van verweerders correspondentie met betrekking tot de vermeende overtreding met kenmerk CJIB 6062 5421 5517 2259. Bij brief van 26 november 2011 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld omdat hij geen reactie op zijn Wob-verzoek heeft ontvangen. Bij brieven van 3 maart 2012 en 23 juni 2012 heeft eiser verweerder verzocht over te gaan tot de vaststelling van de verschuldigdheid, alsmede de hoogte, van de door verweerder verbeurde dwangsom. Bij besluit van 21 juni 2012 heeft verweerder gevolg gegeven aan het Wob-verzoek van eiser en hem de gevraagde stukken toegestuurd. Op 2 juli 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het Wobverzoek van eiser. Bij brief van 15 november 2012 heeft verweerder het verzoek van eiser om toekenning van een dwangsom afgewezen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft daarop desgevraagd met een aanvullend beroepschrift nog gereageerd.

Overwegingen
Object van beoordeling

        1. Het beroep richt zich tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het Wob-verzoek van eiser. Bij besluit van 21 juni 2012 heeft verweerder alsnog op dit verzoek beslist. Dit besluit komt volledig tegemoet aan het beroep van eiser. Daarom heeft het beroep ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb niet mede betrekking op dit besluit.
        2. Bij brief van 15 november 2012 heeft verweerder het verzoek van eiser om toekenning van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze brief een mededeling inhoudt en niet kan worden aangemerkt als een besluit. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De brief van 15 november 2012 houdt in dat geen dwangsom is verschuldigd. Op grond van artikel 4:18 van de Awb wordt de verschuldigdheid van de dwangsom bij beschikking vastgesteld. De brief van 15 november 2012 moet dus worden aangemerkt als een beschikking.
        3. Op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Gelet op deze bepaling heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek naar het oordeel van de rechtbank mede betrekking op de dwangsombeschikking van 15 november 2012. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 25 februari 2011, LJN: BP8574 en 9 februari 2011, LJN: BP3711.

      Ontvankelijkheid

      1. Allereerst is aan de orde de ontvankelijkheid van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wobverzoek.
      2. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen, kan een belanghebbende bij de ter zake bevoegde rechter slechts opkomen tegen een besluit, indien hij bij het instellen van dat rechtsmiddel procesbelang heeft, in die zin dat hij een rechtens relevant belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over dat besluit (zie onder meer de uitspraak van 16 juli 2003, LJN: AH9900). Daarvoor is van belang of eiser met zijn beroep kan bereiken wat hij daarmee beoogt en of dit feitelijke betekenis kan hebben.
      3. Het staat vast dat verweerder bij besluit van 21 juni 2012 gevolg heeft gegeven aan het Wob-verzoek van eiser en de gevraagde stukken aan eiser heeft toegezonden. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij daarmee eerst op 5 of 6 oktober 2012 bekend is geraakt, dat wil zeggen na het instellen van het beroep. De rechtbank acht dit echter niet aannemelijk. Het besluit van 21 juni 2012 heeft als kenmerk ‘S29550’. Bij de stukken van het geding bevindt zich een brief van eiser, gericht aan verweerder, van 23 juni 2012 waarin hij bevestigt dat het besluit van verweerder op zijn Wob-verzoek hem bij brief van 21 juni 2012 met kenmerk ‘S29550’ is kenbaar gemaakt. Aan deze brief van eiser was bovendien een afschrift gehecht van het betreffende Wob-verzoek. Gelet hierop kan het niet anders dan dat eiser vóór het instellen van zijn beroep op 2 juli 2012 bekend is geraakt met het voor hem positieve besluit van verweerder op zijn Wob-verzoek. Hieruit volgt dat eiser met zijn beroep dus niet kan bereiken dat verweerder op zijn Wob-verzoek beslist dan wel de beslissing bekend maakt.
      4. De rechtbank constateert aan de hand van het beroepschrift dat het beroep van eiser ook gericht is op het verkrijgen van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen door verweerder. Gelet hierop heeft eiser belang bij het verkrijgen van een oordeel over zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn Wob-verzoek. Er is dus geen sprake van het ontbreken van procesbelang.
      5. Vervolgens is de vraag aan de orde of is voldaan aan de eisen die worden gesteld aan de ontvankelijkheid van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat een beroepschrift pas kan worden ingediend zodra twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. Uit deze bepaling volgt dat een beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk is indien niet voorafgaand aan het instellen daarvan een schriftelijke ingebrekestelling is uitgegaan naar het bestuursorgaan. Hoewel aan de inhoud van de ingebrekestelling geen specifieke wettelijke eisen worden gesteld, kan van een ingebrekestelling in de zin van de wet slechts sprake zijn, indien voldoende duidelijk is op welk te nemen besluit zij betrekking heeft (vgl. Kamerstukken II, 2005-2006, 30 435, nr. 3, p. 17). Van de ingebrekestelling mag dan ook worden verlangd dat deze specificeert op welke te nemen beschikking zij ziet. Zonder die specificatie is de ingebrekestelling niet rechtsgeldig (vgl. de Afdeling 25 juli 2012, LJN: BX2554, en 5 december 2012, LJN: BY5083).
      6. Eiser heeft bij brief van 26 november 2011 meegedeeld dat hij verweerder in gebreke stelt. Met betrekking tot de vraag welk besluit verweerder zou moeten nemen, houdt deze brief echter niet meer in dan de mededeling dat eiser op 24 oktober 2011 een Wob-verzoek heeft gedaan dat zag op correspondentie met betrekking tot een overtreding. In de ingebrekestelling is niet nader gespecificeerd om welk Wob-verzoek en om welke overtreding het gaat. Het staat vast dat eiser op 24 oktober 2011 meerdere Wob-verzoeken heeft gedaan die betrekking hadden op verschillende overtredingen. Ook staat vast dat eiser op 26 november 2011 binnen een tijdsbestek van enkele minuten drie identieke ingebrekestellingen heeft verstuurd, alle met precies dezelfde niet nader gespecificeerde inhoud. De door eiser verstuurde ingebrekestelling maakt onvoldoende duidelijk op welk te nemen besluit zij betrekking heeft en voldoet dan ook niet aan de eisen die daaraan mogen worden gesteld. Zij is daarom niet rechtsgeldig.
      7. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat eiser niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, zodat het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
      8. De rechtbank ziet zich nu gesteld voor de vraag welke betekenis de niet-ontvankelijkheid van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek heeft voor de ontvankelijkheid van het beroep tegen de dwangsombeschikking van 15 november 2012.
      9. Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, is het beroep op grond van artikel 4:19 van de Awb van rechtswege mede gericht tegen de dwangsombeschikking. Artikel 4:19 van de Awb is in het leven geroepen om te voorkomen dat een aanvrager, als hij bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen de beschikking op de aanvraag, een afzonderlijke procedure moet starten tegen de dwangsombeschikking. De ratio van deze bepaling is vergelijkbaar met de ratio van de artikelen 6:18 tot en met 6:20 van de Awb. Deze ratio brengt volgens vaste jurisprudentie met zich dat niet-ontvankelijkheid van het oorspronkelijke rechtsmiddel niet automatisch de niet-ontvankelijkheid impliceert van het beroep van rechtswege. De ontvankelijkheid van het beroep van rechtswege moet afzonderlijk worden beoordeeld. Een ontvankelijkheidgebrek aan het oorspronkelijke beroep werkt slechts door voor zover het gebrek zich naar zijn aard ook tot het beroep van rechtswege uitstrekt. Daarvan is sprake indien het gebrek uitsluitend aan het inroepen van rechtsbescherming is gerelateerd (vgl. de uitspraken van de Afdeling 14 mei 2008, LJN: BD1470 en 25 juli 2011, LJN: BR3852 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 januari 2011, LJN: BP0687).
      10. Het aan het beroep tegen het niet tijdig beslissen klevende gebrek bestaat in een onvoldoende gespecificeerde ingebrekestelling. Een dergelijk gebrek is niet uitsluitend aan het inroepen van rechtsbescherming gerelateerd. Immers, een ingebrekestelling is alleen vereist voor het inroepen van rechtsbescherming tegen het niet tijdig nemen van een besluit en geldt niet als vereiste voor het inroepen van rechtsbescherming tegen een beschikking over de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom. De rechtbank is daarom van oordeel dat het ontvankelijkheidgebrek aan het oorspronkelijke beroep zich naar zijn aard niet ook tot het beroep van rechtswege uitstrekt. Dat betekent dat het beroep van rechtswege tegen de dwangsombeschikking van 15 november 2012 ontvankelijk is. Het beroep tegen deze beschikking zal dan ook inhoudelijk worden beoordeeld.
      11. Uit artikel 4:17, derde lid, van de Awb volgt dat pas een dwangsom is verschuldigd als twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, kan de brief van 26 november 2011 niet worden aangemerkt als een rechtsgeldige ingebrekestelling. Nu verweerder geen geldige schriftelijke ingebrekestelling van eiser heeft ontvangen, heeft verweerder terecht bepaald dat hij geen dwangsommen is verschuldigd aan eiser.
      12. Het beroep tegen de dwangsombeschikking is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling van verweerder bestaat geen aanleiding.

12/1957

Procesverloop
Bij brief van 24 oktober 2011 heeft eiser verweerder op grond van de Wob verzocht om toezending van een kopie van verweerders correspondentie met betrekking tot de vermeende overtreding met kenmerk CJIB 0062 5421 3743 2328. Bij brief van 26 november 2011 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld omdat hij geen reactie op zijn Wob-verzoek heeft ontvangen. Bij brief van 3 maart 2012 heeft eiser verweerder verzocht over te gaan tot vaststelling van de verschuldigdheid en de hoogte van de door verweerder verbeurde dwangsommen. Op 19 juni 2012 heeft verweerder een beslissing genomen op het Wob-verzoek van eiser en hem de gevraagde stukken toegestuurd. Op 2 juli 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op zijn het Wob-verzoek. Op 15 november 2012 heeft verweerder het verzoek van eiser om toekenning van een dwangsom afgewezen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft daarop desgevraagd met een aanvullend beroepschrift nog gereageerd.

Overwegingen
Object van beoordeling

        1. Onder verwijzing naar de motivering in de zaak 12/1956 overweegt de rechtbank dat ook in de onderhavige zaak het beroep zich richt tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op een Wobverzoek van eiser. Ook in deze zaak heeft verweerder, bij besluit van 19 juni 2012, alsnog op dit verzoek beslist. Nu dit besluit volledig tegemoet komt aan het beroep van eiser heeft dit beroep niet mede betrekking op dat besluit.
        2. Ook in deze zaak moet de brief van 15 november 2012, waarbij verweerder het verzoek van eiser om toekenning van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek heeft afgewezen, worden aangemerkt als een beschikking.
        3. En ook in deze zaak heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek mede betrekking op de dwangsombeschikking van 15 november 2012.

      Ontvankelijkheid

      1. Eerst is de ontvankelijkheid van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek aan de orde. Een belanghebbende kan bij de ter zake bevoegde rechter slechts opkomen tegen een besluit, indien hij bij het instellen van dat rechtsmiddel procesbelang heeft, in die zin dat hij een rechtens relevant belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over dat besluit.
      2. Het staat vast dat verweerder bij besluit van 19 juni 2012 gevolg heeft gegeven aan een Wob-verzoek van eiser. Tussen partijen is echter in geschil of verweerder dit besluit aan eiser heeft verzonden. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij eerst op 5 of 6 oktober 2012 met dit besluit bekend is geraakt, dat wil zeggen na het instellen van het beroep. Hij stelt hiermee bekend te zijn geraakt doordat hij in het kader van de behandeling van dit beroep een kopie van dat besluit heeft ontvangen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 19 juni 2012 eerder aan eiser is toegezonden.
      3. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 19 juni 2012 niet aangetekend is verzonden. Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder in die periode geen verzendadministratie heeft bijgehouden. Verweerder is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij het besluit aan eiser heeft verzonden. Hangende de procedure is eiser echter alsnog in het bezit gesteld van het besluit van 19 juni 2012. Eiser kan met zijn beroep inmiddels dus niet meer bereiken dat het besluit op zijn Wob-verzoek aan hem wordt bekendgemaakt.
      4. De rechtbank constateert aan de hand van het beroepschrift dat het beroep van eiser ook in deze zaak gericht is op het verkrijgen van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen door verweerder. Gelet hierop heeft eiser belang bij het verkrijgen van een oordeel over zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn Wob-verzoek. Er is dus geen sprake van het ontbreken van procesbelang.
      5. Gelijk de situatie in zaak 12/1956 maakt evenwel ook de in deze zaak door eiser verstuurde ingebrekestelling onvoldoende duidelijk op welk te nemen besluit zij betrekking heeft en voldoet zij evenmin aan de eisen die daaraan mogen worden gesteld. Ook in deze zaak is de ingebrekestelling daarom niet rechtsgeldig. Dit leidt de rechtbank ook hier tot de slotsom dat eiser niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, zodat het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
      6. Op de vraag waarvoor de rechtbank zich vervolgens gesteld ziet, namelijk welke betekenis de nietontvankelijkheid van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek heeft voor de ontvankelijkheid van het beroep tegen de dwangsombeschikking van 15 november 2012, concludeerde zij hiervoor reeds dat dit beroep-van-rechtswege tegen de dwangsombeschikking ontvankelijk is. Het beroep tegen deze beschikking zal dan ook inhoudelijk worden beoordeeld, en wel op gelijke wijze als in zaak 12/1956. Dit betekent dat de rechtbank oordeelt dat verweerder ook in deze zaak geen geldige schriftelijke ingebrekestelling van eiser heeft ontvangen, zodat verweerder terecht heeft bepaald dat hij geen dwangsommen is verschuldigd aan eiser.
      7. Het beroep tegen de dwangsombeschikking is dan ook ongegrond. Voor een proces-kostenveroordeling van verweerder bestaat geen aanleiding.

12/1960

Procesverloop
Bij brief van 23 september 2011 heeft eiser verweerder verzocht om toezending van schriftelijke stukken, in verband met het door hem gemaakte bezwaar tegen een beschikking met het kenmerk CJIB 6062 5421 5492 3476. Op 23 oktober 2011 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld omdat hij nog geen reactie van verweerder had ontvangen. Bij brief van 4 maart 2012 heeft eiser verweerder verzocht over te gaan tot vaststelling van de verschuldigdheid alsmede de hoogte van de door verweerder te verbeuren dwangsommen. Bij besluit van 15 november 2012 heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser en vastgesteld dat geen dwangsom is verschuldigd. Bij brief van 2 juli 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het verzoek van eiser. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft daarop desgevraagd met een aanvullend beroepschrift nog gereageerd.

Overwegingen

      1. Het beroep richt zich tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het verzoek van eiser van 23 september 2011. Op grond van het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, dat kort gezegd bepaalt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, heeft het beroep mede betrekking op het besluit van verweerder van 15 november 2012, voor zover verweerder daarbij een beslissing heeft genomen op het verzoek van eiser. Op grond van het bepaalde in artikel 4:19, eerste lid, van de Awb, dat kort gezegd bepaalt dat het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, heeft het beroep mede betrekking op het besluit van verweerder van 15 november 2012, voor zover verweerder daarbij heeft bepaald dat geen dwangsom is verschuldigd.
      2. De rechtbank zal eerst het beroep tegen het niet tijdig beslissen beoordelen.
      3. Eiser voert aan dat hij bij brief van 23 september 2011 verweerder een Wob-verzoek heeft gedaan, dat verweerder op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wob binnen vier weken na ontvangst van dat verzoek een beslissing had moeten nemen, dat verweerder na het verstrijken van die termijn op de juiste wijze door eiser in gebreke was gesteld en dat verweerder door niet alsnog binnen twee weken na de ingebrekestelling op het verzoek te beslissen een dwangsom heeft verbeurd. Verweerder brengt daar tegenin dat het verzoek van eiser niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek. Eiser gebruikt nergens in zijn verzoek de woorden ‘Wob’ of ‘openbaarmaking’ en bovendien is het verzoek neergelegd in een document getiteld ‘aanvullend bezwaarschrift’ dat door eiser werd ingediend in het kader van een andere procedure, aldus verweerder.
      4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot – kort gezegd – een bestuursorgaan. Het tweede lid bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen, vermeldt. Artikel 6, eerste lid, van de Wob bepaalt dat het bestuursorgaan op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk beslist, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. Ingevolge artikel 4:15, eerste lid, in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort zolang de vertraging voor het geven van die beschikking aan de aanvrager kan worden toegerekend.
      5. Eiser heeft bij brief van 23 september 2011 met als opschrift ‘aanvullend bezwaarschrift’ verweerder verzocht hem toe te zenden “een overzicht waaruit blijkt hoeveel Mulder beschikkingen in 2009 en 2010 zijn opgelegd, waarbij gebruik gemaakt is van een niet-geijkt en niet-getest camera systeem” en “aan te geven hoeveel van deze opgelegde Mulder beschikkingen, na een bezwaarprocedure, uiteindelijk zijn vernietigd”. Naar uit de inhoud van de brief volgt, heeft eiser deze brief naar verweerder gestuurd in het kader van een bezwaar tegen een beschikking met nummer 6062 5421 5492 3476.
      6. Naar het oordeel van de rechtbank kan het verzoek van eiser gelet op de bewoordingen waarin het was gesteld bezwaarlijk anders worden aangeduid dan als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het enkele feit dat eiser daarbij niet bewoordingen als ‘Wob’ of ‘openbaarmaking’ heeft gebruikt, doet daar niet aan af. Waar het om gaat, is of een bestuursorgaan uit de bewoordingen van een verzoek redelijkerwijs af kan leiden dat het gaat om een verzoek om informatie betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. Dat is hier het geval, zodat het betoog van verweerder, dat te dezen geen sprake is van een Wob-verzoek, niet kan slagen.
      7. Eiser heeft het verzoek neergelegd in een brief met als opschrift ‘aanvullend bezwaarschrift’ en die brief naar verweerder verzonden in het kader van een bezwaar tegen een beschikking. Door het verzoek op deze wijze aan verweerder te richten, heeft eiser verweerder op het verkeerde been gezet, in die zin dat het verweerder niet duidelijk is gemaakt dat het hier een los van het bezwaar staand en op zichzelf te beschouwen Wob-verzoek betrof waar verweerder onafhankelijk van de bezwaarprocedure op diende te beslissen. De vertraging in de afhandeling van het verzoek kan dan ook aan eiser worden toegerekend. Dat betekent dat de bij artikel 6, eerste lid, van de Wob voorziene termijn van vier weken van rechtswege is opgeschort op de voet van het bepaalde in artikel 4:15, eerste lid, in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder b, van die bepaling van de Awb.
      8. De rechtbank is van oordeel dat eerst met de brief van 23 oktober 2011 bij verweerder de vereiste duidelijkheid had moeten ontstaan dat het hier een afzonderlijk Wob-verzoek betrof waar verweerder op diende te beslissen. Verweerder heeft deze brief op 23 oktober 2011 ontvangen. Dat betekent dat op deze datum de opschorting van rechtswege van de beslistermijn van vier weken is geëindigd. Verweerder diende ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wob binnen vier weken – te rekenen vanaf de dag na de ontvangst van die brief – op het verzoek van eiser te beslissen. Dat heeft verweerder niet gedaan. Eiser heeft verweerder bij brief van 4 maart 2012 in gebreke gesteld. Verweerder had na ontvangst van die ingebrekestelling nog twee weken de tijd om op het verzoek te beslissen, maar heeft dat niet gedaan. Ten tijde van het instellen van het beroep had verweerder nog altijd niet op het verzoek beslist. Dat betekent dat het beroep van 2 juli 2012 tegen het niet tijdig beslissen in beginsel terecht is ingesteld.
      9. De rechtbank zal het beroep tegen het niet tijdig beslissen daarom gegrond verklaren.
      10. De rechtbank gaat vervolgens over tot de beoordeling van het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van verweerder van 15 november 2012 op eisers Wob-verzoek.
      11. Verweerder heeft in het besluit van 15 november 2012 beslist dat het verzoek van eiser niet kan worden aangemerkt als te zijn gedaan in het kader van de Wob. Eiser stelt zich op het standpunt dat wel sprake is van een Wob-verzoek.
      12. Zoals de rechtbank hiervoor onder punt 7.6 heeft overwogen, kan het verzoek van eiser bezwaarlijk anders worden verstaan dan als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het verzoek is dus aan te merken als een Wob-verzoek. Dat betekent dat het besluit van verweerder in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep tegen dit besluit in zoverre is dus ook gegrond.
      13. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde informatie niet beschikbaar is. Eiser heeft hierin berust. Gelet hierop gaat ook de rechtbank ervan uit dat de gevraagde informatie niet beschikbaar is. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het Wob-verzoek afwijzen.
      14. De rechtbank zal tenslotte het beroep beoordelen, voor zover dat is gericht tegen het besluit van verweerder van 15 november 2012 dat geen dwangsom is verschuldigd.
      15. Verweerder stoelt dit besluit op de stelling dat het verzoek van eiser van 23 september 2012 niet kon worden aangemerkt als een Wob-verzoek, zodat de ingebrekestelling geen doel treft en geen dwangsom is verschuldigd. Uit het voorgaande volgt dat het besluit ook in zoverre niet rust op een deugdelijke motivering, aangezien wel sprake is van een Wob-verzoek. Het staat vast dat verweerder niet binnen de wettelijke termijn op het verzoek van eiser heeft beslist. Voorts staat vast dat eiser verweerder schriftelijk in gebreke heeft gesteld en dat meer dan twee weken zijn verstreken sinds de ontvangst van de ingebrekestelling. Verweerder heeft dan ook ten onrechte bepaald dat geen dwangsom is verschuldigd.
      16. Het beroep tegen het besluit van 15 november 2012 is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij zelf de verbeurde dwangsom zal vaststellen.
      17. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,00 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,00 per dag en de overige dagen € 40,00 per dag. Ingevolge het derde lid van artikel 4:17 van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
      18. Gebleken is dat verweerder eerst op 15 november 2012 een beslissing op het verzoek van eiser heeft genomen en dat deze beslissing aan eiser bekend is gemaakt. De door verweerder verbeurde dwangsom moet dan ook worden vastgesteld op het, op grond van artikel 4:17 van de Awb, maximale bedrag van € 1.260,00 vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 19 maart 2012.
      19. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze te vergoeden kosten vast op het hierna onder het kopje ‘Proceskosten’ gemotiveerde bedrag.
      20. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Proceskosten

    1. In de zaken 12/1961, 12/3559, 12/1955 en 12/1959 heeft de rechtbank geoordeeld dat aanleiding bestaat tot het uitspreken van een proceskostenveroordeling. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en stelt deze kosten vast op € 1.888,00. Daartoe overweegt de rechtbank, met verwijzing naar het Besluit proceskosten bestuursrecht, als volgt.
    2. De rechtbank merkt de zaken 12/1961, 12/1955 en 12/1959 aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het gaat om gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig door eiser tegen nagenoeg identieke besluiten op vergelijkbare gronden ingestelde beroepen waarin per proceshandeling rechtsbijstand is verleend door één persoon en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Op grond van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze zaken bij de vaststelling van het bedrag van de proceskosten beschouwd als één zaak. De rechtbank gaat dus in totaal uit van twee zaken (drie samenhangende zaken + 12/3559).
    3. Het bedrag dat per zaak wordt toegekend bedraagt € 944,00. Dit bedrag bestaat uit de volgende componenten: 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor repliek, 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting; waarde per punt van € 472,00. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat eiser voor deze proceshandelingen kosten heeft gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank heeft geen punt toegekend voor het indienen van de beroepschriften, omdat eiser voor die proceshandelingen geen kosten heeft gemaakt voor door een derde verleende rechtsbijstand. De beroepschriften zijn namelijk ingediend door eiser namens Niederer Management BV. Eiser heeft ter zitting zijn vordering ter zake ook ingetrokken.
    4. Aangezien er sprake is van relatief eenvoudige zaken, waarvan de behandeling hooguit door hun aantal en hoeveelheid aan feiten enigszins gecompliceerd kan worden genoemd, kan daaraan niet meer dan het predicaat ‘gemiddeld’, dus een gewichtsfactor 1, worden toegekend. De rechtbank oordeelt dat deze factor voldoende recht doet aan de zwaarte van de zaken, zodat voor het vaststellen van een hogere of lagere wegingsfactor geen aanleiding bestaat.

Beslissing

De rechtbank, recht doende in de zaak:
12/1961,
– verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
– veroordeelt eiser in de door verweerder gemaakte proceskosten vastgesteld op € 52,20;
12/3559,
– verklaart het beroep gegrond;
– vernietigt het bestreden besluit;
– verklaart het bezwaar van eiser tegen het besluit van 14 juni 2012 ongegrond;
– bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
– gelast verweerder het betaalde griffierecht ad € 156,00 aan eiser te vergoeden;
– veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, als hierna vermeld;
12/1955 en 12/1959,
– veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, als hierna vermeld;
12/1956,
– verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk;
– verklaart het beroep tegen het besluit van 15 november 2012 ongegrond;
12/1957,
– verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek niet-ontvankelijk;
– verklaart het beroep tegen de dwangsombeschikking van 15 november 2012 ongegrond;
12/1960,
– verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond;
– verklaart het beroep tegen het besluit van 15 november 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
– wijst het verzoek van eiser om een dwangsom vast te stellen af en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
– stelt de hoogte van de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 1.260,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 19 maart 2012;
– draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,00 aan eiser te vergoeden;
– veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, als hierna vermeld;
Proceskosten
– stelt het geheel van de, hiervoor genoemde, proceskosten die verweerder aan eiser moet vergoeden vast op een bedrag groot € 1.888,00.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Misbruik van de Wob wel civielrechtelijk te ’tackelen’

Rechtbank Rotterdam 21 maart 2013

Essentie

‘Zieken’ van een gemeente en derhalve disproportioneel belasten gemeentelijk apparaat leidt tot misbruik van bevoegdheid.

Samenvatting

De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking staat er op zich niet aan in de weg dat ook in die verhouding een bevoegdheid kan worden misbruikt, door een burger jegens de overheid. Dit oordeel vindt bevestiging in eerdere jurisprudentie van zowel de civiele rechter als de bestuursrechter (vgl. Hof Arnhem 7 oktober 2004, LJN AR4836; Rb. Zutphen 30 december 2004, JB 2005/55; impliciet ook ABRvS (vz.) 1999, JB 1999/268). Wel brengt de aard van de verhouding tussen overheid en burger mee dat minder snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van bevoegdheid dan in de verhouding tussen burgers onderling. De positie van de overheid verschilt immers wezenlijk van die van willekeurige burgers onderling. Aan de overheid komen bevoegdheden toe met een soms zeer verstrekkend karakter, die een willekeurige burger als regel niet pleegt te hebben, getuige alleen al het handhavend optreden door de gemeente Dordrecht ter zake van de illegale kamerverhuur door [gedaagde]. Een burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen de overheid te kunnen opkomen in een gerezen conflict met die overheid. Deze ruimte is echter niet onbegrensd. Voormelde grens is in dit geval overschreden nu gedaagde de handelingen verricht ‘gewoon om te zieken’ en dus zijn bevoegdheid gebruikt met geen ander doel dan de gemeente Dordrecht te schaden. Dit levert misbruik van bevoegdheid op. Aan het oordeel dat sprake is van misbruik van bevoegdheid dragen verder bij de statistische gegevens die de gemeente Dordrecht heeft overgelegd. In 2012 heeft gedaagde ingediend:
– 791 bezwaarschriften. Dat is 48% van het totaal van 1661 in 2012 (weliswaar vallen de bezwaarschriften niet onder het gevorderde verbod, maar zij tonen wel mede de werkbelasting aan).
– 467 WOB-verzoeken (Wet Openbaarheid van Bestuur). Dat is 61% van het totaal van 760 in 2012.
– 41 handhavingsverzoeken. Dat is 59% van het totaal van 69 in 2012. In totaal lopen er volgens de gemeente Dordrecht nu 2247 procedures. Deze aantallen maken dat – mede gegeven het aantal inwoners van Dordrecht, ongeacht het aantal panden dat gedaagde in eigendom heeft – gedaagde disproportioneel aandacht vraagt van het gemeentelijk bestuursapparaat. Ook zou misbruik van recht ontstaan indien gedaagde niet slechts het oogmerk heeft om te ‘zieken’, maar mede om het bestuurlijk en ambtelijk apparaat van de gemeente Dordrecht onevenredig te belasten en de gemeente Dordrecht aldus te dwingen haar –wettelijk en democratisch gelegitimeerde – beleid tot bestrijding van illegale kamerverhuur op te geven. Een gemeente beschikt nu eenmaal over gelimiteerde middelen en mensen, waardoor aannemelijk is dat de grote aandacht die gedaagde van de gemeente Dordrecht vergt ten koste gaat van andere taken die de gemeente uitoefent, dan wel een ongerechtvaardigde uitbreiding zou vergen van het bestuursapparaat, waarvan de kosten moeten worden voldaan uit gemeenschapsgeld.

Partij(en)

Uitspraak
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE DORDRECHT,
zetelend te Dordrecht,
eiseres,
tegen
[GEDAAGDE],
wonende te Dordrecht,
gedaagde,
Partijen zullen hierna de gemeente Dordrecht en [gedaagde] genoemd worden.

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam 21 maart 2013, nr. C/10/419055/KG ZA 13-161

  1. De procedure

    1. Het verloop van de procedure blijkt uit: – de dagvaarding – de mondelinge behandeling – de pleitnota van de gemeente Dordrecht – de pleitnota van [gedaagde].
  2. De feiten

    1. De gemeente Dordrecht heeft haar beleid om illegale kamerverhuur tegen te gaan sinds 2008 geïntensiveerd.
    2. [gedaagde] is eigenaar van circa 42 panden in Dordrecht, die hij geheel of gedeeltelijk kamergewijs verhuurt, of verhuurde. De gemeente Dordrecht heeft aan [gedaagde] dwangsommen opgelegd en bestuursdwang toegepast (sluiting panden) wegens illegale kamerverhuur. De gemeente Dordrecht heeft in 2012 twee panden van [gedaagde] executoriaal doen verkopen wegens niet betaalde dwangsommen. Deze executoriale verkopen vonden plaats in juni en oktober 2012.
    3. In het Algemeen Dagblad/Drechtsteden is diverse malen aandacht besteed aan het geschil tussen de gemeente Dordrecht en [gedaagde], onder meer met de navolgende berichtgeving:
      – Algemeen Dagblad/De Dordtenaar van 25 juni 2012:
      “[gedaagde] zelf is niet geschrokken van de executieverkoop: ‘… Ik ga nu weer honderden procedures aanspannen, gewoon om te zieken. Het interesseert me niet eens meer of ik ze win of niet.’”
      – Algemeen Dagblad/De Dordtenaar van 29 juni 2012:
      “[gedaagde] dreigt terug te slaan met nog meer juridische procedures: ‘ls ze dit pand voor 50.000 euro hebben verkocht ga ik 1000 nieuwe pr
    4. In een faxbericht van 2 juli 2012 schrijft [gedaagde] aan de gemeente Dordrecht:“Nav uw opdracht om mijn eigendom openbaar te laten veilen deel ik u mede dat ik zeer verheugd ben met de lage opbrengst die ten goede van de Gemeente Dordrecht is gekomen. De door u getoucheerde bedrag en een tienvoud daarvan zal u weer moeten uitgeven in de procedures die ik heb aangespannen en zal aanspannen voor nu en in de toekomst om uw ambtenaren of dure ingehuurde juristen bezig te houden daar zij anders mogelijk zullen worden ontslagen ivm de huidige crisis. Het voordeel van deze vele procedures is dat jullie ook door de bomen het bos niet meer kunnen zien en ook te laat buiten de reguliere termijn beslissen op mijn verzoeken bezwaarehrfften en daardoor op basis van de WET Dwangsom bij niet tijdig beslissen mij dwangsommen moeten betalen. Ik zal de woning zoals ik ten tijde van de veiling heb verkondigd de woning opeisen bij de huidige nieuwe eigenaar en zal mijn schade € 0,00 bedragen.”
    5. In een brief van 14 juli 2012 schrijft [gedaagde] aan de gemeente Dordrecht:“Hierbij deel ik u mede dat u als ten eerste u, u eigen moet afvragen waarom een burger nu inmiddels denk ik bijna 500 procedures zou willen opstarten tegen de lokale overheid en dienen alle door mij gestarte procedures een doel op zich en zal ik ook de komende tijd elke kans en of mogelijkheid aangrijpen om mijn belangen te verdedigen.

      Tav van uw opmerking ‘zieken’ zou ik dat willen uitleggen als spelde prikken en een beetje treiteren en komen we later wel aan het echte zieken indien daar de noodzaak of aanleiding voor zou zijn.

      Daar u een overheid vertegenwoordigt die niet te vertrouwen is zal ik ook nooit meer aan tafel zitten om dit geschil voor nu of in de toekomst op te lossen en zijn wij tot in jaren aan elkaar gedoemd.

      Het moreel en moraal van de uitvoerende afdelingen van de Gemeente Dordrecht zal ook telkens male afnemen en zullen zij dit aan hun meerdere hierover komen klagen dat zij het een zinloze strijd vinden en het geen uitdaging meer vinden om te werken bij de diverse afdelingen. Heden ochtend heb ik weer met plezier het nieuws mogen vernemen dat u weer glansrijk uw rechtszaak tegen Coffeeshop [X] heeft verloren en heb ik steeds meer het idee gekregen dat de meeste ambtenaren die voor u werken steeds meer moeite hebben om hun taken uit te voeren in opdracht van u die tot niets leiden en alleen maar verlies in aanzien oplevert voor de Gemeentelijke afdelingen. Mijn doel is ook zeker om zelf het top beeld van burgerlijke ongehoorzaamheid ten toon te spreiden en ook de mensen die ik ken of spreek om ook maar vooral bezwaar en bezwaar aan te tekenen tegen de Gemeente Dordrecht in dien zij in hun belangen worden geraakt u heeft recent bij de Coffeeshop beleid en bij de bepaling van de WOZ beschikkingen hiervan de advertenties gelezen en gezien in de lokale dagbladen. Resumerend u gaat uw ingeslagen weg in en ik ook en we zien wel wie als eerste terugkrabbelt maar ik kan u nu al verzekeren dat ik dat niet zal zijn en ik heb op de veiling van 27-07-2012 gezegd dat de Gemeente Dordrecht het pand in zijn reet kan steken om zich zelf te bevredigen en indien zij nog niet genoeg hebben kunnen ze doorgaan met de andere executies.”
  3. Het geschil

    1. De gemeente Dordrecht vordert om aan [gedaagde] een verbod op te leggen om zich gedurende twee jaar vaker dan 10 keer per maand, dan wel een door de voorzieningen-rechter in goede justitie te bepalen termijn en aantal, met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht te richten, behalve voor zover deze brieven, faxen of e-mails betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens [gedaagde] ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van [gedaagde] tegen de gemeente Dordrecht tegen beschikkingen die de gemeente Dordrecht aan [gedaagde] heeft gericht, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 300,-, of een bedrag in goede justitie te bepalen, per overtreding, uitvoerbaar bij voorraad, op de minuut en op alle dagen en uren.
    2. De gemeente Dordrecht stelt daartoe dat het geschil met [gedaagde] sinds de executoriale verkoop van 2 panden van [gedaagde] is geëscaleerd. [gedaagde] heeft laten weten dat hij het geschil als een persoonlijke vete opvatte en honderden procedures zou gaan opstarten. Sindsdien wordt de gemeente Dordrecht dagelijks daadwerkelijk geconfronteerd met vele bezwaarschriften, handhavingsverzoeken, beroepsprocedures, verzoeken op grond van de Wet Openbaarheid Bestuur, ingebrekesstellingen en aansprakelijkstellingen, dit met het uitsluitende doel zand in het bestuursapparaat te strooien en chaos te creëren. De gemeente Dordrecht begroot de kosten die gemoeid zijn met afhandeling van de bezwaren en verzoeken van [gedaagde] op € 400.000,- per jaar, dit terwijl de gemeente Dordrecht moet bezuinigen op publieke voorzieningen zoals zwembaden en bibliotheken. De gemeente Dordrecht beroept zich op uitspraken van het Gerechtshof Arnhem d.d. 8 februari 2005, NJF 2005/227 en de Voorzieningen-rechter Rechtbank ’s-Gravenhage d.d. 5 augustus 2004, NJ 2004/597.
    3. [gedaagde] voert verweer.
    4. Op de (verdere) stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
  4. De beoordeling

    1. Het spoedeisend belang volgt uit de stellingen van de gemeente Dordrecht.
    2. Een bestuursrechtelijke kort gedingprocedure (een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter) staat voor de gemeente Dordrecht niet open. Een dergelijke rechtsgang staat slechts open voor de wederpartij van een bestuursorgaan dat een appelabel besluit neemt, maar niet voor het bestuursorgaan zelf. Daarbij komt dat de vordering van de gemeente Dordrecht niet ziet op vergunningsaanvragen van [gedaagde] en bezwaar- en beroepschriften in zaken waarin hij belanghebbende is. De gemeente Dordrecht kan dus in haar onderhavige vordering worden ontvangen.
    3. Bevoegdheden (rechten) kunnen misbruikt worden. Art. 3:13 BW bepaalt hierover:
      “1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
      2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
      3. Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.”
    4. Art. 3:13 BW maakt onderdeel uit van het vermogensrecht. De rechtsbetrekking tussen de gemeente Dordrecht en [gedaagde] is echter niet vermogensrechtelijk, maar bestuursrechtelijk van aard.
    5. Ingevolge art. 3:15 BW vindt artikel 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht toepassing, dit voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    6. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking staat er op zich niet aan in de weg dat ook in die verhouding een bevoegdheid kan worden misbruikt, door een burger jegens de overheid. Dit oordeel vindt bevestiging in eerdere jurisprudentie van zowel de civiele rechter als de bestuursrechter (vgl. Gerechtshof Arnhem 7 oktober 2004, LJN AR4836; Rechtbank Zutphen 30 december 2004, JB 2005/55; impliciet ook Vz. ABRvS 1999, JB 1999/268)
    7. Wel brengt de aard van de verhouding tussen overheid en burger mee dat minder snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van bevoegdheid dan in de verhouding tussen burgers onderling. De positie van de overheid verschilt immers wezenlijk van die van willekeurige burgers onderling. Aan de overheid komen bevoegdheden toe met een soms zeer verstrekkend karakter, die een willekeurige burger als regel niet pleegt te hebben, getuige alleen al het handhavend optreden door de gemeente Dordrecht ter zake van de illegale kamerverhuur door [gedaagde]. Een burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen de overheid te kunnen opkomen in een gerezen conflict met die overheid. Deze ruimte is echter niet onbegrensd.
    8. In dit geval is, naar voorlopig oordeel, voormelde grens door [gedaagde] overschreden. Daarbij is het volgende van belang.
    9. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter aan [gedaagde] de vraag voorgelegd of hij correct is geciteerd in het Algemeen Dagblad/Drechtsteden van 25 juni 2012 en van 29 juni 2012. [gedaagde] heeft daarop bevestigend geantwoord, zij het dat [gedaagde] daarbij tevens heeft verkondigd dat zijn verklaring geen bewijs oplevert.
    10. Een verklaring van [gedaagde] ter zitting kan echter wel degelijk als bewijsmiddel dienen. Nu [gedaagde] zelf ter zitting heeft erkend dat hij honderden procedures aanspant ‘gewoon om te zieken’ is de conclusie gerechtvaardigd dat [gedaagde] zijn bevoegdheid gebruikt met geen ander doel dan de gemeente Dordrecht te schaden. Dit blijkt ook uit de onder rov. 2.4 en 2.5 aangehaalde brieven van [gedaagde]. Dit levert misbruik van bevoegdheid op.
    11. De raadsman van [gedaagde] heeft weliswaar ter zitting nog betoogd dat [gedaagde] zijn uitlatingen heeft gedaan in een bepaalde emotionele toestand, maar dit noopt niet tot een ander oordeel, nu dit het erkende oogmerk om te ‘zieken’ niet wegneemt.
    12. Aan het oordeel dat sprake is van misbruik van bevoegdheid dragen verder bij de statistische gegevens die de gemeente Dordrecht heeft overgelegd. In 2012 heeft [gedaagde] ingediend:
      – 791 bezwaarschriften. Dat is 48% van het totaal van 1661 in 2012 (weliswaar vallen de bezwaarschriften niet onder het gevorderde verbod, maar zij tonen wel mede de werkbelasting aan).
      – 467 Wob-verzoeken (Wet Openbaarheid van Bestuur). Dat is 61% van het totaal van 760 in 2012.
      – 41 handhavingsverzoeken. Dat is 59% van het totaal van 69 in 2012. In totaal lopen er volgens de gemeente Dordrecht nu 2247 procedures.
    13. Deze aantallen zijn niet weersproken. De gemeente Dordrecht heeft circa 119.000 inwoners. Ook als in acht wordt genomen dat [gedaagde] circa 42 panden in eigendom heeft en als zodanig meer in contact met de gemeente Dordrecht zal komen dan een willekeurige ingezetene, dan nog komt de aandacht die [gedaagde] vraagt van het gemeentelijk bestuursapparaat disproportioneel voor. Het misbruik volgt uit de eigen erkenning van [gedaagde] en de buitengewoon grote omvang van dit misbruik volgt uit deze statistische gegevens met betrekking tot zijn inzendingen.
    14. Als [gedaagde] niet slechts het oogmerk heeft om te ‘zieken’, maar, zoals uit zijn verweer valt op te maken, mede om het bestuurlijk en ambtelijk apparaat van de gemeente Dordrecht onevenredig te belasten en de gemeente Dordrecht aldus te dwingen haar – wettelijk en democratisch gelegitimeerde – beleid tot bestrijding van illegale kamerverhuur op te geven, dan nog is steeds sprake van misbruik van bevoegdheid. Een gemeente beschikt nu eenmaal over gelimiteerde middelen en mensen, waardoor aannemelijk is dat de grote aandacht die [gedaagde] van de gemeente Dordrecht vergt ten koste gaat van andere taken die de gemeente uitoefent, dan wel een ongerechtvaardigde uitbreiding zou vergen van het bestuursapparaat, waarvan de kosten moeten worden voldaan uit gemeenschapsgeld.
    15. De vordering zal dus worden toegewezen. De dwangsom zal op na te melden wijze worden gemaximeerd.
    16. Aangezien zonder tijdsverlies een grosse zal worden afgegeven, bestaat geen aanleiding om de uitspraak ‘uitvoerbaar op de minuut’ te verklaren. De gemeente Dordrecht heeft niet onderbouwd waarom de beslissing uitvoerbaar moet worden verklaard ‘op alle dagen en uren’ (buiten kantooruren) zodat ook dat deel van de vordering zal worden afgewezen.
    17. [gedaagde] zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van de gemeente Dordrecht. Deze kosten worden begroot op € 1.415,-, waarvan € 816,- aan salaris advocaat (standaardtarief kort geding, volgens de Liquidatietarieven) en € 589,- aan griffierecht.
  5. De beslissing

    De voorzieningenrechter:

    1. verbiedt het [gedaagde] om zich gedurende twee jaar vaker dan 10 keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente Dordrecht te richten, behalve voor zover deze brieven, faxen of e-mails betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens [gedaagde] ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van [gedaagde] tegen de gemeente Dordrecht tegen beschikkingen die de gemeente Dordrecht aan [gedaagde] heeft gericht, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 300,- per overtreding, met een maximum van € 100.000,- en uitvoerbaar bij voorraad per overtreding;
    2. veroordeelt [gedaagde], uitvoerbaar bij voorraad, in de proceskosten van de gemeente Dordrecht, tot op heden begroot op € 1.415,-;
    3. wijst het meer of anders gevorderde af.

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Wet op de jeugdzorg en de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 6 maart 2013

De hier opgenomen uitspraak is reeds geannoteerd door Overkleeft-Verburg (JB 2013/79) en Stolk (AB 2013/141). Met name de annotatie van Overkleeft-Verburg is het lezen meer dan waard. In lijn met haar betoog, is mijn gedachte dat de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak een onjuiste lezing geeft van de Wet op de jeugdzorg (WJZ). Nu dit ook in meer algemeen (WOB) verband relevant is – het behandelt immers de vraag wanneer van een aan de WOB derogerende verstrekkingsregeling sprake is – wordt de uitspraak hier besproken.

WJZ en WBP
Hoofdstuk IX WJZ bevat een specifieke regeling aangaande het verstrekken van inzage in en het bewaren en vernietigen van bescheiden met betrekking tot de cliënt. Meer specifiek geeft het een regeling voor verzoeken om inzage of afschrift van bescheiden inzake een specifieke cliënt. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen verzoeken van cliënten zelf (art. 49 WJZ), zijn of haar wettelijk vertegenwoordiger (art. 50 WJZ) en anderen (art. 51 WJZ). Hieruit kan worden opgemaakt dat de WJZ, wat betreft verzoeken om informatie als bescheiden met betrekking tot de cliënt, een bijzondere regeling heeft willen treffen. Het betreft een bijzondere regeling die derogeert aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP), maar slechts voor zover het gaat om gegevens met betrekking tot een cliënt. Betreffen de gegevens anderen dan de cliënt, dan gelden de bepalingen van de WBP onverkort. Dit volgt uitdrukkelijk uit de memorie van toelichting (vgl. Kamerstukken II 2001/02, 28 168, nr. 3, p. 42).Voor gegevens over cliënten – welke hebben te gelden als persoonsgegevens (zie ook Kamerstukken II 2009/10, 32 402, nr. 3, p. 124) – geldt de WJZ derhalve als uitputtende regeling ten opzichte van de WBP. Bij een verzoek op grond van de WBP zal deze derhalve niet hebben te gelden.

Dus ook de WOB?
De vraag is of het voorgaande vervolgens kan leiden tot de conclusie dat de wetgever ook heeft beoogd met de WJZ een uitputtende regeling te willen treffen wat betreft openbaarmaking die voorgaat op de WOB. Daarvoor is ingevolge art. 2 lid 1 WOB van belang dat het bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie verstrekt overeenkomstig de WOB. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de WOB slechts wijkt voor bijzondere openbaarheidsregelingen indien deze een uitputtend karakter hebben en neergelegd zijn in een wet in formele zin (zie ABRvS 3 maart 1998, AB 1998/435, m.nt. I.C. van der Vlies; ABRvS 14 september 1999, AB 2002/40). Een regeling is eerst uitputtend indien deze ertoe strekt te voorkomen dat door de toepassing van de WOB afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet (vgl. ABRvS 7 februari 2007, AB 2007/175, m.nt. H. Peters). Daarvan is pas sprake indien de wetgever dit uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dan wel dat de uitputtendheid volgt uit de tekst, de memorie van toelichting of uit de totstandkomingsgeschiedenis van de bijzondere wet (zie ABRvS 17 september 2003, AB 2003/439, m.nt. E.J. Daalder). Voor een goed begrip en goede toepassing op de onderhavige kwestie, nog een tweetal kanttekeningen. Ten eerste gaat het steeds om een bijzondere openbaarheidsregeling neergelegd in een formele wet (anders zou die regeling niet kunnen concurreren met de WOB). Voorts handelt het steeds om een verzoek om informatie dat onder bereik van zowel de WOB als de bijzondere regeling valt. Is dat laatste niet het geval, dan is er ook geen afstemmingsprobleem en moet het verzoek worden behandeld conform de WOB. Uit de jurisprudentie aangaande wel of niet uitputtende regelingen, was tot de hier opgenomen uitspraak geen voorbeeld te destilleren die een-op-een van toepassing kon worden geacht op de regeling van de WJZ. Wel is duidelijk uit met de WJZ vergelijkbare specifieke regelingen dat bepalend moet worden geacht of de bijzondere regeling betrekking heeft op kennisneming van stukken door een betrokkene. In zo’n geval is veelal geen sprake van een openbaarmakingsregeling. Dit temeer indien uit de tekst van de wet zelf niet kan worden afgeleid dat ermee is beoogd openbaarmaking van alle andere informatie dan daar genoemd te voorkomen. Deze aspecten en aspecten als de eerdergenoemde tekst van de wet, het systeem van die specifieke wet en parlementaire geschiedenis dragen bij aan de conclusie dat een openbaarmakingsregeling (die derogeert aan de WOB) niet aan de orde is (vgl. ABRvS 15 juni 2005, JB 2005/230). Gelet op het voorgaande zou ik dan ook menen dat de wetgever met hoofdstuk IX WJZ geen uitputtende openbaarmakingsregeling heeft beoogd. Immers, art. 49 en 50 WJZ hebben betrekking op de specifieke kennisneming van de bescheiden met betrekking tot de cliënt en betreft derhalve meer een wettelijke bescherming die de bescherming van persoonsgegevens beogen. In meer algemene zin is bekend dat de regeling op grond van de WOB en de WBP naast elkaar hebben te gelden (zie bijv. ABRvS 4 juni 2008, LJN BD3104). Voorts valt op dat de bepalingen in de WJZ niet een openbaarmakingsregeling inhouden van alle door verzoekers ogenschijnlijk verzochte informatie. Daarnaast kan uit deze artikelen niet worden afgeleid dat ermee is beoogd openbaarmaking van andere informatie dan daar genoemd, te voorkomen. De omstandigheid dat het van toepassing zijn van de WOB gevolgen kan hebben voor de informatie met betrekking tot de cliënt doet daaraan niet af en maakt de WJZ evenmin tot een bijzondere en uitputtende openbaarmakingsregeling. Ik zou dan ook menen dat noch uit de tekst noch uit de strekking of de totstandkomingsgeschiedenis van de WJZ valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd een alternatieve openbaarmakingsregeling in het leven te roepen die aan de WOB derogeert (vgl. ABRvS 15 juni 2005, JB 2005/230 over de Wet op de administratieve handhaving verkeersvoorschriften). De Afdeling ziet het evenwel anders. De Afdeling merkt immers op dat bescheiden overgelegd konden worden op grond van art. 50 lid 2 WJZ, tenzij het belang van de kinderen zich daartegen verzet. Die belangenafweging – tussen het belang van de kinderen en de ouders – blijft achterwege bij een verzoek op grond van de WOB. Nu openbaarmaking zou leiden tot een doorkruising van de regeling van de WJZ, is de WOB aldus de Afdeling niet van toepassing. In ultimo zou betoogd kunnen worden dat een dergelijk oogmerk van de wetgever uit art. 51 WJZ zou kunnen worden gedestilleerd nu daarin een regeling is opgenomen die ziet op verstrekking van bescheiden aan derden. Toch meen ik dat daar geen sprake is van een uitputtende openbaarmakingsregeling. Zo is immers de verstrekking afhankelijk gesteld van de toestemming van de cliënt (eerste lid) dan wel zijn wettelijk vertegenwoordiger (tweede lid). Voorts, en van groter belang, acht ik de tekst van het eerste lid. Dat vangt immers aan met de woorden:

“Onverminderd het bij of krachtens de wet bepaalde.”

Hieruit volgt dat de WJZ als algemene regeling tot openbaarmaking heeft te gelden maar daarmee niet derogeert aan de WOB. De WJZ is daarop in aanvulling (zie ook Overkleeft-Verburg in haar annotatie) en laat open dat een verzoek op grond van de WOB tot de mogelijkheden behoort.

Essentie

Bijzondere regeling art. 49-51 Wet op de jeugdzorg die derogeert aan de WOB.

Samenvatting

Het verzoek heeft een ruimere strekking dan tot inzage en afschrift krachtens de WJZ. Gelet op art. 49 tot en met 51 van die wet en de geschiedenis van de totstandkoming ervan, is daarmee beoogd de geheimhouding en bekendmaking van bescheiden met betrekking tot de jeugdige te regelen. De wettelijke vertegenwoordigers van de jeugdige hebben niet zonder meer inzage in en krijgen niet zonder meer afschrift van bescheiden met betrekking tot de jeugdige. Indien het belang van de jeugdige zich daartegen verzet, worden de bescheiden niet verstrekt. Daarbij gaat het volgens de MvT bijvoorbeeld om een situatie, waarin het terstond verstrekken van de informatie over de jeugdige met zich kan brengen dat de wettelijke vertegenwoordiger de jeugdige aan de nodige zorg onttrekt. Ook kan het gaan om gevallen waarin moet worden gevreesd voor het toebrengen van fysieke of psychische schade aan de jeugdige (Kamerstukken II 2001/02, 27 842, p. 75). Op de voet van art. 50 lid 2 WJZ kon aan wederpartijen inzage in, dan wel afschrift van de bescheiden uit de dossiers van de kinderen worden verstrekt, tenzij het belang van de kinderen zich daartegen verzette. Daarbij diende een afweging plaats te vinden tussen het belang van de ouders en dat van de kinderen. Zodanige belangenafweging blijft achterwege bij de beoordeling van een verzoek op grond van de WOB. Openbaarmaking zou tot een doorkruising van de in de WJZ neergelegde regeling tot inzage in, dan wel de verstrekking van afschrift van de bescheiden met betrekking tot de kinderen leiden. Gezien het vorenstaande, heeft Bureau Jeugdzorg de WOB terecht niet op het verzoek toegepast. Het verzoek om verstrekking van de BIG-registratiegegevens betreft gegevens die openbaar zijn en op de website zijn te raadplegen, zodat deze gegevens niet op de voet van de WOB openbaar kunnen worden gemaakt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Bureau Jeugdzorg Haaglanden (hierna:
Bureau Jeugdzorg),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 15 augustus 2011 in zaak nr. 11/3767 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te [woonplaats]
en
Bureau Jeugdzorg.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 6 maart 2013, nr. 201110455/1/A3

Procesverloop

Bij faxbericht van 8 oktober 2010 hebben [wederpartijen] Bureau Jeugdzorg verzocht om inzage in en afschrift van het complete dossier betreffende [namen 3 kinderen] (hierna: de kinderen). Voorts hebben zij daarbij verzocht om verstrekking van de in het register van Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg van de gedragswetenschappers en artsen werkzaam bij Bureau Jeugdzorg opgenomen gegevens (hierna: BIG-registratiegegevens). Bij uitspraak van 15 augustus 2011 heeft de rechtbank het door hen tegen het uitblijven van een besluit op dat verzoek ingestelde beroep gegrond verklaard, vastgesteld dat Bureau Jeugdzorg een dwangsom van in totaal € 1.260,00 heeft verbeurd en het opgedragen binnen twee weken alsnog een besluit op het verzoek te nemen. Voorts heeft zij daarbij bepaald dat Bureau Jeugdzorg een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag dat het die termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft Bureau Jeugdzorg hoger beroep ingesteld. Bij schrijven van 25 augustus 2011 heeft Bureau Jeugdzorg [wederpartijen] medegedeeld dat de door hen verzochte gegevens op 7 januari 2011 bij hen thuis zijn afgeleverd en zij de ontbrekende gege