Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Beoordeling per onderdeel van een document en de persoonlijke levenssfeer van hen die in de openbaarheid treden

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 19 december 2012

  1. Een omvangrijke uitspraak met een enkel interessant aspect voor de dagelijkse praktijk. De uitspraak is dan ook in verkorte vorm weergegeven. In dit naschrift wordt immers enkel ingegaan op de noodzaak om in het besluit waarbij (onder)delen van documenten worden geweigerd ook per (onder)deel te bezien welke weigeringsgrond of beperking daaraan ten grondslag ligt zodat de weigering op grond van art. 11 WOB – daar waar ook persoonsgegevens worden geweigerd – niet volstaat. Daarnaast wordt de reikwijdte van art. 10 lid 2 onder e WOB (Wet openbaarheid van bestuur) besproken. Art. 11 en de combinatie met art. 10, lid 2 onder e WOB
  2. Het komt in de dagelijkse praktijk nogal eens voor dat – zoals ook in de hier opgenomen uitspraak – een document, dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, integraal wordt geweigerd met enkel een beroep op art. 11 WOB. Nog niet eerder – voor zover mij bekend – kwam in jurisprudentie aan de orde of art. 11 wel kon zien op alle onderdelen van dergelijke documenten. Nu het veelal gaat om memo’s, nota’s, verslagen en notulen zal er in de regel ook sprake zijn van persoonsgegevens zoals namen.
  3. De noodzaak tot het beoordelen (en dus motiveren) per onderdeel van de documenten waar het WOBverzoek op ziet, volgt inmiddels uit vaste jurisprudentie. Per document of onderdeel dient gemotiveerd te worden waarom aan het ingeroepen belang dat zich tegen openbaarmaking zou verzetten, doorslaggevend gewicht toekomt. Uit de jurisprudentie volgt dat van een dergelijke beoordelingswijze alleen kan worden afgezien indien het gaat om dezelfde soort documenten (bijv. verslagen van interviews, die hebben plaatsgevonden aan de hand van vaste (deel)onderwerpen en volgens een vast stramien) (zie: ABRvS 31 januari 2007, LJN AZ7410; ABRvS van 23 september 2009, LJN BJ8264; ABRvS 20 januari 2010, LJN BK9881; Rb. Utrecht 28 januari 2010, LJN BL1931; Rb. Middelburg (vz.) 20 september 2001, LJN AD8167).
  4. Art. 11 WOB beoogt bescherming te bieden aan de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zo’n document bevat in de regel ook andere informatie zoals feiten en persoonsgegevens (namen e.d.). Uit de hier opgenomen uitspraak kan worden opgemaakt dat de zojuist genoemde beoordeling per (onder)deel van een document maakt dat dit onderscheid per document ook maakt dat een document van intern beraad niet enkel met een beroep op art. 11 WOB integraal kan worden geweigerd. De namen (en andere persoonsgegevens) die in het document zijn opgenomen, zijn immers geen persoonlijke beleidsopvattingen. Bij dergelijke opvattingen moet immers vooral gedacht worden aan meningen, opinies, commentaren, voorstellen, aanbevelingen en conclusies over het beleid, met de daartoe door de opstellers aangevoerde argumenten.
  5. De hier gevolgde lijn van de Afdeling kan goed worden gevolgd gelet op de genoemde jurisprudentie omtrent het beoordelen per onderdeel van een document. Vaste jurisprudentie inzake gevallen waarbij art. 11 WOB is ingeroepen, is evenwel ook dat feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, maar toch bescherming kunnen krijgen op grond van art. 11 WOB indien deze zodanig zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat separate verstrekking niet mogelijk is. Nu is het begrip ‘feitelijke gegevens’ nooit expliciet gedefinieerd in dit verband. Dit wordt per geval beoordeeld in het licht van het wel of niet kwalificeren als persoonlijke beleidsopvatting. Voor een beeld van wat als feitelijke gegevens wordt aangemerkt zij verwezen naar E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 262-271 en Sdu Commentaar, Openbaarheid van bestuur, commentaar bij art. 1, onder D.5.2). Gelet op deze jurisprudentie had de Afdeling er mijns inziens ook voor kunnen kiezen namen e.d. als feitelijke gegevens aan te merken. Het zijn van persoonsgegevens maakt mijns inziens niet dat deze informatie niet (ook) als ‘feitelijke gegevens’ kan worden aangemerkt. Het beroep had dan toch ongegrond kunnen worden verklaard.
  6. De Afdeling meent evenwel dat de weg van art. 10 lid 2 onder e WOB gevolgd moet worden in een geval als het onderhavige. Daar valt ook wel wat voor te zeggen, zeker nu een specifieke uitzonderingsgrond in het leven is geroepen om het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer te beschermen. Die persoonlijke levenssfeer kan in het geding zijn bij openbaarmaking van persoonsgegevens als namen zo leert de jurisprudentie (zie ook ABRvS 4 juni 2008, LJN BD3114). Art. 10 lid 2 onder e WOB; aard van persoon en de opmerkingen zijn relevant
  7. De inhoudelijke beoordeling in de hier opgenomen uitspraak leidt nog tot het volgende. De Afdeling lijkt het toepassen van deze uitzonderingsgrond bij namen e.d. steeds kritischer te toetsen. Althans, er wordt steeds meer rekening gehouden met het soort medewerkers waarvan persoonsgegevens zijn opgenomen in de voorliggende documenten. Daarnaast lijkt op grond van deze uitspraak ook nog een rol te spelen wat door de betrokkenen in een verslag is gezegd.
  8. Dat het ‘soort’ medewerker relevant was, bleek in 2009 en 2010. Uit jurisprudentie bleek dat, daar waar het persoonsgegevens van betrokkenen betrof die uit hoofde van hun functioneren reeds in de openbaarheid optreden (zie ook hierover ook M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur. Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010/32, p. 143), een beroep op deze uitzonderingsgrond minder goed mogelijk is. Dit is het geval bij de burgemeester (ABRvS 17 november 2010, Gst. 2011/7, m.nt. dzz.) of communicatiemedewerkers (ABRvS 12 augustus 2009, AB 2009/383, m.nt. P.J. Stolk en JB 2009/231, m.nt. G. Overkleeft-Verburg). Dit is weer anders bij voorlichters die vooral intern gericht werken (ABRvS 3 februari 2010, LJN BL1844).
  9. De hier opgenomen uitspraak voegt aan deze reeks toe dat ook bestuurders en de leden van de ondernemingsraad zich uit hoofde van hun functie in zekere mate in de openbaarheid begeven. Dit volgt onder meer uit de op de website van VGGM gepubliceerde (jaar)verslagen. In zoverre past deze uitspraak in de lijn van de reeds bestaande jurisprudentie.
  10. Nieuw is evenwel dat ook de inhoud van de documenten waar het om gaat relevant kan zijn of de persoonlijke levenssfeer in het geding is. Dat lijkt de Afdeling immers te suggereren nu zij opmerkt dat de informatie in de verslagen van overlegvergaderingen feitelijk van aard zijn en niet de mening weergeeft van de betrokken personen. Daarmee lijkt de Afdeling een extra toets in te bouwen (die erg lijkt op het beoordelen of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen daar waar art. 11 WOB wordt ingeroepen) bij het wel of niet toepassen van art. 10 lid 2 onder e WOB. De persoonlijke levenssfeer is blijkbaar niet in het geding bij persoonsgegevens van hen die niet in de openbaarheid optreden, maar daarbij is kennelijk ook relevant dat geen persoonlijke opmerkingen worden gemaakt.
  11. Dat laatste lijkt me niet zuiver. Als de vraag voorligt of openbaarmaking van persoonsgegevens stuit op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer kan mijns inziens niet een rol spelen of sprake is van feitelijke gegevens of persoonlijke beleidsopvattingen in de overige onderdelen van het document. Dat zijn twee aparte beoordelingen die moeilijk aan elkaar te verknopen zijn, zoals de Afdeling nu ogenschijnlijk voorstaat.

Essentie

Niet verstrekken persoonsgegevens alleen mogelijk op grond van art. 10 lid 2 onder e WOB. Persoonlijke levenssfeer in het geding bij persoonsgegevens van niet in het openbaar optredende personen en feitelijke opmerkingen.

Samenvatting

Nu de verslagen zijn opgesteld voor intern beraad, behoefde het dagelijks bestuur ingevolge art. 11 lid 1 WOB geen informatie te verstrekken over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het dagelijks bestuur heeft in de aanhef van de verstrekte verslagen de namen van de voorzitter, notulist en verder aanwezigen en afwezigen verwijderd. [appellant] betoogt terecht dat deze namen als zodanig niet als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van art. 1 onder f WOB zijn aan te merken, zodat verstrekking daarvan niet om die reden kon worden geweigerd. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient per geval te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging dient het uitgangspunt van de WOB – openbaarheid is regel – zwaar te wegen. Daarnaast speelt bij deze afweging de functie van de betrokkene een rol. In dit geval betreft het verslagen van overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad. Zowel de bestuurder als de leden van de ondernemingsraad presenteren zich uit hoofde van hun functie in zekere mate in de openbaarheid. Zo worden zij met naam genoemd in op de website van VGGM gepubliceerde (jaar)verslagen. Bovendien is de informatie in de door [appellant] verzochte verslagen van overlegvergaderingen feitelijk van aard en geeft deze niet de mening weer van de betrokken personen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur onder deze omstandigheden het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in redelijkheid niet zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de openbaarheid.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 augustus 2011 in de zaken nrs. 10/565, 10/800, 10/848, 10/1490, 10/1545, 10/1991, 10/4207, 10/4233 en 11/341 in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (hierna: VGGM; voorheen: Hulpverlening Gelderland Midden; hierna: HGM).

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluiten van 10 september 2009, 23 september 2009, 5 november 2009 en 7 juni 2010 heeft het dagelijks bestuur naar aanleiding van door [appellant] gedane verzoeken om informatie een aantal documenten verstrekt.

Bij twee besluiten van 15 februari 2010, een besluit van 10 maart 2010 en van 6 oktober 2010 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij brief van 30 september 2009 heeft het dagelijks bestuur [appellant] medegedeeld dat de datum van het opstellen van een brief niet altijd overeenkomt met de datum van verzending van die brief en een besluit niet in werking treedt voordat het is bekendgemaakt.

Bij besluit van 22 januari 2010 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 30 september 2009 heeft het dagelijks bestuur in antwoord op een door [appellant] gedaan verzoek om informatie verwezen naar zijn besluit van 31 augustus 2009 en een document verstrekt.

Bij besluit van 10 maart 2010 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij brief van 2 juni 2010 heeft [appellant] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een door hem gedaan verzoek om informatie en verzocht om vaststelling van de deswege verbeurde dwangsom.

Bij besluit van 25 augustus 2010 heeft het dagelijks bestuur een door [appellant] gedaan verzoek om informatie afgewezen.

Bij besluit van 24 november 2010 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 16 september 2010 heeft het dagelijks bestuur naar aanleiding van een verzoek van [appellant] een document verstrekt. Het dagelijks bestuur heeft ingestemd met het verzoek van [appellant] om het door hem daartegen gemaakte bezwaar door te sturen naar de rechtbank ter behandeling als rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Bij mondelinge uitspraak van 31 augustus 2011 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 22 januari 2010, 15 februari 2010, 10 maart 2010, 12 oktober 2010 (de Afdeling leest: 6 oktober 2010), 27 oktober 2010 (de Afdeling leest: 16 september 2010) en 24 november 2010 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft eveneens het door [appellant] bij brief van 2 juni 2010 ingestelde beroep, door de rechtbank abusievelijk aangeduid als te zijn gericht tegen een besluit van het dagelijks bestuur van 21 mei 2010, ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2012, waar [appellant] is verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om nadere informatie op te vragen bij het dagelijks bestuur over de rechtbankzaken nrs. 10/848 en 11/341.

Er zijn nog stukken ontvangen van het dagelijks bestuur en [appellant]. Deze zijn elk aan de andere partij toegezonden.

Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.

Overwegingen

2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. (…)

22.1. [appellant] heeft verzocht om afschriften van de verslagen van de overlegvergaderingen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit verzoek geen betrekking heeft op de in de verslagen vermelde namen. Dit geldt temeer voor de namen die worden vermeld in relatie tot de door [appellant] genoemde onderwerpen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.

22.2. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt mogen stellen dat de verslagen zijn opgesteld voor intern beraad. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verslagen zijn opgesteld met een ander oogmerk dan intern beraad.

22.3. Nu de verslagen zijn opgesteld voor intern beraad, behoefde het dagelijks bestuur ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob geen informatie te verstrekken over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het dagelijks bestuur heeft in de aanhef van de verstrekte verslagen de namen van de voorzitter, notulist en verder aanwezigen en afwezigen verwijderd. [appellant] betoogt terecht dat deze namen als zodanig niet als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob zijn aan te merken, zodat verstrekking daarvan niet om die reden kon worden geweigerd. Het dagelijks bestuur heeft voorts de in de verstrekte tekstgedeelten van de verslagen vermelde namen vervangen door een aantal puntjes. Dat is slechts in overeenstemming met artikel 11, tweede lid, van de Wob, indien die tekstgedeelten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten van de personen, van wie de naam is verwijderd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur onvoldoende gemotiveerd dat dit het geval is bij de verstrekte tekstgedeelten, aangezien die feitelijk van aard zijn en niet de mening weergeven van de betrokkenen. Zonder nadere motivering per tekstgedeelte, welke ontbreekt, kon het dagelijks bestuur verstrekking van de in de tekstgedeelten vermelde namen dan ook niet weigeren. Het betoog slaagt in zoverre eveneens.

23. Na heropening van het onderzoek heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vermelde belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan verstrekking van de namen in de weg staat en het belang van de openbaarheid voldoende wordt gewaarborgd door het geanonimiseerd openbaar maken van de verslagen. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat, gezien de aard van de informatie, geen inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen als hun namen worden verstrekt. Hij acht het met name in strijd met het openbaarheidsbelang dat niet openbaar wordt gemaakt wie van de twee directeuren als bestuurder, of welke plaatsvervanger namens de bestuurder, het overleg over een specifiek bestuurlijk onderwerp heeft gevoerd.

23.1. Waar het, zoals in dit geval, het beroepshalve functioneren betreft, kan slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juli 2007 in zaak nr. 200608032/1) ligt dat anders indien het betreft het openbaar maken van namen. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen openbaarmaking daarvan verzetten. Uit deze rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat namen nimmer openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient per geval te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging dient het uitgangspunt van de Wob – openbaarheid is regel – zwaar te wegen. Daarnaast speelt bij deze afweging de functie van de betrokkene een rol. In dit geval betreft het verslagen van overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad. Zowel de bestuurder als de leden van de ondernemingsraad presenteren zich uit hoofde van hun functie in zekere mate in de openbaarheid. Zo worden zij met naam genoemd in op de website van VGGM gepubliceerde (jaar)verslagen. Bovendien is de informatie in de door [appellant] verzochte verslagen van overlegvergaderingen feitelijk van aard en geeft deze niet de mening weer van de betrokken personen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur onder deze omstandigheden het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in redelijkheid niet zwaarder kunnen laten wegen dat het belang van de openbaarheid. De Afdeling ziet in het voorgaande aanleiding om op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien.

24. Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in zaak nr. 10/848 is gegrond. Die uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 15 februari 2010 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 10 september 2009 herroepen, voor zover daarbij de in de verslagen van de overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad in de periode 1 januari 2007 tot en met 17 augustus 2009 vermelde namen niet zijn verstrekt, het verzoek van [appellant] van 17 augustus 2009, voor zover dit ziet op genoemde verslagen, inwilligen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 15 februari 2010. De Afdeling zal voorts, gelet op hetgeen is overwogen onder

24.1., het dagelijks bestuur opdragen de in de verslagen van de overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad in de periode 1 januari 2007 tot en met 17 augustus 2009 vermelde namen alsnog te verstrekken aan [appellant]. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
(…)
III. verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 augustus 2011 in de zaken nrs. 10/848, 11/341 en 10/1991 gegrond;
IV. vernietigt die uitspraak in zoverre;
V. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de besluiten van het dagelijks bestuur van Hulpverlening Gelderland Midden van 15 februari 2010, kenmerk HGM/DIR/2010/12 en 24 november 2010, kenmerk HGM/DIR/2010/147, gegrond;
VI. vernietigt die besluiten;
VII. herroept het besluit van het dagelijks bestuur van Hulpverlening Gelderland Midden van 10 september 2009, kenmerk HGM/MZ/2009/1373, voor zover daarbij de in de verslagen van de overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad in de periode 1 januari 2007 tot en met 17 augustus 2009 vermelde namen niet zijn verstrekt;
VIII. herroept het besluit van het dagelijks bestuur van Hulpverlening Gelderland Midden van 25 augustus 2010, kenmerk HGM/AenS/2010/255;
IX. willigt het verzoek van [appellant] van 17 augustus 2009, voor zover dit ziet op de onder VII vermelde verslagen, en zijn verzoek van 26 juli 2010 in;
X. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de onder V en VI vermelde vernietigde besluiten van 15 februari 2010 en 24 november 2010;
XI. draagt het dagelijks bestuur van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak de in de verslagen van de overlegvergaderingen tussen de bestuurder en de ondernemingsraad in de periode 1 januari 2007 tot en met 17 augustus 2009 vermelde namen alsmede het dienstverleningscontract tussen Hulpverlening Gelderland Midden en de gemeente Arnhem en de in dat kader verrichte betalingen en opgestelde facturen over het jaar 2010 te verstrekken aan [appellant];
(…)
XIII. veroordeelt het dagelijks bestuur van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 55,64 (zegge: vijfenvijftig euro en vierenzestig cent); XIV. gelast dat het dagelijks bestuur van de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 527,00 (zegge: vijfhonderdzevenentwintig euro) vergoedt voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep in de zaken nrs. 10/848 en 11/341.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: het in rekening brengen van kosten op grond van de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 22 augustus 2012

Met de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling duidelijkheid omtrent de bevoegdheid (op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB)) van decentrale overheden om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de WOB vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. Een thema dat de gemoederen al enige tijd bezighoudt met de conclusie van A-G IJzerman – recent van een naschrift voorzien in dit tijdschrift (Gst. 2012/97) – als voorlopig slotstuk.In mijn eerste naschrift over dit thema (Gst. 2010/68) wees ik reeds op de twee mogelijke grondslagen (en betrok hier overigens zelfs de stelling dat een grondslag mogelijk niet eens nodig is). Enerzijds bood mijns inziens de WOB een directe grondslag in art. 14. In dat ‘WOB-spoor’ achtte ik tevens geen gerechtvaardigde reden denkbaar waarom de centrale overheid (via art. 12 WOB) wel kosten in rekening zou kunnen brengen en decentrale overheden niet. Anderzijds kan een grondslag worden gevonden in art. 229 Gemw.

Voor de ‘leges-weg’ is het nu wachten op de Hoge Raad. Het bestaan van die laatste weg maakt de mogelijkheid voor het stellen van regels op grond van de WOB in ieder geval niet onmogelijk, aldus de Afdeling in deze uitspraak.

De grondslag in de WOB acht de Afdeling sowieso aanwezig. Dit zegt zij evenwel impliciet door vooral de beroepsgrond van appellant inzake het bestaan van art. 12 WOB nader te bespreken. Terecht stelt de Afdeling dat het uitdrukkelijk regelen van de bevoegdheid voor de centrale overheid niet met zich brengt dat een bevoegdheid voor de decentrale overheden voor het stellen van regels inzake het in rekening brengen van kosten niet mogelijk zou zijn. Hierbij verwijst zij naar de wetsgeschiedenis die ook is opgenomen in eerdergenoemd naschrift. Uit deze geschiedenis volgt dat de bevoegdheid voor decentrale overheden bewust uit het voorstel is weggehaald omdat dit een te grote inbreuk zou zijn op de autonomie van de decentrale overheden. Het moge duidelijk zijn dat het gegeven dat de WOB enkel de bevoegdheid geeft aan de centrale overheid om kosten in rekening te brengen via art. 12 WOB, niet kan betekenen dat een dergelijke bevoegdheid niet bestaat voor decentrale overheden. Ik meende al in voornoemd naschrift dat het redelijkerwijs niet zo kan zijn dat enkel de centrale overheid kosten in rekening zou kunnen brengen en decentrale niet.

In zekere zin is het jammer dat de Afdeling niet onverkort stelt dat art. 14 lid 1 onder b WOB duidelijk genoeg is en een grondslag biedt voor decentrale overheden om te regelen wat ze willen. Ik zou immers menen dat die bepaling zo ruim is opgesteld dat nog meer kosten in rekening kunnen worden gebracht dan de hier opgenomen kosten. Wat de minister daar in een brief ook van moge vinden – kennelijk wil de Afdeling waarde toekennen aan een dergelijke brief over toekomstige wetsvoorstellen als ik r.o. 2.3.2 goed begrijp – thans heeft naar mijn mening de wet nog te gelden. Die geeft mijns inziens een bevoegdheid om regels te stellen inzake de uitvoering voor het behandelen van WOB-verzoeken. Dat daarbij een redelijke opstelling van de lagere wetgever mag worden gevraagd (zie ook impliciet r.o. 2.3.3) moge evenwel ook duidelijk zijn.

Essentie

Wel wettelijke grondslag in de WOB om kosten in rekening te brengen bij het behandelen van WOBverzoeken

Samenvatting

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB volgt dat aan de decentrale overheden zelf is overgelaten hiervoor tarieven te bepalen. Dat in art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw de bevoegdheid van gemeenten om rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten is geregeld, toont het tegendeel niet aan, reeds omdat die bevoegdheid tot het heffen van leges veel ruimer is dan de bevoegdheid om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de WOB vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan. Het op 18 juni 2009 te Tromsø gesloten Verdrag inzake toegang tot officiële documenten (CETS no. 205; hierna: het Verdrag van Tromsø) is hierbij niet relevant reeds omdat Nederland geen partij is bij dat verdrag. Ook de brief van de minister volgt niet dat decentrale overheden op grond van de WOB geen kosten als hier in geding in rekening mogen brengen. Dit volgt evenmin uit andere jurisprudentie nu daarin aan de orde was of uit hoofde van art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw leges mochten worden geheven. De gekozen tariefopbouw is – mede in het licht van het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur – redelijk.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 17 augustus 2011 in zaak nr. 11/665 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpsbeheerder van de politieregio Flevoland.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 2 december 2010 heeft de korpsbeheerder naar aanleiding van een verzoek van [appellant] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) de gevraagde documenten in kopie verstrekt en de kosten voor het vervaardigen van die kopieën, zijnde € 4,50, aan [appellant] in rekening gebracht. Bij besluit van 21 maart 2011, voor zover thans van belang, heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 19 oktober 2011 en 19 april 2012. De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 10 juli 2012.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wob is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
      a. de ministers;
      b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
      c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
      d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door een kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken. Ingevolge artikel 12 kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.
      Ingevolge artikel 14, aanhef en onder b, kunnen nadere regels omtrent de uitvoering van het bij of krachtens deze wet bepaalde worden gesteld voor de provincies, gemeenten, waterschappen en de andere in artikel 1a, eerste lid, onder c en d, bedoelde bestuursorganen door hun besturen. Op 24 september 2008 heeft het regionaal college van het regionale politiekorps Flevoland, gelet op onder meer artikel 14 van de Wob en het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur (Stb. 1993, 112), de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland vastgesteld. In artikel II onder a van deze regeling is bepaald dat voor het verstrekken van kopieën van documenten op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob de navolgende vergoedingen in rekening worden gebracht:
      – tot zes kopieën van schriftelijke stukken: nihil
      – voor zes tot dertien kopieën: € 4,50
      – voor veertien of meer kopieën: € 0,35 per enkelzijdige kopie.
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het bepaalde in artikel 12 van de Wob niet meebrengt dat het de lagere overheden niet is toegestaan kosten van het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan in rekening te brengen. De lagere overheden hebben hierin een eigen bevoegdheid en dus de vrije keus, die door de wetgever niet is ingeperkt. Het in rekening brengen van de kopieerkosten is daarom toegestaan. De door [appellant] overgelegde uitspraken van verschillende rechtbanken maken dit niet anders, nu die geschillen betrekking hebben op geheven leges en de in rekening gebrachte kopieerkosten daarbuiten zijn gelaten, aldus de rechtbank. Voorts heeft zij overwogen dat de bedragen, genoemd in de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland niet zo hoog zijn dat zij geacht kunnen worden de werkelijke kosten te boven te gaan. De stelling van [appellant] dat deze regeling niet deugt, slaagt dan ook niet, temeer nu daarin is aangesloten bij de bedragen, genoemd in artikel 2 van het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, aldus de rechtbank.
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de Wob geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van voormelde kosten door bestuursorganen anders dan de centrale overheid. Gemeenten hebben op grond van de Gemeentewet de bevoegdheid om ter vergoeding van deze kosten leges te heffen. Het verlenen van deze bevoegdheid aan gemeenten in de Gemeentewet was niet nodig geweest, indien deze reeds op grond van artikel 12 van de Wob aan hen zou toekomen, aldus [appellant].
      1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nrs. 1-2 (blz. 4), nr. 3 (blz. 39-40) en nr. 18) volgt dat aanvankelijk in het voorgestelde artikel 12 van deze wet was voorzien in de mogelijkheid voor alle bestuursorganen nadere regels omtrent vergoedingen voor het vervaardigen van afschriften, uittreksels en samenvattingen van documenten vast te stellen, maar dat op aandringen van de Tweede Kamer hierin verandering is gebracht en het aldus aan de decentrale overheden zelf is overgelaten hiervoor tarieven te bepalen. Dit heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevestigd in het antwoord op vragen van het lid van de Tweede Kamer Peters over een advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inzake de kosten voor een Wob-verzoek (Kamerstukken II 2009/10, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 2588). Dat in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet de bevoegdheid van gemeenten om rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten is geregeld, toont het tegendeel niet aan, reeds omdat die bevoegdheid tot het heffen van leges veel ruimer is dan de bevoegdheid om kosten in rekening te brengen voor het ingevolge een verzoek om informatie op grond van de Wob vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.
      2. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank is voorbijgegaan aan de in beroep aangevoerde gronden dat uit het op 18 juni 2009 te Tromsø gesloten Verdrag inzake toegang tot officiële documenten (CETS no. 205; hierna: het Verdrag van Tromsø) en uit een brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 31 mei 2011 blijkt dat het voor decentrale overheden niet mogelijk is kosten in rekening te brengen. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel, reeds omdat Nederland geen partij is bij dat verdrag. In de brief van de minister heeft deze medegedeeld dat op aandringen van de Tweede Kamer destijds is bepaald dat de regeling van artikel 12 van de Wob alleen voor de centrale overheid geldt, vanuit het oogpunt van autonomie voor decentrale overheden, en dat door het ontbreken van een algemene kostenregeling voor decentrale overheden het regelmatig voorkomt dat gemeenten, naast het in rekening brengen van kopieerkosten, leges heffen voor bijvoorbeeld het opzoeken en verzamelen van de gevraagde informatie. Het berekenen van kosten anders dan kopieerkosten staat op gespannen voet met openbaarheid, aldus de minister. Mede om die reden wil hij een voorstel gaan doen voor een eenduidige regeling in de Wob, waarin voor alle bestuursorganen –centraal en decentraal– wordt vastgelegd dat alleen kosten voor reproductie en levering in rekening kunnen worden gebracht. Uit deze brief volgt niet dat decentrale overheden op grond van de Wob geen kosten als hier in geding in rekening mogen brengen. Dit volgt evenmin uit de door [appellant] overgelegde uitspraken van verschillende rechtbanken, het gerechtshof ’s-Hertogenbosch en de Hoge Raad, nu daarin aan de orde was of uit hoofde van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet leges mochten worden geheven.
      3. In de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland is bij de vaststelling van de tarieven voor het verstrekken van informatie op grond van de Wob aangesloten bij de bedragen vermeld in het op basis van artikel 12 van deze wet vastgestelde Besluit tarieven openbaarheid van bestuur. Het betoog van [appellant] dat de tariefstelling in deze regeling niet deugt, omdat ingevolge artikel 12 van de Wob slechts de werkelijke kosten voor het maken van de kopieën in rekening kunnen worden gebracht, faalt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 39-40) blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk de tariefopbouw, zoals gehanteerd in het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, in gedachten heeft gehad. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien om het standpunt van de korpsbeheerder dat de gelijkluidende tariefopbouw in de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politie Flevoland redelijk is en dat overeenkomstig deze tarieven de kopieerkosten aan [appellant] in rekening mochten worden gebracht, onjuist te achten.
    4. Voor zover de gronden van het hoger beroep zijn gericht tegen de door de rechtbank ten overvloede gegeven overwegingen, is de Afdeling van oordeel dat deze overwegingen niet de strekking hebben partijen te binden. Partijen zijn dan ook niet aan deze overwegingen gebonden. De Afdeling zal daarom aan die gronden voorbijgaan.
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: De vertrouwelijkheid van een schikkingsbedrag

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 30 mei 2012

De Minister van Defensie heeft met de wervingscampagne geschikt/ongeschikt al de nodige prijzen binnen gehaald. De hier opgenomen uitspraak gaat over een andere vorm van schikken, namelijk het schikkingsbedrag dat als resultaat van een minnelijke schikking tussen de minister en een softwarefirma, Baan Global B.V., is betaald.

De minister weigert na een verzoek daartoe tot openbaarmaking van het schikkingsbedrag over te gaan. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd de belangen van de bescherming van vertrouwelijke bedrijfsgegevens (art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB), de economische en financiële belangen van de Staat (art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB) en de onevenredige benadeling van het betrokken softwarebedrijf (art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB).

Vertrouwelijke bedrijfsgegevens

De Afdeling bespreekt vanzelfsprekend eerst de absolute weigeringsgrond zoals neergelegd in art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. Uit inmiddels vaste rechtspraak volgt dat deze uitzonderingsgrond een restrictieve uitleg krijgt. Er is alleen sprake van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers (vgl. ARRvS 30 september 1985, AB 1987/43 en Rb. Zwolle 13 april 2012, LJN BW2266). Andere gegevens, ook al worden die vertrouwelijk aan de overheid meegedeeld, worden dus niet door de grond onder c beschermd – maar mogelijkerwijs wel door een of meer van de andere, absolute of relatieve, uitzonderingsgronden van art. 10 WOB. Gegevens die louter de financiële bedrijfsvoering van een onderneming betreffen kunnen onder omstandigheden aangemerkt worden als bedrijfs- en fabricagegegevens. De actualiteit van de gegevens is daarbij een relevant criterium (zie bijv. ABRvS 29 april 2008, AB 2008/209; ABRvS 11 april 2012, LJN BW1548).

In de hier opgenomen uitspraak stelt de Afdeling dat van medegedeeld bedrijfsgegevens geen sprake is. Zij legt hieraan ten grondslag dat het schikkingsbedrag een uitkomst is van een onderhandeling tussen het softwarebedrijf en de minister. Kennelijk moet het ervoor worden gehouden dat enkel sprake is van vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens voor zover het informatie betreft die door een bedrijf aan een bestuursorgaan is medegedeeld. Juist de discussie die ik aan de orde stelde in mijn naschrift bij ABRvS 16 maart 2011, Gst. 2011/45 waarin de Afdeling een dergelijke opvatting niet leek te huldigen.

Daar ging het immers om een overeenkomst tussen een bedrijf en een gemeente waarover de concurrent wilde beschikken. Ik besprak toen de in de jurisprudentie en literatuur minder uitvoerig besproken stelling die de concurrent naar voren bracht, namelijk dat de informatie niet vertrouwelijk was verstrekt nu sprake was van een – althans dat was mijn interpretatie van de naar voren gebrachte grief – weergave van dat wat beide partijen overeengekomen waren, maar dus uitdrukkelijk niet wat het bedrijf vertrouwelijk aan de gemeente had verstrekt. Voor een dergelijke strikte opvatting van het ‘verstrekt’ in art. 10 lid 1 onder c WOB vond ik veel zeggen, zeker gelet op de restrictieve toepassing en interpretatie van deze uitzonderingsgrond. De Afdeling leek het in die uitspraak niet zo strikt op te vatten en achtte deze uitzonderingsgrond meer inhoudelijk gezien niet van toepassing nu het in haar opvatting geen gegevens betrof, waaruit wetenswaardigheden konden worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers en dat bovendien geen sprake was van gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betroffen.

Kennelijk moet het er thans voor worden gehouden dat de informatie betreffende de uitkomst van onderhandelingen, resulterend in een overeenkomst, nimmer kan worden aangemerkt als een medegedeeld bedrijfsgegeven. Hoewel in lijn met mijn eerdere naschrift, acht ik een dergelijke uitkomst minder wenselijk in alle gevallen. Immers, onderdelen van een overeenkomst (waaronder dus een schikkingsbedrag) kunnen vanzelfsprekend bestaan uit informatie die is medegedeeld door het bedrijf en als zodanig zijn opgenomen in de overeenkomst. Een dergelijke nuance lijkt de Afdeling met deze redenering niet aan te willen brengen.

Het zal wachten zijn op meer jurisprudentie over overeenkomsten in het algemeen om te bezien of deze in lijn met de hier opgenomen uitspraak dus sowieso niet met een beroep op art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB aan de openbaarheid kunnen worden onthouden.

Financiële belang van de Staat

In de categorie ‘niet geschoten altijd mis’ lijkt het beroep op art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB. Kennelijk enkel gemotiveerd met de stelling dat openbaarmaking leidt tot een prijsopdrijvend effect waardoor de onderhandelingspositie onder druk wordt gezet – beroept de minister zich op deze uitzonderingsgrond door te stellen dat de Staat in zijn financiële belang wordt geraakt door openbaarmaking van het schikkingsbedrag.

Inmiddels is duidelijk dat het inroepen van deze uitzonderingsgrond, zoals natuurlijk meer het geval ook bij de relatieve uitzonderingsgronden van art. 10 lid 2 WOB meer vraagt van de motivering op dit punt (ABRvS 23 juni 2010, LJN BM8796; Rb. Utrecht 12 september 2011, LJN BT1513). Het prijsopdrijvend effect zal echt concreet gemaakt moeten worden, wil een beroep op deze grond slagen (ABRvS 24 maart 2010, AB 2010/176, m.nt. P.J. Stolk).

Onevenredige benadeling

Toch ‘redt’ de minister het besluit en blijft de uitspraak van de rechtbank in stand. De ‘rest’-categorie, het algemene vangnet, van art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB biedt in dezen uitkomst. Er is volgens de Afdeling immers sprake van onevenredige benadeling van het softwarebedrijf indien het schikkingsbedrag openbaar wordt gemaakt.

Relevant acht zij allereerst dat het bedrag het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken de minister en het bedrijf hebben beoogd dit niet te openbaren. Ook de aard van dergelijke schikkingsonderhandelingen brengt volgens de Afdeling in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Van belang acht zij daarbij dat in de vaststellingsovereenkomst is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd.

Zie hier enkele ingrediënten voor het bestuursorgaan en het betrokken bedrijf om de vertrouwelijkheid van dat wat zij overeenkomen zo goed als mogelijk te borgen.

Essentie

Art. 10 lid 1 onder c en art. 10 lid 2 onder g WOB (vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, onevenredige bevoordeling of benadeling). Schikkingsbedrag is geen medegedeeld bedrijfsgegeven. Openbaarmaking schikkingsbedrag geen economisch of financieel belang van de Staat in het geding. Wel onevenredige benadeling gelet op vertrouwelijkheid van de onderhandelingen, geheimhoudingsclausule en feit dat het bedrag recent overeengekomen is.

Samenvatting

Afwijzing verzoek om openbaarmaking van het schikkingsbedrag dat het Ministerie van Defensie aan de softwarefirma Baan Global B.V. (thans: Infor Global Solutions B.V.) heeft betaald in het kader van een minnelijke schikking. Anders dan de Rb. is de Afdeling van oordeel dat het schikkingsbedrag niet kan worden aangemerkt als bedrijfsgegeven dat vertrouwelijk aan de minister is meegedeeld als bedoeld in art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. Dat, naar de minister en Infor hebben gesteld, uit het schikkingsbedrag de winstmarge van Baan op specifieke ICT-projecten kan worden afgeleid en dat daarmee de concurrentiegevoelige aard van het schikkingsbedrag een gegeven is, alsmede dat de onderhandelingen vertrouwelijk van aard waren, leidt niet tot een ander oordeel. Van belang is dat het schikkingsbedrag tussen Baan en de minister is overeengekomen en derhalve het resultaat is van onderhandelingen tussen Baan en de minister. Gelet op deze omstandigheid is het schikkingsbedrag niet een medegedeeld bedrijfsgegeven in de zin van art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt. De Afdeling is van oordeel dat de minister met de enkele stelling dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag een prijsopdrijvend effect meebrengt waardoor de onderhandelingspositie van de Staat onder druk zal komen te staan niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze en daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking de economische of financiële belangen van de Staat zal schaden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling 8 juni 2011, nr. 201008458/1/T1/H3, LJN BQ7424. De rechtbank heeft dan ook niet kunnen oordelen dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van art. 10 lid 2 aanhef en onder b WOB. Het betoog slaagt. De Afdeling is van oordeel dat een schikkingsbedrag als zodanig het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken partijen hebben beoogd dit resultaat niet te openbaren. De aard van schikkingsonderhandelingen brengt ook in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Daarbij is van belang dat in de vaststellingsovereenkomst waarin het schikkingsbedrag is neergelegd is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB, nu dit tot onevenredige benadeling van de bij de overeenkomst betrokken partijen kan leiden. Ongegrond hoger beroep.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 23 maart 2011 in zaak nr. 09/1724 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 5 augustus 2008 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van het schikkingsbedrag dat het Ministerie van Defensie aan de softwarefirma Baan Global B.V. (thans: Infor Global Solutions B.V.) heeft betaald in het kader van een minnelijke schikking, afgewezen. Bij besluit van 19 mei 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 maart 2011, verzonden op 28 maart 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2011, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Infor heeft een reactie ingediend. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. [appellant] en Infor hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2012, waar [appellant], in persoon, de minister, vertegenwoordigd door Mr. H.J.M.R. van den Ende-de Boer, werkzaam bij het ministerie, en Infor, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijk lichamen, of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het schikkingsbedrag een bedrijfs- of fabricagegegeven is als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. Daartoe voert [appellant] onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling aan dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob naar zijn aard restrictief dient te worden uitgelegd. Volgens [appellant] is het niet mogelijk om uit een schikkingsbedrag wetenswaardigheden af te leiden met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Een overeengekomen schikkingsbedrag is evenmin een ‘mededeling’ in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob, aldus [appellant].
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200704972/1), zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob, slechts die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het schikkingsbedrag niet kan worden aangemerkt als bedrijfsgegeven dat vertrouwelijk aan de minister is medegedeeld als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. Dat, naar de minister en Infor hebben gesteld, uit het schikkingsbedrag de winstmarge van Baan op specifieke ICT-projecten kan worden afgeleid en dat daarmee de concurrentiegevoelige aard van het schikkingsbedrag een gegeven is, alsmede dat de onderhandelingen vertrouwelijk van aard waren, leidt niet tot een ander oordeel. Van belang is dat het schikkingsbedrag tussen Baan en de minister is overeengekomen en derhalve het resultaat is van onderhandelingen tussen Baan en de minister. Gelet op deze omstandigheid is het schikkingsbedrag niet een medegedeeld bedrijfsgegeven in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de wob. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    3. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de economische of financiële belangen van de Staat in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking, aangezien de burger het functioneren van de overheid dient te beoordelen en de besteding van belastinggeld dient te controleren.
      1. De Afdeling is van oordeel dat de minister met de enkele stelling dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag een prijsopdrijvend effect meebrengt waardoor de onderhandelingspositie van de Staat onder druk zal komen te staan niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze en daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat openbaarmaking de economische of financiële belangen van de Staat zal schaden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2011 in zaak nr. 201008458/1/T1/H3. De rechtbank heeft dan ook niet kunnen oordelen dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de wob. Het betoog slaagt.
    4. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat openbaarmaking van het schikkingsbedrag zal leiden tot onevenredige benadeling van Baan als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de wob.
      1. De Afdeling is van oordeel dat een schikkingsbedrag als zodanig het resultaat is van onderhandelingen waarbij de betrokken partijen hebben beoogd dit resultaat niet te openbaren. De aard van schikkingsonderhandelingen brengt ook in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk dient te worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Daarbij is van belang dat in de vaststellingsovereenkomst waarin het schikkingsbedrag is neergelegd is opgenomen dat de betrokken partijen alle informatie betreffende de inhoud van de vaststellingsovereenkomst strikt vertrouwelijk dienen te houden en het een ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar recent overeengekomen schikkingsbedrag betreft. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister de hoogte van het schikkingsbedrag vertrouwelijk heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer en deze de vertrouwelijkheid heeft gerespecteerd. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de minister openbaarmaking van het schikkingsbedrag in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de wob, nu dit tot onevenredige benadeling van de bij de overeenkomst betrokken partijen kan leiden. Het betoog faalt.
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verzoek om een voorlopige voorziening bij geheimhouding op grond van de Gemeentewet

Voorzieningenrechter van de rechtbank ‘s-Hertogenbosch 2 februari 2012

 

Inleiding

De informatievoorziening vanuit een college van burgemeester en wethouders naar de raad of commissies wordt veelal gereguleerd via de zogeheten Reglementen van Orde. Nog vaker wordt in de dagelijkse praktijk een informele aanpak gehanteerd. Bij een geschil komt dan uiteindelijk toch de vraag naar de juridische kaders om de hoek kijken. Zo ook in Sint-Oedenrode.

De geheimhoudingsplichten in de Gemeentewet

  1. De geheimhoudingsplichten zoals opgenomen in de Gemeentewet (art. 25, art. 55 en art. 86) geven zo nu en dan aanleiding tot jurisprudentie. Zowel de bestuursrechtelijke als strafrechtelijke (mogelijke) kant van deze plichten spreken tot de verbeelding. In dit naschrift wordt stilgestaan bij de bestuursrechtelijke kant van deze plichten in het licht van deze uitspraak. De strafrechtelijke kant van de medaille wordt gevormd door de strafbaarheid van schending van de geheimhoudingsplicht wat is neergelegd in art. 272 Sr. In meer algemene zin zij over dit thema verwezen naar S.A.J. Munneke, ‘De reikwijdte van gemeentelijke geheimhoudingsplichten’, Gst. 2006/11 en C.J.N. Versteden, ‘Maatregelen tegen schending van de geheimhoudingsplicht door immuniteit genietende raadsleden’, Gst. 2010/17.
  2. In het onderhavige geval gaat het dus om de geheimhouding die het college oplegt aan een commissie (art. 86 lid 2 Gemw). Het gaat in dat geval enkel om schriftelijke stukken waarvan de geheimhouding vooraf wordt opgelegd. Vervolgens ontstaat de situatie dat de ‘ontvanger’ de geheimhouding in acht neemt totdat degene die het oplegt of de gemeenteraad dat opheft, aldus de wet. Voorts wordt de Wet openbaarheid van bestuur als algemene wet buitenspel gezet (ABRvS 26 oktober 2005, Gst. 2006/27). Degene die de geheimhouding oplegt én de gemeenteraad kan deze ook weer opheffen. Dit is anders als geheimhouding aan de raad wordt opgelegd. Die is voorlopig en behoeft bekrachtiging van de raad (art. 25 lid 2). De reden voor geheimhouding moet gelegen zijn in één van de belangen zoals genoemd in art. 10 WOB. Een onderscheid tussen de relatieve en absolute uitzonderingsgronden wordt in de Gemeentewet niet gemaakt. Wel ligt voor de hand (zie ook Munneke in zijn zojuist genoemde bijdrage) dat het besluit waarmee de geheimhouding wordt opgelegd als besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb wordt aangemerkt (vgl. ABRvS 26 oktober 2005, JB 2006/9; Gst. 2006/14). In dat kader mag vervolgens worden verondersteld dat de verplichting tot een gedegen motivering er mede toe leidt dat een ‘greep’ naar een relatieve uitzonderingsgrond een uitgebreidere motivering behoeft dan een geheimhoudingsbesluit waarbij het college zich baseert op een absolute uitzonderingsgrond. Merk overigens op dat art. 11 WOB, waarin de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is vervat, niet wordt genoemd. Of dit betekent dat een dergelijke bescherming niet kan worden geboden via bijvoorbeeld de restbepaling van art. 10 lid 2 aanhef en onder g is nog niet uitgemaakt. Er valt wat voor te zeggen dat de bewuste keuze van de gemeentewetgever – door het niet noemen van art. 11 WOB – daaraan in de weg staat.
  3. Interessant voor onderhavige casus is tot slot de reikwijdte van de rechterlijke toetsing. Munneke meent dat de rechter zich zou moeten beperken tot een onderzoek van de vraag of de aan het raadslid of commissielid opgelegde geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de wettelijke regeling waarop deze plicht is gebaseerd (vgl. HR 17 mei 2005, Gst. 2006/13). Ik meen met hem dat het primaat in dezen inhoudelijk gezien bij de politiek ligt en dat de verhoudingen tussen college, raad en commissie ertoe moeten leiden of informatie uiteindelijk wel of niet onder geheimhouding kan worden overgelegd. Daartoe acht ik het uiteindelijke primaat van de gemeenteraad – of deze de geheimhouding opheft of niet – van doorslaggevend belang.
  4. In onderhavige uitspraak speelt ten eerste de vraag of het geheimhoudingsbesluit überhaupt genomen is. Daartoe wordt eerst vastgesteld dat een collegebesluit ontbreekt. Het feit dat er wel een besluitenlijst van een collegevergadering bestaat, maakt dit niet anders. In die lijst was opgenomen dat het college had besloten in te stemmen met de notitie en dat deze vertrouwelijk zou worden besproken in een commissievergadering. De voorzieningenrechter stelt dat hieruit volgt dat de beslissing tot vertrouwelijke behandeling (dit is dus niet het besluit tot geheimhouding) reeds eerder was genomen. Dit lijkt terecht, nu het college immers instemt met een in de tijd dan eerder genomen besluit. Dit werd later ook in het verweerschrift bevestigd, zo leert de uitspraak. Eerder was immers al – op 17 september 2011 – besloten via een informele afspraak tussen het college en de gemeenteraad dat de notitie vertrouwelijk aan de commissie zou worden voorgelegd.
  5. Uiteindelijk reconstrueert de voorzieningenrechter wel een besluit tot geheimhouding. Deze vindt hij in de verstrekking van de notitie door de wethouder aan de leden van de raad. De onbevoegdheid van deze individuele wethouder wordt geheeld door een bekrachtiging door het college. De vraag is evenwel of de feitelijke verstrekking wel als besluit tot geheimhouding heeft te gelden. Het besluit is niet voorhanden voor ondergetekende. Het moet ervoor worden gehouden dat de verstrekking per begeleidende brief is geschied, welke dan als besluit kan worden aangemerkt. In mijn overtuiging kan immers moeilijk enkel worden volstaan met het melding doen van de geheimhouding zoals onder andere art. 86 lid 2 Gemw dat noemt. Wil immers sprake zijn van een besluit tot opleggen van geheimhouding ex art. 1:3 Awb dan dient dit schriftelijk te zijn en van een gedegen motivering te zijn voorzien. De enkele aanduiding ‘geheim’ op een document volstaat daarmee niet.
  6. Van groter belang is overweging 14 waarin de gedachtegang van de voorzieningenrechter is opgenomen. Blijkbaar is hij er nog niet van overtuigd dat de redenering van de HR in dezen een-op-een moet worden gevolgd door de bestuursrechter en acht hij een uitspraak – zonder een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – in een voorlopige voorzieningprocedure niet opportuun. De voorziening wordt niet getroffen, temeer nu het zwaarwegend spoedeisend belang, niet aan de orde is.
  7. Dat laatste lijkt niet per definitie onjuist. Ook zonder het stuk of het prijsgeven van de inhoud moet het commissielid in staat worden geacht informatie uit de samenleving te kunnen verkrijgen ter gedachtevorming van zichzelf. Wat de principiële vraag betreft meen ik, in lijn met het onder 5 gestelde, dat de rechter inhoudelijk gezien een zeer beperkte rol mag spelen in de vraag of een specifieke uitzonderingsgrond van art. 10 WOB wel of niet terecht is ingeroepen. Die rol lijkt mij beperkt tot de formele rechtmatigheid en (bij uitzondering) de gevallen dat evident is dat het college op oneigenlijke gronden gegrepen heeft naar het middel tot het opleggen van geheimhouding en evident is dat een belang als bedoeld in art. 10 WOB niet aan de orde is en kan zijn. Overigens lijkt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Zwolle op 20 maart 2012 (LJN BV9382) een andere lijn te kiezen. Daar wordt de voorziening immers afgewezen omdat de beoordeling of geheimhouding is opgelegd een gedegen en zorgvuldig onderzoek (van de rechter) vereist, inhoudende een grondige bestudering van de stukken. Dat veronderstelt een meer uitvoerige toets van de rechter.

Essentie

Geheimhouding op grond van art. 86 lid 2 Gemw, omvang toetsing bestuursrechter, geen zwaarwegend spoedeisend belang.

Samenvatting

Een verzoek om een voorlopige voorziening als het onderhavige komt niet snel voor toewijzing in aanmerking omdat een dergelijke voorziening een zeer verstrekkend en onomkeerbaar karakter heeft. Voor een zo verstrekkende beslissing is in beginsel slechts plaats indien ernstig moet worden getwijfeld aan de rechtmatigheid van het besluit en een zeer zwaarwegend spoedeisend belang daartoe noopt. Hoewel, gelet op de door verzoeker aangehaalde passages van de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kan worden gezegd dat in een zaak als de onderhavige nimmer kan worden toegekomen aan een materiële toetsing van de opgelegde geheimhouding, stelt de voorzieningenrechter vast dat in de jurisprudentie nog niet is uitgemaakt of de bestuursrechter over mag gaan tot het beantwoorden van de vraag of sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in art. 10 WOB. Anders dan verzoeker is de voorzieningenrechter namelijk van oordeel dat uit de door hem genoemde uitspraken niet blijkt dat de (hoogste) bestuursrechter van oordeel is dat een materiële toetsing van het geheimhoudingsbesluit dient plaats te vinden. Nu het hier een principiële rechtsvraag betreft die raakt aan de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen gemeentes, leent naar het oordeel van de voorzieningenrechter een procedure als de onderhavige zich niet voor het beantwoorden van die vraag. Reeds daarom kan niet gezegd worden dat thans ernstig moet worden getwijfeld aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Evenmin is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een zeer zwaarwegend spoedeisend belang. Verzoeker heeft niet aannemelijk kunnen maken dat het gestelde belang dermate zwaarwegend is dat de beslissing op bezwaar – die zoals gesteld ter zitting in maart 2012 zal worden genomen – niet kan worden afgewacht.

Partij(en)

uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 februari 2012 in de zaak tussen
[verzoeker], te [plaats], verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode, verweerder

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 1 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten op de conceptnotitie gemeentelijk accommodatiebeleid (conceptnotitie) geheimhouding toe te passen. Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen hangende het bezwaar. De zaak is behandeld op de zitting van 19 januari 2012. Verzoeker is verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
  2. Voor zover de toetsing aan dit criterium meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld heeft dit oordeel een voorlopig karakter en is dit niet bindend voor de beslissing in die procedure.
  3. Verzoeker voert ter onderbouwing van zijn verzoek om een voorlopige voorziening – zakelijk weergegeven – aan dat hij als gemeenteraadslid van de gemeente Sint-Oedenrode over en voorafgaande aan de besluitvorming die in de gemeenteraad plaatsvindt en die in de gemeenteraad en de voorbereidingscommissie wordt voorbereid dient te kunnen overleggen met burgers en organisaties in de gemeente Sint-Oedenrode die onderwerp zijn van besluitvorming. Dit kan alleen als de inhoud van de stukken aan de betreffende burgers en organisaties wordt overgebracht. Op grond van de artikelen 25 en 86 van de Gemeentewet dient de besluitvorming in de openbaarheid plaats te vinden en dient deze voor burgers inzichtelijk te zijn. Hierin is het (spoedeisend) belang van verzoeker gelegen. De essentie van het accommodatiebeleid is al openbaar gemaakt. De aangevoerde motieven en de materiële inhoud van de conceptnotitie zijn geen belangen die worden genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Verzoeker verzoekt de voorzieningenrechter om het bestreden besluit te schorsen, te bepalen dat het gemeenteraadsleden wordt toegestaan de conceptnotitie bekend te maken aan de inwoners van Sint-Oedenrode en de aldaar werkzame organisaties die gebruikmaken van gemeentelijke accommodaties bestaande uit onroerende zaken en verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
  4. Verweerder heeft in het verweerschrift – zakelijk weergegeven – vermeld dat de conceptnotitie door het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet is bestempeld als vertrouwelijk. De geheimhouding is toegepast op grond van de belangen als genoemd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder b en f, van de Wob. Mede onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Assen van 3 april 2003 (LJN: AF7010) stelt verweerder zich op het standpunt dat de bestuursrechter zich over de vraag of de geheimhouding ook materieel juist is opgelegd (met andere woorden, of sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob) niet kan uitlaten, omdat hij zich daarmee mengt in de politiek-bestuurlijke verhouding tussen college en raad.
  5. Het wettelijk kader luidt als volgt.
  6. Ingevolge artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet kan, op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, de geheimhouding worden opgelegd door de voorzitter van een commissie, het college en de burgemeester, ieder ten aanzien van stukken die hij aan een commissie overlegt. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.
  7. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
  8. Het tweede lid, aanhef en onder b en f, van artikel 10 van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen (b) de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen en (f) het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie.
  9. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat in dit geval sprake is van een verzoek waarin dient te worden beoordeeld of de voorlopige voorziening, inhoudende het onmiddellijk opheffen van de door het college van burgemeester en wethouders opgelegde geheimhouding op grond van de Gemeentewet in samenhang met de Wob, dient te worden getroffen. Een dergelijk verzoek om een voorlopige voorziening komt niet snel voor toewijzing in aanmerking omdat een dergelijke voorziening een zeer verstrekkend en onomkeerbaar karakter heeft. Voor een zo verstrekkende beslissing is in beginsel slechts plaats indien ernstig moet worden getwijfeld aan de rechtmatigheid van het besluit en een zeer zwaarwegend spoedeisend belang daartoe noopt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat thans geen grond bestaat voor deze ernstige twijfel en dat geen sprake is van een zodanig zwaarwegend spoedeisend belang dat het treffen van een voorlopige voorziening is gerechtvaardigd.
  10. De voorzieningenrechter zal eerst beoordelen of de geheimhoudingsplicht formeel juist is opgelegd en dus gelding heeft.
  11. Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat hij bij besluit van 29 november 2011 op de conceptnotitie geheimhouding als bedoeld in artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet heeft opgelegd en ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar een zich onder de gedingstukken bevindende Adviesnota college van burgemeester en wethouders en bijbehorende besluitenlijst van de vergadering van 29 november 2011. Anders dan verweerder heeft betoogd volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter uit de in deze stukken opgenomen zinsnede: ‘In te stemmen met de conceptnotitie gemeentelijk accommodatiebeleid welke vertrouwelijk wordt besproken in de commissie op 8 december a.s.’, echter niet dat verweerder bij dat besluit om in te stemmen met de conceptnotitie tevens het besluit heeft genomen om op de conceptnotitie geheimhouding op grond van artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet op te leggen. Veeleer duidt die zinsnede erop dat de beslissing om de conceptnotitie vertrouwelijk te behandelen in de genoemde commissievergadering reeds eerder was genomen, hetgeen verweerder ook erkent in het nadere verweerschrift door te stellen dat het feit dat de conceptnotitie als een vertrouwelijk discussiestuk is voorgelegd aan de raadscommissie op 8 december 2011 voortkomt uit een informele afspraak tussen verweerder en de raad van verweerders gemeente, gemaakt op 17 september 2011. Voor het oordeel dat bij het besluit van 29 november 2011 naar aanleiding van de gestelde informele afspraak door verweerder een besluit is genomen omtrent de geheimhouding van de conceptnotitie ziet de voorzieningenrechter op basis van de thans beschikbare informatie geen grond.
  12. Wel moet het er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voor worden gehouden dat wethouder Dekkers namens verweerder bij de verstrekking van de conceptnotitie aan alle leden van de raad van verweerders gemeente (die tevens allen zitting hadden in de raadscommissie die op 8 december 2011 heeft vergaderd) op 1 december 2011 op de conceptnotitie geheimhouding als bedoeld in artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet heeft opgelegd. Weliswaar blijkt uit het besluit van 1 december 2011 niet dat Dekkers namens verweerder heeft gehandeld, maar dit bevoegdheidsgebrek – Dekkers is als wethouder niet bevoegd om een besluit als bedoeld in artikel 86, tweede lid, van de Gemeentewet te nemen – kan bij de beslissing op bezwaar worden geheeld nu thans is gebleken dat verweerder het besluit voor zijn rekening neemt.
  13. De voorzieningenrechter komt dan ook tot het voorlopig oordeel dat de geheimhoudingsplicht formeel juist is opgelegd en dus gelding heeft.
  14. Ten aanzien van de materiële rechtmatigheid van het bestreden besluit overweegt de voorzieningenrechter dat partijen ten eerste verdeeld worden gehouden over de vraag of de bestuursrechter zich kan uitlaten over de vraag of de geheimhouding ook materieel juist is opgelegd. Verzoeker heeft aangevoerd dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Assen in de uitspraak waarnaar verweerder heeft verwezen heeft miskend dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de bestuursrechter te laten beoordelen of geheimhouding als thans aan de orde ook materieel juist is opgelegd. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat een materiële toetsing mogelijk is, heeft verzoeker daarnaast gewezen op de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 december 2007 (LJN: BC2423) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 oktober 2005 (LJN: AU5001). Hoewel, gelet op de door verzoeker in zijn pleitaantekeningen aangehaalde passages van de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kan worden gezegd dat in een zaak als de onderhavige nimmer kan worden toegekomen aan een materiële toetsing van de opgelegde geheimhouding, stelt de voorzieningenrechter vast dat in de jurisprudentie nog niet is uitgemaakt of de bestuursrechter over mag gaan tot het beantwoorden van de vraag of sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob. Anders dan verzoeker is de voorzieningrechter namelijk van oordeel dat uit de door hem genoemde uitspraken niet blijkt dat de (hoogste) bestuursrechter van oordeel is dat een materiële toetsing van het geheimhoudingsbesluit dient plaats te vinden. Nu het hier een principiële rechtsvraag betreft die raakt aan de politiek-bestuurlijke verhoudingen binnen gemeentes, leent naar het oordeel van de voorzieningenrechter een procedure als de onderhavige zich niet voor het beantwoorden van die vraag. Reeds daarom kan niet gezegd worden dat thans ernstig moet worden getwijfeld aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Aan de beoordeling van de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10 van de Wob komt de voorzieningenrechter dan ook niet toe.
  15. Evenmin is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een zeer zwaarwegend spoedeisend belang. Verzoeker heeft niet aannemelijk kunnen maken dat het gestelde belang dermate zwaarwegend is dat de beslissing op bezwaar – die zoals gesteld ter zitting in maart 2012 zal worden genomen – niet kan worden afgewacht. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat het belang van verzoeker, zoals ter zitting is gebleken, vooral is gelegen in de mogelijkheid om in deze fase van de politieke besluitvorming zonder belemmering met de organisaties en instellingen die onderwerp zijn van de conceptnotitie te spreken, om zich zo volledig mogelijk te kunnen informeren over de mogelijke gevolgen van het te voeren accommodatiebeleid. Verzoeker heeft niet aannemelijk kunnen maken dat de opgelegde geheimhouding hem bij deze informatievergaring in belangrijke mate hindert. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder ter zitting expliciet heeft bevestigd dat verzoeker met alle betrokken instanties en belanghebbenden kan spreken. Hij dient zich er enkel van te onthouden de inhoud van de conceptnotitie kenbaar te maken.
  16. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
  17. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Heffen van leges past niet bij een goede en democratische bestuursvoering

Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 16 december 2011

Eerder is op deze plaats aandacht besteed aan de jurisprudentie inzake het in rekening brengen van leges voor de behandeling van verzoeken om informatie, als bedoeld in de Wet openbaarheid van bestuur. De stand van zaken was, tot de hier opgenomen jurisprudentie, dat Hof ’s-Gravenhage had geoordeeld dat leges wel degelijk in rekening konden worden gebracht (uitspraak van 6 juli 2011, Gst. 2011/90). De lagere rechtspraak dacht daar anders over nu geen sprake zou zijn van een dienst als bedoeld in art. 229 Gemw (zie mijn naschrift bij Rb. ’s-Gravenhage 28 april 2010, Gst. 2010/68).Zowel Rechtbank ’s-Gravenhage als Hof ’s-Hertogenbosch gaan contrair aan Hof ’s-Gravenhage. Gesteld wordt met een onderscheid in de motivering dat geen sprake is van een dienst. De mening van uw annotator is in de vorige bijdragen uitvoerig aan bod geweest: mijns inziens geeft de WOB zelf in art. 14 een grondslag voor het stellen van regels (o.a. ook over het in rekening brengen van leges) maar los daarvan kan worden betoogd dat sprake is van een dienst en dus kunnen leges in rekening worden gebracht op grond van de Gemeentewet. In aanvulling op de eerdere juridische analyse, nopen de hier opgenomen uitspraken tot enkele opmerkingen ten behoeve van het debat.

Wat opvalt is dat zowel rechtbank als hof niet ingaan op de uitspraak van Hof ’s-Gravenhage van 6 juli 2011. Wel wordt gegrepen naar het arrest van de Hoge Raad inzake het heffen van leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een identiteitskaart (HR 9 september 2011, LJN BQ4105; Gst. 2011/104, m.nt. J.M.H.F. Teunissen). De toepassing ervan vindt op twee verschillende manieren plaats.

Rechtbank ’s-Gravenhage
De rechtbank (opgenomen onder Gst. 2012/32) parafraseert het arrest van de Hoge Raad en merkt op dat in het bijzonder acht geslagen moet worden op doel en strekking van de WOB zelf. Vervolgens stelt zij dat uit art. 2 en art. 3 WOB volgt dat sprake is van een publieke taak, om vervolgens te concluderen dat dus geen sprake is van een individualiseerbaar belang.

Of zij het arrest op deze wijze terecht hebben doorvertaald in een WOB-procedure is de vraag. De crux bij de ID-case was immers dat er een draag- en toonplicht bestond en dat daarmee – bij iedere aanvraag – in ieder geval het algemeen belang was gediend. Dat steeds ook individualiseerbare belangen worden gediend staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) aanvragers in het geheel geen individualiseerbaar belang bij de verstrekking zullen hebben, aldus de Hoge Raad. Dit vormt een zwaarwegend argument om terughoudend te zijn met de aanname dat bij de verstrekking van ieder identiteitsbewijs individualiseerbare belangen vooropstaan. Anders gezegd – en dan zeg ik Teunissen na – is met het oordeel van de Hoge Raad in te stemmen. Waar het gaat om een dienst die door of vanwege een overheidsorgaan wordt verricht in verband met de nakoming door een burger van een verplichting die op eenieder rust en waaraan hij zich dus niet kan onttrekken, kan niet worden volgehouden dat sprake is van een individualiseerbaar belang.

Daarvan is bij een WOB-verzoek echter geen sprake. Er is geen plicht tot het doen van een WOBverzoek. De verzoeker dient uit eigen beweging een verzoek in en vraagt om een inspanning van het bestuursorgaan. Zijn verzoek leidt tot archiefonderzoek, ordenen van stukken, kopiëren en toesturen ervan. Het algemene belang komt pas na besluitvorming aan bod. De openbaar gemaakte informatie is vervolgens openbaar voor eenieder. Dat laatste – en het feit dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen en het uitgangspunt is dat ‘alle informatie openbaar is, tenzij…’ – maakt de individualiseerbaarheid van het belang dat met het verzoek en dus de inspanning van het bestuursorgaan in kwestie gemoeid is, niet anders.

Sowieso is de redenering van de rechtbank in dezen – er is een publieke taak om informatie te verstrekken en dus is niet sprake van een individualiseerbaar belang – wat mager te noemen. Trekken we die lijn door, dan kan bij geen enkele uitoefening van een bevoegdheid immers leges in rekening worden gebracht.

Hof ’s-Hertogenbosch
Het hof kiest een andere weg om te komen tot het oordeel dat geen leges in rekening mogen worden gebracht. Hij onderzoekt immers of de verstrekking van informatie in het onderhavige geval in het algemeen belang of ten behoeve van individualiseerbare belangen plaatsvindt en zoomt allereerst in op de belangen van betrokkenen. De aard van de belanghebbende in dezen – een journalist – acht men vervolgens relevant in de zin dat het individualiseerbare belang wordt gevormd door het feit dat de informatie kan dienen als materiaal voor een programma (en dus ook de kijk- en luistercijfers en vervolgens dus ook de inkomsten uit reclame). Een algemener belang ziet men erin gelegen dat de journalist misstanden in het openbaar bestuur aan de kaak stelt.

Vervolgens hecht het hof toch – net als de rechtbank – veel waarde aan de uitgangspunten en kenmerken van de WOB. Hij acht immers van belang:

“- dat ingevolge art. 110 Gw de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid dient te betrachten volgens regels bij de wet (dit is geworden de WOB) te stellen
– dat in de considerans van die wet (de WOB) wordt overwogen dat het gaat om een goede en democratische bestuursvoering
– dat ingevolge het bepaalde in art. 2 lid 1 WOB een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak in beginsel informatie overeenkomstig deze wet dient te verstrekken en daarbij dient uit te gaan van het algemeen belang van openbaarheid van informatie, en
– dat een verzoeker om informatie ingevolge de WOB op grond van art. 3 lid 3, van die wet bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen”.

Hieruit concludeert hij dat met het verstrekken van informatie op grond van de WOB in alle gevallen het algemeen belang wordt gediend. Hoewel allemaal juist, blijft daarmee vooropstaan dat de dienstverlening individualiseerbaar is en dat het effect van de dienst pas een algemeen belang krijgt, doordat de informatie openbaar wordt voor eenieder.

En nu verder…
De meningen blijven derhalve verdeeld. Tijd voor een arrest van de Hoge Raad al is het de vraag of dat eerder aan de orde is dan de aangekondigde (en in de vorige annotatie beschreven) wetswijziging.

Essentie

Geen wettelijke grondslag (noch in de WOB noch in de Gemeentewet) om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

Samenvatting

Een nieuwszender heeft bij een gemeente op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) schriftelijke stukken over betalingen aan burgemeester en wethouders opgevraagd. Voor het opzoeken van de stukken en het anonimiseren ervan heeft de gemeente aan de nieuwszender leges in rekening gebracht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad (9 september 2011, LJN BQ4105) met betrekking tot de identiteitskaart beslist het hof dat geen leges mogen worden geheven. Mede op grond van art. 110 Gw oordeelt het hof, dat bij openbaarmaking van schriftelijke stukken door de overheid het algemene belang van een transparante overheid vooropstaat. Het heffen van leges voor openbaarmaking van stukken past niet bij een goede en democratische bestuursvoering, waarbij hoort dat (eventuele) misstanden in het openbaar bestuur aan de kaak kunnen worden gesteld.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van
De Heffingsambtenaar van de gemeente X,
hierna: de Heffingsambtenaar,
tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank Maastricht (hierna: de Rechtbank) van 7 januari 2011, nummer AWB 09/1734 in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Y B.V.,
gevestigd te P,
hierna: belanghebbende,
en
de Heffingsambtenaar,
betreffende na te noemen schriftelijke kennisgeving leges informatie Wet openbaarheid van bestuur.

Uitspraak

  1. Ontstaan en loop van het geding

    1. De Heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 17 april 2009, factuurnummer 1 en verzonden op 1 mei 2009, van belanghebbende een bedrag aan leges geheven van € 297,40, zijnde € 276,80 wegens het verlenen van diensten en € 20,60 wegens het verstrekken van fotokopieën. Het tijdig door belanghebbende daartegen gemaakte bezwaar is door de Heffingsambtenaar bij uitspraak van 19 augustus 2009 afgewezen.
    2. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 297. Bij vorenvermelde uitspraak heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar van de Heffingsambtenaar vernietigd, de nota vernietigd voor wat betreft het daarbij in rekening gebrachte bedrag van € 276,80 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar van de Heffingsambtenaar.
    3. Tegen deze laatste uitspraak heeft de Heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
    4. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft belanghebbende met dagtekening 7 oktober 2011, bij het Hof ingekomen op 10 oktober 2011, een nader stuk, met één bijlage, ingediend. Dit stuk en deze bijlage zijn in afschrift verstrekt aan de Heffingsambtenaar.
    5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2011 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord namens de Heffingsambtenaar mevrouw A, alsmede, namens belanghebbende, de heren B en C, respectievelijk juridisch adviseur en coördinator nieuwsresearch van YY.
    6. Belanghebbende heeft te dezer zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de Heffingsambtenaar.
    7. Aan het slot van deze zitting heeft het Hof het onderzoek gesloten.
    8. Van het onderzoek ter zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
  2. Feiten

    Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:

    1. Belanghebbende houdt zich, direct of indirect, bezig met het verzorgen van onder meer informatieve programma’s op een radio- en een televisiezender. Bij brief van 20 maart 2009 heeft zij onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de WOB) namens het YY aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente X verzocht om informatie inzake door die gemeente aan haar burgemeester en wethouders gedane betalingen, andere dan de reguliere loonbetalingen. Belanghebbende heeft soortgelijke verzoeken gedaan aan een groot aantal andere gemeenten.
    2. Het gemeentebestuur van X heeft het vorenbedoelde verzoek ingewilligd en heeft daartoe werkzaamheden verricht welke in totaal 8 uur in beslag hebben genomen. Deze werkzaamheden bestonden uit het opzoeken van declaraties, het anonimiseren van documenten, het maken van kopieën en het vervaardigen van overzichten. In totaal zijn aan belanghebbende 103 kopieën verstrekt.
    3. De raad van de gemeente X heeft in zijn openbare vergadering van 11/12 november 2008, gelet op het bepaalde in artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet, een verordening vastgesteld op de heffing en de invordering van leges 2009. Deze verordening (hierna: de Verordening) luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:“Artikel 2 Belastbaar feit
      Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.Artikel 3 Belastingplicht
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. (…)

      Artikel 5 Tarieven
      1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
      2. Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.

      Artikel 6 Wijze van heffing
      De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. Het gevorderde bedrag wordt mondeling, dan wel door toezending of uitreiking van de schriftelijke kennisgeving aan de belastingschuldige bekendgemaakt.”

    4. Rubriek 1.2 van de bij de Verordening behorende tarieventabel luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:“1.2
      Het tarief bedraagt
      1.2.1
      Voor zover daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke regeling een tarief is opgenomen, voor het verlenen van diensten, per kwartier € 8,65.”
    5. 2.5. Ter zake van het aan belanghebbende verstrekken van de onder 2.1 bedoelde informatie heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges geheven tot een bedrag van in totaal € 297,40, te specificeren als volgt: verlenen van diensten: 8 uur à € 8,65 per kwartier € 276,80 103 fotokopieën à € 0,20 per fotokopie € 20,60 totaal € 297,40. Het bedrag van € 20,60 is niet in geschil.
  3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

    1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
      I. Is het door het gemeentebestuur aan belanghebbende verstrekken van de onder 2.1 bedoelde informatie aan te merken als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet?
      II. Indien vraag I bevestigend moet worden beantwoord: Handelt de Heffingsambtenaar in strijd met het gelijkheidsbeginsel door wèl leges te heffen indien de gevraagde informatie schriftelijk wordt verstrekt en niet indien deze mondeling dan wel door middel van het verlenen van inzage wordt verstrekt? De Heffingsambtenaar is van oordeel dat vraag I bevestigend en dat vraag II ontkennend moet worden beantwoord. Belanghebbende is met betrekking tot deze beide vragen de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
    2. Partijen doen hun evenvermelde standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft de Heffingsambtenaar hieraan nog toegevoegd dat in casu geen sprake is van hergebruik als bedoeld in artikel 11h in samenhang met artikel 1, onderdeel h, van de WOB, dat niet bekend is hoeveel tijd gemoeid is geweest met het anonimiseren en dat de omstandigheid dat bij het mondeling of door het verlenen van inzage verstrekken van informatie geen leges wordt geheven, uitsluitend hierop berust dat het op die wijze verstrekken van informatie in de regel nauwelijks enige ambtelijke tijd kost. Belanghebbende heeft tijdens dit onderzoek nog gepreciseerd dat zij aanspraak maakt op vergoeding van proceskosten volgens het zogeheten puntenstelsel.
    3. De Heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en ongegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingestelde beroep. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
  4. Gronden

    Ten aanzien van het geschil
    Vraag I

    1. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (en niet het algemeen belang). Gelet op de omstandigheid dat het niet mogelijk is om bij ieder verzoek om informatie ingevolge de WOB objectief vast te stellen welk belang bij het doen van de aanvraag overheerst, nopen uitvoerbaarheidsargumenten er echter toe als maatstaf te hanteren of de verstrekking van deze informatie naar haar aard vooral in het algemeen belang dan wel vooral ten behoeve van individualiseerbare belangen plaatsvindt (Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN BQ4105).
    2. Ten aanzien van belanghebbende acht het Hof aannemelijk dat deze bij de onderhavige informatie in die zin een individualiseerbaar belang heeft dat deze informatie, indien deze daartoe aanleiding geeft, kan dienen als materiaal voor haar informatieve programma’s en daarmede, indirect, invloed heeft op de hoogte van haar kijk- en luistercijfers en daarmede op de hoogte van haar inkomsten uit reclamespotjes. Hier staat echter tegenover dat belanghebbende dusdoende mede het algemeen belang dient in de vorm van, kort gezegd, het aan de kaak stellen van misstanden in het openbaar bestuur.
    3. Voorts is met betrekking tot de aan het slot van 4.1 vermelde maatstaf van belang
      – dat ingevolge artikel 110 van de Grondwet de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid dient te betrachten volgens regels bij de wet (dit is geworden de WOB) te stellen
      – dat in de considerans van die wet (de WOB) wordt overwogen dat het gaat om een goede en democratische bestuursvoering
      – dat ingevolge het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de WOB een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak in beginsel informatie overeenkomstig deze wet dient te verstrekken en daarbij dient uit te gaan van het algemeen belang van openbaarheid van informatie, en
      – dat een verzoeker om informatie ingevolge de WOB op grond van artikel 3, derde lid, van die wet bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen.Gelet op dit een en ander is voor het inwilligen van een verzoek om informatie ingevolge de WOB irrelevant of de verzoeker een individualiseerbaar belang bij die informatie heeft en gaat de WOB er integendeel van uit dat het verstrekken van informatie in alle gevallen het algemeen belang dient. Dat met het verstrekken van informatie ingevolge de WOB steeds ook individualiseerbare belangen worden gediend, staat daarentegen niet vast; er kan integendeel van worden uitgegaan dat sommige (categorieën) verzoekers in het geheel geen individualiseerbaar belang bij de verzochte informatie hebben. Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat verzoeken om informatie ingevolge de WOB naar hun aard in overheersende mate verband houden met individualiseerbare belangen. Het op grond van dergelijke verzoeken verstrekken van informatie is derhalve geen dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
    4. Gelet op het vorenstaande dient de in de omschrijving van het geschil onder I vermelde vraag ontkennend te worden beantwoord. De aldaar onder II vermelde vraag behoeft geen beantwoording.
    5. Slotsom

    6. Het hoger beroep van de Heffingsambtenaar is ongegrond, de uitspraak van de Rechtbank dient te worden bevestigd, zij het onder verbetering van de gronden.
    7. Ten aanzien van het griffierecht

    8. Nu de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt, gelet op het bepaalde in artikel 27l, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, van de gemeente X ter zake van het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep een griffierecht geheven van € 454.
    9. Ten aanzien van de proceskosten

    10. Nu het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
    11. Het Hof stelt deze tegemoetkoming, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op 2 (punten wegens proceshandelingen) x € 437 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 874.
  5. Beslissing

    Het Hof – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank, (Enz., enz., red.)

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: de bedrijfsvertrouwelijke aard van tarieven

Rechtbank ‘s-Gravenhage 26 oktober 2011

  1. De Wet openbaarheid van bestuur (WOB) als middel om informatie over de concurrent te verkrijgen. Een al langer bekend fenomeen en ook in onderhavige zaak, zo leert navraag bij de gemeente Lisse, aan de orde. Wat wil het geval. De gemeente maakt voor taxaties in het kader van procedures over de Wet onroerende zaak belastingen (‘WOZ’) al jarenlang gebruik van de diensten van één specifieke taxateur. De gemeente en de taxateur hebben daartoe in het verleden onderhands (prijs)afspraken gemaakt. De taxateur heeft met de nota betreffende de in de maand oktober in het kader van de WOZ verleende diensten onder andere de werkzaamheden in verband met de taxatie van de objecten waar het hier om ging bij de gemeente in rekening gebracht.
  2. Een concurrent is benieuwd naar deze prijsafspraken en vraagt dan ook een kopie van de nota van de taxateur met betrekking tot de door de taxateur voor de gemeente Lisse opgestelde taxatierapporten inzake een tweetal objecten en het betalingsbewijs van de nota.
  3. Uit de uitspraak volgt dat de gemeente in eerste instantie art. 10 lid 2 aanhef en onder g WOB aan de weigering ten grondslag had gelegd. Sprake zou zijn van onevenredige benadeling van de betrokken taxateur. Ter zitting wordt dit als subsidiaire grondslag gehanteerd want art. 10 lid 1 aanhef en onder c WOB wordt genoemd; sprake zou zijn van vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens.
  4. Evenals in een eerder in dit tijdschrift geannoteerde uitspraak (ABRvS 16 maart 2011, Gst. 2011/45, zie ook AB 2011/206) speelt de vraag of de informatie vertrouwelijk is verstrekt en of sprake is van bedrijfs en fabricagegegevens.
  5. Bedrijfs- en fabricagegegevens

  6. De rechtbank merkt terecht op dat volgens vaste jurisprudentie vraagt om een restrictieve uitleg van het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens. Van bedrijfs- of fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers (ARRvS 30 september 1985, LJN AM9150). Anders dan de standaardoverweging van de Afdeling, ontbreekt (bewust of onbewust) in r.o. 9 in deze uitspraak dat onder deze gegevens ook kan worden verstaan, gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen (zie ook bijvoorbeeld ABRvS 29 april 2008, AB 2008/209).
  7. Volgens de rechtbank is bij het uurtarief en de in rekening gebrachte uren, geen sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens. Dit wekt toch enige verbazing mede gelet op de ontbrekende zin in de overweging, die wel is opgenomen in de standaardoverweging van de Afdeling. Juist over uurtarieven en dergelijke heeft de Afdeling (11 juli 2007, AB 2007/273) zo’n duidelijke uitspraak gedaan (welke dus is herhaald op 29 april 2008). Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. Dit geldt vooral indien met deze gegevens inde dienstverlenende sector, waarin betrokkene dan actief is (in dat geval het CAOP; in onderhavige geval de taxateur), worden gerekend tot de concurrentiegevoelige informatie die inzicht geeft in de bedrijfsvoering. Dit is ook niet vreemd nu deze uitzonderingsgrond juist bescherming beoogt te bieden tegen concurrentie voor bedrijven die tegenover de overheid open kaart hebben moeten spelen omtrent hun bedrijfsvoering en hun bedrijfsprocessen, zoals de President van Rechtbank Assen stelde (Rb. Assen (pres.) 6 juni 2011, LJN AB2014). In onderhavige geval heeft de ondernemer natuurlijk uit eigen beweging een en ander prijsgegeven. Dat laat mijns inziens onverlet dat bescherming moet worden geboden.
  8. Vertrouwelijk verstrekt?

  9. Bij de vraag of iets vertrouwelijk is verstrekt of niet is, ik gaf het ook in de reeds genoemde noot aan, de uitdrukkelijke vermelding bij het verstrekken van de gegevens van het woord ‘vertrouwelijk’ of een synoniem daarvan blijkens de jurisprudentie al snel doorslaggevend. Bij het ontbreken van een dergelijke kwalificatie wordt het lastiger, zo blijkt ook hier. Doorslaggevend is dan of de mededeling plaatsheeft in het kader van een contact dat het bedrijf redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen (zie bijvoorbeeld ARRvS (vz.) 13 december 1990, nr. R03.90.6982/S6697).
  10. Het komt mij voor dat de prijsafspraken tussen een dienstverlener en de afnemer in een sfeer van vertrouwelijkheid worden gemaakt. De bovengenoemde uitspraak lijkt daar niet van uit te gaan, althans geen waarde daaraan toe te kennen. Ook de navolgende bezwaren van de taxateur om tot verstrekking over te gaan, geven de rechtbank onvoldoende voeding voor de stelling dat het bedrijf het contact als vertrouwelijk heeft beschouwd.
  11. Ik pleit ervoor dit aspect van deze uitzonderingsgrond toch meer terughoudend uit te leggen. Indien aangenomen wordt dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens, dan moet mijns inziens het bezwaar achteraf de aangenomen vertrouwelijkheid bevestigen. Een discussie over de vertrouwelijkheid lijkt me dan niet meer aan de orde. De rechtbank kwam hier niet meer aan toe, doordat zij van mening is dat geen sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens.
  12. Onevenredige benadeling

  13. Wat de onevenredige benadeling betreft, houdt de rechtbank het – ten onrechte – kort. Het uurtarief en het aantal uren zou de onderhandelingstactiek van onderhavige taxateur niet prijsgeven en dus zijn concurrentiepositie niet beïnvloeden, laat staan onevenredig.
  14. Vraag is evenwel of het enkel zou gaan om de onderhandelingstactiek die de onevenredige benadeling ten opzichte van concurrenten, maar toch ook andere opdrachtgevers, kan bewerkstelligen. Het komt mij voor dat met het bekend worden van de prijsafspraak op zichzelf en het aantal uren dat deze taxateur voor het taxeren van een tweetal panden nodig heeft, zijn concurrentiepositie al beïnvloed. Hij zal in de toekomst minder makkelijk tot hogere prijzen kunnen komen, althans in zijn onderhandeling geregeld geconfronteerd worden met de prijsafspraken met de gemeente. Voorts kunnen andere taxateurs inspelen op de gekozen hoogte van de prijs en zodoende hun positie verstevigen. Dit geldt weliswaar voor alle taxateurs, maar laat onverlet dat de onderhavige taxateur die een prijsafspraak heeft gemaakt – in de veronderstelde vertrouwelijkheid – daardoor in een (onevenredige) nadelige positie terechtkomt.

Essentie

Vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, onevenredige bevoordeling of benadeling

Samenvatting

Verzoek grond van art. 3 WOB om een kopie van de nota van de door de gemeente ingeschakelde taxateur voor de door deze taxateur voor de gemeente in het kader van een tweetal Wet WOZberoepsprocedures opgestelde taxatierapporten. Verweerder heeft dit verzoek gedeeltelijk afgewezen en heeft in de aan eiser verstrekte nota en het bijgevoegde overzicht het door de taxateur gehanteerde uurtarief en het aantal uren dat de taxateur heeft besteed aan de taxaties onleesbaar gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder de weigering om de betreffende informatie te verstrekken niet baseren op art. 10 lid 1 onder c WOB noch op art. 10 lid 2 onder g WOB.

Partij(en)

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 oktober 2011 in de zaak tussen
[X], wonende te [Z], eiser
(gemachtigde: [A]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lisse, verweerder.

Uitspraak

Procesverloop

Bij brief van 17 november 2010 heeft eiser verweerder op grond van artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB) verzocht hem een kopie te verstrekken van de nota van [B], werkende voor vastgoedtaxaties [C] te [plaats] (hierna: de taxateur) met betrekking tot de door de taxateur voor de gemeente Lisse opgestelde taxatierapporten in het kader van de beroepsprocedures voor de WOZwaarde van de objecten [object 1] en [object 2] te [plaats] (hierna: de objecten), en een betalingsbewijs van de nota.

Bij besluit van 26 januari 2011 heeft verweerder eiseres verzoek om inzage op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB, gedeeltelijk afgewezen. In de aan eiser verstrekte nota en het bijgevoegde overzicht zijn het door de taxateur gehanteerde uurtarief en het aantal uren dat de taxateur heeft besteed aan de taxatie van het objecten onleesbaar gemaakt.

Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 februari 2011 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.

Bij besluit van 8 maart 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 april 2011, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld.

De zaak is op 15 september 2011 ter zitting behandeld.

Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [D].
De zaak is ter zitting gezamenlijk behandeld met de zaak 11/3605. Al wat in die zaak is aangevoerd en overgelegd wordt geacht ook te zijn aangevoerd en overgelegd in deze zaak.

Overwegingen

  1. De gemeente Lisse (hierna: de gemeente) maakt voor taxaties in het kader van procedures over de Wet onroerende zaak belastingen (hierna: WOZ) al jarenlang gebruik van de diensten van de taxateur. De gemeente en de taxateur hebben destijds in dat kader onderhands (prijs)afspraken gemaakt. De taxateur heeft met de nota betreffende de in de maand oktober in het kader van de WOZ verleende diensten onder andere de werkzaamheden in verband met de taxatie van de objecten bij de gemeente in rekening gebracht.
  2. Verweerder heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB het openbaar maken van het uurtarief en het aantal aan de taxatie van het objecten bestede uren achterwege dient te blijven, omdat openbaarmaking van die informatie kan leiden tot bevoordeling van concurrerende taxateurs ten opzichte van de taxateur en daarmee tot benadeling van de taxateur. Verweerder heeft er hierbij op gewezen dat openbaarmaking betekent dat de informatie voor een ieder openbaar is en blijft en heeft aangevoerd dat de taxateur heeft verklaard dat hij bezwaar heeft tegen openbaarmaking van de informatie. In beroep heeft verweerder dit standpunt – naar de rechtbank begrijpt als subsidiair standpunt – gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder zich – naar de rechtbank begrijpt primair – op het standpunt gesteld dat artikel 10, eerste lid, onder c, van de WOB in de weg staat aan openbaarmaking van de informatie nu sprake is van tarieven en percentages die inzicht geven in de kosten waartegen een product of dienst kan worden geleverd. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 oktober 2010, 200905009, LJN: BO1165.
  3. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte weigert de betreffende informatie te verstrekken en heeft daartoe – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat geen sprake is van informatie die de taxateur vertrouwelijk aan de gemeente heeft gegeven en dat de taxateur door openbaarmaking van de informatie niet wordt benadeeld. Volgens eiser maakt verweerder oneigenlijk gebruik van de uitzonderingsgronden van artikel 10 van de WOB.
  4. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte weigert de betreffende informatie te verstrekken en heeft daartoe – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat geen sprake is van informatie die de taxateur vertrouwelijk aan de gemeente heeft gegeven en dat de taxateur door openbaarmaking van de informatie niet wordt benadeeld. Volgens eiser maakt verweerder oneigenlijk gebruik van de uitzonderingsgronden van artikel 10 van de WOB.
  5. Ingevolge artikel 10, eerste lid, onder c, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
  6. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het volgende belang: (…) g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
  7. De rechtbank stelt voorop dat een handelspartner van een overheidslichaam zich ervan bewust moet zijn dat een ieder op grond van de WOB toegang heeft tot overheidsinformatie, voor zover die betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid en behoudens de uitzonderingsgronden in de artikelen 10 en 11 WOB.
  8. Niet in geschil is dat sprake is van in documenten neergelegde informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Met betrekking tot de door verweerder gehanteerde uitzonderingsgronden overweegt de rechtbank als volgt.
  9. Artikel 10, eerste lid, onder c, van de WOB

  10. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- of fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 september 1985, LJN: AM9150).
  11. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder op grond van artikel 10, eerste lid, onder c, van de WOB geen inzage weigeren in het uurtarief en het door de taxateur als aan de taxatie van de objecten bestede opgegeven uren. De rechtbank overweegt hierbij dat de betreffende gegevens niet als bedrijfs of fabricagegegevens kwalificeren, nu dit geen gegevens zijn over de (technische) bedrijfsvoering van de taxateur of enige andere bedrijfsgegevens. Daar komt nog bij dat voor toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de WOB is vereist dat de betreffende gegevens vertrouwelijk zijn verstrekt. De rechtbank is niet gebleken dat hiervan bij de betreffende gegevens sprake is. De enkele omstandigheid dat de taxateur achteraf heeft aangegeven dat hij bezwaar heeft tegen de openbaarmaking van de gegevens is hiertoe onvoldoende. De verwijzing naar de hiervoor onder 2. genoemde uitspraak kan verweerder evenmin baten. De rechtbank overweegt hierbij dat in die uitspraak sprake was van informatie die was verstrekt in het kader van een lopende aanbestedingsprocedure. Naar het oordeel van de rechtbank is die situatie in het geheel niet te vergelijken met de onderhavige situatie, waarin de (prijs)afspraken al tijden geleden zijn gemaakt en waarin nu betaling volgens die afspraken wordt gevraagd.
  12. Artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB

  13. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder de weigering evenmin baseren op artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB. De rechtbank overweegt hierbij dat de informatie over het uurtarief en het aantal uren dat de taxateur heeft besteed aan de taxatie van de objecten zo weinig prijsgeeft van de onderhandelingstactiek van de taxateur, dat niet kan worden gezegd dat de concurrentiepositie van de taxateur ten opzichte van andere taxateurs wordt aangetast door openbaarmaking van de informatie, laat staan onevenredig.
  14. Slotsom

  15. Gelet op wat hiervoor is overwogen is het beroep gegrond.
  16. Proceskosten

  17. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1). Aangezien het beroep in de onderhavige zaak en in de zaak 11/3605 door dezelfde gemachtigde is ingediend en het gaat om hetzelfde feitencomplex merkt de rechtbank die zaken aan als samenhangende zaken en zal de rechtbank voor de onderhavige zaak de helft van de kosten, dus (0,5 × € 874 =) € 437 toekennen.

Beslissing

De rechtbank:
– verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 8 maart 2011, kenmerk W019358/27018;
– draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
(Enz., enz., red.)

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verruiming doorzendplicht

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 27 juli 2011

  1. Inleiding
    Een interessant niet alledaags thema is in de hier opgenomen uitspraak aan de orde, de besluitvorming omtrent de inlijving van een familie in de Nederlandse adel. Opname in dit tijdschrift heeft echter meer te maken met enkele interessante aspecten in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).
  2. Doorzendplicht
    Wanneer kan worden vastgesteld dat de gevraagde informatie bij een ander bestuursorgaan aanwezig is, moet verzoeker zo nodig worden verwezen naar dat bestuursorgaan, aldus art. 4 WOB. Indien het WOB-verzoek schriftelijk is gedaan wordt het doorgezonden. Dit is dwingend opgenomen in de WOB. Daarvan wordt mededeling gedaan aan de verzoeker. De doorzendplicht geldt uitsluitend wanneer de gevraagde documenten bij een ander bestuursorgaan berusten. Indien een WOB-verzoek wordt doorgezonden naar het wel bevoegde orgaan en de verzoeker daarvan mededeling wordt gedaan, moet deze mededeling worden aangemerkt als een weigering een besluit te nemen in de zin van art. 6:2 onderdeel a Awb (Rb. Alkmaar van 24 november 2003, LJN AN9220). Het kan voorkomen dat, nadat de beslissing op bezwaar is genomen, pas blijkt dat informatie bij een ander bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan dat het verzoek heeft behandeld, dient dan alsnog contact te zoeken met de verzoeker en dient aan te geven dat het verzoek voor het overige wordt doorgezonden. Blijkt zulks ter zitting, en kan worden gesteld dat het bestuursorgaan niet te kwader trouw heeft gehandeld, dan kan de rechter met gebruikmaking van art. 8:72 lid 5 Awb het bestuursorgaan opdragen alsnog het verzoek door te zenden naar het bestuursorgaan waarvan het redelijkerwijs moet aannemen dat daar de door verzoeker gevraagde documenten aanwezig zijn (Rb. Amsterdam 4 december 2009, LJN BL1140). Het schenden van de doorzendplicht kan ook leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit (ABRvS 19 maart 2003, AB 2003/301) (zie verder uitgebreid het ‘Artikelsgewijs commentaar Wob’ bij art. 4 van M.G.J. Maas-Cooymans, (losbl.) Alphen aan den Rijn: Sdu Uitgevers). In het onderhavige geval had de minister het verzoek eerst te beperkt opgevat — het zag ook op de financiële afronding van de inlijving — en werd hem dat duidelijk door het hoger beroepschrift. Hierop zond hij de stukken alsnog. Voor de overige documenten, die mogelijk niet (meer) onder de minister berustten, maar — gelet op andere stukken — wel duidelijk bij een ander (de Hoge Raad van Adel) aanwezig waren, geeft de Afdeling een bijzondere overweging aangaande de doorzendplicht. De Afdeling stelt dat een redelijke uitleg van art. 4 WOB met zich brengt dat, in geval een bestuursorgaan weet dat andere documenten onder de reikwijdte van een verzoek vallend, niet bij hem maar bij een ander bestuursorgaan berusten, hij het verzoek zal moeten doorsturen. Dit is een aanzienlijke uitbreiding van de doorzendplicht. Immers, in geval verzoeken zodanig ruim zijn opgesteld — wat in de praktijk eerder regel dan uitzondering is — dat gevraagd wordt om specifieke documenten ‘en alle overige documenten’ over een specifieke bestuurlijke aangelegenheid, dan zal dat bij een groot aantal gevallen waarbij meerdere bestuursorganen zijn betrokken bij eenzelfde dossier, standaard moeten leiden tot een doorzending. Die lijn wordt in de praktijk die ik ken vooralsnog niet toegepast. Bijzonder in dit geval is vervolgens dat de Afdeling — vanwege de toelichting van de minister ter zitting — accepteert en vaststelt dat de minister ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar (na vernietiging door de Afdeling eerder) er van mocht uitgaan dat het dossier compleet was. Dat biedt bestuursorganen in de toekomst dus nog enige mogelijkheid om de uitbreiding van de doorzendplicht weer enigszins in te perken. Als een verzoeker het bestuursorgaan vervolgens wijst op documenten die mogelijk elders zijn, is het bestuursorgaan weer gehouden om het verzoek door te zenden. Deze plicht vervalt weer in geval verzoeker zelf tot actie is overgegaan en een verzoek heeft gericht aan dat andere bestuursorgaan, zoals ook in dit geval uiteindelijk aan de orde was (zie r.o. 2.10). Dat is wellicht ook de meest snelle en simpele weg voor de verzoeker om aan informatie te komen.
  3. Reeds openbare stukken
    In een eerder naschrift (ABRvS 16 maart 2011, nr. 201007168/1/H3, Gst. 2011/45) wees ik al op de discussie over de toepasselijkheid van de WOB bij reeds openbare informatie. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat sprake was van informatie die op (hoofdlijnen) reeds openbaar is, zodat een onevenredige bevoordeling of benadeling niet aan de orde kon zijn. Ik stelde in dat naschrift dat de Afdeling had kunnen (of moeten) oordelen dat op die aspecten de WOB niet van toepassing was. In de hier opgenomen uitspraak lijkt de Afdeling die lijn wel te volgen. Immers, onder r.o. 2.5.1 oordeelt zij dat de verstrekking van een reeds openbaar stuk, niets meer is dan een feitelijke handeling. Van een besluit is dan ook geen sprake. Geheel in lijn dus met eerdere jurisprudentie waaruit volgt dat gegevens die al eerder openbaar zijn gemaakt niet vallen onder de reikwijdte van de WOB (ABRvS 29 september 2010, LJN BN8563). Overigens merkt de Afdeling verder op dat de minister reeds openbare informatie (de persoonlijke gegevens van de familie) niet had mogen weigeren. Strikt genomen had de Afdeling hiervan moeten of kunnen opmerken dat die — reeds openbare informatie — niet aan een beoordeling in het kader van de WOB kan worden blootgesteld. Blijkbaar wil de Afdeling deze lijn niet per onderdeel van een document doorzetten, maar enkel voor hele documenten. Een aanknopingspunt in de WOB tref ik voor die lijn niet aan. De WOB vraagt immers ook voor een beoordeling per onderdeel van een document (vgl. ABRvS 19 januari 2011, AB 2011/154 m.nt. Stolk).
  4. Persoonlijke beleidsopvattingen van de Hoge Raad van Adel
    Voorts speelt een belangrijk aspect aangaande art. 11 WOB waarin is neergelegd dat persoonlijke beleidsopvattingen in stukken van intern beraad in beginsel niet openbaar worden gemaakt. De stappen die bij een beoordeling van een document in het licht van art. 11 WOB moeten worden gezet zijn achtereenvolgens:
    — is sprake van een document van intern beraad;
    — zijn er persoonlijke beleidsopvattingen;
    — noopt een goede en democratische bestuursvoering toch tot openbaarmaking of heeft de opsteller geen probleem met verstrekking (zie uitgebreid M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur: Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010/32, p. 140-142).
    De Afdeling merkt in de hier opgenomen uitspraak op dat inderdaad nog sprake is van een document van intern beraad. Het maakt de Afdeling derhalve ook niet uit of het document al is vastgesteld door de Hoge Raad van Adel of dat het nog in concept tussen de ambtenaren circuleert. Dat lijkt niet in alle gevallen de vaste lijn in de jurisprudentie. Zo oordeelde bijvoorbeeld Rechtbank Amsterdam (Rb. Amsterdam 8 januari 2007, LJN BL1087) dat een jaarverslag geen intern beraad-karakter meer kende door het feit dat het was vastgesteld door een directeur-generaal. Een onjuiste gevolgtrekking. Het oogmerk dat de opsteller van het stuk heeft, is immers bepalend en niet het moment in de tijd of degene die het heeft vastgesteld. Wel acht de Afdeling in dit geval van belang dat de Hoge Raad van Adel het advies heeft opgesteld op grond van een wettelijke bepaling. Gelet daarop meent de Afdeling immers dat geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie valt af te leiden dat het doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (zie bijvoorbeeld ABRvS 24 november 2004, nr. 200308272/1). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Nu het advies op grond van een wettelijke bepaling is gegeven door een college — de Hoge Raad van Adel — is de Afdeling van oordeel dat niet meer gesproken kan worden van persoonlijke beleidsopvattingen. Heel uitgebreid wordt dit overigens niet toegelicht. Hieruit kan evenwel de conclusie worden getrokken dat door colleges opgestelde adviezen, opgesteld ter uitvoering van een aan hem opgedragen taak, nimmer persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten (maar wel opgesteld kunnen zijn ten behoeve van het interne beraad). De vraag is overigens of de Afdeling terecht heeft geoordeeld dat sprake is van intern beraad. Het interne karakter van een document wordt — ik merkte dat hiervoor al kort op — bepaald door het oogmerk waarmee een stuk is opgesteld (vgl. ABRvS 8 februari 2006, AB 2006/151). Om het oogmerk van een stuk te bepalen, is de casuïstiek van belang. In algemene zin volgt uit de jurisprudentie dat het oogmerk aanwezig is als de opstellers van het document de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid (ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1 en ABRvS 26 november 2003, LJN AN8855).
  5. Geen intern beraad bij advisering of gestructureerd overleg
    In de jurisprudentie is voorts bepaald dat beraad tussen externen en het bestuursorgaan niet langer als intern wordt beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Van dat laatste is sprake als een partij concept-rapporten heeft opgesteld en met het bestuursorgaan heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan die partij tot een volwaardig milieueffectrapport kan komen. De Afdeling meende in een dergelijk geval dat dan geen sprake is van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. Dan was, volgens de Afdeling, sprake van vooroverleg ten behoeve van die partij, gericht op de totstandkoming en indiening door die partij van een in de wet geregeld stuk (zie ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1). Hierbij is met name de gestructureerdheid van belang. Hoe de aanduiding ‘advisering’ moet worden gelezen, is niet uitgemaakt. Duidelijk is wel dat advisering door advocaten e.d. (dus ad hoc) gewoon als intern beraad wordt beschouwd (ABRvS 17 juli 2002, AB 2002/375). De Afdeling lijkt uit te maken in de hier opgenomen uitspraak dat geen sprake is van advisering. Ik zou zeggen dat bij wettelijk vastgelegde vormen van advisering (Afdeling 3.3Awb advisering en andere ‘publiekrechtelijke’ vormen van advisering) zeer wel sprake kan zijn van advisering als bedoeld in de jurisprudentie waaruit mijns inziens dan ook volgt dat geen sprake is van een document van intern beraad. Blijkbaar is de Afdeling het hier (onbewust) niet mee eens. Recent heeft Rechtbank Rotterdam in dit kader geoordeeld dat bij adviezen van de DCMR (regionale milieudienst Rijnmond), Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam aan de burgemeester van Rotterdam bij evenementen geen sprake is van intern beraad (Rb. Rotterdam 30 juni 2011, LJN BQ9881). De rechtbank komt tot dit oordeel nu ter zitting naar voren is gekomen dat de burgemeester per evenement, afhankelijk van het karakter daarvan, beziet welke adviezen van welke diensten of organisaties nodig zijn. Nu in alle gevallen — hoewel niet in beleid vastgelegd — sprake is van ten minste één dienstoverleg per evenement, is volgens de rechtbank sprake van gestructureerd overleg. Derhalve kan openbaarmaking van de notulen van de dienstoverleggen volgens de rechtbank niet geweigerd worden. De rechtbank meent evenwel ook dat sprake is van advisering, zodat ook openbaarmaking van de adviezen niet geweigerd kan worden. Ten onrechte lijkt de rechtbank dit overigens te stellen na te hebben vastgesteld dat sprake is van gestructureerd overleg. Hierbij lijkt de rechtbank derhalve niet het hiervoor geschetste onderscheid tussen advisering en gestructureerd overleg door elkaar te gebruiken.
  6. Ambtshalve toetsing
    Bijzonder is nog het gedeelte uit r.o. 2.6.3 waarin de Afdeling stelt dat voorts niet is gebleken dat een andere in de WOB genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet. Blijkbaar toetst de Afdeling ambtshalve of er andere weigeringsgronden aan een besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. Dit gaat mijns inziens te ver, zeker waar het de relatieve uitzonderingsgronden uit de Wob betreft.

Essentie

Verruiming doorzendplicht, mededeling dat stukken niet onder de minister berusten niet ongeloofwaardig. Advies van de Hoge raad van Adel bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen.

Samenvatting

Art. 4 WOB bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk WOB-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Een dergelijke situatie is niet aan de orde nu de minister er ten tijde van het nemen van het besluit van uit mocht gaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in art. 6 lid 2 Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit de uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 18 mei 2006 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie met betrekking tot de inlijving van de [familie] in de Nederlandse adel gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 november 2007 in zaak nr. 06/3352 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 augustus 2008 in zaak nr. 200800078/1 heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 oktober 2006 vernietigd voor zover daarbij de weigering tot volledige openbaarmaking van de achterliggende stukken bij het inlijvingsbesluit is gehandhaafd. Bij besluit van 5 januari 2009 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. Bij uitspraak van 14 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2009 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 december 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend. [appellant] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, is verschenen.


  2. Overwegingen

     

    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 4 wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet op de adeldom is er een Hoge Raad van Adel. Ingevolge het tweede lid heeft de Raad tot taak de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Ingevolge artikel 8 kan inlijving in de Nederlandse adel plaatsvinden ten aanzien van personen wier geslacht behoort tot de wettelijk erkende adel van een staat met een vergelijkbaar adelsstatuut en die daartoe een verzoek om inlijving hebben gedaan binnen vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van deze wet.
    2. [appellant] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van ‘alle mogelijke informatie die u mij per post kunt doen toekomen, met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie]’. Volgens de minister berusten de volgende documenten die onder de reikwijdte van dit verzoek vallen bij hem:
      a. brief van de [familie] van 8 januari 1999 aan de Hoge Raad van Adel, met 21 bijlagen;
      b. verzoek om inlijving in de Nederlandse adel van de [familie] van 5 april 1999 aan het Kabinet van de Koningin;
      c. brief van de minister van 15 juni 1999 aan de Hoge Raad van Adel;
      d. advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister;
      e. ontwerpbesluit van 2 juli 1999, met voordrachtsbrief van de minister aan de Koningin;
      f. koninklijk besluit van 17 juli 1999;
      g. brief van de minister van 26 augustus 1999 aan de Hoge Raad van Adel.
      Bij het besluit van 18 mei 2006 heeft de minister de documenten c, f en g aan [appellant] verstrekt. Bij het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister bijlage 3 bij document a, te weten de stamboomgegevens van de [familie], openbaar gemaakt. Bij brief van 22 juni 2009 heeft hij de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 aan [appellant] toegezonden. De minister heeft verdere openbaarmaking van document a en openbaarmaking van document b geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Openbaarmaking van document d en verdere openbaarmaking van document e heeft hij geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    3. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 oktober 2010, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, overwogen dat de minister ten aanzien van de documenten a en b niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom en in welke mate openbaarmaking van de in het betrokken document opgenomen gegevens een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer en waarom aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. De rechtbank heeft het besluit van 5 januari 2009 in zoverre vernietigd. Ten aanzien van de documenten d en e heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Aangezien die opvattingen afkomstig zijn van een beperkte kring van personen, die bovendien bezwaar hebben tegen openbaarmaking daarvan, heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.7.1. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008 heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de mededeling van de minister, dat onder hem geen andere dan de onder 2.2. genoemde stukken berusten. Volgens [appellant] kan deze rechtsoverweging hem niet worden tegengeworpen, aangezien de minister eerst in het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt welke documenten hij bij de beoordeling van het Wob-verzoek heeft betrokken. Volgens hem blijkt uit die opsomming, gelezen in samenhang met een e-mail van de Hoge Raad van Adel van 1 november 2010 en de bij het besluit van 4 januari 2011 verstrekte documenten, dat een aantal documenten ten onrechte niet onder de reikwijdte van zijn verzoek is gebracht, te weten: het antwoord van de Hoge Raad van Adel op document a, het Nederlandse adeldiploma, de intekening in het wapenregister, een verzoek van de [familie] om betaling van taxa en leges, een rekeningafschrift met ontvangst van taxa en leges, een brief van de Hoge Raad van Adel van 22 april 1992 aan de [familie] en een brief van de [familie] van 25 november 1996 aan de Hoge Raad van Adel. Voor zover deze documenten niet onder de minister zelf berusten, had hij het Wob-verzoek op grond van artikel 4 van de Wob moeten doorzenden naar de Hoge Raad van Adel, aldus [appellant].
      1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat van de door [appellant] genoemde documenten alleen die met betrekking tot de betaling van taxa en leges onder hem berusten. Aangezien deze stukken zich niet in het inlijvingsdossier zelf bevinden en hij van mening was dat het verzoek van [appellant] geen betrekking had op informatie over de financiële afronding van de inlijving, heeft hij deze niet bij het Wob-verzoek van [appellant] betrokken. Hij heeft deze documenten naar aanleiding van het hogerberoepschrift van [appellant] alsnog verstrekt. Naar het oordeel van de Afdeling is deze handelwijze van de minister niet onjuist en is voorts door de verstrekking de openbaarmaking van deze documenten niet langer in geschil. Ten aanzien van de overige onder 2.4. genoemde documenten, wordt als volgt overwogen. [appellant] voert terecht aan dat, nu hij eerst bij het besluit van 5 januari 2009 een duidelijke omschrijving heeft gekregen van de documenten die de minister bij de beoordeling van het Wobverzoek heeft betrokken, de rechtbank niet zonder meer mocht verwijzen naar voormelde rechtsoverweging van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008. Dit baat hem echter niet, aangezien de Afdeling het oordeel van de rechtbank onderschrijft, dat de mededeling van de minister dat de desbetreffende documenten niet onder hem berusten niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze mededeling van de minister onjuist is.
      2. Ten aanzien van het betoog dat de minister het verzoek had dienen door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Artikel 4 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De Afdeling is evenwel van oordeel dat een dergelijke situatie zich in dit geval niet voordoet. De minister mocht er ten tijde van het nemen van het besluit van 5 januari 2009 van uitgaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er, zoals de gemachtigde van de minister ter zitting heeft toegelicht, op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. De minister heeft het verzoek daarom niet hoeven doorsturen naar de Hoge Raad van Adel.
      3. Het betoog faalt.
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid, dat de minister na het besluit van 5 januari 2009 alsnog de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt. Volgens hem diende de rechtbank zijn beroep ook in zoverre gegrond te verklaren, het besluit van 5 januari 2009 in zoverre te vernietigen en het besluit van 18 mei 2006 in zoverre te herroepen.
      1. De minister heeft niet weersproken toegelicht dat hij [appellant] bij brief van 22 juni 2009 de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt, omdat hij die brief naar aanleiding van een door een ander ingediend Wob-verzoek openbaar heeft gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat, gezien deze openbaarmaking, de voordrachtsbrief een openbaar stuk is, zodat de verstrekking daarvan aan [appellant] een feitelijke handeling is en geen besluit dat met toepassing van de Wob is genomen. In dat licht bezien kan de brief van 22 juni 2009 niet worden aangemerkt als een besluit op het bezwaar van [appellant] en hoefde de rechtbank die brief niet bij het beroep tegen het besluit van 5 januari 2009 te betrekken.
      2. De klacht van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid dat de minister hem eerst na het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt dat zich onder de documenten een buitenlands adeldiploma bevindt, faalt reeds omdat het buitenlandse adeldiploma een bijlage is bij document a en de rechtbank ten aanzien van de weigering dit document te verstrekken het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 5 januari 2009 heeft vernietigd.
    6. [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.9.2. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, dat de rechtbank ten aanzien van de documenten d en e ten onrechte heeft overwogen dat de in die documenten vermelde feiten niet los kunnen worden gezien van de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens hem kunnen deze feiten desnoods in een andere vorm aan hem worden verstrekt. Bovendien zijn feiten uit adviezen van de Hoge Raad van Adel over andere inlijvingen bij een Wob-besluit van 6 oktober 1999, kenmerk BK99/91188, wel aan een ander verstrekt, zodat de minister zich schuldig maakt aan discriminatie, aldus [appellant].
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten en overweegt als volgt.
      2. Ten aanzien van het ontwerpbesluit dat deel uitmaakt van document e wordt overwogen dat in dit ontwerpbesluit niet meer of andere informatie is neergelegd dan in het reeds openbare koninklijk besluit van 17 juli 1999. Deze informatie is derhalve reeds openbaar gemaakt, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 in zaak nr. 200910061/1/H3; www.raadvanstate.nl. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat de minister document e niet openbaar hoefde te maken.
      3. Ten aanzien van het advies van de Hoge Raad van Adel aan de minister, document d, heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 augustus 2008 het volgende overwogen:‘Ook met betrekking tot de documenten waarvan openbaarmaking met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, heeft de minister niet voldoende gemotiveerd waarom hij zich tot volledige geheimhouding van deze documenten gehouden heeft geacht. Met name ten aanzien van de eerste twee alinea’s van een tot deze stukken behorend advies van de Hoge Raad van Adel, valt zonder motivering niet in te zien waarom niet tot openbaarmaking is overgegaan, zo nodig met toepassing van het tweede lid van artikel 11 van de Wob.’In het bij het besluit van 3 oktober 2006 gehandhaafde besluit van 18 mei 2006 heeft de minister openbaarmaking van het advies geweigerd, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. In het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister zijn bij dat besluit gehandhaafde weigering nader gemotiveerd met de overweging dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat over de vraag, of aan de vereisten van artikel 8 van de Wet op de adeldom voor inlijving is voldaan, dat de daarin opgenomen feiten niet zijn te scheiden van deze opvattingen, dat het niet mogelijk is deze opvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken en dat hij het ook overigens niet in overeenstemming acht met een goede en democratische bestuursvoering om die opvattingen te verstrekken. Volgens de minister geldt dit ook voor de eerste twee alinea’s van het advies. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt ten aanzien van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in die bepaling neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het advies een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Anders dan de rechtbank is de Afdeling evenwel van oordeel dat de nadere motivering bij het besluit van 5 januari 2009 niet leidt tot het oordeel dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Daartoe wordt als volgt overwogen. De Hoge Raad van Adel is bij de Wet op de adeldom ingesteld en heeft op grond van artikel 6, tweede lid, van die wet tot taak om de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Het advies, waarvan [appellant] openbaarmaking heeft verzocht, is een advies dat is verzocht en uitgebracht. in het kader van de uitoefening van die publieke taak. In dat advies, in het bijzonder in de tweede alinea, heeft de Hoge Raad van Adel het verzoek van de [familie] aan de hand van door die familie overgelegde bewijsstukken getoetst aan de in artikel 8 van de Wet op de adeldom neergelegde voorwaarden om voor inlijving in aanmerking te komen. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in artikel 6, tweede lid, van de Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Gelet op het voorgaande mocht de minister openbaarmaking van het advies niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob weigeren. In dit geval is ten aanzien van de in het advies neergelegde informatie voorts niet gebleken dat een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet, aangezien de in dat advies genoemde persoonlijke gegevens van de [familie] reeds blijkens andere documenten openbaar zijn. De minister heeft het advies derhalve ten onrechte niet openbaar gemaakt. In dit verband zij nog opgemerkt dat, anders dan de minister aanvoert, uit de uitspraak van 13 augustus 2008 niet volgt dat de minister openbaarmaking van het advies, behoudens de eerste twee alinea’s, mocht weigeren. De Afdeling heeft deze twee alinea’s genoemd ter illustratie van haar oordeel dat de weigering om het advies openbaar te maken ondeugdelijk was gemotiveerd. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister openbaarmaking van het advies mocht weigeren. Het betoog slaagt. Het betoog van [appellant] dat de minister het advies openbaar had moeten maken met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob, behoeft derhalve geen bespreking.
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 5 januari 2009 in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om document d openbaar te maken. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 11 van de Wob voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 18 mei 2006 in zoverre herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 januari 2009, voor zover dat is vernietigd. De Afdeling zal, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.3, de minister gelasten document d alsnog te verstrekken aan [appellant]. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de documenten a en b, met bijlagen, deels openbaar gemaakt. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt zijn hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    9. De minister heeft in de documenten a en b, met bijlagen, een aantal passages weggelakt. Door middel van Romeinse nummering heeft hij in het besluit van 4 januari 2011 aangegeven op welke soort informatie de weggelakte passages betrekking hebben. [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte de passages met nummer IV niet openbaar heeft gemaakt.
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de inhoud van de weggelakte passages met nummer IV en stelt vast dat deze uitsluitend namen, adressen en telefoonnummers van personen bevatten. De minister heeft openbaarmaking van deze strikt persoonlijke gegevens in redelijkheid kunnen weigeren op grond van het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vermelde belang van de persoonlijke levenssfeer. Het betoog faalt.
    10. Voor zover [appellant] betoogt dat de minister de doorzendplicht als bedoeld in artikel 4 van de Wob heeft geschonden door na de uitspraak van de rechtbank van 14 oktober 2010 het verzoek niet door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Zoals overwogen onder 2.4.2. dient een bestuursorgaan, indien het weet dat bij een ander bestuursorgaan andere stukken berusten waarop het bij hem ingediende Wob-verzoek eveneens betrekking heeft, niet alleen zelf een besluit te nemen op dat verzoek, maar dat tevens door te zenden. Ten tijde van het besluit van 4 januari 2011 wist de minister dat hij niet alle stukken in zijn bezit had met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie], aangezien [appellant] in zijn aanvullend hogerberoepschrift van 13 december 2010 stukken noemt die volgens de minister niet bij hem, maar bij de Hoge Raad van Adel berusten. Op de minister rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog door te zenden naar de Hoge Raad van Adel. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [appellant] na de uitspraak van 14 oktober 2010 reeds zelf een Wob-verzoek had ingediend bij de Hoge Raad van Adel, waarop deze bij e-mail van 1 november 2010 heeft gereageerd. In zijn hogerberoepschrift refereert [appellant] aan deze mailwisseling, zodat de minister van de indiening van dit verzoek op de hoogte was. Onder deze omstandigheden bestond geen belang meer bij het doorzenden van het bij de minister ingediende verzoek en was er in dit geval aanleiding om een uitzondering te maken op de doorzendplicht. Het betoog faalt.
    11. Het beroep is ongegrond.
    12. [appellant] heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, verzocht om vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van trage besluitvorming van de minister. De Afdeling begrijpt dit verzoek aldus, dat [appellant] zich op het standpunt stelt dat hij recht heeft op schadevergoeding omdat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), in deze procedure is geschonden.
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2005 in zaak nr. 200407087/1), is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM ten grondslag ligt, echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Dit beginsel noopt er toe dat een verzoek op grond van de Wob en het eventueel daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit voormelde uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
      2. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 op 18 juni 2006 ontvangen, zodat de redelijke termijn was afgelopen op 18 juni 2011. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden. Er zijn geen omstandigheden die deze overschrijding kunnen rechtvaardigen. Nu de uitspraken van de rechtbank en de Afdeling binnen een redelijke termijn zijn gedaan, moet deze overschrijding, die het gevolg is van de herhaalde besluitvorming van de minister op het Wob-verzoek, volledig worden toegerekend aan de minister. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), volgt uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134) dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de minister met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
      3. De immateriële schade die [appellant] stelt te hebben geleden als gevolg van het door de minister niet binnen redelijke termijn vergoeden van zijn griffierecht in deze en twee andere procedures, komt niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat het gestelde niet tijdig vergoeden van het griffierecht geen rechtstreeks verband houdt met de besluitvorming in deze procedure. Overigens heeft de gemachtigde van de minister zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de griffierechten wel zijn vergoed.
    13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

  3. Beslissing

     

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 5 januari 2009, kenmerk 2008-0000627627, in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om het advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties openbaar te maken;
    (Enz., enz., red.)

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan

Gerechtshof ‘s-Gravenhage 6 juli 2011

  1. In een eerder naschrift dzz. is ingegaan op een vonnis van Rechtbank ’s-Gravenhage over de vraag of leges in rekening konden worden gebracht bij de behandeling van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Rb. ’s-Gravenhage 28 april 2010, Gst. 2010/68). Destijds oordeelde de rechtbank dat dit niet mogelijk was. In navolging op dit vonnis volgden enkele andere vonnissen van andere rechtbanken waaronder Rb. Alkmaar (7 april 2011, LJN BQ1171) en Rb. Dordrecht (22 december 2010, LJN BP0235). Dit laatste vonnis vormde de aanleiding voor bovengenoemd arrest. In het hier opgenomen arrest gaat het hof anders om met het voorliggende geschilpunt.
  2. De lijn van de rechtbanken laat zich kort en goed als volgt samenvatten. Volgens de rechtbanken geeft de WOB geen grondslag voor het in rekening brengen van leges. Omdat het behandelen van een verzoek om informatie niet als dienst kan worden beschouwd, biedt ook art. 229 Gemw geen grondslag om een legesverordening vast te stellen.
  3. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat art. 14 WOB een grondslag biedt om nadere regels te stellen aangaande de behandeling van WOB-verzoeken. Zeker in het licht van art. 12 achtte ik het mogelijk dat deze regels ook zouden zien op het vergoeden van kosten voor het vervaardigen van kopieën, e.d. Los daarvan kon mijns inziens wel degelijk betoogd worden dat het behandelen van een WOB-verzoek als ‘dienst’ kon worden aangemerkt.
  4. Het hof stelt vast dat in art. 14 onderdeel b WOB wel degelijk een grondslag is gelegen om nadere regels te stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. Voorts lijkt het hof te suggereren dat ook het heffen van leges op grond van deze bepaling mogelijk is. Evenals het geannoteerde vonnis van Rechtbank ’s-Gravenhage, blijft echter dit onderdeel van het geschil vervolgens van een conclusie verstoken. Leek in het vonnis verondersteld te worden dat art. 14 WOB geen grondslag kan bieden, nu lijkt het hof in dit arrest te suggereren dat art. 14 WOB dat wel degelijk kan, maar dat dit in het onderhavige geval niet aan de orde is (zie de laatste twee regels van r.o. 7.1). Immers, onder r.o. 7.2 wordt vastgesteld dat de verordening is gebaseerd op art. 229 Gemw en laat het hof zich vervolgens leiden door deze keuze van de gemeente. Hoe het ook zij, mijns inziens kan worden vastgesteld dat art. 14 WOB wel degelijk een grondslag kan vormen voor regels op gemeentelijk niveau waarin ook een en ander wordt neergelegd over het in rekening brengen van kosten. Het komt me voor dat dit — zeker gelet op de specifiek in de WOB neergelegde grondslag — dé uitgelezen basis biedt voor een regeling op dit punt. Daarmee wordt tevens voorkomen, de in dit arrest — en de hierna te bespreken — discussie over het wel of niet zijn van een dienst.
  5. Immers, om te bezien of art. 229 Gemw een grondslag kan bieden voor een regeling, moet de vraag beantwoord worden of sprake is van een dienst. Door de rechtbanken werd — vanwege het algemene belang dat met openbaarmaking op grond van de WOB is gediend — verondersteld dat sprake was van werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening die niet rechtstreeks en in overheersende mate verband hielden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat het behandelen van een verzoek om informatie wel degelijk individualiseerbaar was. Van archiefonderzoek, ordenen van stukken, kopiëren en toesturen daarvan is — zo betoogde ik — immers pas sprake na een ontvangen verzoek. Pas na besluitvorming, waarbij sprake kan zijn van het geheel of gedeeltelijk openbaar maken voor een ieder, (zoals aan de orde bij de WOB) is mijns inziens sprake van een minder individualiseerbaar aspect van het behandelen van WOBverzoeken.
  6. Het hof lijkt mee te gaan in die redenering. Ook stelt het hof immers dat het in overheersende mate gaat om het verrichten van diensten in het kader van een individualiseerbaar belang bij specifieke informatie. Wat daarna met de informatie gebeurt doet daaraan niet af. Hierbij lijkt het hof overigens niet geheel te overzien wat de werking van de WOB is. Het beperkt zich immers tot de toekomstige optie dat verzoeker de informatie publiceert. Het geval wil natuurlijk dat de informatie vanwege de WOB openbaar is voor een ieder, enkel en alleen door het besluit van het bestuursorgaan. Uit die consequentie van de WOB leken de rechtbanken de conclusie te trekken dat de dienstverlening (dus) niet individualiseerbaar was. Dat aspect behandelt het hof niet expliciet. Dat is een gemiste kans. Toch denk ik, in lijn met mijn naschrift en de aanzet van het hof in r.o. 7.5.1, dat uit dit arrest kan worden opgemaakt dat alle handelingen tot en met het besluit op het WOB-verzoek voldoende individualiseerbaar moeten worden geacht, en daarom als ‘dienst’ te kunnen gelden. Derhalve kunnen er leges in rekening worden gebracht. Hierbij kan mijns inziens geen onderscheid worden aangebracht naar de ‘motieven’ van de individuele verzoeker om informatie. Het verzoek leidt tot handelingen, die handelingen dienen te worden aangemerkt als dienst.
  7. Terecht stelt het hof vervolgens dat de gemeente ten onrechte een onderscheid maakt voor het heffen van leges voor het doen van ‘nasporingen’ indien verzocht wordt om het toesturen van de documenten en dit achterwege laat als de documenten worden ingezien bij de gemeente. Een dergelijk onderscheid doet vermoeden waarvoor de leges daadwerkelijk zijn bedoeld (ook de portokosten), maar doet geen recht aan datgene waarvoor men de leges zegt te heffen, namelijk het verrichten van de nodige handeling om de informatie boven tafel te krijgen, de ‘nasporingen’.
  8. Overigens lijkt de discussie over het wel of niet in rekening mogen brengen van kosten binnen enkele jaren te worden afgedaan. In zijn brief van 31 mei 2011 kondigt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1, p. 13) immers een voorstel voor een eenduidige regeling in de WOB aan. In die regeling moet voor alle bestuursorganen worden vastgelegd dat alleen kosten voor reproductie en levering in rekening kunnen worden gebracht. Een aanzienlijke inperking van mogelijke ‘kostenposten’ ten opzichte van de huidige situatie derhalve, zeker in het licht van wat volgens het hier opgenomen arrest mogelijk lijkt. Gelet daarop is het onderzoek dat wordt aangekondigd in diezelfde brief — naar de financiële gevolgen voor de medeoverheden — van groot belang.

Essentie

Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan. Het heffen van leges voor nasporingen bij het toezenden van informatie, maar niet in geval van inzage, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door de gemeente te verrichten nasporingen in beide gevallen dezelfde zijn.

Partij(en)

Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [X] B.V., gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Leerdam, hierna: de Inspecteur,
op het hoger beroep van belanghebbende, tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 22 december 2010, nr. AWB 09/1264, betreffende het na te noemen geheven bedrag aan leges.

Voorgaande uitspraak

Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg

    1. Bij aanslag van 19 juni 2009 heeft de Inspecteur van belanghebbende voor het verstrekken van informatie op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: WOB) een bedrag van € 1.136,40 gemeentelijke leges geheven. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar van belanghebbende tegen de heffing van leges afgewezen.
    2. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, de aanslag verminderd met € 1.082,40, bepaald dat de Inspecteur aan belanghebbende vergoedt het door haar betaalde griffierecht van € 297 en de Inspecteur veroordeeld tot betaling van de proceskosten aan belanghebbende begroot op € 322 voor rechtsbijstand.
  1. Loop van het geding in hoger beroep

    1. De Inspecteur is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend
    2. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 25 mei 2011, gehouden te ‘s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
  2. Verordening en WOB

    1. De raad van de gemeente Leerdam heeft in zijn openbare vergadering van 27 november 2008 vastgesteld de ‘Verordening op de heffing en invordering van leges 2009″ (hierna: Verordening) met bijbehorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De Verordening is per 1 januari 2009 in werking getreden.
    2. Voor zover hier van belang luidt de Verordening als volgt:”Artikel 2 Belastbaar feit
      Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

      Artikel 3 Belastingplicht
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienstis verleend.

      Artikel 5 Tarieven
      1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”

    3. In de bij de Legesverordening behorende tarieventabel is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:”Hoofdstuk 1 Algemeen
      1.1. afschriften, fotokopieën, beschikkingen e.d.
      Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor de afgifte van:
      ( … )

      1.1.2.
      afschriften doorslagen of fotokopieën van stukken, voor zover daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke regeling een tarief is opgenomen, per pagina € 0,45.

      1.2. nasporingen
      Het tarief bedraagt voor het doen van nasporingen, zoals in het archief en de registers van de burgerlijke stand, ongeacht het resultaat, door een ambtenaar per kwartier: € 22,55.”

    4. De WOB bepaalt voor zover van belang.Artikel 2, eerste lid, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak informatie verstrekt overeenkomstig de WOB en daarbij uitgaat van het algemeen belang van informatie.

      Artikel 3, derde lid, van de WOB, bepaalt, dat de verzoeker bij zijn verzoek (om informatie) geen belang behoeft te stellen.

      Artikel 12, van de WOB bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de centrale overheid regels kunnen worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

      Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor gemeenten door hun besturen nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. ‘

  3. Vaststaande feiten

    Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:

    1. Belanghebbende heeft op 23 maart 2009 aan de gemeente verzocht informatie te verstrekken en daarbij een beroep gedaan op de WOB.
    2. Voorafgaand aan het verstrekken van informatie is door de Inspecteur op 7 april 2009 aan belanghebbende schriftelijk bericht dat met het verstrekken van informatie op grond van de WOB kosten van dienstverlening zijn gemoeid en dat ter zake leges zullen worden geheven, geschat op € 1.217,60.
    3. In totaal heeft de gemeente op 18 mei 2009 120 documenten aan belanghebbende verzonden. Het betreft ruim 120 pagina’s documenten, waarvan gegevens geanonimiseerd zijn in verband met de persoonlijke levenssfeer. De informatie bestaat uit een salarisoverzicht 2008 per persoon van burgemeester en wethouders, waarop vergoedingen van betrokkenen zijn vermeld. Bij het salarisoverzicht zijn tevens afschriften van declaraties en bijbehorende bonnen opgenomen. Verder zijn afschriften verstrekt van een creditcard die in 2008 is gebruikt. Ten slotte zijn afdrukken gemaakt uit het financieel informatiesysteem over 2008 waarin kosten zijn opgenomen voor representatie bestuur, kabinet, opleiding en congresbezoek.
    4. De Inspecteur heeft voor het verstrekken van de informatie bij de onderhavige aanslag 120 x € 0,45 per stuk, is € 54 aan kopieerkosten in rekening gebracht alsmede 12 uur tijd voor nasporingen (€ 22,55 x 48 kwartier) is € 1.082,40, in totaal € 1.136,40.
  4. Omschrijving geschil en standpunten van partijen

    1. Tussen partijen is in geschil of de Inspecteur aan belanghebbende, naast leges voor kopieerkosten, nog andere leges in rekening mag brengen voor de informatie die de gemeente aan belanghebbende heeft verstrekt op grond van de WOB. Deze vraag beantwoordt belanghebbende ontkennend en de Inspecteur bevestigend.
    2. De Inspecteur heeft ter ondersteuning van zijn standpunt — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
      1. Het behandelen van een WOB-verzoek is een dienst waarvoor de lagere overheden leges mogen heffen. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken heeft dit geantwoord naar aanleiding van een vraag in de Tweede Kamer (2010Z08361, Antwoorden op Kamervragen). De rechter heeft dan niet meer de bevoegdheid te toetsen of in het onderhavige geval sprake is van een dienst maar dient ervan uit te gaan dat dat zo is.
      2. Het door de Hoge Raad in het zogenoemde ‘Brandweerkostenarrest’ van 7 mei 1997, nr. 31 845, LJN: AA2090 geformuleerde criterium is niet van toepassing. Belanghebbende heeft in tegenstelling tot de belanghebbende uit dat arrest in dit geval om de dienst gevraagd en dat is voldoende om leges in rekening te mogen brengen. Het ontvangen van openbare informatie geschiedt ter voldoening aan de persoonlijke wens van de aanvrager die daarvan het genot heeft. Voor de werkzaamheden die deze dienst kost vraagt de gemeente terecht een vergoeding.
      3. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de nasporingen van ambtenaren in de gegevensverzamelingen van de gemeente teneinde te kunnen voldoen aan een WOB-verzoek plaatsvinden in het kader van de publieke taakuitoefening en niet in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het verstrekken van informatie overheerst het individuele belang van de verzoeker. De kosten die de gemeente maakt worden opgeroepen door het verzoek van belanghebbende.
      4. Wanneer een belanghebbende op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt daarvoor niet de mogelijkheid.
      5. In het geval inzage wordt gevraagd wordt voor het daaraan vooraf gaan doen van nasporingen geen leges in rekening gebracht.
      6. De gemeente heeft een tijdregistratiesysteem en daaruit blijkt dat in het onderhavige geval nasporingen zijn verricht om de gevraagde gegevens te vinden. Het is in het belang van de gemeente, met name een kleine gemeente, om duidelijkheid te krijgen over het antwoord op de vraag of de met de uitvoering gemoeide kosten op enigerlei wijze kunnen worden verhaald op de verzoeker of bijvoorbeeld door de centrale overheid worden vergoed.
    3. Belanghebbende heeft de standpunten van de Inspecteur gemotiveerd bestreden en houdt de juistheid van de uitspraak van de rechtbank staande. Belanghebbende heeft — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
      1. Belanghebbende heeft persoonlijk geen belang bij de verstrekte informatie. Er is geen overwegend individualiseerbaar belang aan te wijzen. De WOB-verzoeken zijn in het belang van de vrije nieuwsgaring gedaan en daarmee in het algemeen belang. Een gemeente dient te beschikken over een organisatie en voldoende gekwalificeerd personeel om aan de verzoeken op grond van de WOB te voldoen. Het recht op informatie moet drempelloos blijven. Belanghebbende geeft toe dat er door de overheid nasporingen moeten worden verricht om de gevraagde informatie zichtbaar en overdraagbaar te maken. Duidelijk is dat de gemeente kosten maakt voor de behandeling van een WOB-verzoek maar dat geschiedt in het algemeen belang. De gemeente heeft de plicht te voldoen aan de WOB-verzoeken.
      2. Het in rekening brengen van behandelkosten is in de verschillende internationale verdragen die betrekking hebben op het verlenen van toegang tot overheidsinformatie verboden. Zo verbiedt het door Nederland nog niet geratificeerde Verdrag van de Raad van Europa gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø betreffende ‘the Access to official documents’ iedere vorm van het in rekening brengen van behandelkosten van een verzoek tot het verstrekken van informatie.
      3. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is ook ontworpen voor de lagere overheden en vindt overeenkomstige toepassing in dit geval.
      4. Het is niet gerechtvaardigd dat de gemeente voor de heffing van leges onderscheid maakt tussen het verlenen van inzage dat gratis is en het op schrift verstrekken van de gevraagde informatie waarvoor wel leges geheven wordt. Beide handelingen zijn terug te voeren op eenzelfde verzoek om informatie op grond van de WOB.
    4. Ter zitting zijn partijen het volgende overeengekomen. Wanneer in dit geval heffing van leges voor nasporingen kan plaatsvinden heeft de gemeente in het onderhavige geval maximaal een uur aan het doen van nasporingen besteed.
    5. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken.
  5. Conclusie

    Conclusies van partijen

    1. Het hoger beroep van de Inspecteur strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
    2. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank. Oordeel van de rechtbank De rechtbank heeft het beroep van belanghebbende — voor zover van belang — gegrond verklaard op de volgende gronden:”2.4.1.
      De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarbij gaat zij [Hof: uit] van de volgende feiten en omstandigheden, Op 20 maart 2009 heeft eiseres bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een verzoek op grond van de WOB ingediend. Bij brief van 7 april 2009 heeft het college aan eiseres laten weten dat voor de behandeling van het verzoèk ingevolge de Legesverordening kosten in rekening zullen worden gebracht. De kosten werden begroot op € 1.217,60. Het college verzocht eiseres om de brief van 7 april 2009 voor akkoord te ondertekenen. Bij brief van 20 april 2009 heeft het college besloten het verzoek van eiseres in te willigen en de gevraagde stukken te verstrekken. Er werd gewacht met het verstrekken van de stukken tot de akkoordverklaring van eiseres door verweerder zou zijn ontvangen. Bij brief van 28 april 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de in rekening gebrachte kosten. Met dagtekening van 19 juni 2009 is de aanslag voor de legeskosten opgelegd.

      Vaststaat dat ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift de aanslag nog niet aan eiseres was opgelegd. Het bezwaarschrift is derhalve te vroeg (prematuur) ingediend.

      De rechtbank is van oordeel dat eiseres gelezen de brief van 7 april 2009 in combinatie met de brief van 20 april 2009 redelijkerwijs heeft kunnen menen dat het besluit reeds was genomen. Nu op 19 juni 2009 alsnog het reële besluit is genomen, wordt het bezwaarschrift geacht daartegen gericht te zijn. Eiseres is door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaar.

      De rechtbank stelt vast de in rekening gebrachte kopieerkosten ad € 54 tussen partijen niet in geschil zijn. In geschil is dan ook of van eiseres terecht een bedrag aan leges van € 1.082,40 is gevorderd voor het doen van nasporingen in het kader van de behandeling van haar verzoek op grond van de WOB.

      De rechtbank overweegt dat in de WOB geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

      Verweerder heeft de Legesverordening aan de nota van 19 juni 2009 ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 2 van de Legesverordening kunnen rechten worden geheven voor het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

      Kennelijk is het begrip ‘diensten’ in artikel 2 van de Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid. aanhef en onder b.van de Gemeentewet.

      Of verweerder van eiseres de in geschil zijnde leges mocht heffen hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte werkzaamheden als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt.

      Op grond van bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere het arrest van 17 april 2009, LJN: BIl253) kunnen door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als diensten worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

      De rechtbank is in het onderhavige geval van oordeel dat de werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als diensten in voormelde zin. Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet te stellen. De WOB heeft ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. De WOB vormt het algemene juridische kader voor de informatievoorziening door bestuursorganen en tracht het belang van de openbaarheid van stukken te beschermen. Het recht op openbaarmaking ingevolge de WOB dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

      Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte leges heeft geheven ten aanzien van het verzoek van eiseres. (…)”

  6. Uitspraak

    Beoordeling van het hoger beroep

    1. Artikel 12 van de WOB geeft de centrale overheid de mogelijkheid voor de door haar te behandelen WOB-verzoeken regels te stellen met betrekking tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen daarvan. Buiten voormelde kostencategoriëen kan de centrale overheid ter zake van WOB-verzoeken geen kosten verhalen. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is slechts op verzoeken gericht aan de centrale overheid van toepassing. Voor de WOB-verzoeken aan de lagere overheden is het stellen van regels voor het in rekening brengen van vergoedingen aan die overheden zelf overgelaten. Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover van belang, dat het gemeentebestuur nadere regels kan stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde.
    2. In het onderhavige geval heeft de Inspecteur leges in rekening gebracht op grond van de Verordening en de daarbij horende Tarieventabel. Beide berusten op de bevoegdheid die de gemeente daarvoor heeft volgens artikel 229 van de Gemeentewet. Volgens artikel 231 van de Gemeentewet geschiedt het in rekening brengen van leges bij voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. De toetsing of in een bepaald geval de leges terecht in rekening zijn gebracht is op grond van het vorenoverwogene opgedragen aan de rechter in belastingzaken.
    3. Vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (vgl. HR 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208, HR 17 april 2009, nr. 43.251, BNB 2009/149), is dat het heffen van leges op grond van artikel 229 van de Gemeentewet slechts kan plaatsvinden voor door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
    4. Uit de correspondentie tussen partijen komt naar voren dat om de informatie te kunnen verstrekken anonimiseringswerkzaamheden zijn verricht. Deze werkzaamheden zijn niet aan te merken als het doen van ‘nasporingen’ en kunnen niet onder de noemer van het doen van ‘nasporingen’ als bedoeld in artikel 1.2 van de Tarieventabel onder de legesheffing worden gebracht. Onder ‘nasporingen’ in de zin van die bepaling verstaat het Hof de werkzaamheden die de gemeente redelijkerwijs moet verrichten voor het doorzoeken van archieven en systemen om de gevraagde informatie te vinden. Partijen hebben de duur daarvan in het onderhavige geval uiteindelijk op een uur bepaald.
      1. Het in rekening brengen van leges voor ‘nasporingen’ is naar het oordeel van het Hof toegelaten aangezien de dienst van de gemeente in overheersende mate verband houdt met het individualiseerbaar belang dat bestaat bij de vrager van de specifieke informatie. Dat de vrager van de informatie de opgevraagde informatie daarna wellicht publiceert en dat die publicatie het algemeen belang zou kunnen dienen doet niet af aan de feitelijke dienstverlening aan belanghebbende door de gemeente.
      2. De hoogte van de voor de ‘nasporingen’ uiteindelijk in rekening gebrachte leges is niet zodanig dat de toegang tot de informatie die openbaar moet worden gemaakt feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Dat laatste zou een willekeurige en onredelijke heffing van leges tot gevolg hebben die de wetgever niet kan hebben bedoeld met het geven van de bevoegdheid om leges te heffen als tegenprestatie voor de door de gemeente verrichte diensten.
      3. Het Hof merkt op dat Nederland het verdrag van de Raad van Europa ‘on Access to Official Documents’, gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø niet heeft geratificeerd en het Hof daarom niet aan dat verdrag heft getoetst.
      1. Wanneer een (rechts)persoon op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage en ook niet voor de daaraan voorafgaande nasporingen. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt niet de mogelijkheid te heffen voor het verlenen van inzage maar wel voor het doen van nasporingen, ook al worden die verricht in het kader van de ter inzagelegging. Als de informatieverstrekking daarentegen geschiedt door toezending dan heft de gemeente wel leges voor de in dat kader verrichte nasporingen. Belanghebbende stelt dat dit een ongerechtvaardigd onderscheid is en doet daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
      2. Naar het oordeel van het Hof treft de stellin