Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verruiming doorzendplicht

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 27 juli 2011

  1. Inleiding
    Een interessant niet alledaags thema is in de hier opgenomen uitspraak aan de orde, de besluitvorming omtrent de inlijving van een familie in de Nederlandse adel. Opname in dit tijdschrift heeft echter meer te maken met enkele interessante aspecten in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).
  2. Doorzendplicht
    Wanneer kan worden vastgesteld dat de gevraagde informatie bij een ander bestuursorgaan aanwezig is, moet verzoeker zo nodig worden verwezen naar dat bestuursorgaan, aldus art. 4 WOB. Indien het WOB-verzoek schriftelijk is gedaan wordt het doorgezonden. Dit is dwingend opgenomen in de WOB. Daarvan wordt mededeling gedaan aan de verzoeker. De doorzendplicht geldt uitsluitend wanneer de gevraagde documenten bij een ander bestuursorgaan berusten. Indien een WOB-verzoek wordt doorgezonden naar het wel bevoegde orgaan en de verzoeker daarvan mededeling wordt gedaan, moet deze mededeling worden aangemerkt als een weigering een besluit te nemen in de zin van art. 6:2 onderdeel a Awb (Rb. Alkmaar van 24 november 2003, LJN AN9220). Het kan voorkomen dat, nadat de beslissing op bezwaar is genomen, pas blijkt dat informatie bij een ander bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan dat het verzoek heeft behandeld, dient dan alsnog contact te zoeken met de verzoeker en dient aan te geven dat het verzoek voor het overige wordt doorgezonden. Blijkt zulks ter zitting, en kan worden gesteld dat het bestuursorgaan niet te kwader trouw heeft gehandeld, dan kan de rechter met gebruikmaking van art. 8:72 lid 5 Awb het bestuursorgaan opdragen alsnog het verzoek door te zenden naar het bestuursorgaan waarvan het redelijkerwijs moet aannemen dat daar de door verzoeker gevraagde documenten aanwezig zijn (Rb. Amsterdam 4 december 2009, LJN BL1140). Het schenden van de doorzendplicht kan ook leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit (ABRvS 19 maart 2003, AB 2003/301) (zie verder uitgebreid het ‘Artikelsgewijs commentaar Wob’ bij art. 4 van M.G.J. Maas-Cooymans, (losbl.) Alphen aan den Rijn: Sdu Uitgevers). In het onderhavige geval had de minister het verzoek eerst te beperkt opgevat — het zag ook op de financiële afronding van de inlijving — en werd hem dat duidelijk door het hoger beroepschrift. Hierop zond hij de stukken alsnog. Voor de overige documenten, die mogelijk niet (meer) onder de minister berustten, maar — gelet op andere stukken — wel duidelijk bij een ander (de Hoge Raad van Adel) aanwezig waren, geeft de Afdeling een bijzondere overweging aangaande de doorzendplicht. De Afdeling stelt dat een redelijke uitleg van art. 4 WOB met zich brengt dat, in geval een bestuursorgaan weet dat andere documenten onder de reikwijdte van een verzoek vallend, niet bij hem maar bij een ander bestuursorgaan berusten, hij het verzoek zal moeten doorsturen. Dit is een aanzienlijke uitbreiding van de doorzendplicht. Immers, in geval verzoeken zodanig ruim zijn opgesteld — wat in de praktijk eerder regel dan uitzondering is — dat gevraagd wordt om specifieke documenten ‘en alle overige documenten’ over een specifieke bestuurlijke aangelegenheid, dan zal dat bij een groot aantal gevallen waarbij meerdere bestuursorganen zijn betrokken bij eenzelfde dossier, standaard moeten leiden tot een doorzending. Die lijn wordt in de praktijk die ik ken vooralsnog niet toegepast. Bijzonder in dit geval is vervolgens dat de Afdeling — vanwege de toelichting van de minister ter zitting — accepteert en vaststelt dat de minister ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar (na vernietiging door de Afdeling eerder) er van mocht uitgaan dat het dossier compleet was. Dat biedt bestuursorganen in de toekomst dus nog enige mogelijkheid om de uitbreiding van de doorzendplicht weer enigszins in te perken. Als een verzoeker het bestuursorgaan vervolgens wijst op documenten die mogelijk elders zijn, is het bestuursorgaan weer gehouden om het verzoek door te zenden. Deze plicht vervalt weer in geval verzoeker zelf tot actie is overgegaan en een verzoek heeft gericht aan dat andere bestuursorgaan, zoals ook in dit geval uiteindelijk aan de orde was (zie r.o. 2.10). Dat is wellicht ook de meest snelle en simpele weg voor de verzoeker om aan informatie te komen.
  3. Reeds openbare stukken
    In een eerder naschrift (ABRvS 16 maart 2011, nr. 201007168/1/H3, Gst. 2011/45) wees ik al op de discussie over de toepasselijkheid van de WOB bij reeds openbare informatie. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat sprake was van informatie die op (hoofdlijnen) reeds openbaar is, zodat een onevenredige bevoordeling of benadeling niet aan de orde kon zijn. Ik stelde in dat naschrift dat de Afdeling had kunnen (of moeten) oordelen dat op die aspecten de WOB niet van toepassing was. In de hier opgenomen uitspraak lijkt de Afdeling die lijn wel te volgen. Immers, onder r.o. 2.5.1 oordeelt zij dat de verstrekking van een reeds openbaar stuk, niets meer is dan een feitelijke handeling. Van een besluit is dan ook geen sprake. Geheel in lijn dus met eerdere jurisprudentie waaruit volgt dat gegevens die al eerder openbaar zijn gemaakt niet vallen onder de reikwijdte van de WOB (ABRvS 29 september 2010, LJN BN8563). Overigens merkt de Afdeling verder op dat de minister reeds openbare informatie (de persoonlijke gegevens van de familie) niet had mogen weigeren. Strikt genomen had de Afdeling hiervan moeten of kunnen opmerken dat die — reeds openbare informatie — niet aan een beoordeling in het kader van de WOB kan worden blootgesteld. Blijkbaar wil de Afdeling deze lijn niet per onderdeel van een document doorzetten, maar enkel voor hele documenten. Een aanknopingspunt in de WOB tref ik voor die lijn niet aan. De WOB vraagt immers ook voor een beoordeling per onderdeel van een document (vgl. ABRvS 19 januari 2011, AB 2011/154 m.nt. Stolk).
  4. Persoonlijke beleidsopvattingen van de Hoge Raad van Adel
    Voorts speelt een belangrijk aspect aangaande art. 11 WOB waarin is neergelegd dat persoonlijke beleidsopvattingen in stukken van intern beraad in beginsel niet openbaar worden gemaakt. De stappen die bij een beoordeling van een document in het licht van art. 11 WOB moeten worden gezet zijn achtereenvolgens:
    — is sprake van een document van intern beraad;
    — zijn er persoonlijke beleidsopvattingen;
    — noopt een goede en democratische bestuursvoering toch tot openbaarmaking of heeft de opsteller geen probleem met verstrekking (zie uitgebreid M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur: Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010/32, p. 140-142).
    De Afdeling merkt in de hier opgenomen uitspraak op dat inderdaad nog sprake is van een document van intern beraad. Het maakt de Afdeling derhalve ook niet uit of het document al is vastgesteld door de Hoge Raad van Adel of dat het nog in concept tussen de ambtenaren circuleert. Dat lijkt niet in alle gevallen de vaste lijn in de jurisprudentie. Zo oordeelde bijvoorbeeld Rechtbank Amsterdam (Rb. Amsterdam 8 januari 2007, LJN BL1087) dat een jaarverslag geen intern beraad-karakter meer kende door het feit dat het was vastgesteld door een directeur-generaal. Een onjuiste gevolgtrekking. Het oogmerk dat de opsteller van het stuk heeft, is immers bepalend en niet het moment in de tijd of degene die het heeft vastgesteld. Wel acht de Afdeling in dit geval van belang dat de Hoge Raad van Adel het advies heeft opgesteld op grond van een wettelijke bepaling. Gelet daarop meent de Afdeling immers dat geen sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie valt af te leiden dat het doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen, is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (zie bijvoorbeeld ABRvS 24 november 2004, nr. 200308272/1). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Nu het advies op grond van een wettelijke bepaling is gegeven door een college — de Hoge Raad van Adel — is de Afdeling van oordeel dat niet meer gesproken kan worden van persoonlijke beleidsopvattingen. Heel uitgebreid wordt dit overigens niet toegelicht. Hieruit kan evenwel de conclusie worden getrokken dat door colleges opgestelde adviezen, opgesteld ter uitvoering van een aan hem opgedragen taak, nimmer persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten (maar wel opgesteld kunnen zijn ten behoeve van het interne beraad). De vraag is overigens of de Afdeling terecht heeft geoordeeld dat sprake is van intern beraad. Het interne karakter van een document wordt — ik merkte dat hiervoor al kort op — bepaald door het oogmerk waarmee een stuk is opgesteld (vgl. ABRvS 8 februari 2006, AB 2006/151). Om het oogmerk van een stuk te bepalen, is de casuïstiek van belang. In algemene zin volgt uit de jurisprudentie dat het oogmerk aanwezig is als de opstellers van het document de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid (ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1 en ABRvS 26 november 2003, LJN AN8855).
  5. Geen intern beraad bij advisering of gestructureerd overleg
    In de jurisprudentie is voorts bepaald dat beraad tussen externen en het bestuursorgaan niet langer als intern wordt beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Van dat laatste is sprake als een partij concept-rapporten heeft opgesteld en met het bestuursorgaan heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan die partij tot een volwaardig milieueffectrapport kan komen. De Afdeling meende in een dergelijk geval dat dan geen sprake is van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. Dan was, volgens de Afdeling, sprake van vooroverleg ten behoeve van die partij, gericht op de totstandkoming en indiening door die partij van een in de wet geregeld stuk (zie ABRvS 8 februari 2006, nr. 200505098/1). Hierbij is met name de gestructureerdheid van belang. Hoe de aanduiding ‘advisering’ moet worden gelezen, is niet uitgemaakt. Duidelijk is wel dat advisering door advocaten e.d. (dus ad hoc) gewoon als intern beraad wordt beschouwd (ABRvS 17 juli 2002, AB 2002/375). De Afdeling lijkt uit te maken in de hier opgenomen uitspraak dat geen sprake is van advisering. Ik zou zeggen dat bij wettelijk vastgelegde vormen van advisering (Afdeling 3.3Awb advisering en andere ‘publiekrechtelijke’ vormen van advisering) zeer wel sprake kan zijn van advisering als bedoeld in de jurisprudentie waaruit mijns inziens dan ook volgt dat geen sprake is van een document van intern beraad. Blijkbaar is de Afdeling het hier (onbewust) niet mee eens. Recent heeft Rechtbank Rotterdam in dit kader geoordeeld dat bij adviezen van de DCMR (regionale milieudienst Rijnmond), Stadstoezicht, GHOR, VRR, Politie-Rijnmond, NS, Roteb, RET en Havenbedrijf Rotterdam aan de burgemeester van Rotterdam bij evenementen geen sprake is van intern beraad (Rb. Rotterdam 30 juni 2011, LJN BQ9881). De rechtbank komt tot dit oordeel nu ter zitting naar voren is gekomen dat de burgemeester per evenement, afhankelijk van het karakter daarvan, beziet welke adviezen van welke diensten of organisaties nodig zijn. Nu in alle gevallen — hoewel niet in beleid vastgelegd — sprake is van ten minste één dienstoverleg per evenement, is volgens de rechtbank sprake van gestructureerd overleg. Derhalve kan openbaarmaking van de notulen van de dienstoverleggen volgens de rechtbank niet geweigerd worden. De rechtbank meent evenwel ook dat sprake is van advisering, zodat ook openbaarmaking van de adviezen niet geweigerd kan worden. Ten onrechte lijkt de rechtbank dit overigens te stellen na te hebben vastgesteld dat sprake is van gestructureerd overleg. Hierbij lijkt de rechtbank derhalve niet het hiervoor geschetste onderscheid tussen advisering en gestructureerd overleg door elkaar te gebruiken.
  6. Ambtshalve toetsing
    Bijzonder is nog het gedeelte uit r.o. 2.6.3 waarin de Afdeling stelt dat voorts niet is gebleken dat een andere in de WOB genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet. Blijkbaar toetst de Afdeling ambtshalve of er andere weigeringsgronden aan een besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. Dit gaat mijns inziens te ver, zeker waar het de relatieve uitzonderingsgronden uit de Wob betreft.

Essentie

Verruiming doorzendplicht, mededeling dat stukken niet onder de minister berusten niet ongeloofwaardig. Advies van de Hoge raad van Adel bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen.

Samenvatting

Art. 4 WOB bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk WOB-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Een dergelijke situatie is niet aan de orde nu de minister er ten tijde van het nemen van het besluit van uit mocht gaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in art. 6 lid 2 Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in art. 11 lid 1 WOB neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit de uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 18 mei 2006 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie met betrekking tot de inlijving van de [familie] in de Nederlandse adel gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 3 oktober 2006 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 november 2007 in zaak nr. 06/3352 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 augustus 2008 in zaak nr. 200800078/1 heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 oktober 2006 vernietigd voor zover daarbij de weigering tot volledige openbaarmaking van de achterliggende stukken bij het inlijvingsbesluit is gehandhaafd. Bij besluit van 5 januari 2009 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. Bij uitspraak van 14 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 januari 2009 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 december 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten verstrekt. [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend. [appellant] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, is verschenen.


  2. Overwegingen

     

    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 4 wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet op de adeldom is er een Hoge Raad van Adel. Ingevolge het tweede lid heeft de Raad tot taak de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Ingevolge artikel 8 kan inlijving in de Nederlandse adel plaatsvinden ten aanzien van personen wier geslacht behoort tot de wettelijk erkende adel van een staat met een vergelijkbaar adelsstatuut en die daartoe een verzoek om inlijving hebben gedaan binnen vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van deze wet.
    2. [appellant] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van ‘alle mogelijke informatie die u mij per post kunt doen toekomen, met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie]’. Volgens de minister berusten de volgende documenten die onder de reikwijdte van dit verzoek vallen bij hem:
      a. brief van de [familie] van 8 januari 1999 aan de Hoge Raad van Adel, met 21 bijlagen;
      b. verzoek om inlijving in de Nederlandse adel van de [familie] van 5 april 1999 aan het Kabinet van de Koningin;
      c. brief van de minister van 15 juni 1999 aan de Hoge Raad van Adel;
      d. advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister;
      e. ontwerpbesluit van 2 juli 1999, met voordrachtsbrief van de minister aan de Koningin;
      f. koninklijk besluit van 17 juli 1999;
      g. brief van de minister van 26 augustus 1999 aan de Hoge Raad van Adel.
      Bij het besluit van 18 mei 2006 heeft de minister de documenten c, f en g aan [appellant] verstrekt. Bij het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister bijlage 3 bij document a, te weten de stamboomgegevens van de [familie], openbaar gemaakt. Bij brief van 22 juni 2009 heeft hij de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 aan [appellant] toegezonden. De minister heeft verdere openbaarmaking van document a en openbaarmaking van document b geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Openbaarmaking van document d en verdere openbaarmaking van document e heeft hij geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    3. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 oktober 2010, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, overwogen dat de minister ten aanzien van de documenten a en b niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom en in welke mate openbaarmaking van de in het betrokken document opgenomen gegevens een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer en waarom aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. De rechtbank heeft het besluit van 5 januari 2009 in zoverre vernietigd. Ten aanzien van de documenten d en e heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Aangezien die opvattingen afkomstig zijn van een beperkte kring van personen, die bovendien bezwaar hebben tegen openbaarmaking daarvan, heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.7.1. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008 heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de mededeling van de minister, dat onder hem geen andere dan de onder 2.2. genoemde stukken berusten. Volgens [appellant] kan deze rechtsoverweging hem niet worden tegengeworpen, aangezien de minister eerst in het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt welke documenten hij bij de beoordeling van het Wob-verzoek heeft betrokken. Volgens hem blijkt uit die opsomming, gelezen in samenhang met een e-mail van de Hoge Raad van Adel van 1 november 2010 en de bij het besluit van 4 januari 2011 verstrekte documenten, dat een aantal documenten ten onrechte niet onder de reikwijdte van zijn verzoek is gebracht, te weten: het antwoord van de Hoge Raad van Adel op document a, het Nederlandse adeldiploma, de intekening in het wapenregister, een verzoek van de [familie] om betaling van taxa en leges, een rekeningafschrift met ontvangst van taxa en leges, een brief van de Hoge Raad van Adel van 22 april 1992 aan de [familie] en een brief van de [familie] van 25 november 1996 aan de Hoge Raad van Adel. Voor zover deze documenten niet onder de minister zelf berusten, had hij het Wob-verzoek op grond van artikel 4 van de Wob moeten doorzenden naar de Hoge Raad van Adel, aldus [appellant].
      1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat van de door [appellant] genoemde documenten alleen die met betrekking tot de betaling van taxa en leges onder hem berusten. Aangezien deze stukken zich niet in het inlijvingsdossier zelf bevinden en hij van mening was dat het verzoek van [appellant] geen betrekking had op informatie over de financiële afronding van de inlijving, heeft hij deze niet bij het Wob-verzoek van [appellant] betrokken. Hij heeft deze documenten naar aanleiding van het hogerberoepschrift van [appellant] alsnog verstrekt. Naar het oordeel van de Afdeling is deze handelwijze van de minister niet onjuist en is voorts door de verstrekking de openbaarmaking van deze documenten niet langer in geschil. Ten aanzien van de overige onder 2.4. genoemde documenten, wordt als volgt overwogen. [appellant] voert terecht aan dat, nu hij eerst bij het besluit van 5 januari 2009 een duidelijke omschrijving heeft gekregen van de documenten die de minister bij de beoordeling van het Wobverzoek heeft betrokken, de rechtbank niet zonder meer mocht verwijzen naar voormelde rechtsoverweging van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008. Dit baat hem echter niet, aangezien de Afdeling het oordeel van de rechtbank onderschrijft, dat de mededeling van de minister dat de desbetreffende documenten niet onder hem berusten niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze mededeling van de minister onjuist is.
      2. Ten aanzien van het betoog dat de minister het verzoek had dienen door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Artikel 4 van de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan een schriftelijk Wob-verzoek, indien dat verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, moet doorzenden naar dat bestuursorgaan. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat deze doorzendplicht evenzeer geldt indien het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en derhalve zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die eveneens onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De Afdeling is evenwel van oordeel dat een dergelijke situatie zich in dit geval niet voordoet. De minister mocht er ten tijde van het nemen van het besluit van 5 januari 2009 van uitgaan dat hij zelf de beschikking had over het volledige inlijvingsdossier nu er, zoals de gemachtigde van de minister ter zitting heeft toegelicht, op dat moment geen aanwijzingen waren dat dit dossier niet volledig was. De minister heeft het verzoek daarom niet hoeven doorsturen naar de Hoge Raad van Adel.
      3. Het betoog faalt.
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid, dat de minister na het besluit van 5 januari 2009 alsnog de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt. Volgens hem diende de rechtbank zijn beroep ook in zoverre gegrond te verklaren, het besluit van 5 januari 2009 in zoverre te vernietigen en het besluit van 18 mei 2006 in zoverre te herroepen.
      1. De minister heeft niet weersproken toegelicht dat hij [appellant] bij brief van 22 juni 2009 de voordrachtsbrief van 2 juli 1999 heeft verstrekt, omdat hij die brief naar aanleiding van een door een ander ingediend Wob-verzoek openbaar heeft gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat, gezien deze openbaarmaking, de voordrachtsbrief een openbaar stuk is, zodat de verstrekking daarvan aan [appellant] een feitelijke handeling is en geen besluit dat met toepassing van de Wob is genomen. In dat licht bezien kan de brief van 22 juni 2009 niet worden aangemerkt als een besluit op het bezwaar van [appellant] en hoefde de rechtbank die brief niet bij het beroep tegen het besluit van 5 januari 2009 te betrekken.
      2. De klacht van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan de omstandigheid dat de minister hem eerst na het besluit van 5 januari 2009 kenbaar heeft gemaakt dat zich onder de documenten een buitenlands adeldiploma bevindt, faalt reeds omdat het buitenlandse adeldiploma een bijlage is bij document a en de rechtbank ten aanzien van de weigering dit document te verstrekken het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 5 januari 2009 heeft vernietigd.
    6. [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.9.2. van de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, dat de rechtbank ten aanzien van de documenten d en e ten onrechte heeft overwogen dat de in die documenten vermelde feiten niet los kunnen worden gezien van de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens hem kunnen deze feiten desnoods in een andere vorm aan hem worden verstrekt. Bovendien zijn feiten uit adviezen van de Hoge Raad van Adel over andere inlijvingen bij een Wob-besluit van 6 oktober 1999, kenmerk BK99/91188, wel aan een ander verstrekt, zodat de minister zich schuldig maakt aan discriminatie, aldus [appellant].
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten en overweegt als volgt.
      2. Ten aanzien van het ontwerpbesluit dat deel uitmaakt van document e wordt overwogen dat in dit ontwerpbesluit niet meer of andere informatie is neergelegd dan in het reeds openbare koninklijk besluit van 17 juli 1999. Deze informatie is derhalve reeds openbaar gemaakt, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 in zaak nr. 200910061/1/H3; www.raadvanstate.nl. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat de minister document e niet openbaar hoefde te maken.
      3. Ten aanzien van het advies van de Hoge Raad van Adel aan de minister, document d, heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 augustus 2008 het volgende overwogen:‘Ook met betrekking tot de documenten waarvan openbaarmaking met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, heeft de minister niet voldoende gemotiveerd waarom hij zich tot volledige geheimhouding van deze documenten gehouden heeft geacht. Met name ten aanzien van de eerste twee alinea’s van een tot deze stukken behorend advies van de Hoge Raad van Adel, valt zonder motivering niet in te zien waarom niet tot openbaarmaking is overgegaan, zo nodig met toepassing van het tweede lid van artikel 11 van de Wob.’In het bij het besluit van 3 oktober 2006 gehandhaafde besluit van 18 mei 2006 heeft de minister openbaarmaking van het advies geweigerd, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. In het besluit van 5 januari 2009 heeft de minister zijn bij dat besluit gehandhaafde weigering nader gemotiveerd met de overweging dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat over de vraag, of aan de vereisten van artikel 8 van de Wet op de adeldom voor inlijving is voldaan, dat de daarin opgenomen feiten niet zijn te scheiden van deze opvattingen, dat het niet mogelijk is deze opvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken en dat hij het ook overigens niet in overeenstemming acht met een goede en democratische bestuursvoering om die opvattingen te verstrekken. Volgens de minister geldt dit ook voor de eerste twee alinea’s van het advies. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt ten aanzien van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in die bepaling neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het advies een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Anders dan de rechtbank is de Afdeling evenwel van oordeel dat de nadere motivering bij het besluit van 5 januari 2009 niet leidt tot het oordeel dat het advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Daartoe wordt als volgt overwogen. De Hoge Raad van Adel is bij de Wet op de adeldom ingesteld en heeft op grond van artikel 6, tweede lid, van die wet tot taak om de minister te adviseren over verzoeken tot verlening van adeldom. Het advies, waarvan [appellant] openbaarmaking heeft verzocht, is een advies dat is verzocht en uitgebracht. in het kader van de uitoefening van die publieke taak. In dat advies, in het bijzonder in de tweede alinea, heeft de Hoge Raad van Adel het verzoek van de [familie] aan de hand van door die familie overgelegde bewijsstukken getoetst aan de in artikel 8 van de Wet op de adeldom neergelegde voorwaarden om voor inlijving in aanmerking te komen. Nu de Hoge Raad van Adel aldus het advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van adviescollege, ter uitvoering van de in artikel 6, tweede lid, van de Wet op de adeldom aan hem opgedragen taak, kan hetgeen in dat advies is neergelegd niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Het hiervoor omschreven doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van deze opvattingen is in dit geval dan ook niet aan de orde. Gelet op het voorgaande mocht de minister openbaarmaking van het advies niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob weigeren. In dit geval is ten aanzien van de in het advies neergelegde informatie voorts niet gebleken dat een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking daarvan verzet, aangezien de in dat advies genoemde persoonlijke gegevens van de [familie] reeds blijkens andere documenten openbaar zijn. De minister heeft het advies derhalve ten onrechte niet openbaar gemaakt. In dit verband zij nog opgemerkt dat, anders dan de minister aanvoert, uit de uitspraak van 13 augustus 2008 niet volgt dat de minister openbaarmaking van het advies, behoudens de eerste twee alinea’s, mocht weigeren. De Afdeling heeft deze twee alinea’s genoemd ter illustratie van haar oordeel dat de weigering om het advies openbaar te maken ondeugdelijk was gemotiveerd. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister openbaarmaking van het advies mocht weigeren. Het betoog slaagt. Het betoog van [appellant] dat de minister het advies openbaar had moeten maken met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob, behoeft derhalve geen bespreking.
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 5 januari 2009 in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om document d openbaar te maken. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 11 van de Wob voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 18 mei 2006 in zoverre herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 januari 2009, voor zover dat is vernietigd. De Afdeling zal, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.3, de minister gelasten document d alsnog te verstrekken aan [appellant]. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8. Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de documenten a en b, met bijlagen, deels openbaar gemaakt. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt zijn hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    9. De minister heeft in de documenten a en b, met bijlagen, een aantal passages weggelakt. Door middel van Romeinse nummering heeft hij in het besluit van 4 januari 2011 aangegeven op welke soort informatie de weggelakte passages betrekking hebben. [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte de passages met nummer IV niet openbaar heeft gemaakt.
      1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de inhoud van de weggelakte passages met nummer IV en stelt vast dat deze uitsluitend namen, adressen en telefoonnummers van personen bevatten. De minister heeft openbaarmaking van deze strikt persoonlijke gegevens in redelijkheid kunnen weigeren op grond van het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vermelde belang van de persoonlijke levenssfeer. Het betoog faalt.
    10. Voor zover [appellant] betoogt dat de minister de doorzendplicht als bedoeld in artikel 4 van de Wob heeft geschonden door na de uitspraak van de rechtbank van 14 oktober 2010 het verzoek niet door te zenden naar de Hoge Raad van Adel, wordt als volgt overwogen. Zoals overwogen onder 2.4.2. dient een bestuursorgaan, indien het weet dat bij een ander bestuursorgaan andere stukken berusten waarop het bij hem ingediende Wob-verzoek eveneens betrekking heeft, niet alleen zelf een besluit te nemen op dat verzoek, maar dat tevens door te zenden. Ten tijde van het besluit van 4 januari 2011 wist de minister dat hij niet alle stukken in zijn bezit had met betrekking tot de inlijving in de Nederlandse adel van de [familie], aangezien [appellant] in zijn aanvullend hogerberoepschrift van 13 december 2010 stukken noemt die volgens de minister niet bij hem, maar bij de Hoge Raad van Adel berusten. Op de minister rustte daarom in beginsel de plicht om het verzoek alsnog door te zenden naar de Hoge Raad van Adel. In dit geval doet zich echter de situatie voor dat [appellant] na de uitspraak van 14 oktober 2010 reeds zelf een Wob-verzoek had ingediend bij de Hoge Raad van Adel, waarop deze bij e-mail van 1 november 2010 heeft gereageerd. In zijn hogerberoepschrift refereert [appellant] aan deze mailwisseling, zodat de minister van de indiening van dit verzoek op de hoogte was. Onder deze omstandigheden bestond geen belang meer bij het doorzenden van het bij de minister ingediende verzoek en was er in dit geval aanleiding om een uitzondering te maken op de doorzendplicht. Het betoog faalt.
    11. Het beroep is ongegrond.
    12. [appellant] heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, verzocht om vergoeding van de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van trage besluitvorming van de minister. De Afdeling begrijpt dit verzoek aldus, dat [appellant] zich op het standpunt stelt dat hij recht heeft op schadevergoeding omdat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), in deze procedure is geschonden.
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 mei 2005 in zaak nr. 200407087/1), is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1), geldt de rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van het EVRM ten grondslag ligt, echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling. Dit beginsel noopt er toe dat een verzoek op grond van de Wob en het eventueel daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: het EHRM) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen en is in zaken zoals deze, die een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties hebben doorlopen, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren. Deze termijn van vijf jaar geldt ook indien, zoals in deze zaak het geval is, de behandeling meer procedurele rondes heeft omvat. Voorts volgt uit voormelde uitspraak van 24 december 2008 dat in procedures als deze, de redelijke termijn aanvangt op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
      2. De minister heeft het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 18 mei 2006 op 18 juni 2006 ontvangen, zodat de redelijke termijn was afgelopen op 18 juni 2011. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden. Er zijn geen omstandigheden die deze overschrijding kunnen rechtvaardigen. Nu de uitspraken van de rechtbank en de Afdeling binnen een redelijke termijn zijn gedaan, moet deze overschrijding, die het gevolg is van de herhaalde besluitvorming van de minister op het Wob-verzoek, volledig worden toegerekend aan de minister. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in voormelde uitspraak van 24 december 2008), volgt uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134) dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de minister met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellant], als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
      3. De immateriële schade die [appellant] stelt te hebben geleden als gevolg van het door de minister niet binnen redelijke termijn vergoeden van zijn griffierecht in deze en twee andere procedures, komt niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat het gestelde niet tijdig vergoeden van het griffierecht geen rechtstreeks verband houdt met de besluitvorming in deze procedure. Overigens heeft de gemachtigde van de minister zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de griffierechten wel zijn vergoed.
    13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

  3. Beslissing

     

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 oktober 2010 in zaak nr. 09/274, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 5 januari 2009, kenmerk 2008-0000627627, in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van de minister om het advies van de Hoge Raad van Adel van 25 juni 1999 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties openbaar te maken;
    (Enz., enz., red.)

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan

Gerechtshof ‘s-Gravenhage 6 juli 2011

  1. In een eerder naschrift dzz. is ingegaan op een vonnis van Rechtbank ’s-Gravenhage over de vraag of leges in rekening konden worden gebracht bij de behandeling van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Rb. ’s-Gravenhage 28 april 2010, Gst. 2010/68). Destijds oordeelde de rechtbank dat dit niet mogelijk was. In navolging op dit vonnis volgden enkele andere vonnissen van andere rechtbanken waaronder Rb. Alkmaar (7 april 2011, LJN BQ1171) en Rb. Dordrecht (22 december 2010, LJN BP0235). Dit laatste vonnis vormde de aanleiding voor bovengenoemd arrest. In het hier opgenomen arrest gaat het hof anders om met het voorliggende geschilpunt.
  2. De lijn van de rechtbanken laat zich kort en goed als volgt samenvatten. Volgens de rechtbanken geeft de WOB geen grondslag voor het in rekening brengen van leges. Omdat het behandelen van een verzoek om informatie niet als dienst kan worden beschouwd, biedt ook art. 229 Gemw geen grondslag om een legesverordening vast te stellen.
  3. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat art. 14 WOB een grondslag biedt om nadere regels te stellen aangaande de behandeling van WOB-verzoeken. Zeker in het licht van art. 12 achtte ik het mogelijk dat deze regels ook zouden zien op het vergoeden van kosten voor het vervaardigen van kopieën, e.d. Los daarvan kon mijns inziens wel degelijk betoogd worden dat het behandelen van een WOB-verzoek als ‘dienst’ kon worden aangemerkt.
  4. Het hof stelt vast dat in art. 14 onderdeel b WOB wel degelijk een grondslag is gelegen om nadere regels te stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. Voorts lijkt het hof te suggereren dat ook het heffen van leges op grond van deze bepaling mogelijk is. Evenals het geannoteerde vonnis van Rechtbank ’s-Gravenhage, blijft echter dit onderdeel van het geschil vervolgens van een conclusie verstoken. Leek in het vonnis verondersteld te worden dat art. 14 WOB geen grondslag kan bieden, nu lijkt het hof in dit arrest te suggereren dat art. 14 WOB dat wel degelijk kan, maar dat dit in het onderhavige geval niet aan de orde is (zie de laatste twee regels van r.o. 7.1). Immers, onder r.o. 7.2 wordt vastgesteld dat de verordening is gebaseerd op art. 229 Gemw en laat het hof zich vervolgens leiden door deze keuze van de gemeente. Hoe het ook zij, mijns inziens kan worden vastgesteld dat art. 14 WOB wel degelijk een grondslag kan vormen voor regels op gemeentelijk niveau waarin ook een en ander wordt neergelegd over het in rekening brengen van kosten. Het komt me voor dat dit — zeker gelet op de specifiek in de WOB neergelegde grondslag — dé uitgelezen basis biedt voor een regeling op dit punt. Daarmee wordt tevens voorkomen, de in dit arrest — en de hierna te bespreken — discussie over het wel of niet zijn van een dienst.
  5. Immers, om te bezien of art. 229 Gemw een grondslag kan bieden voor een regeling, moet de vraag beantwoord worden of sprake is van een dienst. Door de rechtbanken werd — vanwege het algemene belang dat met openbaarmaking op grond van de WOB is gediend — verondersteld dat sprake was van werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening die niet rechtstreeks en in overheersende mate verband hielden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. In mijn naschrift betoogde ik reeds dat het behandelen van een verzoek om informatie wel degelijk individualiseerbaar was. Van archiefonderzoek, ordenen van stukken, kopiëren en toesturen daarvan is — zo betoogde ik — immers pas sprake na een ontvangen verzoek. Pas na besluitvorming, waarbij sprake kan zijn van het geheel of gedeeltelijk openbaar maken voor een ieder, (zoals aan de orde bij de WOB) is mijns inziens sprake van een minder individualiseerbaar aspect van het behandelen van WOBverzoeken.
  6. Het hof lijkt mee te gaan in die redenering. Ook stelt het hof immers dat het in overheersende mate gaat om het verrichten van diensten in het kader van een individualiseerbaar belang bij specifieke informatie. Wat daarna met de informatie gebeurt doet daaraan niet af. Hierbij lijkt het hof overigens niet geheel te overzien wat de werking van de WOB is. Het beperkt zich immers tot de toekomstige optie dat verzoeker de informatie publiceert. Het geval wil natuurlijk dat de informatie vanwege de WOB openbaar is voor een ieder, enkel en alleen door het besluit van het bestuursorgaan. Uit die consequentie van de WOB leken de rechtbanken de conclusie te trekken dat de dienstverlening (dus) niet individualiseerbaar was. Dat aspect behandelt het hof niet expliciet. Dat is een gemiste kans. Toch denk ik, in lijn met mijn naschrift en de aanzet van het hof in r.o. 7.5.1, dat uit dit arrest kan worden opgemaakt dat alle handelingen tot en met het besluit op het WOB-verzoek voldoende individualiseerbaar moeten worden geacht, en daarom als ‘dienst’ te kunnen gelden. Derhalve kunnen er leges in rekening worden gebracht. Hierbij kan mijns inziens geen onderscheid worden aangebracht naar de ‘motieven’ van de individuele verzoeker om informatie. Het verzoek leidt tot handelingen, die handelingen dienen te worden aangemerkt als dienst.
  7. Terecht stelt het hof vervolgens dat de gemeente ten onrechte een onderscheid maakt voor het heffen van leges voor het doen van ‘nasporingen’ indien verzocht wordt om het toesturen van de documenten en dit achterwege laat als de documenten worden ingezien bij de gemeente. Een dergelijk onderscheid doet vermoeden waarvoor de leges daadwerkelijk zijn bedoeld (ook de portokosten), maar doet geen recht aan datgene waarvoor men de leges zegt te heffen, namelijk het verrichten van de nodige handeling om de informatie boven tafel te krijgen, de ‘nasporingen’.
  8. Overigens lijkt de discussie over het wel of niet in rekening mogen brengen van kosten binnen enkele jaren te worden afgedaan. In zijn brief van 31 mei 2011 kondigt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstukken II 2010/11, 32 802, nr. 1, p. 13) immers een voorstel voor een eenduidige regeling in de WOB aan. In die regeling moet voor alle bestuursorganen worden vastgelegd dat alleen kosten voor reproductie en levering in rekening kunnen worden gebracht. Een aanzienlijke inperking van mogelijke ‘kostenposten’ ten opzichte van de huidige situatie derhalve, zeker in het licht van wat volgens het hier opgenomen arrest mogelijk lijkt. Gelet daarop is het onderzoek dat wordt aangekondigd in diezelfde brief — naar de financiële gevolgen voor de medeoverheden — van groot belang.

Essentie

Legesheffing voor nasporingen in verband met een WOB-verzoek om informatie is in beginsel toegestaan. Het heffen van leges voor nasporingen bij het toezenden van informatie, maar niet in geval van inzage, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door de gemeente te verrichten nasporingen in beide gevallen dezelfde zijn.

Partij(en)

Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [X] B.V., gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Leerdam, hierna: de Inspecteur,
op het hoger beroep van belanghebbende, tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 22 december 2010, nr. AWB 09/1264, betreffende het na te noemen geheven bedrag aan leges.

Voorgaande uitspraak

Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg

    1. Bij aanslag van 19 juni 2009 heeft de Inspecteur van belanghebbende voor het verstrekken van informatie op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: WOB) een bedrag van € 1.136,40 gemeentelijke leges geheven. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar van belanghebbende tegen de heffing van leges afgewezen.
    2. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, de aanslag verminderd met € 1.082,40, bepaald dat de Inspecteur aan belanghebbende vergoedt het door haar betaalde griffierecht van € 297 en de Inspecteur veroordeeld tot betaling van de proceskosten aan belanghebbende begroot op € 322 voor rechtsbijstand.
  1. Loop van het geding in hoger beroep

    1. De Inspecteur is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend
    2. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 25 mei 2011, gehouden te ‘s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
  2. Verordening en WOB

    1. De raad van de gemeente Leerdam heeft in zijn openbare vergadering van 27 november 2008 vastgesteld de ‘Verordening op de heffing en invordering van leges 2009″ (hierna: Verordening) met bijbehorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De Verordening is per 1 januari 2009 in werking getreden.
    2. Voor zover hier van belang luidt de Verordening als volgt:”Artikel 2 Belastbaar feit
      Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

      Artikel 3 Belastingplicht
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienstis verleend.

      Artikel 5 Tarieven
      1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.”

    3. In de bij de Legesverordening behorende tarieventabel is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:”Hoofdstuk 1 Algemeen
      1.1. afschriften, fotokopieën, beschikkingen e.d.
      Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor de afgifte van:
      ( … )

      1.1.2.
      afschriften doorslagen of fotokopieën van stukken, voor zover daarvoor niet elders in deze tabel of in een andere wettelijke regeling een tarief is opgenomen, per pagina € 0,45.

      1.2. nasporingen
      Het tarief bedraagt voor het doen van nasporingen, zoals in het archief en de registers van de burgerlijke stand, ongeacht het resultaat, door een ambtenaar per kwartier: € 22,55.”

    4. De WOB bepaalt voor zover van belang.Artikel 2, eerste lid, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak informatie verstrekt overeenkomstig de WOB en daarbij uitgaat van het algemeen belang van informatie.

      Artikel 3, derde lid, van de WOB, bepaalt, dat de verzoeker bij zijn verzoek (om informatie) geen belang behoeft te stellen.

      Artikel 12, van de WOB bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de centrale overheid regels kunnen worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

      Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor gemeenten door hun besturen nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde. ‘

  3. Vaststaande feiten

    Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:

    1. Belanghebbende heeft op 23 maart 2009 aan de gemeente verzocht informatie te verstrekken en daarbij een beroep gedaan op de WOB.
    2. Voorafgaand aan het verstrekken van informatie is door de Inspecteur op 7 april 2009 aan belanghebbende schriftelijk bericht dat met het verstrekken van informatie op grond van de WOB kosten van dienstverlening zijn gemoeid en dat ter zake leges zullen worden geheven, geschat op € 1.217,60.
    3. In totaal heeft de gemeente op 18 mei 2009 120 documenten aan belanghebbende verzonden. Het betreft ruim 120 pagina’s documenten, waarvan gegevens geanonimiseerd zijn in verband met de persoonlijke levenssfeer. De informatie bestaat uit een salarisoverzicht 2008 per persoon van burgemeester en wethouders, waarop vergoedingen van betrokkenen zijn vermeld. Bij het salarisoverzicht zijn tevens afschriften van declaraties en bijbehorende bonnen opgenomen. Verder zijn afschriften verstrekt van een creditcard die in 2008 is gebruikt. Ten slotte zijn afdrukken gemaakt uit het financieel informatiesysteem over 2008 waarin kosten zijn opgenomen voor representatie bestuur, kabinet, opleiding en congresbezoek.
    4. De Inspecteur heeft voor het verstrekken van de informatie bij de onderhavige aanslag 120 x € 0,45 per stuk, is € 54 aan kopieerkosten in rekening gebracht alsmede 12 uur tijd voor nasporingen (€ 22,55 x 48 kwartier) is € 1.082,40, in totaal € 1.136,40.
  4. Omschrijving geschil en standpunten van partijen

    1. Tussen partijen is in geschil of de Inspecteur aan belanghebbende, naast leges voor kopieerkosten, nog andere leges in rekening mag brengen voor de informatie die de gemeente aan belanghebbende heeft verstrekt op grond van de WOB. Deze vraag beantwoordt belanghebbende ontkennend en de Inspecteur bevestigend.
    2. De Inspecteur heeft ter ondersteuning van zijn standpunt — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
      1. Het behandelen van een WOB-verzoek is een dienst waarvoor de lagere overheden leges mogen heffen. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken heeft dit geantwoord naar aanleiding van een vraag in de Tweede Kamer (2010Z08361, Antwoorden op Kamervragen). De rechter heeft dan niet meer de bevoegdheid te toetsen of in het onderhavige geval sprake is van een dienst maar dient ervan uit te gaan dat dat zo is.
      2. Het door de Hoge Raad in het zogenoemde ‘Brandweerkostenarrest’ van 7 mei 1997, nr. 31 845, LJN: AA2090 geformuleerde criterium is niet van toepassing. Belanghebbende heeft in tegenstelling tot de belanghebbende uit dat arrest in dit geval om de dienst gevraagd en dat is voldoende om leges in rekening te mogen brengen. Het ontvangen van openbare informatie geschiedt ter voldoening aan de persoonlijke wens van de aanvrager die daarvan het genot heeft. Voor de werkzaamheden die deze dienst kost vraagt de gemeente terecht een vergoeding.
      3. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de nasporingen van ambtenaren in de gegevensverzamelingen van de gemeente teneinde te kunnen voldoen aan een WOB-verzoek plaatsvinden in het kader van de publieke taakuitoefening en niet in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het verstrekken van informatie overheerst het individuele belang van de verzoeker. De kosten die de gemeente maakt worden opgeroepen door het verzoek van belanghebbende.
      4. Wanneer een belanghebbende op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt daarvoor niet de mogelijkheid.
      5. In het geval inzage wordt gevraagd wordt voor het daaraan vooraf gaan doen van nasporingen geen leges in rekening gebracht.
      6. De gemeente heeft een tijdregistratiesysteem en daaruit blijkt dat in het onderhavige geval nasporingen zijn verricht om de gevraagde gegevens te vinden. Het is in het belang van de gemeente, met name een kleine gemeente, om duidelijkheid te krijgen over het antwoord op de vraag of de met de uitvoering gemoeide kosten op enigerlei wijze kunnen worden verhaald op de verzoeker of bijvoorbeeld door de centrale overheid worden vergoed.
    3. Belanghebbende heeft de standpunten van de Inspecteur gemotiveerd bestreden en houdt de juistheid van de uitspraak van de rechtbank staande. Belanghebbende heeft — zakelijk weergegeven — het volgende aangevoerd.
      1. Belanghebbende heeft persoonlijk geen belang bij de verstrekte informatie. Er is geen overwegend individualiseerbaar belang aan te wijzen. De WOB-verzoeken zijn in het belang van de vrije nieuwsgaring gedaan en daarmee in het algemeen belang. Een gemeente dient te beschikken over een organisatie en voldoende gekwalificeerd personeel om aan de verzoeken op grond van de WOB te voldoen. Het recht op informatie moet drempelloos blijven. Belanghebbende geeft toe dat er door de overheid nasporingen moeten worden verricht om de gevraagde informatie zichtbaar en overdraagbaar te maken. Duidelijk is dat de gemeente kosten maakt voor de behandeling van een WOB-verzoek maar dat geschiedt in het algemeen belang. De gemeente heeft de plicht te voldoen aan de WOB-verzoeken.
      2. Het in rekening brengen van behandelkosten is in de verschillende internationale verdragen die betrekking hebben op het verlenen van toegang tot overheidsinformatie verboden. Zo verbiedt het door Nederland nog niet geratificeerde Verdrag van de Raad van Europa gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø betreffende ‘the Access to official documents’ iedere vorm van het in rekening brengen van behandelkosten van een verzoek tot het verstrekken van informatie.
      3. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is ook ontworpen voor de lagere overheden en vindt overeenkomstige toepassing in dit geval.
      4. Het is niet gerechtvaardigd dat de gemeente voor de heffing van leges onderscheid maakt tussen het verlenen van inzage dat gratis is en het op schrift verstrekken van de gevraagde informatie waarvoor wel leges geheven wordt. Beide handelingen zijn terug te voeren op eenzelfde verzoek om informatie op grond van de WOB.
    4. Ter zitting zijn partijen het volgende overeengekomen. Wanneer in dit geval heffing van leges voor nasporingen kan plaatsvinden heeft de gemeente in het onderhavige geval maximaal een uur aan het doen van nasporingen besteed.
    5. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken.
  5. Conclusie

    Conclusies van partijen

    1. Het hoger beroep van de Inspecteur strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
    2. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank. Oordeel van de rechtbank De rechtbank heeft het beroep van belanghebbende — voor zover van belang — gegrond verklaard op de volgende gronden:”2.4.1.
      De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarbij gaat zij [Hof: uit] van de volgende feiten en omstandigheden, Op 20 maart 2009 heeft eiseres bij het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een verzoek op grond van de WOB ingediend. Bij brief van 7 april 2009 heeft het college aan eiseres laten weten dat voor de behandeling van het verzoèk ingevolge de Legesverordening kosten in rekening zullen worden gebracht. De kosten werden begroot op € 1.217,60. Het college verzocht eiseres om de brief van 7 april 2009 voor akkoord te ondertekenen. Bij brief van 20 april 2009 heeft het college besloten het verzoek van eiseres in te willigen en de gevraagde stukken te verstrekken. Er werd gewacht met het verstrekken van de stukken tot de akkoordverklaring van eiseres door verweerder zou zijn ontvangen. Bij brief van 28 april 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de in rekening gebrachte kosten. Met dagtekening van 19 juni 2009 is de aanslag voor de legeskosten opgelegd.

      Vaststaat dat ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift de aanslag nog niet aan eiseres was opgelegd. Het bezwaarschrift is derhalve te vroeg (prematuur) ingediend.

      De rechtbank is van oordeel dat eiseres gelezen de brief van 7 april 2009 in combinatie met de brief van 20 april 2009 redelijkerwijs heeft kunnen menen dat het besluit reeds was genomen. Nu op 19 juni 2009 alsnog het reële besluit is genomen, wordt het bezwaarschrift geacht daartegen gericht te zijn. Eiseres is door verweerder dan ook terecht ontvankelijk geacht in haar bezwaar.

      De rechtbank stelt vast de in rekening gebrachte kopieerkosten ad € 54 tussen partijen niet in geschil zijn. In geschil is dan ook of van eiseres terecht een bedrag aan leges van € 1.082,40 is gevorderd voor het doen van nasporingen in het kader van de behandeling van haar verzoek op grond van de WOB.

      De rechtbank overweegt dat in de WOB geen bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken.

      Verweerder heeft de Legesverordening aan de nota van 19 juni 2009 ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 2 van de Legesverordening kunnen rechten worden geheven voor het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

      Kennelijk is het begrip ‘diensten’ in artikel 2 van de Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid. aanhef en onder b.van de Gemeentewet.

      Of verweerder van eiseres de in geschil zijnde leges mocht heffen hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte werkzaamheden als diensten in voormelde zin kunnen worden aangemerkt.

      Op grond van bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere het arrest van 17 april 2009, LJN: BIl253) kunnen door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als diensten worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

      De rechtbank is in het onderhavige geval van oordeel dat de werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als diensten in voormelde zin. Artikel 110 van de Grondwet verplicht de overheid tot het betrachten van openbaarheid bij de uitvoering van haar taak volgens regels bij de wet te stellen. De WOB heeft ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. De WOB vormt het algemene juridische kader voor de informatievoorziening door bestuursorganen en tracht het belang van de openbaarheid van stukken te beschermen. Het recht op openbaarmaking ingevolge de WOB dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het doen van nasporingen door ambtenaren in gegevensverzamelingen van de gemeente ter voldoening aan verzoeken op grond van de WOB betreft dan ook werkzaamheden in het kader van de publieke taakuitoefening en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

      Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte leges heeft geheven ten aanzien van het verzoek van eiseres. (…)”

  6. Uitspraak

    Beoordeling van het hoger beroep

    1. Artikel 12 van de WOB geeft de centrale overheid de mogelijkheid voor de door haar te behandelen WOB-verzoeken regels te stellen met betrekking tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen daarvan. Buiten voormelde kostencategoriëen kan de centrale overheid ter zake van WOB-verzoeken geen kosten verhalen. Het Besluit tarieven openbaarheid van bestuur is slechts op verzoeken gericht aan de centrale overheid van toepassing. Voor de WOB-verzoeken aan de lagere overheden is het stellen van regels voor het in rekening brengen van vergoedingen aan die overheden zelf overgelaten. Artikel 14, aanhef en onder b, van de WOB, bepaalt, voor zover van belang, dat het gemeentebestuur nadere regels kan stellen omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB bepaalde.
    2. In het onderhavige geval heeft de Inspecteur leges in rekening gebracht op grond van de Verordening en de daarbij horende Tarieventabel. Beide berusten op de bevoegdheid die de gemeente daarvoor heeft volgens artikel 229 van de Gemeentewet. Volgens artikel 231 van de Gemeentewet geschiedt het in rekening brengen van leges bij voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. De toetsing of in een bepaald geval de leges terecht in rekening zijn gebracht is op grond van het vorenoverwogene opgedragen aan de rechter in belastingzaken.
    3. Vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (vgl. HR 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208, HR 17 april 2009, nr. 43.251, BNB 2009/149), is dat het heffen van leges op grond van artikel 229 van de Gemeentewet slechts kan plaatsvinden voor door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
    4. Uit de correspondentie tussen partijen komt naar voren dat om de informatie te kunnen verstrekken anonimiseringswerkzaamheden zijn verricht. Deze werkzaamheden zijn niet aan te merken als het doen van ‘nasporingen’ en kunnen niet onder de noemer van het doen van ‘nasporingen’ als bedoeld in artikel 1.2 van de Tarieventabel onder de legesheffing worden gebracht. Onder ‘nasporingen’ in de zin van die bepaling verstaat het Hof de werkzaamheden die de gemeente redelijkerwijs moet verrichten voor het doorzoeken van archieven en systemen om de gevraagde informatie te vinden. Partijen hebben de duur daarvan in het onderhavige geval uiteindelijk op een uur bepaald.
      1. Het in rekening brengen van leges voor ‘nasporingen’ is naar het oordeel van het Hof toegelaten aangezien de dienst van de gemeente in overheersende mate verband houdt met het individualiseerbaar belang dat bestaat bij de vrager van de specifieke informatie. Dat de vrager van de informatie de opgevraagde informatie daarna wellicht publiceert en dat die publicatie het algemeen belang zou kunnen dienen doet niet af aan de feitelijke dienstverlening aan belanghebbende door de gemeente.
      2. De hoogte van de voor de ‘nasporingen’ uiteindelijk in rekening gebrachte leges is niet zodanig dat de toegang tot de informatie die openbaar moet worden gemaakt feitelijk onmogelijk wordt gemaakt. Dat laatste zou een willekeurige en onredelijke heffing van leges tot gevolg hebben die de wetgever niet kan hebben bedoeld met het geven van de bevoegdheid om leges te heffen als tegenprestatie voor de door de gemeente verrichte diensten.
      3. Het Hof merkt op dat Nederland het verdrag van de Raad van Europa ‘on Access to Official Documents’, gesloten op 18 juni 2009 te Tromsø niet heeft geratificeerd en het Hof daarom niet aan dat verdrag heft getoetst.
      1. Wanneer een (rechts)persoon op grond van de WOB gebruik maakt van het recht op inzage heft de gemeente geen leges voor de inzage en ook niet voor de daaraan voorafgaande nasporingen. De Verordening van de gemeente Leerdam biedt niet de mogelijkheid te heffen voor het verlenen van inzage maar wel voor het doen van nasporingen, ook al worden die verricht in het kader van de ter inzagelegging. Als de informatieverstrekking daarentegen geschiedt door toezending dan heft de gemeente wel leges voor de in dat kader verrichte nasporingen. Belanghebbende stelt dat dit een ongerechtvaardigd onderscheid is en doet daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
      2. Naar het oordeel van het Hof treft de stelling van belanghebbende doel. Het is niet gerechtvaardigd bij het heffen van leges onderscheid te maken tussen het geval waarin voldaan wordt aan het WOB-verzoek door feitelijk inzage te verlenen en het geval waarin de gevraagde informatie op andere wijze, zoals door toezending, wordt verstrekt. In beide gevallen worden immers dezelfde ‘nasporingen’ gedaan die het belastbaar feit vormen voor de legesheffing. De Inspecteur heeft voor dit verschil in behandeling geen rechtvaardigingsgrond aangevoerd en van zodanige, redelijke grond is het Hof ook niet gebleken.
      3. Het vorenoverwogene leidt ertoe dat in het onderhavige geval de gedane ‘nasporingen’ niet in de heffing kunnen worden betrokken.
    5. Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen blijft de uitspraak van de rechtbank in stand, zij het op gewijzigde gronden. (Enz., enz., red.)

Beslissing

Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de rechtbank. (Enz., enz., red.)

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: wanneer is sprake van vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens en voor onevenredige benadeling is al openbare informatie en factor van belang

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 maart 2011

  1. Om informatie over de concurrent te verkrijgen, wordt nogal eens een bestuursorgaan benaderd. De Wob vormt dan veelal het kader waarin een verzoek om die informatie moet worden beoordeeld. Gelukkig biedt de Wob hiervoor de mogelijkheid, maar ook de nodige waarborgen om de belangen van de onderneming waarover informatie wordt opgevraagd te beschermen. Enerzijds vinden we die bescherming in de rechtsbeschermingsprocedures. Zienswijzen kunnen worden ingediend en binnen een periode van twee weken na het besluit tot openbaarmaking kan via een voorlopige voorziening een poging worden ondernomen de feitelijke verstrekking van informatie tegen te houden, althans door een rechter te laten toetsen (artikel 6 lid 5). Anderzijds zien we in artikel 10 van de Wob een aantal belangen geformuleerd, die (mede) zijn opgenomen ter behartiging van de belangen van ondernemingen. Met name de uitzonderingsgrond van artikel 10 lid 1 onder c (vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens) en (veelal subsidiair ingeroepen) artikel 10 lid 2 onder g (onevenredige benadeling of bevoordeling) springen hierbij in het oog.
  2. In de hier opgenomen uitspraak gaat het om een verzoek van P1 Holding, exploitant van parkeergarages, om de samenwerkings- en erfpachtovereenkomsten tussen Q-Park Exploitatie B.V. (een concurrent) en de gemeente Maastricht. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht had het verzoek integraal afgewezen nu beide overeenkomsten geheel uit vertrouwelijk aan hem meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens zou bestaan. De rechtbank achtte slechts onderdelen van beide overeenkomsten van die aard en strekking. P1 Holding stelt in hoger beroep dat van vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens geen sprake is. De informatie is niet vertrouwelijk aan de overheid verstrekt en het betreft geen bedrijfs- en fabricagegegevens. Het hoger beroep van P1 Holding is tweeledig. Enerzijds stelt men dat de informatie niet vertrouwelijk is verstrekt. Anderzijds, dat van bedrijfs- en fabricagegegevens geen sprake is.
  3. De standaardoverweging over de uitzonderingsgrond van artikel 10 lid 1 onder c Wob is ook in deze uitspraak opgenomen: “Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 april 2008, nr. 200704972/1, AB 2008/209), zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, slechts die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn.
  4. Vertrouwelijk verstrekt?

  5. Het eerste onderdeel van het betoog van P1 Holding wordt wat impliciet van de hand gewezen door de Afdeling. Zij merkt op dat de niet openbaar gemaakte passages, die onderdeel zijn van de samenwerkingsovereenkomst en de erfpachtovereenkomst, de schriftelijke vastlegging van tussen de gemeente en Q-Park gemaakte afspraken betreft. Zonder hier verder expliciet de conclusie aan te verbinden dat het (dus) gaat om vertrouwelijk verstrekte gegevens, lijkt de Afdeling wel iets dergelijks te concluderen.
  6. Bij dit onderdeel van artikel 10 lid 1 onder c wordt veelal de aandacht gevestigd op de vraag of iets nu wel of niet ‘vertrouwelijk’ is. Van belang daarbij is op te merken dat de uitdrukkelijke vermelding bij het verstrekken van de gegevens van het woord ‘vertrouwelijk’ of een synoniem daarvan blijkens de jurisprudentie leidt tot geen enkel twijfel of de stukken vertrouwelijk zijn verstrekt. Aan de andere kant doet het ontbreken van een dergelijke kwalificatie niet af aan het vertrouwelijke karakter. Doorslaggevend is of de mededeling plaats heeft in het kader van een contact dat het bedrijf redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen (zie bijvoorbeeld Vz. ARRS 13 december 1990, R03.90.6982/S6697). Dit maakt ook dat het wel noemen van vertrouwelijkheid geen ‘zekerheid’ biedt voor de onderneming, dat zijn informatie geheim blijft.
  7. Minder uitvoerig besproken in jurisprudentie en literatuur is het punt dat P1 Holding naar voren brengt: de vraag of de informatie wel vertrouwelijk is verstrekt. Vermoedelijke gedachte achter dit betoog is dat de bewuste artikelen uit de overeenkomsten een weergave zijn van dat wat beide partijen zijn overeengekomen, maar geen informatie die door Q-Park is overgelegd. Geen rare gedachte nu de informatie daarmee niet meer informatie betreft die vanuit de onderneming aan het bestuursorgaan is verstrekt, maar eerder een gezamenlijk product dat tot stand is gekomen na onderhandelingen. Voor een dergelijke ‘strikte’ opvatting van het woord ‘verstrekt’ valt veel te zeggen. Te meer nu het vaste jurisprudentie is dat alle overige onderdelen van deze uitzonderingsgrond strikt worden toegepast en geïnterpreteerd. De Afdeling lijkt het niet zo formeel op te pakken. Hierbij zij nog opgemerkt dat onderdelen van het gezamenlijke product nog altijd kunnen bestaan uit vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens.
  8. Bedrijfs- en fabricagegegevens

  9. De Afdeling kijkt vervolgens ook naar dit meer materiële onderdeel van de uitzonderingsgrond van artikel 10 lid 1 onder c door te onderzoeken of sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. Na bestudering van de stukken merkt zij op dat de passages geen gegevens bevatten, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Evenmin bevatten zij gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen. Deze uitzonderingsgrond is dan ook ten onrechte aan de weigering ten grondslag gelegd.
  10. Onevenredige bevoordeling of benadeling

  11. Vervolgens bespreekt de Afdeling de specifieke onderdelen om te bezien of sprake is van onevenredige bevoordeling of benadeling. Nu op al die onderdelen sprake is van informatie die op (hoofdlijnen) reeds openbaar is, acht zij een dergelijke bevoordeling of benadeling niet aan de orde. Een les die uit dit onderdeel van de uitspraak kan worden getrokken, is dat bij het weigeren van informatie altijd goed getoetst moet worden of de informatie niet al op enigerlei andere wijze openbaar is gemaakt. In dat geval valt een betoog dat de belangen van artikel 10 of 11 Wob aan de orde zijn, immers moeilijk te verdedigen. In onderhavige geval was er reeds een zogeheten ‘letter of intent’ (ook wel intentieovereenkomst) openbaar gemaakt en waren andere onderdelen van de nu opgevraagde overeenkomsten openbaar geworden door de (op dit punt niet aangevochten) uitspraak van de rechtbank. Gelet op de nagenoeg gelijkluidendheid, kan een weigering van het verzoek op deze onderdelen geen stand houden.
  12. Ik wil hierbij nog het volgende opmerken. Een andere lijn van beoordeling had kunnen zijn dat de Wob niet (meer) van toepassing is. De Wob gaat immers enkel over niet openbare informatie. Nu de informatie blijkbaar uit andere hoofde al openbaar is, kan geen beroep worden gedaan op de Wob (vgl. ABRvS 29 september 2010, LJN BN8563). Strikt genomen meen ik dan ook dat de Afdeling niet heeft kunnen oordelen dat de Wob niet aan openbaarmaking in de weg zou kunnen staan en het college de informatie op grond van de Wob alsnog openbaar zou moeten maken. Wat theoretisch misschien, maar m.i. is het juridisch juister.
  13. Dat dit punt meer speelt in de praktijk, blijkt uit een andere recente uitspraak. De rechtbank Alkmaar diende te oordelen over de openbaarheid van kandidaatlijsten (model H1) (Rb. Alkmaar 10 maart 2011, LJN BP7229). De rechtbank ‘vaart’ hier geheel anders dan ik zojuist en oordeelt dat ze zich niet kan verenigen met het standpunt van de voorzitter van het hoofdstembureau van de gemeente Castricum dat stukken die ooit ter inzage hebben gelegen openbaar zijn, zodat deze stukken niet meer openbaar gemaakt kunnen worden met toepassing van de Wob. De rechtbank oordeelt, verwijzend naar jurisprudentie van de Afdeling dat stukken die openbaar zijn in die zin dat ze (langs andere weg) voor eenieder opvraagbaar zijn, niet ingevolge de Wob openbaar gemaakt kunnen worden (uitspraak van 20 oktober 2010, LJN BO1165) en dat gegevens die al eerder openbaar zijn gemaakt aan degene die een Wob-verzoek doet, niet vallen onder de reikwijdte van de Wob (29 september 2010, LJN BN8563). M.i. derhalve een lijn in de jurisprudentie die maakt dat bij reeds openbare informatie, de Wob geen rol meer kan spelen.
  14. De rechtbank gaat echter verder en stelt dat uit deze uitspraken niet valt af te leiden dat informatie die ooit ter inzage heeft gelegen, niet meer met toepassing van de Wob openbaar gemaakt kan worden. Naar het oordeel van de rechtbank krijgt de Wob een te beperkt toepassingsbereik als ervan moet worden uitgegaan dat de Wob alleen van toepassing is op informatie die nooit ter inzage heeft gelegen of anderszins openbaar is geweest, maar thans niet of niet meer voor eenieder opvraagbaar is. Voor die opvatting kan de rechtbank in de jurisprudentie van de Afdeling ook geen steun vinden. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2000, LJN AA5845 (JB 2000/142), waarin is overwogen dat de belangenafweging in het kader van de Wob niet kan leiden tot niet algemene openbaarmaking, dat wil zeggen slechts bekendmaking aan een bepaalde verzoeker met een specifiek belang. Nu de gevraagde informatie met toepassing van de Wob aan een derde was verstrekt, moest deze informatie worden geacht desverzocht voor iedere burger beschikbaar te zijn. De afwijzing van het Wob-verzoek tot terbeschikkingstelling van die gegevens was volgens de Afdeling door het bestuursorgaan ten onrechte gehandhaafd. De rechtbank leidt hieruit af dat het feit dat gegevens openbaar zijn geweest of zijn gemaakt ertoe moet leiden dat verstrekking van deze gegevens met een beroep op de Wob niet geweigerd kan worden. Dit is volgens de rechtbank ook in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 1996 (zij verwijst hierbij naar een door mij niet te traceren LJN ZF2009)
  15. De rechtbank gaat hier m.i. te ver. De discussie in de uitspraak van 25 april 2000 ging erom of het enkel verstrekken van strafdossiers van voetbalvandalen aan de KNVB wel of geen openbaarmaking inhield. De Minister betoogde dat vanwege een specifiek belang van de KNVB mogelijk was dat informatie enkel aan deze organisatie werd verstrekt. Hoewel bestuursorganen onderling eerder geneigd zullen zijn informatie te verstrekken en dit gelet op hun (soms overlappende) taken wenselijk is (het voorontwerp ‘Algemene wet overheidsinformatie’ van Van der Meulen trof hier dan ook een voorziening voor), is er in de huidige situatie strikt genomen sprake van openbaarmaking (aan een ieder) zodra informatie aan een ander wordt verstrekt. Zodoende kan het niet verstrekken van de informatie naar aanleiding een later ingediend Wob-verzoek niet aan de orde zijn.
  16. In deze uitspraak uit 2000 draagt de Afdeling de Minister vervolgens op, opnieuw op het verzoek te beslissen, zonder daarbij m.i. een uitspraak te doen over de vraag of de Wob nog wel het wettelijk kader is en dus de grondslag vormt voor verstrekking. Op welke wijze de Minister vervolgens heeft besloten is mij niet bekend. Wel is mij duidelijk dat de Afdeling niet verder is gegaan dan vast te stellen dat het selectief verstrekken op grond van de Wob niet aan de orde kan zijn. Daaruit kan naar mijn mening niet worden opgemaakt dat de Afdeling dus stelt dat er een Wob-besluit dient te volgen naar aanleiding van een verzoek om openbare informatie. Dat lijkt mij niet mogelijk onder de Wob. De uitspraken van 20 oktober 2010 en 29 september 2010 zijn wat dat betreft ook duidelijk en maatgevend.
  17. Beoordeling per onderdeel van een document

  18. Overigens laat de hier opgenomen uitspraak over de samenwerkings- en erfpachtovereenkomsten ook maar weer eens zien op welk detailniveau de Wob-discussie wordt uitgevochten. Dit vraagt dus nogal wat van het bestuursorgaan en de toetsing die het moet doen bij het beoordelen van de documenten die het wil weigeren.

Essentie

Art. 10 lid 1 onder c en 10 lid 2 onder g Wob (vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, onevenredige bevoordeling of benadeling). Wob als grondslag bij reeds openbare informatie?

Samenvatting

Voor de toepasselijkheid van de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is vereist dat de documenten, waarvan om openbaarmaking is verzocht, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld. De niet openbaar gemaakte passages, die onderdeel zijn van de samenwerkingsovereenkomst en de erfpachtovereenkomst, bevatten de schriftelijke vastlegging van tussen de gemeente en Q-Park gemaakte afspraken. De passages bevatten echter geen gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Evenmin bevatten zij gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen. Het college heeft dan ook ten onrechte artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan de weigering om de desbetreffende passages openbaar te maken ten grondslag gelegd. Van onevenredige bevoordeling of benadeling is geen sprake nu (vrijwel) dezelfde informatie reeds openbaar is gemaakt.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V., gevestigd te Den Haag (hierna: P1 Holding),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) van 11 juni 2010 in zaak nr. 09/619 in het geding tussen:
P1 Holding
en
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (hierna: het college).

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, een verzoek van P1 Holding om openbaarmaking van de tussen Q-Park Exploitatie B.V. en de gemeente Maastricht op 8 juli 2003 gesloten samenwerkings- en erfpachtovereenkomsten afgewezen. Bij besluit van 12 maart 2009 heeft het het door P1 Holding daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juni 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door P1 Holding daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 9 oktober 2008 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college de beide overeenkomsten openbaar maakt met uitzondering van een aantal in de uitspaak vermelde onderdelen daarvan. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft P1 Holding bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 augustus 2010. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Q-Park is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen en heeft bij brief van 14 september 2010 een reactie ingediend. P1 Holding en Q-Park hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend. Bij brief van 7 januari 2011 heeft P1 Holding nog een schriftuur ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2011, waar P1 Holding, vertegenwoordigd door mr. S. Verschuur, advocaat te Amsterdam, en mr. T.D. Rijs, advocaat te Enschede, het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.H. Vlecken en mr. H.C. Lejeune, beiden advocaat te Maastricht, en ing. E.J.F. Westbroek, werkzaam in dienst van de gemeente, en Q-Park, vertegenwoordigd door mr. C.E. Houtkooper, advocaat te Amsterdam, en haar [bestuurder], zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten, over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het eveneens achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel van derden.
    2. P1 Holding en Q-Park exploiteren elk parkeergarages in Nederland. In Maastricht exploiteert Q-Park er negen. In verband hiermee hebben zij en de gemeente op 8 juli 2003 een samenwerkings- en een erfpachtovereenkomst gesloten. P1 Holding heeft de gemeente in rechte aangesproken en onder meer gevorderd dat haar gelast wordt de samenwerkingsovereenkomst te beëindigen.
    3. Het college heeft aan het besluit van 12 maart 2009 ten grondslag gelegd dat het samenstel van de verschillende onderdelen die in de overeenkomsten aan de orde zijn het business-model vormen, waarmee Q-Park zich van haar concurrenten kan onderscheiden. Uit de gemaakte afspraken kunnen volgens hem bedrijfs- en fabricagegegevens worden afgeleid. Het heeft de weigering gebaseerd op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob. Daarnaast heeft het het tweede lid, aanhef en onder g, daaraan ten grondslag gelegd.
    4. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst geheel uit vertrouwelijk aan hem meegedeelde bedrijfsen fabricagegegevens bestaan. Slechts de artikelen 4, sub c, tweede alinea, 4, sub d, derde alinea, 4, sub e, eerste alinea, 7, sub f, tweede alinea, 8.1, laatste zes regels en 8.6 van de samenwerkingsovereenkomst en de artikelen 15.5, ii, 15.6, ii, 16.5, tweede alinea en 23.2. van de erfpachtovereenkomst bevatten volgens haar zulke gegevens. Ten aanzien van die passages heeft het college zich mogen beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Voorts heeft het de openbaarmaking van de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst evenmin op de voet van het tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen weigeren, aldus de rechtbank.
    5. P1 Holding betoogt dat de rechtbank, door niet te bepalen dat de gehele samenwerkings- en de gehele erfpachtovereenkomst openbaar gemaakt worden, heeft miskend dat de niet openbaar gemaakte passages geen bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob, bevatten. De beide overeenkomsten bevatten geen vertrouwelijk aan de overheid verstrekte informatie. Voorts gaat het niet om bedrijfs- en fabricagegegevens. Deze termen dienen restrictief te worden uitgelegd. Uit de desbetreffende passages kunnen geen wetenswaardigheden worden afgeleid over de bedrijfsvoering van Q-Park. Evenmin kunnen daaruit wetenswaardigheden worden afgeleid, waarmee concurrenten van Q-Park in toekomstige aanbestedingen hun voordeel zouden kunnen doen, aldus P1 Holding.
      1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200704972/1), zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, slechts die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn.
      2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte passages uit de overeenkomsten. Voor de toepasselijkheid van de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is vereist dat de documenten, waarvan om openbaarmaking is verzocht, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld. De niet openbaar gemaakte passages, die onderdeel zijn van de samenwerkingsovereenkomst en de erfpachtovereenkomst, bevatten de schriftelijke vastlegging van tussen de gemeente en Q-Park gemaakte afspraken. De passages bevatten echter geen gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Evenmin bevatten zij gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen. Het college heeft dan ook ten onrechte artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan de weigering om de desbetreffende passages openbaar te maken ten grondslag gelegd. Het betoog slaagt.
    6. Dit leidt echter op zichzelf niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft bepaald dat de gehele samenwerkings- en de gehele erfpachtovereenkomst openbaar worden gemaakt. Naast artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, heeft het college ook het tweede lid, aanhef en onder g, aan de weigering ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft over de niet openbaar gemaakte passages overwogen dat het college dat terecht heeft gedaan. Dit betekent dat, anders dan P1 Holding stelt, het oordeel van de rechtbank over de door het college toegepaste weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geen betrekking heeft op deze passages, maar kennelijk slechts ziet op de overige, in hoger beroep niet in geding zijnde, passages van de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst. De Afdeling zal daarom in het licht van hetgeen in beroep daarover is aangevoerd onderzoeken of het college openbaarmaking van de niet openbaar gemaakte passages met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht weigeren.
    7. Aan deze toepassing heeft het ten grondslag gelegd dat Q-Park en de gemeente door openbaarmaking van de gevraagde informatie onevenredig benadeeld zouden worden en P1 Holding onevenredig bevoordeeld. Het heeft daartoe gewezen op de vorderingen die P1 Holding in rechte heeft ingesteld en aangevoerd dat het niet gehouden is om de gevraagde documenten buiten de bewijsrechtelijke regels die van toepassing zijn in die procedures te verstrekken. Hierdoor zouden de procesposities van de gemeente en Q-Park onevenredig worden geschaad. Voorts zou openbaarmaking leiden tot onevenredige benadeling van Ernst&Young, die betrokken was bij de totstandkoming van de samenwerking tussen de gemeente en Q-Park en waartegen P1 Holding een tuchtrechtelijke procedure is gestart.
      1. P1 Holding heeft in beroep aangevoerd dat het college de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aldus niet toereikend heeft gemotiveerd. Volgens haar worden de procesposities van de gemeente en Q-Park door de openbaarmaking van beide overeenkomsten niet geschaad. Evenmin leidt de openbaarmaking volgens haar tot onevenredige benadeling van Ernst&Young.
      2. Het college heeft bij het besluit van 9 oktober 2008 onder meer de ‘Letter of intent gemeente Maastricht — Q-Park inzake samenwerkingsverband parkeren’ van 27 november 2002 (hierna: de letter of intent) openbaar gemaakt. Het is in zoverre in rechte onaantastbaar. Voor zover de rechtbank het college heeft gelast de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst openbaar te maken, is daartegen geen hoger beroep ingesteld.
      3. Artikel 4, sub d, derde alinea, artikel 4, sub e, eerste alinea, artikel 7, sub f, tweede alinea en artikel 8.1, laatste zes regels, van de samenwerkingsovereenkomst bevatten vrijwel dezelfde informatie als die is opgenomen in de letter of intent onder de nummers 14, 15, 17 en 27 van dat laatste document. Nu deze informatie derhalve openbaar is, kan openbaarmaking van deze passages niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young. In artikel 8.6 van de samenwerkingsovereenkomst is het bepaalde in de artikelen 7 — met uitzondering van de laatste zin van de eerste alinea van artikel 7f — en 8 van de samenwerkingsovereenkomst van toepassing verklaard op de garages Céramique Noord, Céramique Zuid en Markt Maas en op nieuwe toekomstige garages in Maastricht en dit artikel bevat daarnaast een kettingbeding. Nu de artikelen 7 en 8 van de samenwerkingsovereenkomst openbaar zijn, kan openbaarmaking van die passages evenmin leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young. Artikel 15.5, ii, van de erfpachtovereenkomst bevat een regeling over de vergoeding bij tussentijdse opzegging van een of enkele rechten van erfpacht door de gemeente vanwege het algemeen belang. Artikel 15.6, ii, van de erfpachtovereenkomst bevat een vergelijkbare regeling in het geval van tussentijdse opzegging door de gemeente in overige gevallen. Nu als gevolg van de uitspraak van de rechtbank de regeling voor de berekening van de vergoeding bij opzegging van de gezamenlijke rechten van erfpacht openbaar is, kan openbaarmaking van deze passages niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young. Artikel 16.5, tweede alinea, van de erfpachtovereenkomst ziet op een vergoedingsregeling bij einde van de erfpacht. Deze regeling is door openbaarmaking van artikel 16.5, eerste alinea, van de erfpachtovereenkomst grotendeels openbaar. In deze regeling is bepaald dat de gemeente binnen twee weken na 31 december 2032 aan Q-Park een vergoeding zal betalen voor de door Q-Park gedane investeringen ter grootte van € 32.000.000,- welk bedrag zal worden verhoogd met een bedrag van maximaal € 9.400.000,- aan vennootschapsbelasting. Artikel 16.5, tweede alinea, van de erfpachtovereenkomst bepaalt dat betalingen uit hoofde van artikel 15.5, ii en/of artikel 15.6, ii, van de erfpachtovereenkomst op het bedrag van € 32.000.000,- in mindering worden gebracht en ook het maximum aan door de gemeente te vergoeden vennootschapsbelasting in evenredigheid zal worden verminderd. Nu deze vergoedingsregeling grotendeels openbaar is, kan openbaarmaking van deze passage niet leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young. In artikel 4, sub c, tweede alinea van de samenwerkingsovereenkomst zijn de vergoedingsregelingen van de artikelen 15 en 16.5 van de erfpachtovereenkomst ook van toepassing verklaard op de opzegging, dan wel het einde van de samenwerkingsovereenkomst. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van deze passage zal leiden tot de gestelde onevenredige bevoordeling van P1 Holding, dan wel onevenredige benadeling van het college, Q-Park of Ernst&Young. Artikel 23.2 van de erfpachtovereenkomst bevat een verbod van cessie. Het college heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van dat beding tot de gestelde onevenredige bevoordeling of benadeling van de betrokken partijen zal leiden.
      4. De conclusie is dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het belang van openbaarheid van de niet openbaar gemaakte passages niet tegen dat bij het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob opweegt. Het college heeft ten onrechte geweigerd de desbetreffende passages openbaar te maken.
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de in rubriek 2 van die uitspraak vermelde artikelen en onderdelen daarvan daarbij zijn uitgezonderd van openbaarmaking, zodat het college de samenwerkings- en de erfpachtovereenkomst in hun geheel openbaar dient te maken.
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 11 juni 2010 in zaak nr. 09/619, voor zover de in rubriek 2 van die uitspraak vermelde artikelen en onderdelen daarvan daarbij zijn uitgezonderd van openbaarmaking;
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid P1 Holding B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.

    w.g. Loeb voorzitter
    w.g. Idema ambtenaar van staat

    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Verzoek om informatie te algemeen geformuleerd. Bestuursorgaan voldoende behulpzaam geweest bij nader concretiseren van het verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 9 maart 2011

  1. De hier opgenomen uitspraak is interessant wat betreft de vraag wat in het kader van verzoeken om informatie over en weer mag worden verwacht van zowel de verzoeker om informatie als het bestuursorgaan dat het verzoek moet behandelen. Een veelgehoorde klacht in de praktijk is dat de WOB het wel erg gemakkelijk maakt om te pas en te onpas informatie op te vragen (zie ook de recente discussie over misbruik van de WOB en antimisbruikbepalingen; o.a. G.C.W. van der Feltz, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie: onbetaalbaar goed’, Gst. 2011/2, in het bijzonder p. 8-13).
  2. Algemeen uitgangspunt is en blijft dat alle informatie die berust bij de overheid in beginsel openbaar is, tenzij een belang (zoals opgenomen in art. 10 of 11 WOB) zich daartegen verzet. Hieruit vloeit dan ook voort dat een ieder informatie moet kunnen opvragen en daarbij geen belang hoeft te stellen. De ‘ingang’ wordt verzorgd door de begrippen ‘document’ (art. 1 onderdeel a WOB) en ‘bestuurlijke aangelegenheid’ (art. 1 onderdeel b WOB). Beide begrippen zijn zeer ruim geformuleerd en in de jurisprudentie nog ruimer opgevat (zie M.G.J. Maas- Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24).
  3. Helemaal onbeperkt is dit ‘recht op informatie’ en de mogelijkheid om een verzoek in te dienen niet. Volgens art. 3 lid 2 WOB dient bij een verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het ‘daarop betrekking hebbend document’ waarover verzoeker informatie wenst te ontvangen, te worden genoemd. Het informatiestelsel dat aan de wet ten grondslag ligt, houdt in dat het niet nodig is naar concrete documenten te vragen, maar dat een aanduiding van het onderwerp waarop het verzoek betrekking heeft volstaat. De aanduiding van de bestuurlijke aangelegenheid kan echter ook besloten liggen in een verzoek om informatie uit een bepaald document. Zo kan een verzoek om bepaalde beleidsnotities of briefwisselingen te mogen inzien uit de aard van de gevraagde documenten al duidelijk een concrete bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Het is aan verzoeker om de bestuurlijke aangelegenheid zo concreet mogelijk te laten zijn. Een verzoeker slaagt hier niet in als het verzoek ziet op een onbegrensde verscheidendheid aan onderwerpen.
  4. Het bestuursorgaan mag het bij het beoordelen van het verzoek niet laten bij de constatering dat het niet voldoende concreet is en het vervolgens afwijzen. Behulpzaamheid moet worden getoond. Dit is wettelijk verankerd in de WOB met de wijziging van de WOB als gevolg van de implementatie van het Verdrag van Aarhus (wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 519) in het nieuwe vierde lid van art. 3 WOB: indien een verzoek te algemeen is geformuleerd, verzoekt het bestuursorgaan verzoeken zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren. Het bestuursorgaan is hem daarbij behulpzaam. Voorheen was dit al de praktijk, aldus de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 24). Ook op andere wijzen wordt concreet invulling gegeven aan deze verdragsverplichting van behulpzaamheid in de vorm van het aanwijzen van contactpersonen, het oprichten van informatiecentra en zoekmachines via het internet. Voor wat betreft de toegang tot de rechter voorzien art. 3:45 en 6:23 Awb in een adequate regeling.
  5. In onderhavige geval verzocht verzoeker om informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder. De minister achtte dit te ongespecificeerd en verzocht om nadere concretisering. Op verschillende wijzen (schriftelijk en mondeling) en op verschillende momenten (zowel voorafgaand aan het primaire besluit als ook tijdens de hoorzitting ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift) is hierover contact geweest. Verzoeker kon het verzoek daarbij niet concreter krijgen dan vermeld en leek daarbij ook nog te wisselen van omschrijving van de informatie die hij verzocht. Dit maakt dan ook dat de Afdeling oordeelt, in navolging van de rechtbank, dat het verzoek niet voldoende concreet is en dat de Minister voldoende behulpzaam is geweest.
  6. Uit deze en ook andere jurisprudentie (zie bijvoorbeeld Rb. Amsterdam 26 februari 2010, LJN BL9989) kan worden afgeleid dat het behulpzaam zijn door bestuursorganen vooral zijn neerslag moet vinden in concrete, persoonlijke pogingen van medewerkers van het bestuursorgaan om het verzoek scherp te krijgen. Een standaard reactie vanuit het bestuursorgaan lijkt dan ook niet toereikend.

Essentie

Verzoek om informatie te algemeen geformuleerd. Bestuursorgaan voldoende behulpzaam geweest bij nader concretiseren van het verzoek

Samenvatting

Met de rechtbank is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van oordeel dat het WOBverzoek, zoals vervat in de brief van 22 maart 2006, ten aanzien van de gevraagde informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, te algemeen is geformuleerd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister [appellant] voldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van zijn verzoek. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellant] het WOB-verzoek, ondanks zijn inspanningen daartoe, niet voldoende heeft gepreciseerd.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 14 juli 2010 in zaak nr. 09/4531 in het geding tussen:
[appellant]
tegen
de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 30 juni 2008 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 13 mei 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 27 september 2010 en 12 november 2010. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2011, waar [appellant], in persoon, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.P. Hasper en D.E. Rufi, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: deWob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Ingevolge het vierde lid verzoekt het bestuursorgaan, indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    2. Bij brief van 22 maart 2006, gericht aan de minister-president, heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot:
      1. het toezicht op de Telecommunicatiewet;
      2. het in dienst treden van prof. dr. M.W. de Jong bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: de OPTA);
      3. het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder;
      4. het afhandelen van een aangifte bij arrondissementsrechtbank Den Haag;
      5. het afhandelen van een klacht bij het Openbaar Ministerie. Op verzoek van de minister van Justitie heeft de minister van Economische Zaken de behandeling van het verzoek overgenomen voor zover dat betrekking heeft op het terrein van het Ministerie van Economische Zaken, te weten de punten 1 tot en met 3.
    3. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 juni 2008 heeft de minister, voor zover thans van belang, het verzoek om openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, afgewezen. Volgens de minister is het verzoek op die punten te algemeen geformuleerd en heeft [appellant], ook na daartoe mondeling en schriftelijk in de gelegenheid te zijn gesteld, de bestuurlijke aangelegenheid niet zodanig concreet omschreven dat het verzoek kan worden ingewilligd.
    4. [appellant] betoogt dat, gelet op de voorgeschiedenis van de zaak, de rechtbank in navolging van de minister de omvang van het geschil ten onrechte heeft beperkt tot een beoordeling van het Wobverzoek. Het Wob-verzoek maakt onderdeel uit van verscheidene vragen die in de brief van 22 maart 2006 aan de orde worden gesteld, aldus [appellant]. Door alleen op het Wob-verzoek in te gaan, en dan ook nog slechts op de punten 1 tot en met 3, worden de overige vragen ten onrechte niet beantwoord door de overheid. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte niet onderkend dat de minister en de overheid op deze manier onder hun verantwoordelijkheid proberen uit te komen.
      1. Zoals overwogen onder 2.2. is de brief van 22 maart 2006 niet gericht tot de minister, maar tot de minister-president, die de brief kennelijk heeft doorgezonden aan de minister van Justitie. In de begeleidende brief van de minister van Justitie van 23 mei 2006 wordt de minister slechts verzocht de behandeling van de brief over te nemen, voor zover het betreft het Wob-verzoek aangaande de onderwerpen OPTA en het toezicht op de telecommunicatiewetgeving. Gelet hierop heeft de minister met juistheid alleen een besluit op het in de brief van 22 maart 2006 vervatteWob-verzoek genomen, voor zover het de onderwerpen betreft die op het terrein van het Ministerie van Economische Zaken liggen. Tegen dat besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt, hetgeen heeft geleid tot het besluit van 13 mei 2009. Op grond van het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht lag laatstgenoemd besluit bij de rechtbank ter beoordeling voor. De rechtbank heeft de omvang van het geschil daarom terecht beperkt tot de afwijzing van het Wob-verzoek van [appellant], voor zover dat verzoek betrekking heeft op openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder. Gelet hierop heeft zij de beroepsgronden van [appellant] die zien op de achterliggende kwesties die aan dat verzoek ten grondslag liggen, te weten de door hem gestelde storingen met betrekking tot een ISDN-aansluiting van KPN en het gebrek aan effectief toezicht van de overheid op KPN, terecht niet inhoudelijk behandeld. Om dezelfde reden zullen de in hoger beroep aangevoerde gronden van [appellant], voor zover deze eveneens zien op voormelde kwesties, niet worden behandeld.
    5. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Wobverzoek onvoldoende concreet is gemaakt door [appellant] en dat de minister voldoende behulpzaam is geweest bij het nader concretiseren van dat verzoek, wordt het volgende overwogen.
      1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het Wob-verzoek, zoals vervat in de brief van 22 maart 2006, ten aanzien van de gevraagde informatie over het toezicht op de Telecommunicatiewet en het optreden van de overheid en de OPTA in het bijzonder, te algemeen is geformuleerd. De minister heeft [appellant] bij brief van 26 juni 2006 verzocht zijn verzoek zoveel mogelijk te preciseren qua tijd en onderwerp. [appellant] heeft bij brief van 5 juli 2006 medegedeeld dat de gewenste informatie onder meer de correspondentie betreft vanaf 28 november 1997 tot heden tussen [appellant] en verscheidene met naam genoemde bedrijven en overheidsinstanties, waaronder KPN en de OPTA, en de correspondentie tussen die bedrijven en instanties onderling. Bij brief van 26 juli 2006 heeft [appellant] de minister de namen van 26 personen medegedeeld die betrokken zouden zijn bij voormelde correspondentie. Vervolgens heeft op 1 maart 2007 een telefoongesprek plaatsgevonden tussen een medewerker van het ministerie en [appellant], waarin onder meer i