Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wie is de Wob-verzoeker en wie procedeert? Cliënten van Wob-verzoeker (advocaat) geen belanghebbenden.

Bovengenoemde uitspraak is zeer relevant voor de praktijk vanwege een aantal onderwerpen die betrekking hebben op verschillende partijen die betrokken zijn bij een Wob-verzoek: de verzoekeradvocaat (en zijn beoogde schare van medeverzoekers), de ambtenaar die het verzoek binnenkrijgt (en het snel denkt te kunnen afdoen) en het bestuursorgaan dat de informatie niet voorhanden heeft (een welhaast terugkerend thema in recente jurisprudentie van de ABRvS).

De Wob-verzoeker voor een ieder, maar op eigen titel

De Wob stelt dat informatie die naar aanleiding van een Wob-verzoek openbaar wordt gemaakt, openbaar is voor eenieder en dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen (art. 3 lid 3 Wob). Dat betekent dat een Wob-verzoek nooit kan worden afgedaan met louter de mededeling dat iemand geen belanghebbende is bij het verzoek (vgl. E. Daalder in zijn noot onder 2 bij ABRvS 23 juni 2010, LJN BM8796, AB 2010/274). Dat betekent evenwel niet dat de regels uit het algemene bestuursprocesrecht opzij gezet worden en dat een grotere groep dan de verzoeker in een later stadium als belanghebbende kan worden aangemerkt en dus toegang moet krijgen tot het bestuursrechtelijke geschil. In onderhavige geval had de advocaat in kwestie op eigen titel verzocht om informatie, te weten het eerste ontwerp van de bestemmingsplankaart Nieuw Binckhorst, gedateerd 9 januari 2008, en alle overige versies van deze bestemmingsplankaart. De rechtbank heeft de cliënten van deze advocaat niet-ontvankelijk verklaard. De ABRvS volgt de rechtbank en legt de stellingen van de advocaat en zijn cliënten (voor beide partijen was bekend namens wie de advocaat optrad en het geschil niet de ontvankelijkheid betrof) terecht naast zich neer. De ontvankelijkheid van een beroep betreft een ambtshalve door de rechter te beoordelen aspect, aldus de ABRvS. Ook de toetsing of het bestuursorgaan in de bestuurlijke fase de regels betreffende de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift correct heeft toegepast, is een taak die de rechter aangaat. Deze beoordeling en toetsing vinden plaats, los van de wil van partijen en derhalve ongeacht de vraag of partijen deze kwestie in hun gronden hebben aangevoerd. De uitkomst van deze beoordeling en toetsing moet dan ook zijn dat de cliënten, nu zij niet mede als verzoekers kunnen worden aangemerkt, geen rechtstreeks belang hebben bij het besluit van het college op het verzoek van Köhne om informatieverstrekking op grond van de Wob. Zij kunnen niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van art. 1:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Van een veroordeling in de kosten die de cliënten in bezwaar hebben gemaakt, kan dan ook geen sprake zijn. Voor de praktijk is derhalve relevant vooraf goed te bezien welke personen en partijen betrokken zijn en in een eventueel later stadium van de procedure willen kunnen opkomen tegen een besluit in het kader van de Wob.

Ambtelijke afdoening

Een volgend interessant aspect is de wijze waarop het bestuursorgaan in eerste instantie het Wobverzoek heeft afgedaan. Een Wob-verzoek is snel gedaan (want er zijn geen vormvereisten) en kan overal in de organisatie worden ingediend. Dat — gevoegd bij het feit dat niet iedere ambtenaar kennis omtrent de Wob zal hebben — maakt dat een willekeurige ambtenaar van een bestuursorgaan nog wel eens geconfronteerd wordt met een verzoek om informatie en dat niet als verzoek als bedoeld in art. 3 WOB aanmerkt. In onderhavige geval was daar ogenschijnlijk ook sprake van en lijkt de reactie van de ambtenaar te moeten worden aangemerkt als een besluit (als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb). De ABRvS oordeelt echter dat daar in dit geval geen sprake van is, nu de mail van de betrokken ambtenaar — waarin hij stelt dat de kaart van een bepaalde datum niet voorhanden is, omdat het stuk steeds wordt geactualiseerd — nog te open is geformuleerd. Anders gezegd, het verzoek is nog niet definitief afgewezen aldus de ABRvS. Los daarvan is de mail niet verstuurd door een bevoegd persoon (laat staan dat de advocaat te kennen heeft gegeven dat het elektronisch verkeer mogelijk was of dat het bestuursorgaan te kennen heeft gegeven dat de elektronische weg open stond; zie art. 2:15 Awb en M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 100-101 en de daar genoemde jurisprudentie). Nu geen sprake was van een besluit, kon dat ook niet worden bekrachtigd met de beslissing op het bezwaar, zoals gepoogd in onderhavige geval. Via de band van art. 6:20 Awb komt de ABRvS dan wel tot de stelling dat in beroep is gekomen tegen het besluit aangaande het niet tijdig genomen besluit op het Wob-verzoek, zodat een inhoudelijke bespreking van het geschil mogelijk wordt. Wat daarvan zij, pregnant komt naar voren dat ambtelijk bewustzijn omtrent het bestaan van de Wob en de wijze waarop met verzoeken om informatie moet worden omgegaan van groot belang is. Het is aan te bevelen de gehele organisatie zo nu en dan te wijzen op de noodzaak dat bepaalde Wobdeskundigen (de ministeries werken met zogeheten Wob-contactfunctionarissen hetgeen niet betekent dat daar altijd bewust wordt omgegaan met verzoeken om informatie) worden betrokken. De noodzaak hiertoe klemt te meer nu het niet tijdig reageren op verzoeken financiële gevolgen kan hebben (zie ook Maas-Cooymans & Van der Sluis (2010), p. 105).

Niet meer berusten onder, maar elders
(vermoedelijk) nog aanwezig

Vervolgens is de discussie over het wel of niet bestaan van de digitale versie van de bestemmingsplankaart van 9 januari 2008 relevant. Ten eerste omdat daarbij de discussie speelt wat het bestuursorgaan allemaal moet doen om ervoor te zorgen dat de mededeling dat het document niet (meer) onder hem berust, niet ongeloofwaardig is. In eerdere annotaties in de Gemeentestem is al uitvoerig stilgestaan bij dit aspect (verwezen zij naar die annotaties (Gst. 2010/82, Gst. 2010/83 en Gst. 2010/92). In dit geval maakt de weergave van de werkwijze bij het maken van bestemmingsplannen, dat geloofwaardig is dat verouderde versies niet meer bestaan. Merk op dat de uitkomst anders was geweest als het Wob-verzoek van 9 januari 2008 of kort daarna was geweest en de bewuste versie wel had bestaan ten tijde van het verzoek. In dat geval had de ABRvS het beroep waarschijnlijk gegrond verklaard, omdat het vernietigen van documenten na een verzoek voor rekening van het bestuursorgaan dient te komen (vgl. ABRvS 15 maart 2006, AB 2006/160). Merk overigens op dat de verzoeker inhoudelijk niet veel opschiet met een dergelijk oordeel, de informatie komt immers niet meer boven tafel. Aanvullend aspect in de hier opgenomen uitspraak is de nakomende verplichting voor bestuursorganen om na te gaan of documenten die wel onder hem behoren te berusten elders te vinden zijn (zie de door de ABRvS in r.o. 2.6.1. genoemde jurisprudentie en ook Maas-Cooymans & Van der Sluis (2010), p. 104-105). Het bestuursorgaan moet al het redelijkerwijs mogelijke doen om de documenten te achterhalen. In dit geval heeft de gemeente niet verder gekeken dan de eigen organisatie. De ABRvS acht dat te mager. Hierbij wijst zij — en dat is voor de gemeentelijke praktijk nuttig om op het netvlies te hebben en te houden — op het feit dat documenten die zijn opgesteld ter voorbereiding op bestemmingsplannen, twintig jaar bewaard dienen te blijven. Dit volgt uit de op grond van art. 5 Archiefwet vastgestelde ‘Selectielijst voor archiefbescheiden van (inter)gemeentelijke organen opgemaakt of ontvangen vanaf 1996’ (Stcrt. 2005, 247). De ABRvS geeft hier een redelijke interpretatie aan, door te stellen dat niet alle documenten ten behoeve van een bestemmingsplan dienen te worden bewaard. Zij stelt vast dat in ieder geval wel een versie van de bestemmingsplankaart behorende bij een voorontwerpbestemmingsplan onder het bereik van deze regeling valt. Nu dat voorontwerp aan een bepaalde groep adressanten is verstuurd, had de gemeente zich moeten inspannen door hier te rade te gaan, of de bewuste versie van de bestemmingsplankaart voorhanden was, zodat het de verzoeker kon bedienen met het document. Nu het dat heeft nagelaten oordeelt de ABRvS dat het besluit vernietigd moet worden nu het onzorgvuldig tot stand is gekomen (art. 3:2 Awb). Mijn inziens een redelijk oordeel.

Essentie

Cliënten van Wob-verzoeker (advocaat) geen belanghebbenden. Besluit op Wob-verzoek vereist mate van concreetheid en definitief oordeel over het wel of niet verstrekken van informatie. (Den Haag)

Samenvatting

Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Had een document onder het bestuursorgaan moeten berusten dan dient het al het redelijkerwijs mogelijke te doen om de documenten alsnog te achterhalen. Dit klemt temeer nu uit de (regeling op grond van de) Archiefwet volgt dat voorbereidende documenten voor bestemmingsplannen twintig jaar bewaard dienen te worden.

Partij(en)

R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, gemeente Leidschendam-Voorburg, J.J. van Lochem, wonend te Wassenaar, en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Van Lochem Vastgoed
B.V., Ranko B.V. en Metterwoon Vastgoed B.V., alle gevestigd te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s‑Gravenhage van 13 januari 2010 in zaak nr. 09/2668 in het geding tussen:
appellanten
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij brief van 16 september 2008 heeft Köhne verzocht om openbaarmaking van het eerste ontwerp van de bestemmingsplankaart Nieuw Binckhorst, gedateerd 9 januari 2008, en van alle overige versies van deze bestemmingsplankaart. Bij e-mail van 23 september 2008 heeft een medewerker van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag Köhne medegedeeld dat de bestemmingsplankaart van 9 januari 2008 niet meer beschikbaar is en dat het in de dagelijkse praktijk niet mogelijk is alle wijzigingen afzonderlijk te bewaren. Bij brief van 24 oktober 2008 heeft Köhne, mede namens zijn cliënten Van Lochem, Van Lochem Vastgoed B.V., Ranko B.V. en Metterwoon Vastgoed B.V., bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek van 16 september 2008. Bij besluit van 5 maart 2009 heeft het college de e-mail van 23 september 2008 als een onbevoegd genomen besluit op het verzoek van Köhne aangemerkt, de inhoud daarvan bekrachtigd, het bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen. Bij uitspraak van 13 januari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep, voor zover door Köhne ingesteld namens zijn cliënten Van Lochem, Van Lochem Vastgoed B.V., Ranko B.V. en Metterwoon Vastgoed B.V. niet-ontvankelijk verklaard, het besluit van 5 maart 2009 vernietigd in zoverre deze cliënten ontvankelijk in hun bezwaar zijn geacht, en het bezwaar, voor zover het namens de cliënten van Köhne is gemaakt, niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft de rechtbank het beroep, voor zover in het besluit van 5 maart 2009 is nagelaten het bezwaar van Köhne gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond te verklaren, gegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2009 in zoverre vernietigd, en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit. De rechtbank heeft het beroep van Köhne voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben Köhne en zijn cliënten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 maart 2010. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar Köhne en zijn cliënten, vertegenwoordigd door mr. I.R. Köhne, advocaat te Voorburg, en het college, vertegenwoordigd door

  2. Overwegingen

    1. Köhne en zijn cliënten betogen allereerst dat de rechtbank de cliënten ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaar en beroep, aangezien dat geen onderdeel van het geschil in beroep was. Volgens hen was het het college volstrekt duidelijk dat het verzoek om openbaarmaking mede namens de cliënten werd gedaan, aangezien Köhne reeds lange tijd voor deze cliënten procedures voert met betrekking tot bedrijventerrein de Binckhorst te Den Haag
      1. Het betoog faalt. De ontvankelijkheid van een beroep betreft een ambtshalve door de rechter te beoordelen aspect, evenals de toetsing of het bestuursorgaan in de bestuurlijke fase de regels betreffende de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift correct heeft toegepast. Deze beoordeling en toetsing vinden plaats los van de wil van partijen en derhalve ongeacht de vraag of partijen deze kwestie in hun gronden hebben aangevoerd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit het verzoek van 16 september 2008 blijkt dat Köhne het verzoek alleen op eigen naam heeft ingediend. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2009 in zaak nr. 200806000/1 hebben de cliënten, nu zij niet mede als verzoekers kunnen worden aangemerkt, geen rechtstreeks belang bij het besluit op het verzoek van Köhne om informatieverstrekking op grond van de wob en kunnen zij niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft de cliënten dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar en beroep.
      2. Aangezien de cliënten niet-ontvankelijk waren in hun bezwaar, faalt reeds daarom het betoog van Köhne en de cliënten dat de cliënten ten onrechte geen vergoeding is toegewezen van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar hebben gemaakt.
    2. Het hoger beroep van de cliënten is ongegrond. De Afdeling zal thans overgaan tot de beoordeling van het hoger beroep van Köhne voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 5 maart 2009.
    3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de wob), wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    4. De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. In de e-mail van 23 september 2008 staat, voor zover thans van belang, het volgende: ‘In de tweede plaats is de versie niet meer beschikbaar. Het bestand dat op 9 januari 2008 door J.K. is aangemaakt, is namelijk voortdurend in bewerking. Het is in de dagelijkse praktijk niet mogelijk alle wijzigingen afzonderlijk te bewaren. Wellicht is het beter als u uw vraag specifiek formuleert, zodat ik u nader kan informeren.’ De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze e-mail geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Nog daargelaten dat de e-mail niet afkomstig is van het daartoe bevoegde bestuursorgaan, wordt voor dat oordeel in aanmerking genomen dat uit de e-mail niet blijkt dat het verzoek definitief is afgewezen. Hieruit volgt dat het college bij het besluit van 5 maart 2009 de e-mail ten onrechte als een besluit heeft aangemerkt dat bekrachtigd kon worden. Het besluit van 5 maart 2009 dient, mede gelet op artikel 6:20, tweede lid, van de Awb te worden aangemerkt als een besluit op het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat mede een inhoudelijk besluit op het verzoek behelst. Tegen dat besluit stond beroep open, zodat de rechtbank terecht tot een inhoudelijke beoordeling van de afwijzing van het verzoek is overgegaan.
    5. Bij het besluit van 5 maart 2009 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, het verzoek van Köhne om openbaarmaking van de verzochte bestemmingsplankaarten afgewezen, omdat deze niet meer zouden bestaan. Volgens het college is de digitale versie van de bestemmingsplankaart van 9 januari 2008 diverse malen overschreven en is van de gewijzigde bestemmingsplankaarten geen enkele digitale of papieren versie bewaard.
    6. Köhne betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de mededeling van het college dat de verzochte bestemmingsplankaarten niet meer bestaan niet ongeloofwaardig is, en dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze wel onder het college berusten. Volgens hem is de bewijslast voor het bestaan van de verzochte bestemmingsplankaarten ten onrechte op hem gelegd. Daarnaast staat volgens Köhne vast dat vele exemplaren van de oorspronkelijke en gewijzigde bestemmingsplankaarten zowel schriftelijk als digitaal in omloop zijn geweest, zodat het ongeloofwaardig is dat daarvan geen enkel exemplaar meer beschikbaar zou zijn. Dat alle papieren versies zouden worden vernietigd, omdat anders de kans zou bestaan dat per ongeluk de verkeerde versie wordt gehanteerd, en dat het niet mogelijk is om de verschillende versies digitaal op te slaan, acht Köhne eveneens ongeloofwaardig, ook al omdat de tekenaar dan niet meer in staat zou zijn een eventueel gemaakte fout te herstellen. Hij acht het voorts niet aannemelijk dat het college van een professionele overheidsorganisatie als de gemeente Den Haag in strijd met de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de gemeentelijke Archiefverordening zou handelen door dergelijke documenten niet te bewaren. Köhne betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gedaan om de verzochte bestemmingsplankaarten te achterhalen.
      1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1), met juistheid overwogen dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Volgens het college heeft het naar aanleiding van het verzoek van Köhne onderzoek verricht bij de desbetreffende vakafdeling van de gemeente Den Haag. Daarbij is de medewerker die de e-mail van 23 september 2008 heeft verzonden geraadpleegd. Deze heeft verklaard dat de verzochte bestemmingsplankaarten er niet meer waren. Het college heeft voorts uiteengezet dat de werkwijze bij het maken van een bestemmingsplan is dat er uitdraaien worden gemaakt van de digitale versie van de bestemmingsplankaart, die vervolgens worden verspreid over verschillende afdelingen. De wijzigingen die op die uitdraaien worden aangebracht, worden digitaal verwerkt, waarbij de digitale versie wordt overschreven. De uitdraaien worden daarna vernietigd om te voorkomen dat per abuis een verouderde versie wordt gebruikt. Gelet op deze werkwijze, die het college vanaf het begin van de procedure ondubbelzinnig en consistent heeft omschreven zoals hierboven uiteengezet, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de mededeling van het college dat de verzochte bestemmingsplankaarten niet meer onder hem berusten, niet ongeloofwaardig voorkomt. Köhne heeft niet aannemelijk gemaakt dat die documenten wel onder het college berusten. Zijn stelling dat de door het college gehanteerde werkwijze ongebruikelijk is en dat het onwaarschijnlijk is dat alle versies binnen de gemeentelijke organisatie zijn vernietigd, is hiertoe onvoldoende. In navolging van de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2009 in zaak nr. 200809495/1/H3 en 8 oktober 2003 in zaak nr. 200301830/1 wordt voorts overwogen dat, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, van dit bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen. Gelet hierop dient, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in dit geval te worden beoordeeld of op het college op grond van de Archiefwet 1995 en de daarop gebaseerde regelgeving de plicht rustte om de verzochte bestemmingsplankaarten te archiveren. Volgens paragraaf 3.6 van de Selectielijst voor archiefbescheiden van (inter)gemeentelijke organen opgemaakt of ontvangen vanaf 1996 (Stcrt. 2005, 247), welke lijst is vastgesteld gelet op artikel 5 van de Archiefwet 1995, dienen bescheiden betreffende de voorbereiding van bestemmingsplannen 20 jaar te worden bewaard. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen onder deze bescheiden niet alle gewijzigde, interne versies van de plankaarten worden begrepen die zijn gemaakt in de procedure om te komen tot het op 19 augustus 2008 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan Nieuw Binckhorst. Tot deze bescheiden dient echter wel de versie van een voorontwerpbestemmingsplan te worden gerekend die naar externe partijen is verzonden om zich hierover te kunnen uitlaten. Gebleken is dat een dergelijke versie in dit geval van gemeentewege is verzonden aan een groep interne en externe betrokkenen en dat die groep op een verzendlijst vermeld staat. Nu deze versie, in strijd met de archiefregelgeving, niet onder het college zelf berust, mocht van het college worden verwacht dat het contact zou opnemen met de adressanten van de verzendlijst om te onderzoeken of zich bij één van hen een exemplaar van die versie bevond. Door dit na te laten, en ook anderszins geen blijk te geven van een inspanning die verder ging dan het doen van navraag bij de relevante afdelingen van de gemeente Den Haag, heeft het college niet al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om die versie alsnog te achterhalen. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit van 5 maart 2009 tot stand is gekomen in strijd met de in artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt.
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van Köhne tegen het besluit van 5 maart 2009 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat ziet op de ook extern verspreide versie van het voorontwerpbestemmingsplan Nieuw Binckhorst.
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
    I. verklaart het hoger beroep van J.J. van Lochem en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Van Lochem Vastgoed B.V., Ranko B.V. en Metterwoon Vastgoed B.V. ongegrond;
    II. verklaart het hoger beroep van R.M. Köhne gegrond;
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ‘s‑Gravenhage van 13 januari 2010 in zaak nr. 09/2668, voor zover de rechtbank het beroep van R.M. Köhne tegen het besluit van 5 maart 2009 ongegrond heeft verklaard;
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 5 maart 2009, kenmerk B.3.08.1278.001, voor zover dat ziet op een volgens een verzendlijst ook extern verspreide versie van een voorontwerpbestemmingsplan Nieuw Binckhorst;
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan R.M. Köhne het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Is het er wel of is het er niet?! Verstrekken in een andere vorm dan verzocht.

  1. Een uitspraak in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur met veel aspecten die het bespreken waard zijn. Aanleiding vormt een verzoek om afschriften van alle documenten die betrekking hebben op een demonstratie van de Nationalistische Volksbeweging op 22 september 2007. De volgende aspecten zijn interessant te noemen: de problematiek dat stukken er niet zijn (terwijl het bestuursorgaan zelf erkent dat ze er moeten zijn) en hoe dat te motiveren; de reikwijdte van de uitzonderingsgrond van art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB; de vraag of per document moet worden gemotiveerd wat voor document het betreft; de inspanning die een bestuursorgaan moet leveren en wat redelijkerwijs niet kan worden gevergd zodat hij in een andere vorm dan verzoeker verlangt de informatie verstrekt. Hierna volgt achtereenvolgens een bespreking van deze vier aspecten.
  2. In een eerder naschrift ben ik al ingegaan op de problematiek dat stukken er niet zijn en hoe een bestuursorgaan dat (niet ongeloofwaardig) motiveert (en moet aantonen) (Gst. 2010, PM.). In het onderhavige geval erkent het bestuursorgaan, de korpsbeheerder, dat de stukken (gegevensdragers met daarop de ruwe beelden van de demonstratie) er hadden behoren te zijn, maar dat ze er niet zijn. Voorts stelt hij dat de stukken niet zijn vernietigd. De Afdeling overweegt, met de rechtbank, dat de mededeling van de korpsbeheerder dat de stukken er niet zijn, niet ongeloofwaardig voorkomt. Ging het in de zojuist genoemde eerder geannoteerde uitspraken nog om de mate van onderzoek op grond waarvan de mededeling dat de stukken er niet zijn, niet voor ongeloofwaardig wordt gehouden, uit onderhavige zaak blijkt dat — als ook het bestuursorgaan erkent dat de informatie er had moeten zijn — er wel enige blijk moet zijn gegeven van inspanning om de informatie boven tafel te krijgen. De Afdeling stelt overigens dat die inspanning enkel kan zien op een zoektocht binnen de eigen gelederen. Het opvragen van de beelden bij de omroepen die aan de hand van de beelden uitzendingen hebben verzorgd, is geen verplichting die op de korpsbeheerder rust. Dat de korpsbeheerder heeft opgemerkt dat de stukken niet (met opzet) zijn vernietigd, heeft een reden. Was immers komen vast te staan dat — na het verzoek — de bewuste documenten waren vernietigd, dan had de korpsbeheerder een uitzonderingsgrond aan die ‘weigering’ moeten verbinden en zou de Afdeling (zo blijkt uit eerdere jurisprudentie) oordelen dat de ingeroepen uitzonderingsgrond zich niet voordeed (nu zij de documenten niet zou kunnen beoordelen). Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2006 (AB 2006, 160 (m.nt. P.J. Stolk)).
  3. Een tweede onderdeel dat bespreking behoeft, is dat deel van de uitspraak waarin de Afdeling de uitzonderingsgrond (in deze uitspraak steevast weigeringsgrond genoemd) van art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB bespreekt. Het gaat bij deze uitzonderingsgrond om het belang bij een doeltreffende inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten. Daarbij zal, zo volgt uit de parlementaire geschiedenis, nogal eens gebruik moeten worden gemaakt van steekproefsgewijze systemen. Hiertoe worden in de ambtelijke dienst gegevens uitgewisseld, methoden en technieken ontwikkeld en controleplaatsen en -tijden geprogrammeerd. Deze steekproeven zouden uiteraard hun zin verliezen, als de hierop betrekking hebbende documenten voor ieder ter inzage zouden zijn (aldus de ook in deze uitspraak geciteerde memorie van toelichting, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3 p. 35). Appellant betoogt enerzijds dat deze uitzonderingsgrond slechts ziet op steekproefsgewijze systemen. De parlementaire toelichting, gericht op de steekproeven, laat volgens de Afdeling — en dat had zij al eerder op 30 december 2009, zaaknr. 200904273/1/H3, LJN BK7991 uitgesproken — onverlet dat die concretisering niet uitputtend is bedoeld, maar enkel bedoeld is als voorbeeld. Anderzijds stelt appellant dat het draaiboek (een van de documenten waar het verzoek op ziet) ziet op het voorkomen van verstoring van de openbare orde en strafbare feiten zodat ten onrechte deze uitzonderingsgrond wordt ingeroepen. Ook hier maakt de Afdeling — terecht — korte metten mee door vast te stellen dat het draaiboek tevens informatie bevat over technieken en tactieken die de politie toepast bij dit soort operaties en dat bekendmaking daarvan het toekomstige optreden van de politie kan bemoeilijken. Dit laat onverlet dat een dubbel — of drieledige — ondersteuning door meerdere uitzonderingsgronden (en evt. beperkingen) in geval van het draaiboek (zonder dat uw annotator natuurlijk het stuk heeft kunnen beoordelen) mij logischer had geleken. Misschien dat de korpsbeheerder zijn besluit nog aanvult, nu de rechtbank hem daartoe heeft opgeroepen.
  4. Het volgende aspect is de motivering per document. In de regel dient bij een besluit op een WOBverzoek per document te worden aangegeven waarom dit niet wordt verstrekt. Dit is anders in het geval de te onderscheiden documenten naar aard, inhoud en onderwerp in hoge mate overeenkomen (zie hierover M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24). In het onderhavige geval speelt de laatstgenoemde uitzondering. De Afdeling merkt immers op dat, ten aanzien van het beroep dat de korpsbeheerder per gegevensdrager dient te motiveren of de beelden uit een gebouw zijn gemaakt, motivering niet nodig is nu uit de beelden blijkt dat deze zijn gemaakt vanuit een gebouw.
  5. Tot slot komt de andere wijze van verstrekken dan de vorm waarin de informatie is verzocht aan bod. Appellant verzocht transcripties van het portofoonverkeer. De korpsbeheerder stelt dat het nalopen van de geluidsbanden tijdrovend is. Hij heeft dan ook de journaals — die worden opgemaakt ten behoeve van de dienst, aan de hand van de uitgeluisterde banden, en teksten bevattend van die banden — verstrekt zonder personalia en andere gegevens die tot een individu herleidbaar zijn. Hij beroept zich derhalve op de mogelijkheid die art. 7 lid 2 aanhef en onder a WOB geeft: het in een andere vorm verstrekken omdat het verstrekken van de informatie in de verzochte vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden. Zo zien we dat de werklast geen rol mag spelen bij de verzameling van documenten, maar bij de wijze van verstrekken wel. Art. 7 lid 2 WOB houdt immers rekening met de inspanningen die in redelijkheid van een bestuursorgaan kunnen worden gevraagd. Wanneer sprake is van het ‘redelijkerwijs niet kunnen vergen’, is moeilijk op voorhand te zeggen. Dit vormde voor appellant de aanleiding om te stellen — met een beroep op een uitspraak van de Afdeling van 1 april 2009 (AB 2009, 288 (m.nt. P.J. Stolk)) — dat de inspanning wel meeviel. De Afdeling wijst dat beroep af en stelt duidelijk dat uit de 1 april uitspraak niet volgt dat in ieder geval 29 uur (in onderhavige geval zou de korpsbeheerder met 17 werkuren de klus kunnen klaren) inspanning kan worden gevergd. De Afdeling komt tot dit oordeel nu uit de toelichting van de korpsbeheerder blijkt dat de (onafhankelijk tot stand gekomen) journaals een gedegen weergave geven van de geluidsopnamen en geen relevante informatie wordt achtergehouden. Het komt me dus voor dat het ‘redelijkerwijs niet kan worden gevergd’ nader wordt ingekleurd door het reeds aanwezig zijn van de informatie in een andere vorm van een ‘document’ al voor handen is en de te besteden uren. Overigens zij opgemerkt dat r.o. 2.5.2 — zoals gepubliceerd op de website van de Raad van State op 8 september 2010 — een kennelijke verschrijving kent. De Afdeling stelt immers dat de korpsbeheerder over de band van art. 7 lid 2 aanhef en onder b tot deze wijze van verstrekking kon komen. In dat geval is evenwel sprake van informatie die reeds in gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.

Essentie

Niet onder het bestuursorgaan berustende documenten. Reikwijdte bescherming inspectie, controle en toezicht. Verstrekken van informatie niet in de vorm van verzoeker gelet op tijdrovendheid c.q. een te grote belasting die redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

Samenvatting

Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De korpsbeheerder heeft in zijn brief van 26 maart 2009 aan de rechtbank gemotiveerd uiteengezet dat de gegevensdragers met daarop de ruwe beelden van de demonstratie niet bij hem aanwezig zijn maar dat hij de gegevensdragers niet heeft vernietigd. Dit komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder zich in voldoende mate heeft ingespannen om de beelden bij de politie terug te vinden. Op de korpsbeheerder rust niet de verplichting de beelden weer op te vragen bij de betrokken omroepen. In de toelichting op art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 35), is vermeld dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik wordt gemaakt. Uit de ruime formulering van art. 10 lid 2 aanhef en onder d WOB, volgt echter dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat slechts beoogd is, een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen. Niet in geschil is dat, zoals door de korpsbeheerder gemotiveerd uiteen is gezet, het uitluisteren van de geluidsbanden van het portofoonverkeer, het selecteren van de elementen die betrekking hebben op de demonstratie en het vervolgens toetsen welke elementen voor verstrekking in aanmerking komen, een tijdsinspanning van minstens zeventien uur vergt. De korpsbeheerder heeft uiteengezet dat het gebruikelijk is dat van portofoonverkeer, dat over een dag bezien over uiteenlopende zaken kan gaan, voor een specifieke zaak een journaal wordt opgemaakt ten behoeve van de dienst. Een dergelijk journaal wordt opgemaakt aan de hand van de uitgeluisterde banden en bevat teksten van die banden. De belangrijkste elementen van de portofooncontacten worden in het journaal opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder op grond van art. 7 lid 2 aanhef en onder a WOB heeft mogen volstaan met het verstrekken van dat journaal en dat verstrekking in de door verzoeker gevraagde vorm, hetgeen een extra tijdsinspanning van zeventien uur zou vergen, redelijkerwijs niet van de korpsbeheerder gevergd kan worden. Omdat blijkens de mededelingen van de korpsbeheerder over de wijze van de totstandkoming van het journaal, dit is opgesteld onafhankelijk van het verzoek van verzoeker, is het aannemelijk dat door middel van verstrekking van de informatie in een journaal aan verzoeker geen relevante informatie wordt onthouden.

Partij(en)

[appellant],
tegen
de korpsbeheerder van de politieregio Amsterdam-Amstelland.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 22 oktober 2007 heeft de korpsbeheerder het verzoek van [appellant] om afschriften van alle documenten die betrekking hebben op een demonstratie van de Nationalistische Volksbeweging op 22 september 2007 in Amsterdam (hierna: de demonstratie) gedeeltelijk ingewilligd Bij besluit van 20 februari 2008 heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog nadere gegevens verstrekt Bij uitspraak van 16 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 februari 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] heeft de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, medewerker van juridisch adviesbureau Maury, is verschenen. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek bij brief van 28 juni 2010 heropend. Daartoe verzocht heeft [appellant] bij brief van 3 juli 2010 een reactie ingediend. Daartoe verzocht heeft de korpsbeheerder bij brief van 30 juli 2010 een reactie ingediend. Nadat partijen daartoe toestemming als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb hebben verleend, heeft de Afdeling bepaald dat voortzetting van het onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden. Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van (…) d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; (…).
    2. In hoger beroep is slechts nog in geding het oordeel van de rechtbank over de weigering van de korpsbeheerder de niet uitgezonden ruwe beelden van de demonstratie van AT5 en de NOS, de videobeelden van de demonstratie die de politie heeft gemaakt, het portofoonverkeer en het draaiboek van de politie voor de demonstratie, openbaar te maken.
    3. De korpsbeheerder heeft met betrekking tot de niet uitgezonden ruwe beelden van AT5 en de NOS meegedeeld dat de gegevensdragers hiervan zich in het dossier zouden moeten bevinden maar dat na onderzoek is gebleken dat dit niet het geval is. Volgens de korpsbeheerder zijn er geen schriftelijke aanknopingspunten waaruit de feitelijke verblijfplaats van de gegevensdrager kan worden afgeleid. Navraag bij betrokken medewerkers heeft evenmin iets opgeleverd. De gegevensdragers zijn echter niet vernietigd, aldus de korpsbeheerder.
      1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpsbeheerder zich in voldoende mate ingespannen om de zoekgeraakte beelden te achterhalen en dat het niet overleggen van de ruwe beelden geen grond biedt voor vernietiging van het bestreden besluit.
      2. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het aan de korpsbeheerder was om op het moment van ontvangst van zijn Wob-verzoek alle documenten veilig te stellen waarop het verzoek betrekking heeft. Daarnaast heeft de korpsbeheerder onvoldoende gemotiveerd dat de beelden niet meer onder hem zijn. Het is volgens [appellant] nu aan de korpsbeheerder om zorg te dragen dat de beelden weer beschikbaar komen, bijvoorbeeld door ze op te vragen bij de betrokken omroepen. Indien de korpsbeheerder daar niet in slaagt, is hij aansprakelijk voor alle schade die uit zijn onzorgvuldig handelen voortvloeit, aldus [appellant]. Hij verzoekt daarom de zaak terug te wijzen naar de rechtbank voor een uitspraak over deze schade.
      3. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200701417/1) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. De korpsbeheerder heeft in zijn brief van 26 maart 2009 aan de rechtbank gemotiveerd uiteengezet dat de gegevensdragers met daarop de ruwe beelden van de demonstratie niet bij hem aanwezig zijn maar dat hij de gegevensdragers niet heeft vernietigd. Dit komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder zich in voldoende mate heeft ingespannen om de beelden bij de politie terug te vinden. Anders dan [appellant] betoogt, rust op de korpsbeheerder niet de verplichting de beelden weer op te vragen bij de betrokken omroepen. Zijn betoog over schade als gevolg van het niet kunnen beschikken over de beelden heeft [appellant] ter zitting ingetrokken.
    4. De korpsbeheerder heeft zich met betrekking tot de videobeelden die de politie van de demonstratie heeft gemaakt in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het belang van inspectie, controle en toezicht, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, aan openbaarmaking in de weg staat omdat uit deze beelden de wijze van opstellen van de camera’s en daarmee de werkwijze van de politie kan worden afgeleid. Ook de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, van de burgers die aan de opstelling van de betreffende camera’s hun medewerking hebben verleend, is volgens de korpsbeheerder een belang dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid.
      1. De rechtbank is voorbijgegaan aan het betoog van de korpsbeheerder ter zitting dat ook het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van passanten die in beeld komen zich verzet tegen verstrekking van de videobeelden omdat dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpsbeheerder echter in redelijkheid kunnen weigeren de beelden te verstrekken op grond van de door hem ingeroepen weigeringsgronden, zoals vermeld in het besluit op bezwaar.
      2. [appellant] heeft aangevoerd dat dit oordeel tegenstrijdig is omdat de rechtbank enerzijds voorbij is gegaan aan het zojuist bedoelde betoog van de korpsbeheerder ter zitting van de rechtbank maar haar oordeel anderzijds wel inhoudt dat de beelden op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, mogen worden geweigerd. Dit betoog faalt. De korpsbeheerder heeft in het besluit op bezwaar als dragende grond voor de weigering de videobeelden openbaar te maken aangevoerd het zijns inziens zwaarder wegende belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de burgers die aan de opstelling van de betreffende camera’s hun medewerking hebben verleend. Op die grond heeft de korpsbeheerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen beroepen. Aan de ter zitting gegeven aanvullende motivering van die weigering is de rechtbank voorbij gegaan, omdat die niet in het bestreden besluit is vermeld. Deze beoordeling is niet innerlijk tegenstrijdig.
      3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, slechts ziet op steekproefsgewijze systemen, hetgeen hier niet aan de orde is. Daarnaast heeft de rechtbank volgens hem miskend dat, voor zover de beelden vanaf politievoertuigen zijn gemaakt, de camera’s voor een ieder duidelijk zichtbaar zijn zodat dit geen geheim te houden werkwijze kan zijn. Ditzelfde geldt voor de beelden die zijn gemaakt door een camera die is bevestigd aan een gebouw. Voor zover de beelden zijn gemaakt vanuit een gebouw mogen ze volgens [appellant] worden geweigerd, zij het dat dit van geval tot geval en per document gemotiveerd moet worden.
      4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 december 2009 in zaak nr. 200904273/1/H3), is in de toelichting op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 35), vermeld dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik wordt gemaakt. Uit de ruime formulering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, volgt echter dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat slechts beoogd is, een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen. Dit deel van het betoog faalt derhalve. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde videobeelden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de door de korpsbeheerder ingeroepen door de Wob beschermde belangen aan de orde zijn en dat de korpsbeheerder in redelijkheid openbaarmaking van de beelden heeft kunnen weigeren. Anders dan [appellant] betoogt, behoefde de korpsbeheerder niet per document te motiveren dat deze vanuit een gebouw zijn gemaakt. Of dit het geval is, kan immers direct worden afgeleid uit de beelden.
    5. In zijn aanvraag heeft [appellant] verzocht om ‘transcripties van het portofoonverkeer tijdens de demonstratie’. De korpsbeheerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het nalopen van de geluidsbanden op portofoonverkeer dat op de betreffende demonstratie betrekking heeft, tijdrovend is. De korpsbeheerder heeft om die reden het journaal dat is opgemaakt van de belangrijkste elementen van de portofooncontacten, met weglaten van personalia of andere gegevens die tot een individu herleidbaar zijn, aan [appellant] verstrekt. Hij heeft zich hierbij beroepen op artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.
      1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de korpsbeheerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het uitluisteren van de geluidsbanden een dermate grote belasting is voor hem dat dit redelijkerwijs niet van hem gevergd kan worden. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 in zaak nr. 200807445/1/H3. Hij voert aan dat al het portofoonverkeer openbaar moet worden gemaakt.
      2. Anders dan [appellant] kennelijk betoogt, volgt uit de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 niet dat in dit soort gevallen een tijdsinspanning van 29 uur altijd van een bestuursorgaan gevergd kan worden. Niet in geschil is dat, zoals door de korpsbeheerder gemotiveerd uiteen is gezet, het uitluisteren van de geluidsbanden van het portofoonverkeer, het selecteren van de elementen die betrekking hebben op de demonstratie en het vervolgens toetsen welke elementen voor verstrekking in aanmerking komen, een tijdsinspanning van minstens zeventien uur vergt. De korpsbeheerder heeft uiteengezet dat het gebruikelijk is dat van portofoonverkeer, dat over een dag bezien over uiteenlopende zaken kan gaan, voor een specifieke zaak een journaal wordt opgemaakt ten behoeve van de dienst. Een dergelijk journaal wordt opgemaakt aan de hand van de uitgeluisterde banden en bevat teksten van die banden. De belangrijkste elementen van de portofooncontacten worden in het journaal opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de korpsbeheerder op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob heeft mogen volstaan met het verstrekken van dat journaal en dat verstrekking in de door [appellant] gevraagde vorm, hetgeen een extra tijdsinspanning van zeventien uur zou vergen, redelijkerwijs niet van de korpsbeheerder gevergd kan worden. Omdat blijkens de mededelingen van de korpsbeheerder over de wijze van de totstandkoming van het journaal, dit is opgesteld onafhankelijk van het verzoek van [appellant], is het aannemelijk dat door middel van verstrekking van de informatie in een journaal aan [appellant] geen relevante informatie wordt onthouden. In de omstandigheid dat de geluidsbanden inmiddels zijn gewist, zoals de korpsbeheerder bij brief van 7 april 2010 heeft medegedeeld, ligt derhalve geen grond het oordeel van de rechtbank voor onjuist te houden.
    6. De rechtbank heeft overwogen dat de korpsbeheerder bij zijn weigering het draaiboek openbaar te maken ten onrechte heeft nagelaten per onderdeel van het draaiboek te motiveren waarom de door de hem ingeroepen weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d aan de orde is. De rechtbank heeft het bestreden besluit om die reden vernietigd.
      1. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de korpsbeheerder aan de weigering het draaiboek openbaar te maken ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag heeft gelegd. Het draaiboek is gericht op het voorkomen van verstoring van de openbare orde en strafbare feiten. Daarmee kan genoemde uitzonderingsgrond niet aan de orde zijn, nu deze uitsluitend ziet op de vaststelling van niet-strafbare feiten, aldus [appellant].
      2. Dit betoog faalt. Dat het draaiboek, naar [appellant] stelt, gericht is op het voorkomen van verstoring van de openbare orde en strafbare feiten, laat onverlet dat het draaiboek tevens informatie bevat over technieken en tactieken die de politie toepast bij dit soort operaties en dat bekendmaking daarvan het toekomstige optreden van de politie kan bemoeilijken. Dit belang valt onder de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d van de Wob. De korpsbeheerder zal het inroepen daarvan alsnog van de door de rechtbank bedoelde motivering moeten voorzien.
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Van der Sluis (met Maas-Cooymans) in ‘de Gemeentestem’: Wob-verzoek tijdens een ambtenaarrechtelijke procedure

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 1 september 2010

  1. Deze uitspraak is zowel relevant voor de praktijk vanwege de overwegingen omtrent het niet tijdig beslissen en het verbeuren van dwangsommen als vanwege de aspecten betreffende de Wet openbaarheid van bestuur. Tussen de gemeente en de wederpartij loopt een ambtenaarrechtelijke procedure; het ontslag van de wederpartij wordt door hem of haar aangevochten. In dat kader heeft de wederpartij verzocht om toezending van stukken over zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van zijn ontslag teneinde zichzelf en zijn advocaat in staat te stellen de procedure naar behoren te voeren. De gemeente heeft het verzoek als WOB-verzoek aangemerkt en derhalve op grond van de WOB besluitadviezen gedeeltelijke openbaar gemaakt, gesteld dat een aantal gespreksverslagen niet bestaan en documenten uit een digitale map niet openbaar gemaakt. Alvorens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) het beroep van de gemeente behandelt, gaat zij in op de vraag of het verzoek van de wederpartij wel te kwalificeren is als een WOB-verzoek of dat beoogd is een verzoek te doen in het kader van art. 7:4 lid 2 en 8:42 lid 1 Awb in de procedure over het ontslag. Nu een dergelijk vraagstuk in de praktijk van alledag voorkomt, is het de moeite waard dit te bespreken.
  2. Art. 7:4 Awb geeft het kader voor het ter inzage leggen van op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase. Art. 8:42 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het verweerschrift indient en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank zendt. De Afdeling merkt, in lijn met haar eerdere uitspraak van 5 november 2003 (LJN AN7214, JB 2004/7 (m.nt. R.J.N.S.)) op dat mede vanwege het ontbreken van een uitdrukkelijk beroep op of verwijzing naar de WOB de verzoeken van de wederpartij in onderhavige zaak moeten worden aangemerkt als verzoeken in het kader van art. 7:4 respectievelijk 4:82 Awb. Hierbij betrekt zij tevens, en dat is nieuw in de hier gepubliceerde uitspraak, de beoordeling dat het toetsingskader voorzien in de WOB ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden — wat met de WOB een gegeven is — niet dienstig zou zijn aan het doel van de verzoeken van de wederpartij. Dat doel was immers het voorbereiden op de procedure, zo blijkt uit deze uitspraak. De Afdeling lijkt zelfs de wederpartij in bescherming te nemen. Was het verzoek wel als een WOB-verzoek aangemerkt dan zouden de door hem opgevraagde documenten openbaar zijn geweest voor eenieder, terwijl deze betrekking hebben op zijn ambtelijke rechtspositie en voorbereiding van zijn ontslag. Dat is niet alleen niet dienstig, maar evenzo ongewenst kunnen wij ons zo voorstellen. Dit extra argument lijkt niet doorslaggevend en was de Afdeling — gelet op de genoemde uitspraak uit 2003 — tot eenzelfde oordeel gekomen zonder het niet aanwezige verband tussen het doel van de verzoeker en het gevolg van openbaarheid voor eenieder? Nu het verzoek niet als onder de WOB gedaan wordt beschouwd, had het bezwaar dan ook nietontvankelijk moeten worden verklaard (ondanks dat het bezwaar gericht was tegen een (ook door het gemeentebestuur aangemerkt) afwijzend WOB-verzoek). De beslissing van het gemeentebestuur was, aldus de Afdeling, geen besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb, dus niet voor bezwaar en beroep vatbaar, en dus had de rechtbank het niet als zodanig moeten behandelen. Hiermee hecht de Afdeling klaarblijkelijk geen waarde aan het feit dat beide partijen van mening waren met een WOB-verzoek van doen te hebben. Voorts gaat de Afdeling niet meer in op het standpunt van het college dat ‘de digitale map’ ten onrechte als een bestuurlijke aangelegenheid is aangeduid. Hoewel de formulering niet eenduidig is, heeft in het algemeen het volgende te gelden. Het door een verzoeker genoemd onderwerp (in casu het ontslag en zijn rechtspositie) betreft al dan niet een bestuurlijke aangelegenheid. Een document bepaalt op zichzelf niet of het wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Wanneer het onderwerp een bestuurlijke aangelegenheid betreft, dan moet vervolgens alle daarop betrekking hebbende informatie neergelegd in documenten — ook digitale bestanden — worden getoetst aan de weigerings- en beperkingsgronden van de WOB.
  3. Voor de praktijk volgt hier uit dat te allen tijde voor ogen moet worden gehouden in welke verhouding het bestuursorgaan tot verzoeker staat en of sprake is van een bestuursrechtelijke procedure. Daarnaast is het weer een reminder dat verzoekers die de WOB wel degelijk als grondslag voor ogen hebben, dat ook expliciet kenbaar maken om iedere onduidelijkheid daarover weg te nemen. Daarbij dient hij of zij zich wel bewust te zijn van de consequenties al dan niet openbaarheid voor eenieder. Dit laat uiteraard onverlet dat het niet noemen van de WOB — in alle andere gevallen (dat geen sprake kan zijn van een verzoek in het kader van art. 7:4 of 8:42 Awb) — niet is vereist om te voldoen aan het gestelde in art. 3 WOB en zo’n verzoek dus behandeld moet worden als een WOB-verzoek (zie ook M.G.J. Maas- Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24). Voor een nadere toelichting op de problematiek van het procesrecht van de Awb en de WOB zij verwezen naar E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2005, p. 131-135 en 258-280 en E.C. Pietermaat, ‘Processuele openbaarheid’, in: E.C. Pietermaat en J.C.A. de Poorter, Toegang tot de rechter (Jonge VAR-reeks 2), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004 en E.J. Daalder, ‘Processuele openbaarheid: toegang tot stukken in het bestuursproces’, JBplus 2000, p. 153-163.
  4. Dan tot slot nog een enkele opmerking over het overgangsrecht bij de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Afdeling 4.1.3 en afdeling 8.2.4a van de Awb zijn in werking getreden op 1 oktober 2009. Het bezwaar van wederpartij tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 is ingediend voor die datum. De uitspraak van de rechtbank is echter gedaan na 1 oktober 2009. Met die uitspraak is een nieuwe termijn gaan lopen waarbinnen het college diende te beslissen op het door wederpartij gemaakte bezwaar. Redelijke toepassing van art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt daarom tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van wederpartij tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar. Blijkens de toelichting op art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen zal de dwangsomregeling alleen van toepassing zijn voor beslissingen op aanvragen en op bezwaarschriften die na het toepasselijke tijdstip van inwerkingtreding zijn ingediend en dus niet op procedures die op dat tijdstip al lopen (Kamerstukken ii 2004/05, 29 934, nr. 3, p. 12). Wanneer de bestuursrechter een eerder besluit van het bestuursorgaan heeft vernietigd en het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, gelden daarvoor dezelfde termijnen als voor het oorspronkelijke besluit (zie bijv. CBB (vz.) 30 januari 2004, JB 2004/138), tenzij de rechter in zijn uitspraak een termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. Met de vernietiging van een eerder besluit wordt dus een procedurele fase afgesloten en gaat voor het bestuursorgaan een geheel nieuwe beslistermijn lopen, als gevolg waarvan volgens de Afdeling geen sprake meer van ‘procedures die op dat tijdstip al lopen’. Met de Afdeling zijn wij van mening dat dit een redelijke uitleg is van de overgangsbepaling.

Samenvatting

Tussen [wederpartij] en de gemeente loopt een ambtenaarrechtelijke procedure waarin [wederpartij] het aan hem verleende ontslag als gemeenteambtenaar aanvecht. In de verzoeken van [wederpartij] die ten grondslag liggen aan de besluiten van 21 mei, 24 juli en 4 november 2008 heeft [wederpartij] aangegeven over welke op zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van het ontslag betrekking hebbende stukken hij wenst te beschikken om hem en zijn advocaat in staat te stellen die procedure naar behoren te voeren. [Wederpartij] heeft zich in die verzoeken niet beroepen op, noch verwezen naar de WOB. Het toetsingskader voorzien in de WOB ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden was ook niet dienstig aan het doel waarmee [wederpartij] zijn verzoeken heeft ingediend. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat die verzoeken zijn gedaan in het kader van de toepassing van art. 7:4 lid 2 en 8:42 lid 1 Awb in de procedure over het ontslag. Het is aan de rechtbank waar die procedure tussen [wederpartij] en de gemeente aanhangig is, om te oordelen of het college al dan niet terecht heeft geweigerd de door [wederpartij] gevraagde documenten toe te zenden. Het college had het verzoek van [wederpartij] daarom niet mogen afdoen met toepassing van de WOB en had het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 nietontvankelijk dienen te verklaren. De beslissing waarbij is geweigerd [wederpartij] de door hem gevraagde documenten te verstrekken maakt deel uit van de procedure over het ontslag en is geen besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Redelijke toepassing van art. III Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van wederpartij tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar.

Partij(en)

[wederpartij], wonende te [woonplaats]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om toezending van een aantal documenten ten dele afgewezen. Bij besluit van 4 november 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, een deel van de gevraagde documenten alsnog geanonimiseerd openbaar gemaakt en dat bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 november 2008 vernietigd voor zover daarbij werd geweigerd een aantal documenten openbaar te maken. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 24 november 2009. [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend. Bij uitspraak van 23 december 2009 heeft de voorzitter van de Afdeling de voorlopige voorziening getroffen dat het college ten aanzien van de documenten uit de digitale map ‘g:/p&o/syho/word/[wederpartij]’ (hierna: de digitale map) geen nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar hoeft te nemen voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Bij brief van 22 januari 2010, bij de rechtbank ingekomen op dezelfde dag, heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar. De rechtbank heeft dit beroep bij brief van 27 januari 2010 doorgestuurd naar de Afdeling, alwaar het is binnengekomen op 28 januari 2010. Bij besluit van 28 januari 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist en een deel van de gevraagde documenten alsnog geanonimiseerd openbaar gemaakt. Bij brief van 10 maart 2010, ingekomen op dezelfde dag, heeft [wederpartij] de gronden van zijn beroep tegen dit besluit ingediend. Tevens heeft hij beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom in verband met het niet tijdig opnieuw beslissen op zijn bezwaar. [wederpartij] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.S. van Loon, advocaat te ‘s‑Hertogenbosch, en mr. E.J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door J. ten Hof, zijn verschenen.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Ingevolge artikel 6:3 is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, zendt het bestuursorgaan, binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan hem, de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank en dient het een verweerschrift in. Ingevolge artikel 8:55b, eerste lid, doet de rechtbank, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen en aan de vereisten van artikel 6:5 is voldaan, uitspraak met toepassing van artikel 8:54, tenzij de rechtbank een onderzoek ter zitting nodig acht. Ingevolge het derde lid behandelt de rechtbank, indien zij een onderzoek ter zitting nodig acht, het beroep zo mogelijk met toepassing van artikel 8:52. In dat geval doet de rechtbank zo mogelijk binnen dertien weken uitspraak. Ingevolge artikel 8:55c stelt de rechtbank, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge artikel 4:17 verbeurde dwangsom vast. Ingevolge artikel III van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Stb. 2009, 383) blijft op het niet tijdig beslissen op een aanvraag die of een bezwaar- of beroepschrift dat is ingediend voor het tijdstip waarop paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is geworden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing. Ingevolge het tweede lid blijft op een bezwaar- of beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat is ingediend voor het tijdstip waarop afdeling 8.2.4a van toepassing is geworden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing.
    2. In het bij de rechtbank bestreden besluit heeft het college, voor zover thans van belang, zijn besluitadviezen van 3 april 2007, kenmerk Z07.1676, van 19 en 20 juni 2007, kenmerk Z07.4424, en van 4 september 2007, kenmerk Z07.6470, gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het heeft aan zijn besluit verder ten grondslag gelegd dat verslagen van een aantal gesprekken niet openbaar gemaakt kunnen worden omdat die documenten niet bestaan. Ten slotte heeft het college geweigerd de documenten uit de in het procesverloop genoemde digitale map openbaar te maken.
    3. Het hoger beroep van het college

    4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de digitale map een bestuurlijke aangelegenheid betreft en daarom onder de reikwijdte van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) valt. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet heeft onderbouwd dat geen verslagen of aantekeningen bestaan van een aantal gesprekken.
      1. Tussen [wederpartij] en de gemeente loopt een ambtenaarrechtelijke procedure waarin [wederpartij] het aan hem verleende ontslag als gemeenteambtenaar aanvecht. In de verzoeken van [wederpartij] die ten grondslag liggen aan de besluiten van 21 mei, 24 juli en 4 november 2008 heeft [wederpartij] aangegeven over welke op zijn ambtelijke rechtspositie en de voorbereiding van het ontslag betrekking hebbende stukken hij wenst te beschikken om hem en zijn advocaat in staat te stellen die procedure naar behoren te voeren. [wederpartij] heeft zich in die verzoeken niet beroepen op, noch verwezen naar de Wob. Het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden was ook niet dienstig aan het doel waarmee [wederpartij] zijn verzoeken heeft ingediend. Derhalve moet het ervoor worden gehouden dat die verzoeken zijn gedaan in het kader van de toepassing van de artikelen 7:4, tweede lid, en 8:42, eerste lid, van de Awb in de procedure over het ontslag. Het is aan de rechtbank waar die procedure tussen [wederpartij] en de gemeente aanhangig is, om te oordelen of het college al dan niet terecht heeft geweigerd de door [wederpartij] gevraagde documenten toe te zenden. Het college had het verzoek van [wederpartij] daarom niet mogen afdoen met toepassing van de Wob en had het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De beslissing waarbij is geweigerd [wederpartij] de door hem gevraagde documenten te verstrekken maakt deel uit van de procedure over het ontslag en is geen besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop behoeft het betoog van het college geen bespreking.
    5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 november 2008 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 alsnog niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De beroepen van [wederpartij]
      1. Bij besluit van 28 januari 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Nu het besluit van 28 januari 2010 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en door vernietiging van die uitspraak aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen, is het beroep van [wederpartij] daartegen gegrond en komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking.
    6. [wederpartij] heeft bij brief van 22 januari 2010 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een nieuw besluit op het door hem gemaakte bezwaar. Bij brief van 10 maart 2010 heeft [wederpartij] de gronden van het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 28 januari 2010 ingediend. [wederpartij] voert hierin onder meer aan dat het van rechtswege ontstane beroep tevens is gericht tegen het uitblijven van een besluit van het college tot vaststelling van de dwangsom die het verschuldigd is vanwege het niet tijdig opnieuw beslissen op zijn bezwaar. De Afdeling begrijpt dat betoog aldus dat hij verzoekt om vaststelling van de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 8:55c van de Awb.
      1. Afdeling 4.1.3 en afdeling 8.2.4a van de Awb zijn in werking getreden op 1 oktober 2009. Het bezwaar van [wederpartij] tegen de besluiten van 21 mei 2008 en 24 juli 2008 is ingediend voor die datum. De uitspraak van de rechtbank is echter gedaan na 1 oktober 2009. Met die uitspraak is een nieuwe termijn gaan lopen waarbinnen het college diende te beslissen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Redelijke toepassing van artikel III van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen leidt daarom tot het oordeel dat de afdelingen 4.1.3 en 8.2.4a van de Awb van toepassing zijn op het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een nieuw besluit op dat bezwaar.
      2. Het college heeft op 7 januari 2010 een brief van [wederpartij] ontvangen waarbij het in gebreke is gesteld als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb. Omdat [wederpartij] het college in gebreke heeft gesteld en heeft verzocht om vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom, heeft [wederpartij] belang bij een beoordeling van zijn beroep tegen het uitblijven van een besluit. Het college heeft niet tijdig opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist, nu de rechtbank bij uitspraak van 13 oktober 2009 het besluit van 4 november 2008 gedeeltelijk heeft vernietigd en het college pas op 28 januari 2010 opnieuw op het bezwaar heeft beslist. Gelet hierop is het beroep van [wederpartij] tegen het uitblijven van een besluit gegrond.
      3. Het college heeft geen besluit genomen tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. Voorts is, zoals hiervoor onder 2.5.1 is overwogen, het beroep tegen het uitblijven van een besluit gegrond. Verder heeft het college op 7 januari 2010 een brief van [wederpartij] ontvangen waarbij het in gebreke is gesteld. Het college is na deze ingebrekestelling ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf 21 januari 2010, de dag waarop twee weken zijn verstreken na het ontvangen van de ingebrekestelling. Nu de beslissing op bezwaar op 28 januari 2010 is gegeven wordt ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb de verschuldigde dwangsom op € 140 vastgesteld.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Onderzoeksplicht bij Wob-verzoeken. Wat is er wel en wat niet?!

  1. In geval documenten waarom op grond van de Wet openbaarheid van bestuur wordt verzocht niet (meer) onder het bestuursorgaan berusten, is het de vaste lijn in de jurisprudentie dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is, om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch bij het bestuursorgaan berust (M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24, p. 104; E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Den Haag: BJu 2005, p. 100–102). De hier opgenomen uitspraken geven een indruk van het onderzoek dat het bestuursorgaan kan uitvoeren op grond waarvan het met recht kan stellen dat documenten niet onder hem berusten. De eerste uitspraak geeft voorts een aanknopingspunt voor de vraag wat een verzoeker dient aan te tonen als hij een bestuurlijke aangelegenheid omschrijft. Uw annotator stelt in dat verband dat de Minister van Verkeer en Waterstaat een andere aanpak had kunnen of moeten kiezen.
  2. Onderzoek van het bestuursorgaan

  3. Op welke wijze het bestuursorgaan het onderzoek, waaruit dient te blijken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust, dient vorm te geven en wat deze mededeling niet ongeloofwaardig maakt, is niet eenduidig uit de jurisprudentie op te maken. De casuïstiek van een specifiek verzoek zal daarbij iedere keer vragen om een andere aanpak.
  4. In de hier opgenomen uitspraak van 28 juli werd heel specifiek — met een datum en een naam van de opsteller van het document — verzocht om openbaarmaking van een document ‘met een berekening van een ambtenaar met daarop een met de hand geschreven opmerking dat hij niet begrijpt waarom dit moet gebeuren omdat het gebouw toch vijftien jaar blijft bestaan uit het dossier tijdelijke bouwvergunning’. Waarschijnlijk heeft dit zeer gespecificeerde verzoek het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois ertoe bewogen om — voor zover mij bekend voor het eerst in de geschiedenis van de WOB — een ambtenaar als getuige naar de zitting mee te nemen om nader te onderbouwen dat documenten niet onder haar berusten. In ieder geval heeft het dagelijks bestuur alle mogelijke twijfel weg willen nemen, zo veel is wel duidelijk. Minder duidelijk is of de betrokkenheid bij het dossier en de positie van de ambtenaar een rol heeft gespeeld. Dat wordt niet duidelijk nu de rol van deze ambtenaar (en dus de overweging van het dagelijks bestuur om juist deze ambtenaar mee te nemen) niet expliciet naar voren komt. Uit overweging 2.4.1 — waarin een weergave van de verklaring is opgenomen — kan worden opgemaakt dat het om de ambtenaar gaat, die naar aanleiding van het WOB-verzoek de archieven heeft onderzocht. Aan de verklaring van een dergelijke ambtenaar kan veel waarde worden toegekend, al zal ook de bij de inhoud van het dossier betrokken ambtenaar (bijvoorbeeld de opsteller van documenten in dat dossier) een nuttige verklaring kunnen afleggen. Hoe het ook zij, kennelijk heeft het meenemen van getuigen resultaat. De Afdeling is immers, ‘mede gelet’ op de afgelegde verklaring, met de rechtbank van oordeel dat het standpunt van het dagelijks bestuur dat het document niet onder hem berust niet ongeloofwaardig voorkomt. Ik vermoed dat dit ook het geval was geweest als er geen getuige was geweest. Het is immers de vraag of een verklaring van de ambtenaar die daadwerkelijk (feitelijk) heeft onderzocht of documenten onder het bestuursorgaan berusten toegevoegde waarde mag worden toegekend ten opzichte van een bevoegd genomen besluit van een bestuursorgaan. Of met het inzetten van getuigen door deze zaak een nieuwe trend is ingezet is afwachten.
  5. In de andere hier opgenomen uitspraak ging het om een verzoek om openbaarmaking van documenten waaruit blijkt dat ten aanzien van ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, die in 2005 uit dienst zijn getreden en die na 1 januari 2004 tot de uitdiensttreding nog één of meer salarisperiodieken hebben gehad, een gunstiger regeling dan de ‘Remkes-regeling’ is toegepast. Het onderzoek van de minister is veelsoortig en op meerdere momenten in het proces uitgevoerd. Eerst is er het onderzoek van het archief naar aanleiding van het verzoek en (nogmaals) naar aanleiding van het bezwaarschrift. Niet duidelijk is of het eerste onderzoek (naar aanleiding van het verzoek) minder inspannend was of dat de totale heroverweging (naar aanleiding van het bezwaar) heeft geleid tot een tweede, gelijksoortig onderzoek. Dat laatste lijkt niet direct van toegevoegde waarde. Uit de uitspraak volgt dat het hier onderzoek naar zowel het papieren als het elektronische archief betrof. Dat veronderstelt een onderscheid tussen beide archieven. Tip 1 uit deze casus voor de WOB-verzoeker is om, zo er al verschil is, in ieder geval te vragen om documenten uit beide archieven. Vervolgens is, zo blijkt uit de overwegingen van de Afdeling, ook nog ‘handmatig’ onderzoek gedaan naar 27 specifieke dossiers. De beperking tot de 27 dossiers lijkt ingegeven door de opmerking van verzoeker aangaande het dienstonderdeel ‘Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling’. Daarmee lijkt gaandeweg de procedure het verzoek te zijn ingeperkt; iets wat regelmatig in de praktijk voorkomt. Wat dit zogeheten handmatige onderzoek inhoudt in vergelijking met de voorgaande onderzoeken van de archieven blijft gissen. Het zal indringender zijn en dus inhoudelijk nauwgezetter. Hoeveel waarde er dan aan dat eerdere (vermoedelijk) ‘algemenere’ archiefonderzoek mag worden toegekend, is dan ook de vraag. Een vraag die de Afdeling overigens niet — uitdrukkelijk — aan de orde heeft gesteld. Tip 2 voor de verzoeker om informatie is dan ook om te allen tijde te verzoeken om een handmatig onderzoek van de archieven. Ik vermoed overigens dat ten aanzien van het RIZA maar 27 dossiers aanwezig waren die onderwerp van het verzoek hadden kunnen zijn. Is dat niet het geval, dan zou het wel erg ‘maakbaar’ worden voor de minister om de stelling te onderbouwen dat er geen gunstiger regeling heeft plaatsgevonden en zich dus geen documenten onder hem berusten. Zou dossier 28 in de rij immers niet net dat inzicht hebben kunnen opleveren? Tot slot is nog, naar aanleiding van het hoger beroepschrift, onderzoek gedaan in het elektronische archief met de hulp van een ‘SAP-deskundige’. De toegevoegde waarde hiervan — en daarmee de waarde van de eerdere onderzoeken — is eveneens niet duidelijk op te maken uit de uitspraak. Ook de vraag waarom deze deskundige niet het papieren archief heeft doorzocht, komt niet aan de orde. Kort en goed heeft de minister met al het bovengenoemde onderzoek voldoende gevolg gegeven aan zijn plicht tot onderzoek en heeft hij daarmee een geloofwaardige mededeling kunnen doen dat de documenten niet onder hem berusten. Een aanvullend accountantsonderzoek is niet (meer) vereist, aldus de Afdeling.
  6. Bestuurlijke aangelegenheid?

  7. In de casus van de ‘Remkes-regeling’ is een ander, minder aan de oppervlakte aanwezig aspect dat bespreking behoeft. Vraag is immers of de minister zich wel tot een dergelijk onderzoek van de archieven — in welke vorm van ook — had moeten laten verleiden. Betoogd kan immers worden dat het verzoek niet gericht is op een bestuurlijke aangelegenheid, althans dat van de veronderstelde bestuurlijke aangelegenheid geen sprake is. Het verzoek ziet immers op informatie over ‘de toepassing van een gunstiger regeling dan de zogenoemde ‘‘Remkes-regeling’’ ten aanzien van een bepaalde groep ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat’. Van een dergelijke toepassing is, zo begrijp ik de stelling van de Minister van Verkeer en Waterstaat, geen sprake. De bestuurlijke aangelegenheid bestaat dus niet, zodat het ook niet verrassend genoemd mag worden dat er geen documenten dienaangaande onder de minister berusten. Tip 3 voor de WOB-verzoeker is dan ook te verzoeken om documenten en daarbij een neutrale omschrijving te geven van de bestuurlijke aangelegenheid. Dat zal eerder tot enig resultaat leiden. Het verzoek wordt in deze casus immers beperkt door documenten op te vragen die een bepaalde, nader gekwalificeerde inhoud kennen.
  8. Wat daar ook van zij, door zich toch tot het meervoudige en veelsoortige onderzoek te laten verleiden, heeft de minister m.i. onterecht een inhoudelijke discussie over een vermeende handelswijze via een WOB-procedure (tot aan de hoogste instantie) gevoerd; hij erkent immers impliciet de bestuurlijke aangelegenheid terwijl zijn stelling is dat deze er niet is. Onterecht ook, omdat de vraag of het bestuursorgaan bepaalde handelingen heeft verricht — gunstigere regelingen getroffen dan de ‘Remkes-regeling’ — niet beantwoord kan en mag worden via de WOB. Die ziet immers enkel op het wel of niet kunnen openbaar maken van documenten aangaande een bestuurlijke aangelegenheid die onder een bestuursorgaan berusten. Van een bestuurlijke aangelegenheid is geen sprake. Verzoeker ontleent zijn veronderstelling aan een — zo leert de uitspraak — onjuiste interpretatie van een document (een overeenkomst) waar hij wel de beschikking over heeft. De minister geeft — genoegzaam zo leert deze uitspraak — een gemotiveerde toelichting op deze overeenkomst zodat het niet denkbeeldig is dat er geen documenten onder hem berusten aangaande een gunstiger regeling. Het ware m.i. zuiverder geweest de procedure zeer strikt via de WOB (indachtig het doel van de WOB: beoordelen of informatie openbaar gemaakt kan worden) te laten verlopen. In dat geval had de minister verzoeker op zijn plicht gewezen de bestuurlijke aangelegenheid te benoemen (art. 3 lid 1 en 2 WOB). Was verzoeker bij zijn huidige formulering gebleven, dan had hulp van de minister moeten leiden tot een precisering (art. 3 lid 4). Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling blijkt, dat behulpzaam zijn bij het verkrijgen van toegang tot informatie concreet inhoudt dat (een medewerker van) een bestuursorgaan waarbij een te algemeen geformuleerd verzoek om informatie is ingediend, de verzoeker helpt bij het nader concretiseren van het verzoek, zodanig dat het inhoudelijk in behandeling kan worden genomen (Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nr. 3, vgl. Rb. Amsterdam 26 februari 2010, LJN BL9989). Hier had de uitleg aangaande de overeenkomst — waar de misvatting op gebaseerd bleek — een verhelderende rol kunnen spelen, zodat een procedure zelfs niet nodig was geweest. Mogelijk was men dan gekomen tot een WOBverzoek dat gericht was op de 27 dossiers van het RIZA zodat verzoeker vervolgens zelf kon bepalen — aan de hand van de openbaar gemaakte onderdelen — of er enige grond was voor zijn veronderstelling dat er gunstigere regelingen werden getroffen. Was verzoeker (niet ondenkbeeldig) standvastig in zijn stellingname geweest — er moest en zou een gunstigere regeling zijn toegepast — dan had de minister kunnen en moeten concluderen dat van een verzoek om informatie als bedoeld in art. 3 WOB geen sprake was — nu de bestuurlijke aangelegenheid ontbrak — zodat gelet daarop van een inwilliging geen sprake kon zijn (vgl. Vz. ARRvS 15 november 1990, Gst. 1991, 1809 en ABRvS 20 mei 1994, AB 1995, 52). Kort en goed leent de WOB zich niet voor een inhoudelijke twist over vermeende handelingen van een bestuursorgaan. Die discussie dient te worden gevoerd naar aanleiding van — op grond van de WOB — ontvangen informatie. Niet in de WOB-procedure zelf.

Essentie

Onderzoeksplicht bij WOB-verzoeken.

Samenvatting

Wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan diegene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Een getuigenverklaring kan deze mededeling van het dagelijks bestuur nader onderbouwen.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 25 november 2009 in zaak nr. 08/5375 in het geding tussen:
[appellant]
tegen
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois.

Uitspraak

  1. Procesverloop

    Bij besluit van 27 augustus 2008 heeft het dagelijks bestuur voor zover relevant een verzoek van [appellant] tot openbaarmaking van een document uit het dossier ‘Tijdelijke Bouwvergunning ten behoeve van een zorghotel aan de Charloise Lagedijk 951 te Rotterdam’ (hierna: dossier tijdelijke bouwvergunning) afgewezen. Bij besluit van 27 november 2008 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 november 2009, verzonden op 26 november 2009, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2010, waar van de partijen uitsluitend het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.A. Revet, werkzaam bij de deelgemeente Charlois, is verschenen. Voorts is daar H. Beijer onder verband van de toen door hem afgelegde belofte als getuige gehoord.

  2. Overwegingen

    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    2. [appellant] heeft bij brief van 3 augustus 2008 onder meer het dagelijks bestuur om openbaarmaking van een document uit het dossier tijdelijke bouwvergunning verzocht. Het betreft volgens [appellant] een document met een berekening van een ambtenaar met daarop een met de hand geschreven opmerking dat hij niet begrijpt waarom dit moet gebeuren omdat het gebouw toch vijftien jaar blijft bestaan. Bij het besluit tot afwijzing van dit verzoek heeft het dagelijks bestuur zich ten aanzien van dit document op het standpunt gesteld dat dit niet onder hem berust. Naar aanleiding van het tegen dit besluit gemaakte [appellant] heeft bij brief van 3 augustus 2008 onder meer het dagelijks bestuur om openbaarmaking van een document uit het dossier tijdelijke bouwvergunning verzocht. Het betreft volgens [appellant] een document met een berekening van een ambtenaar met daarop een met de hand geschreven opmerking dat hij niet begrijpt waarom dit moet gebeuren omdat het gebouw toch vijftien jaar blijft bestaan. Bij het besluit tot afwijzing van dit verzoek heeft het dagelijks bestuur zich ten aanzien van dit document op het standpunt gesteld dat dit niet onder hem berust. Naar aanleiding van het tegen dit besluit gemaakte
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het standpunt van het dagelijks bestuur dat het document niet bestaat niet ongeloofwaardig voorkomt. Naar haar oordeel heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het vermeende document, ondanks het feit dat het zich niet in het dossier bevindt, onder het dagelijks bestuur berust.
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het standpunt van het dagelijks bestuur dat het document niet onder hem berust niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant] voert voorts aan dat in deze procedure en eerdere procedures nooit is ontkend dat het stuk bestaat en dat het dagelijks bestuur en de betrokken ambtenaar er alle belang bij hebben om het document niet boven tafel te halen. [appellant] betwist voorts de overweging van de rechtbank, dat hij het document niet nader gespecificeerd zou hebben naar datum en opsteller nu hij wel degelijk belangrijke aanwijzingen daarover heeft gegeven.
      1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2006 met nr. 200509349/1, en de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2009 met nr. 200801830/1 waaruit volgt dat wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een bepaald document niet onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan diegene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Blijkens diens ter zitting in hoger beroep afgelegde, en door het dagelijks bestuur bevestigde, getuigenverklaring heeft getuige Beijer, werkzaam bij de deelgemeente Charlois, noch in het dossier dat de deelgemeente onder zich heeft noch in het dossier dat de Dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting onder zich heeft, het door [appellant] bedoelde stuk aangetroffen. Voorts heeft deze getuige verklaard dat hij geen redenen heeft om aan te nemen dat het stuk, indien het heeft bestaan, achtergehouden is. De Afdeling is mede gelet hierop met de rechtbank van oordeel dat het standpunt van het dagelijks bestuur dat het document niet onder hem berust niet ongeloofwaardig voorkomt. De aanwijzingen van [appellant] ten aanzien van de datum en opsteller van het document en de omstandigheid dat het dagelijks bestuur het bestaan van het stuk nooit heeft ontkend, wat daar ook van zij, maken niet aannemelijk dat dit anders is.
      2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  3. Beslissing

    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geen wettelijke grondslag voor het in rekening brengen van kosten voor het in behandeling nemen van Wob-verzoeken

  1. Een korte uitspraak met (mogelijk) verstrekkende gevolgen. Deze uitspraak heeft dan ook tot de nodige beroering geleid bij bestuursorganen en in de politiek. Kort zij verwezen naar het advies van de VNG gericht aan haar leden deze uitspraak niet te volgen (www.vng.nl/smartsite.dws?id=96470) en Kamervragen hierover van het lid Peters van GroenLinks op 18 mei 2010 (2010Z08361).
  2. Om paal en perk te stellen aan de (potentiële) stortvloed van WOB-verzoeken, dachten bestuursorganen met het in rekening brengen van leges een soort drempel te creëren. Een WOBverzoek is immers zo gedaan. Vormvereisten zijn er niet en enig belang bij de verzochte informatie (of de bestuurlijke aangelegenheid) behoeft men niet te stellen (zie M.G.J. Maas-Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010, 24). Daarnaast is — zo was ogenschijnlijk de gedachte — het in behandeling nemen van een WOB-verzoek het leveren van een dienst aan de informatie zoekende burger, die — vergelijkbaar met een aanvraag om een bouwvergunning — niet kosteloos hoeft te zijn.
  3. De Rechtbank ‘s‑Gravenhage oordeelt in deze uitspraak evenwel anders. Eerst constateert zij dat de WOB geen specifieke grondslag geeft voor het in rekening brengen van leges. Vervolgens stelt zij vast dat het behandelen van een verzoek om informatie geen ‘dienst’ is. Dit ontneemt de gemeente dan ook de mogelijkheid om op grond van de Gemeentewet een legesverordening vast te stellen op dit punt. De legesverordening, voor zover deze ziet op het in rekening brengen van leges voor de behandeling van WOB-verzoeken, moet volgens de rechtbank dan ook onverbindend worden geacht. Hierna worden de verschillende stappen van de rechtbank besproken en worden enkele kritische kanttekeningen bij de verschillende stappen geplaatst. Zo geeft m.i. de WOB met art. 14 expliciet een grondslag voor het kunnen stellen van regels aangaande het in rekening brengen van kosten. Daarnaast kan — mocht je willen meegaan in deze lijn van de rechtbank — worden betoogd dat er wel degelijk sprake is van een ‘dienst’ zodat de legesverordening wel degelijk kan zien op de dienstverlening ‘behandelen van een WOB-verzoek’. Tot slot geef ik nog een overweging die ertoe leidt dat een wettelijke basis niet eens is vereist.
  4. De WOB als grondslag

  5. De rechtbank volstaat met de overweging dat de WOB geen grondslag geeft voor het in rekening brengen van leges. De rechtbank bespreekt, althans citeert daartoe art. 14 aanhef en onder b. Op grond van deze bepaling kunnen door decentrale overheden nadere regels worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de WOB gestelde. Zonder dat expliciet te bespreken, lijkt de rechtbank het stellen van regels aangaande het in rekening brengen van leges niet gelijk te stellen met het stellen van regels omtrent de uitvoering. Hoewel dit te begrijpen valt in het licht van art. 12 WOB — waarin enkel voor de centrale overheid de mogelijkheid is geboden dat bij of krachtens AMvB regels te stellen voor het in rekening brengen van vergoedingen — gaat de rechtbank hier te kort door de bocht. Art. 14 WOB geeft immers een grondslag voor het stelen van regels over de uitvoering van het bij of krachtens de WOB gestelde. Regels over het in rekening brengen van kosten is daar goed onder te verstaan. Meer decentrale bestuursorganen lijken deze gedachte te hebben gehad. Zie bijvoorbeeld de Regeling tarieven openbaarheid van bestuur politieregio Rotterdam-Rijnmondkorpsbeheerder van de politieregio Rotterdam-Rijnmond (Stcrt. 2009, 1634, 3 februari 2009).
  6. Er is — naast het feit dat art. 14 WOB een grondslag biedt — geen enkele gerechtvaardigde reden voor een onderscheid tussen de centrale overheid en decentrale overheden met betrekking tot de vraag of het wenselijk of rechtmatig is dat kosten in rekening worden gebracht. Dat art. 12 WOB enkel ziet op de centrale overheid volgt uit de ontstaansgeschiedenis van de voorloper van de huidige WOB, de WOB van 9 november 1978 (Stb. 1978, 581). Deze was eerst nog enkel geschreven voor organen van de centrale overheid en werd pas bij nota van wijzigingen verruimd tot organen van onder meer provincies en gemeenten (Kamerstukken ii 1976/77, 13 418, nr. 9). Reden voor het niet mee ‘verruimen’ van art. 7 (aangaande de mogelijkheid tot het stellen van regelen voor te berekenen tarieven) kan worden gevonden in de overweging van de regering dat de algemene bepalingen inzake openbaarheid ‘voor verschillende bestuurslagen afzonderlijk (behoren te) worden uitgewerkt, deels door nadere regelen, deels, indien dit noodzakelijk zou blijken, door wijziging en/of aanvulling van provincie- en gemeentewet’. (Kamerstukken 1976/77, 31 418, nr. 7–8, p. 15–16). Ook uit de parlementaire geschiedenis bij de huidige art. 12 en 14 WOB valt af te leiden dat onderscheid inzake het mogen stellen van regels aangaande het in rekening brengen van kosten door zowel de centrale overheid als de decentrale overheden niet is beoogd. Zo bleek het aanvankelijk de bedoeling te voorzien in de mogelijkheid om voor alle bestuursorganen nadere regels over vergoedingen vast te stellen. De Evaluatiecommissie Wet Openbaarheid had hier in haar advies van 15 april 1983 ‘Openbaarheid tussen gunst en recht’ ook op aangedrongen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 39). Echter, op voorspraak van de Tweede Kamer werd hier verandering in gebracht door art. 12 te wijzigen en te beperken tot de centrale overheid (Kamerstukken II 1988/89, 19 859, nr. 18). De regering kon dit accepteren omdat ‘indien zich op het decentrale niveau ter zaken buitensporigheden zouden voordoen, voldoende andere middelen ter beschikking staan daar een einde aan te maken’. (Kamerstukken II 1989/90, 19 859, nr. 27). Een impliciete bevestiging derhalve dat via andere weg tarieven konden worden gesteld. Ook het huidige kabinet draagt expliciet uit dat gemeenten, provincies en waterschappen reeds op grond van de WOB zelf een regeling kunnen vaststellen ter uitvoering van de wet en lijkt impliciet te stellen dat dit ook op het in rekening brengen van kosten ziet (Kamerstukken II 2008/09, Aanhangsel 5563). In deze laatstgenoemde beantwoording van Kamervragen verzuimt de minister evenwel expliciet te stellen dat dit nader regelen mogelijk is op grond van art. 14 WOB.
  7. Legesverordening?

  8. De rechtbank stelt vervolgens dat de Gemeentewet geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van leges. In de literatuur werd deze optie juridisch mogelijk geacht. Hierbij wordt verwezen naar een uitspraak van de ABRvS van 9 juli 2003 waarin gesteld en geaccepteerd wordt dat er andere wettelijke regelingen mogelijk zijn waarin een grondslag wordt gerealiseerd om kosten in rekening te brengen (Zie ‘Wet openbaarheid van bestuur’, losbladige Sdu, p. 52 en ABRvS 9 juli 2003, LJN AH9391 en AH 9390). De Afdeling hoefde zich in die gevallen evenwel niet expliciet uit te laten over de geoorloofdheid van legesverordeningen. Daar stond immers het in rekening brengen van kosten door een minister ter discussie. In die zin is het teleurstellend dat tegen de hier opgenomen uitspraak niet in hoger beroep wordt opgekomen — zo blijkt uit navraag. De rechtbank vindt geen grondslag in de Gemeentewet gelet op de door de Hoge Raad gehanteerde definitie van ‘dienst’ in de zin van de Gemeentewet (zie bijvoorbeeld HR 17 april 2009, LJN BI1253). Van belang voor het onderhavige geval is dat de dienstverlening ‘buiten het gebied van de publieke taakuitoefening’ ligt en ten behoeve van een ‘individualiseerbaar belang’ is. De rechtbank meent, dat een gemeente bij het in behandeling nemen van de WOB het algemene belang van openbaarheid van informatie dient te betrekken. Bij die redenering — de dienst ‘het in behandeling nemen van een WOB-verzoek’ is geen dienst als bedoeld in art. 229 Gemw — die eerder nog werd gevolgd door de Rechtbank Rotterdam op 3 september 2009 (LJN BF2086) kunnen enkele vraagtekens worden geplaatst.
  9. Verzoekers om informatie hoeven geen belang te hebben en de WOB vraagt op grond van art. 3 om een afweging van het algemene belang van openbaarheid en het in de WOB expliciet opgenomen belang (in de vorm van een uitzonderingsgrond of beperking). Zie uitgebreid ook M.G.J. Maas- Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen’, Gst. 2010, 32. De gemeente bracht het beroepsmatige belang van eiser dan ook onterecht in verweer (zie r.o. 3.9). Dat betekent m.i. evenwel niet dat het in behandeling nemen van een verzoek om informatie, niet individualiseerbaar tot de verzoeker zou zijn en dat het (evenzeer als het in behandeling nemen van een aanvraag om een bouwvergunning) niet zou zijn gelegen buiten de publieke taakuitoefening. Het bestuursorgaan zal immers, zonder dat het verzoek expliciet is gedaan (en voldoende concreet is) geen archiefonderzoek doen om de bewuste documenten boven tafel te krijgen, te ordenen, te kopiëren en uit te sturen. Daarbij komt dat de individuele aard en strekking van het WOBverzoek bepalend is voor de reikwijdte van het verzoek en de moeite die het bestuursorgaan zich moet getroosten om op dat verzoek te beslissen. Tot slot mag het vanzelfsprekend zijn dat bij de beoordeling waarvoor het bestuursorgaan wordt gesteld — wel of niet openbaar maken van niet-openbare stukken — een afweging gemaakt moet worden tussen het algemene belang van openbaarheid en het in de WOB opgenomen belang dat aan die openbaarheid in de weg kan staan. Dat laat evenwel onverlet dat tot het moment dat het bestuursorgaan een besluit neemt op het WOB-verzoek, er vooralsnog sprake is van een wederzijdse rechtsrelatie tussen verzoeker en bestuursorgaan (behoudens de gevallen dat derde belanghebbenden betrokken zijn) en alle inspanningen van het bestuursorgaan enkel en alleen zijn toe te schrijven aan het verzoek van verzoeker. Meer individualiseerbaar dan dat kan ik me moeilijk voorstellen. M.i. kan dan ook pas nadat het besluit is genomen, de eventuele uitwerking van het besluit leiden tot een niet individualiseerbaar belang: de bewuste documenten die openbaar zijn gemaakt, zijn nadien openbaar voor een ieder. Althans is na een verzoek daarom de reeds openbaar gemaakte informatie openbaar en niet meer te weigeren (vgl. ABRvS 31 augustus 2005, Gst. 2006, 9 (m.nt. R. Kooper). Handelingen op eigen initiatief van het bestuursorgaan (als gevolg van het besluit), zoals het op internet plaatsen van de documenten — wat veelvuldig gebeurt, met name bij de rijksoverheid — komt in dat geval niet voor het in rekening brengen van leges in aanmerking.
  10. Wettelijke regeling wel vereist?

  11. Los van het voorgaande is van belang te bezien voor welke activiteit nu een rekening wordt gepresenteerd en of een wettelijke regeling überhaupt wel is vereist. In lijn met Van Wijk en Konijnenbelt kan immers worden gesteld dat, voor zover er sprake is van betalingsverplichtingen die een tegenprestatie vormen van duidelijk aanwijsbare overheidsdiensten waarvan ook de kosten behoorlijk te verifiëren zijn, een wettelijke regeling in het geheel niet is vereist. Dat is anders indien het gaat om diffusere kosten en minder rechtstreekse prestaties (H.D. van Wijk & W. Konijnenbelt, R.M. van Male, Hoofdlijnen bestuursrecht, 2008, p. 210). Het komt me voor dat de kosten die een bestuursorgaan voor het behandelen van een WOB-verzoek in rekening wil brengen, behoren tot de eerste categorie. Het opzoeken, beoordelen, kopiëren, ordenen en uitsturen van de informatie zijn juist activiteiten die aan te merken zijn als duidelijk aanwijsbare overheidsdiensten waarvan ook de kosten behoorlijk te verifiëren zijn. Zie hier een mogelijkheid voor decentrale overheden om alsnog — buiten de legesverordening om — kosten in rekening te brengen. Voorop staat m.i. echter dat in art. 14 WOB een wettelijke basis is neergelegd voor het in rekening brengen van kosten voor de behandeling van WOB-verzoeken en het expliciet regelen de voorkeur verdient.

Essentie

Geen wettelijke grondslag (noch in de WOB noch in de Gemeentewet) om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken. (Kaag en Braassem)

Samenvatting

In de WOB zijn geen bepalingen opgenomen met betrekking tot legesheffing, aldus de rechtbank. Die wet biedt derhalve geen wettelijke basis om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van WOB-verzoeken. Het begrip ‘dienst’ in de Legesverordening 2009 (hierna: Legesverordening) is kennelijk in dezelfde zin gebruikt als in art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw. Of leges in rekening mochten worden gebracht hangt af van het antwoord op de vraag of de verrichte werkzaamheden als dienst kunnen worden aangemerkt. Daarvan is geen sprake nu verweerder bij het in behandeling nemen van een WOBverzoek het algemene belang van openbaarheid van informatie en meer concreet de openbaarheid van informatie over de uitoefening van het gemeentelijke ICT-beleid dient. Nu verweerder geen dienst in voormelde zin heeft geleverd, kan art. 229 lid 1 aanhef en onder b Gemw niet als wettelijke grondslag dienen voor onderdeel 1.1.7 van de Tarieventabel, waardoor dit deel van de Tarieventabel onverbindend is. Dit betekent dat voor onderhavige legesheffing geen wettelijke grondslag aanwezig is en het beroep derhalve gegrond moet worden verklaard.

Partij(en)

Uitspraak ingevolge art. 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen [eiser], wonende te [plaats], eiser,
tegen
de heffingsambtenaar van de gemeente Kaag en Braassem (rechtsopvolger van de gemeenten Alkemade en Jacobswoude), verweerder.

Uitspraak

Procesverloop

Bij brief van 15 maart 2009 heeft eiser op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van informatie inzake het actieplan Nederland Open in Verbinding. Bij nota van 1 april 2009 is van eiser een bedrag van € 23,- aan leges gevorderd voor het in behandeling nemen van eisers Wob-verzoek (€ 21,50) en voor het verstrekken van drie kopieën (€ 1,50). Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft verweerder eisers bezwaar gericht tegen het heffen van leges voor het verstrekken van drie kopieën gegrond verklaard. Eisers bezwaar gericht tegen het heffen van leges voor het in behandeling nemen van zijn Wob-verzoek, is ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. De zaak is op 22 maart 2010 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. van der Plas.

Overwegingen

  1. In geschil is of van eiser terecht een bedrag aan leges van € 21,50 is gevorderd voor het in behandeling nemen van zijn Wob-verzoek.
  2. Eiser heeft betoogd dat hem geen leges in rekening mogen worden gebracht, omdat de door verweerder verrichte werkzaamheden, bestaande uit het in behandeling nemen van zijn Wob-verzoek, niet kunnen worden aangemerkt als een dienst als bedoeld in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet maar moeten worden aangemerkt als een door verweerder jegens burgers na te leven recht op informatie.
  3. De rechtbank overweegt als volgt.
    1. Artikel 2, eerste lid, van de Wob, bepaalt, voor zover hier van belang, dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak informatie verstrekt overeenkomstig de Wob en daarbij uitgaat van het algemeen belang van informatie.
    2. Artikel 3, derde lid, van de Wob, bepaalt, dat de verzoeker bij zijn verzoek (om informatie) geen belang behoeft te stellen.
    3. Artikel 14, aanhef en onder b, van de Wob, bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor gemeenten door hun besturen nadere regels kunnen worden gesteld omtrent de uitvoering van het bij of krachtens de Wob bepaalde.
    4. De rechtbank overweegt dat in de Wob geen bepalingen opgenomen met betrekking tot legesheffing en die wet derhalve geen wettelijke basis biedt om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van Wob-verzoeken.
    5. Verweerder heeft de Legesverordening 2009 (hierna: Legesverordening) aan de nota van 1 april 2009 ten grondslag gelegd. Artikel 2 van de Legesverordening luidt: ‘Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de verordening en de daarbij behorende tarieventabel.’ Ingevolge onderdeel 1.1.7 van de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening, bedragen de leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het afgeven van stukken die op grond van de Wob worden verstrekt € 21,50.
    6. Kennelijk is het begrip ‘dienst’ in artikel 2 van de Legesverordening in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.
    7. Of verweerder van eiser leges mocht vragen hangt af van het antwoord op de vraag of de door verweerder verrichte werkzaamheden als dienst kunnen worden aangemerkt. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
    8. Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (hierna: HR) kunnen door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden slechts als een dienst worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (zie bijvoorbeeld het arrest van de HR van 17 april 2009, LJN BI1253).
    9. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de door verweerder verrichte werkzaamheden niet worden aangemerkt als een dienst in voormelde zin. Verweerder dient bij het in behandeling nemen van eisers Wob-verzoek het algemene belang van openbaarheid van informatie en meer concreet de openbaarheid van informatie over de uitoefening van het gemeentelijke ICT-beleid. De stelling van verweerder dat de betreffende werkzaamheden verband houden met eisers individuele beroepsmatige belang doet, wat daar ook van zij, aan het vorenstaande niet af gelet op het derde lid van artikel 3 van de Wob, dat bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen.
    10. Nu verweerder geen dienst in voormelde zin heeft geleverd, kan artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet niet als wettelijke grondslag dienen voor onderdeel 1.1.7 van de Tarieventabel, waardoor dit deel van de Tarieventabel onverbindend is. Dit betekent dat voor onderhavige legesheffing geen wettelijke grondslag aanwezig is en het beroep derhalve gegrond moet worden verklaard. De overige door eiser aangedragen beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
  4. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet grond aanwezig met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en de nota van 1 april 2009 te herroepen.
  5. De rechtbank ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep heeft moeten maken. Voor vergoeding komen in aanmerking de door eiser gemaakte reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse, voor de trajecten [traject 1] (€ 33,60) en [traject 2] (€ 28,40), zijnde een bedrag van € 62,-.

Beslissing

De Rechtbank ‘s‑Gravenhage, Recht doende:
— verklaart het beroep gegrond;
— vernietigt het bestreden besluit van 26 augustus 2009;
— herroept de nota van 1 april 2009;
— bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
— veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 62,- , welk bedrag aan eiser moet worden vergoed;
— bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 41,-, vergoedt.