Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Een overzichtsuitspraak inzake de toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht: een verzoek om beperkte kennisneming

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 10 juni 2020

1.

Een voor de praktijk belangrijke uitspraak waarmee de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een overzicht geeft van de toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht zoals zij die voorstaat. Dat artikel bevat een uitzondering op de informatieplicht uit art. 8:27 en 8:28 Awb. Op grond van art. 8:29 Awb kunnen partijen inlichtingen of het verstrekken van processtukken weigeren of de rechter verzoeken om beperkte kennisneming (alleen de rechter zelf neemt dan kennis van de processtukken, de andere procespartijen niet). De overzichtsuitspraak van de Afdeling ziet alleen op de beperkte kennisneming. De Afdeling gaat daarbij in op het toetsingskader bij verzoeken om beperkte kennisneming, wie dergelijke verzoeken kan indienen en waaraan een verzoek moet voldoen. Verder komt aan de orde wanneer al dan niet sprake is van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen. De uitspraak gaat niet over de weigering om verplicht in te zenden stukken te overleggen of onverplicht ingezonden stukken die vergezeld gaan van een verzoek om beperkte kennisneming. Dit naschrift bespreekt deze twee situaties dan ook evenmin. De uitspraak is een uiteenzetting van het wettelijk kader aan de hand van concrete voorbeelden uit de (recente) rechtspraak. Het is vooral recente rechtspraak waarnaar wordt verwezen, nu de Afdeling verzoeken om beperkte kennisneming kritischer is gaan beoordelen en ook overigens de beslissingen van de geheimhoudingskamer nog niet zo lang publiceert (zoals al eerder opgemerkt in een eerder naschrift bij ABRvS 15 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1177, Gst. 2019/136, m.nt. C.N. van der Sluis). Die meer kritische blik en het gegeven dat art. 8:29 Awb in nagenoeg alle bestuursrechtelijke procedures een rol kan of moet spelen, zal de Afdeling tot deze overzichtsuitspraak hebben gebracht. Zaak om dit overzicht nog eens te belichten in dit naschrift.

2.

De regeling van art. 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel, zo blijkt in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB-gronden van art. 10 of 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling, dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’, als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’. Kortom, genoeg ruimte voor interpretatie en afweging van belangen waarbij bijzondere kaders – als de WOB of AVG – soms een rol lijken te spelen, maar niet altijd een doorslaggevende. De overzichtsuitspraak zoals hier opgenomen gaat hier concreet op in.

3.

Zo bevestigt de Afdeling met de uitspraak de hoofdregel én het uitgangspunt dat de uitwisseling van processtukken onderdeel is van de zogeheten ‘interne openbaarheid van het bestuursproces’. Anders dan betrokkenen soms zullen ervaren, gaat het dus niet om openbaarmaking voor eenieder. Daarin is ook meteen de reden gelegen voor veel uitgangspunten die de Afdeling met deze uitspraak geeft. Zo wordt duidelijk dat het verzoek van de procespartij die het beroep op gewichtige redenen doet, beoordeeld wordt naar dat moment (ex nunc) met de betrokken partijen op dat moment voor ogen. Dit vormt een aspect dat recent al duidelijk was gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241 en ECLI:NL:RVS:2020:1242), wat concreet betekent dat ‘8:29’ continue aandacht vraagt van de betrokken partijen. Mocht in een later stadium een andere partij zich melden – waardoor wel sprake zou kunnen zijn van gewichtige redenen –, dan zou dus alsnog een beroep op art. 8:29 gedaan moeten worden.

4.

Vervolgens rekt de Afdeling de strekking van art. 8:29 wat op voor wat betreft de vraag wie een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. De wet wekt immers de indruk dat de mogelijkheid om een beroep om beperkte kennisneming te doen enkel is voorbehouden aan degene die verplicht is om een processtuk in te dienen (veelal het bestuursorgaan). Met de overzichtsuitspraak zet de Afdeling de weg open voor degene die ook partij is in een procedure en ter behartiging van zijn belangen het nodige prijsgeeft aan informatie. Te denken valt aan de derde-belanghebbende over wie informatie wordt opgevraagd via de WOB. De zienswijze of een ander processtuk van diegene, waarmee wellicht juist de inhoud van de informatie wordt prijsgegeven, kan onderwerp zijn van een verzoek om geheimhouding (vgl. ook ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3077 en ABRvS 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222, AB 2020/198, m.nt. R. Stijnen). Over de geheimhouding van de zienswijze in de bezwaarfase kan overigens pas worden gediscussieerd in beroep (ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:440).

5.

Vervolgens wordt ingezoomd op de eisen die aan het verzoek tot beperkte kennisneming worden gesteld. Bij kwesties die juist gaan over openbaarheid of inzage zijn de eisen beperkt. Nu juist de inhoud van de documenten onderwerp van geschil is, is geheimhouding een vanzelfsprekendheid. Die vanzelfsprekendheid is ook verwerkt in de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017 (art. 14, derde lid) voor WOB-procedures, maar wordt door de Afdeling ook gehanteerd bij procedures op grond van in elk geval de UAVG, de Wpg, de Wjsg en de WIV 2017 (zie ook ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218). Overigens geldt deze minder veeleisende weg niet voor andere stukken in een geschil over de openbaarheid van documenten (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610).

6.

Voor andere informatie ligt de lat beduidend hoger. Vergelijkbaar met de WOB dient per onderdeel van een document (dus soms op paginaniveau) gemotiveerd te worden aangegeven dat sprake is van belangen of anderszins gewichtige redenen (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385, ABRvS 2 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:632). Bovendien moet gemotiveerd worden waarom die belangen zwaarder wegen dan het belang van de andere procespartijen op het kennis kunnen nemen van de informatie. Hierbij ligt de lat nog hoger als geheimhouding wordt verzocht voor informatie die – hoewel het om andere documenten gaat – wel via de WOB openbaar is gemaakt (zie bijv. ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43).

7.

Verder zijn de voorbeelden – behalve dus als het gaat om WOB-documenten – vooral erg ‘negatief’. Want de Afdeling maakt met name duidelijk wanneer geen sprake is van gewichtige redenen. Zo is de onherroepelijke uitkomst van een WOB-procedure niet relevant voor de ‘gewichtige redenen’-toets. Althans, de uitkomst van een WOB-procedure kan niet op zichzelf een voldoende draagkrachtige motivering geven voor het verzoek om beperkte kennisneming. Verplicht de WOB (kennelijk) tot openbaarmaking, dan zal er helemaal niet snel sprake zijn van gewichtige redenen (zie ook ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Hoewel de Afdeling dat als gegeven aanmerkt, zou ik menen dat een eerdere uitkomst van een WOB-procedure, inhoudende openbaarmaking van bepaalde informatie, niet als vanzelf ook maakt dat daar in andere procedures – daar waar het om dezelfde soort informatie, maar feitelijk wel andere informatie gaat – nooit meer geheimhouding over kan worden verzocht. Dit is dus anders als vanuit een wettelijk systeem als vanzelf volgt dat informatie openbaar is. Die voorbeelden zijn beperkt, zolang de Wet open overheid (met zijn uitgebreide lijst van categorieën van documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden, zie art. 3.3 van het wetsvoorstel inclusief het wijzigingswetvoorstel Kamerstukken II  2019/20, 35112, nr. 8 ) nog niet tot wet is verheven. De keerzijde in dit geval is dus ook dat ook een bijzondere geheimhoudingsregeling (denk aan de Wbp, Wjsg, Wet Bibob (ABRvS 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686) of de Gemeentewet (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387) niet maakt dat een verzoek tot beperkte kennisneming sowieso wordt gehonoreerd. Ook de ogenschijnlijke aanwezigheid van absolute weigeringsgronden van de WOB (art. 10, eerste lid, indien geen sprake is van milieu-informatie) levert geen simpel ‘gewichtige redenen’-beroep op. Uiteraard vormt de aard van de informatie, en het gegeven dat een bijzondere regeling een bepaald gewicht toekent aan de bescherming van informatie, wel een omstandigheid dat een verzoek om beperkte kennisneming eerder zal slagen.

8.

Hiermee legt de Afdeling de motiveringslast dus erg hoog. De eerste contouren daarvan zijn ook merkbaar in latere uitspraken. Zo werd een beroep van de burgemeester op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van politiemedewerkers niet gehonoreerd en moesten de namen en functies in zogeheten bestuurlijke rapportages kennelijk worden gedeeld met de andere procespartijen (ABRvS 26 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1507). Heel eenduidig lijkt die lijn weer niet te zijn. Meer recent werd nog duidelijk dat de naam van een WOB-verzoeker (en de namen van slachthuizen die weer duidelijk konden maken wie de verzoeker was) – ogenschijnlijk mede gegeven het verband met de fysieke of mentale gezondheid van de verzoeker – wel geheim kon blijven voor degene over wie een WOB-verzoek was ingediend (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610). In dat kader is ook een uitspraak van eind 2019 van de Afdeling relevant waarbij redelijk makkelijk leek te worden geaccepteerd dat de namen van ambtenaren vertrouwelijk gehouden konden worden. Daarbij achtte de geheimhoudingskamer van belang dat het stuk ook zonder de namen van de ambtenaren voldoende inzicht gaf voor de andere procespartij (ABRvS 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3694). Het beeld dat hieruit ontstaat, is dus dat de persoonlijke levenssfeer een relevante gewichtige reden is, maar niet onverkort, en dat juist ook in breder verband de gelijkwaardigheid in de procedure een factor van belang is. Het verzoek om geheimhouding moet altijd worden ingekleed met oog voor de specifieke omstandigheden én het effect op de posities van de procespartijen. Ontbreekt ogenschijnlijk het gevolg van onevenwichtigheid in de procedure, dan zal een verzoek weer sneller worden gehonoreerd, zo is de indruk.

9.

Met de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling een overzicht van de rechtspraak die ook duidelijk maakt dat het systeem wat rigide aanvoelt. Er zijn wel of geen gewichtige redenen en de mogelijkheden voor maatwerk over wie wat kan krijgen zijn beperkt (tenzij het gaat om medische of privacygevoelige gegevens, als bedoeld in art. 8:32 Awb. Zie hierover ook E.J. Daalder, ‘25 jaar Awb: is het tijd voor een artikel 8:29 3.0?’, NTB 2019/18). Dat is jammer, nu de praktijk soms toch echt behoefte lijkt te hebben aan een iets meer flexibele werking van het wel of niet kunnen verlenen van toegang tot documenten of die toegang zou willen clausuleren. De Afdeling noemt in dat kader ook zelf dat geen gewichtige redenen zijn de angst van een partij voor openbaarmaking door een procespartij en schadelijke gevolgen daarvan (vgl. ook ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Hoewel in bepaalde gevallen begrip kan worden opgebracht voor deze ‘regel’ is deze ook direct onbevredigend. Er zijn immers situaties denkbaar waarbij het wenselijk is dat informatie in de procedure voor een ieder bekend is, maar in rechte wel een zekere begrenzing in het gebruik van informatie heeft te gelden. Te denken valt bijvoorbeeld aan de aanvraag van de winnaar van een tenderprocedure bij de verdeling van een schaarse vergunning. Hoewel daar gegeven de eisen van transparantie bij het verdelen van schaarse vergunningen juist ook bij past dat die aanvraag gedeeld wordt in een procedure over de uitkomst van die tenderprocedure, zal het voor de winnaar geen vanzelfsprekendheid zijn dat zijn aanvraag – die hij mogelijk ook in andere gemeenten op die manier vormgeeft – gedeeld wordt met de concurrent. Dat in een WOB-procedure de aanvraag mogelijk geheim blijft vanwege de aanwezigheid van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens (al wordt dat door de Rechtbank Midden-Nederland wel erg makkelijk voor de gehele aanvraag aangenomen, vgl. Rb. Midden-Nederland 1 mei 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:1774) geeft immers nog geen zekerheid voor de 8:29-vraag in de procedure over de uitkomst van de tenderprocedure, zo leert ook de hier opgenomen overzichtsuitspraak. Voor een dergelijke situatie geven art. 8:29 Awb en de overzichtsuitspraak nog geen oplossing.

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de hoger beroepen van:

  1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

de korpschef van politie.

en

  1. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140 in het geding tussen:

[appellant sub 2]

en

de korpschef van politie.

Procesverloop

[appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142.

Het geding betreft de intrekking door de korpschef van de jachtakte en het wapenverlof van [appellant sub 1].

[appellant sub 2] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140.

Het geding betreft de intrekking door de korpschef van de jachtakte en het wapenverlof van [appellant sub 2].

De korpschef heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat in beide zaken uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.

Het betreft een proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en elf processen-verbaal van verhoor getuigen.

Overwegingen

Het verzoek en leeswijzer

1.

De korpschef heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de processen-verbaal kennis zal nemen.

1.1.

De Afdeling ziet, gelet op de in de rechtspraktijk levende behoefte daaraan, aanleiding een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar oordelen met betrekking tot de toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Wat in deze uitspraak wordt overwogen gaat alleen over gevallen waarin een partij meedeelt aan de bestuursrechter dat uitsluitend de rechter kennis zal mogen nemen van een stuk vanwege gewichtige redenen, een zogeheten verzoek om beperkte kennisneming van een stuk. In het vervolg van deze uitspraak zal daarom steeds worden gesproken van een verzoek om beperkte kennisneming. Degene die een verzoek om beperkte kennisneming doet wordt in deze uitspraak aangeduid als “de verzoeker”. Onder “stuk” wordt in deze uitspraak mede begrepen “het geven van inlichtingen” voor zover dat schriftelijk gebeurt.

Het recht op een eerlijk proces

2.

Het recht op een eerlijk proces is onder meer neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt dit recht in de nationale rechtsorde (uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547) en omvat het onder meer het recht op gelijke proceskansen. Daaruit vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken uit het dossier. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens 20 oktober 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:1020REP002890195 (Rowe and Davis/Verenigd Koninkrijk) en het arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 2008, ECLI:EU:C:2008:91, Varec/België).

3.

Artikel 8:29 van de Awb luidt als volgt.

“1.

Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

2.

Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.

3.

De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

4.

Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.

5.

Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.”

4.

Artikel 8:29 van de Awb geeft een regeling voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter. Het eerste lid houdt een beperking in van het recht op gelijke proceskansen. Deze beperking is slechts bij “gewichtige redenen” mogelijk. Acht de bestuursrechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheimgehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van deze regeling met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt (uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1109).

5.

Een verzoek om beperkte kennisneming waarover in eerste instantie door de rechtbank is beslist, moet in hoger beroep opnieuw worden gedaan.

6.

Beslissingen op een verzoek om beperkte kennisneming worden genomen door de geheimhoudingskamer van de Afdeling. Leden van de geheimhoudingskamer die op een verzoek beslist maken geen deel uit van de zittingskamer in dezelfde zaak. Sinds 1 juli 2018 worden de beslissingen van de geheimhoudingskamer in een uitspraak neergelegd. Alle uitspraken van de geheimhoudingskamer krijgen een ECLI-nummer en worden gepubliceerd op www.raadvanstate.nl .

Toetsingskader

7.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

8.

Bij de beoordeling van een verzoek om beperkte kennisneming speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak en de procespositie van partijen een belangrijke rol. Verder is daarbij van belang of de partij aan wie kennisneming van een stuk wordt onthouden door de beperkte kennisneming wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd (uitspraak van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4318). Daarnaast gaat het bij de beslissing over een verzoek om beperkte kennisneming niet om de vraag of het stuk openbaar moet worden, dat wil zeggen voor iedereen toegankelijk, dus ook voor anderen dan procespartijen, maar om de vraag of er gewichtige redenen bestaan die zich tegen kennisneming van het stuk door alle partijen in het geding verzetten. Daarbij wordt geen rekening gehouden met eventuele belanghebbenden, die geen partij zijn maar die mogelijk in de loop van de procedure als partij zouden kunnen worden toegelaten. Na het toelaten van een nieuwe partij kan de verzoeker om die reden opnieuw een verzoek om beperkte kennisneming doen (vergelijk de uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241.

Wie kan een verzoek om beperkte kennisneming voor welke stukken doen?

9.

Uit artikel 8:29, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen partijen die verplicht zijn stukken in te dienen een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. Een verplichting bestaat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 8:42 van de Awb; vergelijk de uitspraak van 7 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:392) en in de in artikel 8:45, tweede en derde lid, van de Awb genoemde gevallen. Anders dan uit een letterlijke lezing van artikel 8:29, eerste lid, zou kunnen worden afgeleid brengt een redelijke uitleg van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb mee dat ook een partij over wie de gevraagde informatie gaat zo’n verzoek kan doen, als het bestuursorgaan bij verplichte toezending van stukken geen verzoek om beperkte kennisneming heeft gedaan (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222).

Aan welke eisen moet een verzoek om beperkte kennisneming voldoen?

10.

Een verzoek om beperkte kennisneming wordt schriftelijk, in een afzonderlijk stuk gedaan (vergelijk artikel 14, eerste lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). In het verzoek moet worden gemotiveerd waarom sprake is van gewichtige redenen. Die motivering wordt door de Afdeling naar de andere partij(en) in het geding doorgezonden. Indien naar het oordeel van de verzoeker gewichtige redenen zich verzetten tegen kennisneming door andere partijen van (delen van) de motivering van het verzoek, kan de verzoeker voor die in het verzoek opgenomen motivering zo’n zelfde verzoek doen. In dat geval moet de verzoeker zorgdragen voor een afzonderlijk stuk waarin de motivering, voor zover die wel aan de andere partij(en) kan worden toegezonden, is opgenomen. De geheimhoudingskamer beslist of beperkte kennisneming van de motivering gerechtvaardigd is (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951).

11.

Omdat de inwilliging van een verzoek om beperkte kennisneming een beperking oplevert van het recht op gelijke proceskansen, stelt de Afdeling aan de motivering van een dergelijk verzoek hoge eisen. De verzoeker moet motiveren vanwege welke belangen of waarom anderszins sprake is van gewichtige redenen (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385). Verder moet de verzoeker duidelijk maken waarom volgens hem het belang bij beperkte kennisneming zwaarder weegt dan het belang dat de andere partij(en) van het stuk kennisnemen.

12.

De enkele verwijzing naar een of meer weigeringsgronden in de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is geen voldoende motivering. De omstandigheid dat aanleiding bestond om een verzoek om openbaarmaking van de stukken voor een ieder af te wijzen, brengt niet zonder meer mee dat een verzoek om beperkte kennisneming moet worden gehonoreerd. De geheimhoudingskamer kan beslissen dat beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is, ook al heeft het bestuursorgaan naar aanleiding van een Wob-verzoek terecht geweigerd om (informatie uit) het stuk openbaar te maken en is die weigering in rechte onaantastbaar geworden (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646).

Wanneer is in ieder geval geen sprake van gewichtige redenen?

13.

In artikel 8:29, tweede lid, van de Awb staat dat in ieder geval geen sprake is van gewichtige redenen wanneer de Wob verplicht tot openbaarmaking van de informatie (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Ook mogelijke schadelijke gevolgen van openbaarmaking van informatie door een partij in de procedure na kennisneming van het stuk uit het procesdossier, vormen op zichzelf geen gewichtige redenen om die partij de kennisneming van de stukken te onthouden waarop hij op grond van de Awb recht heeft (uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43).

14.

De enkele omstandigheid dat voor (gegevens uit) het stuk een bijzondere geheimhoudingsregeling geldt, betekent niet dat sprake is van gewichtige redenen. Voorbeelden van dergelijke gegevens zijn politiegegevens in de zin van de Wet politiegegevens (Wpg), justitiële en strafvorderlijke gegevens in de zin van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en persoonsgegevens in de zin van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) (uitspraak van 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686). Ook het enkele feit dat op een stuk als gevolg van besluitvorming op grond van de Gemeentewet of Provinciewet een verplichting tot geheimhouding rust, vormt geen gewichtige reden (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387). Datzelfde geldt als een Wob-verzoek zou moeten worden afgewezen op een van de in artikel 10, eerste lid, van de Wob genoemde (absolute) weigeringsgronden, waarbij geen belangenafweging plaatsvindt. In al die gevallen zal bij de beoordeling van het verzoek om beperkte kennisneming een nadere afweging moeten plaatsvinden. Bij die afweging komt wel gewicht toe aan het uit de desbetreffende wettelijke bijzondere geheimhoudingsregeling blijkende belang bij geheimhouding (uitspraak van 12 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686).

Handelwijze Afdeling bij zaken over de openbaarheid van of inzage in informatie

15.

Als het hoger beroep gaat over een besluit tot weigering van openbaarmaking op grond van de Wob, neemt de Afdeling bij een verzoek om beperkte kennisneming van de stukken die voorwerp van het geschil vormen, geen beslissing op het verzoek. In dat geval wordt gehandeld alsof de Afdeling het verzoek gerechtvaardigd heeft geacht (vgl. artikel 14, derde lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). Bij zaken die gaan over de weigering om inzage in of verstrekking van stukken of gegevens op grond van bijvoorbeeld bij de Uitvoeringswet AVG, de Wpg, de Wjsg en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, volgt de Afdeling als vaste praktijk eenzelfde werkwijze.

Wanneer is in ieder geval sprake van gewichtige redenen?

16.

Van gewichtige redenen is in ieder geval sprake wanneer beperkte kennisneming wordt gevraagd van een stuk waarin informatie is vervat over een of meer documenten waarvan de openbaarmaking of de kennisneming het voorwerp is van het geschil. Met een oordeel daarover zou de geheimhoudingskamer immers vooruitlopen op het oordeel van de Afdeling in de bodemprocedure waardoor die procedure door de afwijzing van het verzoek in zoverre zinloos zou worden (uitspraak van 16 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:757). Dat doet zich onder meer voor indien een derde een zienswijze heeft gegeven over een Wob-verzoek dat over hem gaat, en/of zijn standpunt heeft toegelicht in een vertrouwelijk gehouden hoorzitting naar aanleiding van een dergelijk Wob-verzoek (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222).

Vervolg op de beslissing op het verzoek om beperkte kennisneming

17.

Wanneer de geheimhoudingskamer het verzoek niet gerechtvaardigd acht, wijst zij het verzoek af en bepaalt zij dat het stuk aan de partij die het verzoek heeft gedaan wordt teruggezonden. In dat geval wordt aan de desbetreffende partij verzocht het stuk alsnog aan de Afdeling toe te zenden. Als de geheimhoudingskamer het verzoek om beperkte kennisneming wel gerechtvaardigd acht, wordt aan de andere partij(en) gevraagd om toestemming tot kennisneming van het stuk door de kamer die in de bodemprocedure over het (hoger) beroep oordeelt (zie artikel 8:29, vijfde lid, Awb). Wordt het verzoek gedeeltelijk gehonoreerd, dan wordt de verzoeker verzocht een met inachtneming van de uitspraak geschoonde versie van het stuk aan de Afdeling toe te zenden (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Geeft de verzoeker geen gevolg aan dat verzoek dan kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden (artikel 8:31 van de Awb). Tot zover het overzicht op hoofdlijnen.

Wat betekent dit voor het verzoek om beperkte kennisneming van de korpschef?

18.

De korpschef heeft met het oog op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen en vanwege het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten voor wat betreft het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en de processen-verbaal verhoor getuigen een beroep gedaan op 8:29 van de Awb. Die belangen wegen volgens de korpschef zwaarder dan het belang van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om hiervan kennis te nemen. Bovendien zijn [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hierdoor volgens de korpschef niet in hun belangen geschaad, omdat een samenvatting van het proces-verbaal telecommunicatie en een samenvatting van de processen-verbaal van verhoor getuigen door de korpschef in het geding zijn gebracht met de voor de bestuursrechtelijke procedure relevante informatie.

18.1.

De Afdeling heeft kennisgenomen van het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en de processen-verbaal verhoor. Het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie is een weergave van tapgesprekken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in het kader van een tegen hen ingesteld strafrechtelijk onderzoek. De korpschef heeft een samenvatting in het geding gebracht met de informatie uit het proces-verbaal die volgens hem relevant is voor deze bestuursrechtelijke procedure. Voorts zijn er verschillende getuigen gehoord, waarvan tevens proces-verbaal is opgemaakt. Een samenvatting van die verklaringen is eveneens door de korpschef in geding gebracht.

18.2.

De Afdeling acht aannemelijk dat kennisneming van de processen-verbaal zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen en het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Naar het oordeel van de Afdeling wegen deze belangen in dit geval zwaarder dan het belang dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kennis kunnen nemen van de processen-verbaal. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de korpschef de voor deze procedure relevante informatie uit de processen-verbaal door middel van gedetailleerde samenvattingen in het geding heeft gebracht en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarmee over deze informatie beschikken.

Conclusie

19.

De Afdeling acht daarom het verzoek om beperkte kennisneming gerechtvaardigd.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

wijst het verzoek toe.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Preciseren van de rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 20 mei 2020

1.

De vraag waar menig Wob-procedure mee moet beginnen: Is het verzoek om informatie dat is ingediend wel een Wob-verzoek? Een belangrijke vraag want dan gaan termijnen lopen (vier weken na ontvangst van het verzoek moet een besluit (of verdaging van de termijn) volgen) en volgt uiteindelijk een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is en wordt informatie eventueel openbaar voor eenieder. Wie denkt dat de vraag zich simpel laat beantwoorden, komt in de praktijk soms bedrogen uit. Niet in de laatste plaats omdat de rechtspraak van de afgelopen jaren in beweging was als het gaat om het interpreteren van een informatieverzoek aan de overheid.

2.

Die beweging kent een aantal oorzaken. Zo is de Wob laagdrempelig. Eenieder kan zonder enig belang een Wob-verzoek indienen. Bovendien is het Wob-verzoek op een ‘open’ manier omschreven in artikel 3 Wob. Een concreet ingekaderde definitie ontbreekt. Deze bepaling spreekt immers van een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, gericht aan een bestuursorgaan. Het noemen van de Wob is dus (ogenschijnlijk) geen verplichting. Daarbij komt dat er ook andere kaders zijn die zien op het verkrijgen van informatie op verzoek. Hierbij springt het meest in het oog de Algemene Verordening Gegevensverwerking (AVG). Ook uit diens voorganger in nationaal verband – de Wet bescherming persoonsgegevens – bleek dat het soms onduidelijk was of iets nu een inzageverzoek was op grond van deze privacyregelgeving of toch een verzoek om informatie op grond van de Wob (zie bijv. C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131). Buiten de privacywetgeving zijn er procesrechtelijke kaders (zoals artikel 7:4 Awb of artikel 843a Rv) die toegang kunnen verschaffen tot informatie bij de overheid. En soms geven bijzondere kaders een belemmering als het om transparantie gaat (zoals de informatie bij hulpverleners, artikel 7:457 en 7:458 BW; Vgl. ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Bovendien speelt de ontwikkeling in de praktijk dat misbruik gemaakt werd van de Wob – vanwege een mogelijke dwangsom vanwege niet tijdige besluitvorming op een verzoek en een proceskostenveroordeling bij foutieve besluitvorming. Uit dit alles volgt dan ook de zoektocht aan de hand van concrete casus naar de vraag wanneer iets nu als Wob-verzoek kwalificeert of toch iets anders is. Een zoektocht die niet altijd te volgen was en zo nu en dan voor discussie zorgde. De uitkomst was dat een verzoek soms wel een Wob-verzoek was of soms echt niet. En in voorkomende gevallen was de uitkomst dat sprake was van misbruik van recht (en soms ook weer niet) (zie uitgebreid over deze zoektocht vanuit het perspectief van het misbruikvraagstuk C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in R.J.N. Schlössels e.a., JB Select 2019, Den Haag 2019, nr. 33, p. 550-552, en R. Stijnen in zijn noot bij ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, AB 2020/131).

3.

De ontstane onduidelijkheid – wat is nu precies de grondslag van een informatieverzoek – zal ertoe geleid hebben dat de Afdeling tot de hier opgenomen preciseringsuitspraak is gekomen. Gegeven de vele vragen in de praktijk, veelal ook ingegeven door de soms wat wisselende rechtspraak, is dat geen overbodige luxe. De Afdeling formuleert een hoofdregel waaruit blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het etiket dat de verzoeker plakt op zijn verzoek. Indien iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid en dit verzoek tot een bestuursorgaan richt, dan is sprake van een Wob-verzoek. De genoemde grondslag van een verzoek legt dus veel gewicht in de schaal. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek (zie eerder al ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265, ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:668). Deze expliciete nuance is nodig omdat met eerdere uitspraken het beeld was ontstaan dat die omstandigheden wel relevant zijn. De omstandigheid dat de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, merkt de Afdeling expliciet niet aan als doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een Wob-verzoek. De aanleiding voor deze opmerking volgt uit rechtspraak die dit aspect zo nu en dan wel als relevant aanmerkte (vgl. ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311; ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Dat maakt dat de Staatssecretaris van Financiën bij een eerste toepassing van de hier opgenomen uitspraak wordt teruggefloten (ABRvS 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dat iemand het verzoek om informatie had ingediend met een beroep op de Wob, maar ten behoeve van het optuigen van een bezwaarschrift, maakt het verzoek geen 7:4 Awb-verzoek.

4.

Een regel is geen regel zonder uitzonderingen daarop. De Afdeling formuleert er drie die samenhangen met (i) de aard van het verzoek, (ii) de inhoud van het verzoek of (iii) uitlatingen van de verzoeker. Bezien we de toelichting op de uitzonderingen dan wordt het toch weer een zoekplaatje aan de hand van de omstandigheden van het geval. Bij uitzondering (i) wordt het voorbeeld gegeven van het verzoek tot inzage in het eigen dossier of persoonsgegevens (zie voor dit laatste C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, par. 1.1.2). Daarmee lijkt het bestuursorgaan de mogelijkheid geboden om een verzoek – met uitdrukkelijke vermelding van de Wob – te converteren naar een verzoek met een andere wettelijke grondslag al zal daar zeer terughoudend mee moeten worden omgegaan gegeven de geformuleerde hoofdregel (en zie al eerder ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Dat het stellen van vragen geen Wob-verzoek oplevert is vaste rechtspraak en dat verandert dus niet (vgl. ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713). Strikt genomen is dit geen uitzondering op de hoofdregel, omdat een verzoek waarbij een vraag wordt gesteld niet voldoet aan de hoofdregel. Er wordt immers niet gevraagd om verstrekking van informatie in documenten. Of het voorbeeld van het vragen om stukken in een procedure waarin iemand belanghebbende is enkel betrekking heeft op “op de zaak betrekking hebbende documenten” of toch een breder bereik heeft, wordt niet duidelijk, maar het lijkt er wel op. Voor andere stukken lijkt de Wob toch echt de mogelijke weg (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk). Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt (denk aan ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431, waarbij dus wel een rol speelde de bestaande ingang via artikel 7:4 Awb die de weg van de Wob onverlet laat). Een logische uitzondering op de hoofdregel nu de Wob uitgaat van openbaarheid voor eenieder. Overigens kan bij deze uitzondering “uitlatingen van de verzoeker” ook worden gedacht aan de relevantie van hetgeen de verzoeker overigens heeft meegedeeld qua doel en oogmerk van zijn verzoek. In dat kader kennen we evenwel vooral voorbeelden die ertoe leiden dat de verzoeker – omdat hij te kennen heeft gegeven dat het hem te doen is om de overheid te frustreren e.d. – misbruik van recht wordt aangezegd en niet dat hem wordt medegedeeld dat hij geen Wob-verzoek heeft ingediend (zie bijv. Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen, Gst. 2014/59, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; Rb. Limburg 5 september 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:10535).

5.

Bijzondere vermelding verdient nog de lastige samenhang met inzageverzoeken op grond van de AVG (zie Rb. Limburg (vzr.) 18 juni 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:4383). De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen (dit aspect betrekt de Afdeling ook in bovengenoemde genoemde uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268). Het lijkt logisch, maar een uitgemaakte zaak is het niet, dat de in deze uitspraak geformuleerde hoofdregel en uitzonderingen daarop ook gelden voor het beoordelen van een verzoek om informatie op grond van de AVG. Toch lijkt bijvoorbeeld de Rechtbank Amsterdam (21 januari 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:348, een uitspraak van vóór de hier opgenomen uitspraak derhalve) terecht een verzoek om informatie – ook al wordt de Wbp als grondslag genoemd – niet als zodanig aan te merken nu niet verzocht wordt om inzage in de verwerking van persoonsgegevens maar om documenten en correspondentie. In zo’n geval geeft kennelijk de aard van het verzoek en dat wat wordt gevraagd nog de doorslag. Eens zien of de Afdeling ook voor AVG-verzoeken nog tot een aanvullende preciseringsuitspraak komt.

6.

Hiermee is er wat verduidelijkt, al kan worden gesteld dat eerder gesproken kan worden van een zogeheten ‘overzichtsuitspraak’ dan van een ‘preciseringsuitspraak’. Is het nu ook makkelijker? Nou nee, want net als bij misbruik wordt vooral de ontvanger van het verzoek om informatie – het bestuursorgaan – aan het werk gezet om de indiener die een beroep op de Wob heeft gedaan te bevragen en eventueel een beroep te doen op een van de uitzonderingen. De Afdeling geeft de optie om eerst met de indiener te overleggen. Een tip voor de praktijk is om hier vooral toe over te gaan. Het blijft uiteindelijk een zoektocht – maar dan dus aan de hand van de hiervoor bepaalde stappen in de vorm van een hoofdregel en uitzonderingen daarop – om uiteindelijk te bepalen of de Wob het kader vormt voor het afdoen van een aanvraag tot openbaarmaking van informatie.

7.

Overigens valt op dat de Afdeling de uitspraak begint met het gegeven dat de Wob vaststelt dat een belang niet hoeft te worden gesteld (artikel 3, derde lid, van de Wob) om vervolgens in te gaan op de misbruikrechtspraak waaruit blijkt dat doel en oogmerk wel relevant kunnen zijn (zie r.o. 5.3). Hoewel te begrijpen valt dat de Afdeling aandacht besteedt aan misbruik – eerder werd in dit naschrift en elders beschreven dat de invloed van ‘misbruik’ groot is op de zoektocht naar het kwalificeren van verzoeken om informatie als Wob-verzoek – zet deze start van de overwegingen de lezer wellicht wat op het verkeerde been. Want het gaat in deze uitspraak immers strikt genomen niet om het preciseren van Wob-misbruik. Men heeft willen duiden wanneer sprake is van een Wob-verzoek. Het stellen van die vraag vormt het startpunt van de behandelaar van een verzoek om informatie. Pas als die vraag positief is beantwoord, dient de misbruikvraag zich mogelijk aan. Het is goed dat men dit beseft bij het lezen van de uitspraak nu de opvolgende vraag omtrent misbruik altijd nog een serieuze overweging vergt. Want (ook) hier speelt de vraag of openbaarmaking voor eenieder is beoogd, of een redelijk doel aanwezig is en of de Wob gebruikt wordt voor andere procedures. Waarbij voor die laatste categorie zich wel erg bijzondere omstandigheden moeten aandienen wil van misbruik gesproken kunnen worden (zie ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265).

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Rotterdam,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.

 

Procesverloop

Bij besluit van 24 april 2017 heeft het college het verzoek om informatie van [appellant] van 20 januari 2017 buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het eerdere besluit van 24 april 2017 ingetrokken en het verzoek om informatie alsnog afgewezen.

Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het informatieverzoek alsnog inhoudelijk te beoordelen.

Bij brief van 3 mei 2018 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet langer heeft opgevat als verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar als een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek voor zover daaraan de Wob ten grondslag is gelegd, afgewezen.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P.E. Baakman, juridisch adviseur te Haaksbergen, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

De Afdeling heeft partijen meegedeeld dat zij het houden van een nadere zitting niet nodig acht om een uitspraak te doen, en heeft partijen in de gelegenheid gesteld te laten weten of zij desondanks gebruik willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. De Afdeling heeft daarna met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.

[appellant] ontving een bijstandsuitkering vanaf 6 november 2006. Het college heeft het recht op bijstand bij besluiten van 12 maart 2009 over de periode van 6 november 2006 tot en met 31 december 2008 en over de periode van 1 januari 2009 tot en met 28 februari 2009 ingetrokken en een bedrag aan bijstand over deze perioden van [appellant] teruggevorderd. In het kader van de terugvordering van het bedrag aan bijstand, heeft het college de invordering van de schuld overgedragen aan de deurwaarder met het verzoek om over te gaan tot beslaglegging op een aantal panden van [appellant].

1.1.

Bij brief van 20 januari 2017 heeft [appellant] het college onder verwijzing naar de Wob verzocht om verstrekking van alle informatie, stukken en afschriften van documenten, e-mails en faxen met betrekking tot de beslagleggingen door het college in 2009 op een woning aan de Dordtselaan en twee woningen aan de Maximiliaanstraat (hierna gezamenlijk: de woningen) te Rotterdam.

Besluitvorming

2.

Het college heeft het informatieverzoek in de brief van 20 januari 2017 aanvankelijk aangemerkt als een verzoek op grond van de Wob en dit verzoek bij besluit van 24 april 2017 buiten behandeling gesteld.

2.1.

Het college heeft het besluit van 24 april 2017 vervolgens ingetrokken bij zijn besluit van 3 augustus 2017. Het college heeft de brief van [appellant] van 20 januari 2017 aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Omdat [appellant] geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft vermeld in het tweede verzoek van 20 januari 2017, heeft het college dat verzoek afgewezen. Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college vervolgens het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het verzoek van 20 januari 2017 alsnog inhoudelijk te beoordelen.

2.2.

Deze inhoudelijke beoordeling heeft geleid tot de brief van 3 mei 2018. In deze brief heeft het college gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet is gericht op openbaarmaking voor een ieder. Volgens het college is het verzoek eerder gericht op de behartiging van de individuele belangen van [appellant]. Daarom is het verzoek van 20 januari 2017 niet een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob, maar een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek van 20 januari 2017 afgewezen.

2.3.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft gesteld dat [appellant] de verzochte documenten wil hebben om te kunnen controleren of de – ter incasso van de door hem betwiste vordering – gelegde beslagen op de woningen zorgvuldig worden afgewikkeld. Daarbij heeft hij vooral een persoonlijk belang en daarmee is het verzoek niet gericht op openbaarmaking voor een ieder, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

3.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet een verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob is. Volgens de rechtbank volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat een verzoek als Wob-verzoek moet worden gekwalificeerd, indien de verzoeker zijn informatieverzoek als een Wob-verzoek heeft geduid, hij heeft gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en het verzoek zich niet richt op de verzoeker betreffende gegevens. De rechtbank heeft daarvoor verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680. Hoewel [appellant] in zijn verzoek om informatie heeft verwezen naar de Wob, heeft hij niet kenbaar gemaakt dat hij openbaarmaking voor een ieder beoogt. Verder ziet het verzoek alleen op informatie over beslagen die het college heeft laten leggen op de woningen van [appellant], zodat het verzoek zich richt op gegevens die hem zelf betreffen. Omdat het verzoek van [appellant] volgens de rechtbank geen Wob-verzoek is, is de brief van 3 mei 2018 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het college heeft het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.

Het geschil in hoger beroep

Ondertekening van de aangevallen uitspraak

4.

[appellant] betoogt in de eerste plaats dat de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 8:78 van de Awb niet in het openbaar blijkt te zijn uitgesproken. Dit volgt uit het feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend. De uitspraak komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, is ook een omstandigheid die tot vernietiging van de uitspraak moet leiden, aldus [appellant].

4.1.

In artikel 8:77, derde lid, van de Awb staat dat de uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier en dat bij verhindering van de voorzitter of de griffier dit in de uitspraak wordt vermeld. In de aangevallen uitspraak is vermeld dat de griffier is verhinderd om de uitspraak mede te ondertekenen. Daarmee voldoet de aangevallen uitspraak aan deze bepaling. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit het enkele feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, niet worden afgeleid dat de uitspraak niet in het openbaar is uitgesproken. Het betoog faalt.

De kwalificatie van het verzoek om informatie

5.

[appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 moet worden opgevat als een algemeen informatieverzoek en niet als een Wob-verzoek. In het verzoekschrift staat in vetgedrukte letters dat het een verzoek op grond van de Wob is. Volgens [appellant] heeft het college het verzoek niet als Wob-verzoek aangemerkt met het doel om bepaalde stukken en afschriften van documenten “onder de radar” te houden. Centraal staat de vraag of wordt verzocht om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid en dat is het geval. Bij de kwalificatie als Wob-verzoek is het persoonlijke belang of de persoonlijke betrokkenheid niet relevant, aldus [appellant].

5.1.

In artikel 3, eerste lid, van de Wob staat, dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het derde lid staat dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.

5.2.

Dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen, neemt niet weg dat het belang van de verzoeker of het oogmerk of het doel waarmee hij een verzoek doet relevant kan zijn.

5.3.

In de eerste plaats laat artikel 3, derde lid, van de Wob onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn voor de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

Indien het Wob-verzoek gaat over een zaak in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (de Wahv) of over een naheffing van parkeerbelasting, wordt er als regel vanuit gegaan dat het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de opgelegde verkeersboete of de opgelegde naheffing. Het indienen van een Wob-verzoek levert dan in beginsel misbruik van recht op, tenzij de verzoeker omstandigheden aanvoert die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen.

Wordt een Wob-verzoek ingediend met het oog op een andere procedure, dan levert het enkele feit dat een verzoeker een beroep op de Wob doet om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken, maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen,  niet alleen daarom misbruik van recht op. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.

5.4.

In de tweede plaats kan het belang of het oogmerk of doel van de verzoeker relevant zijn bij de vaststelling of een verzoek om informatie een verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob is. Indien een verzoek geen Wob-verzoek is, dan is de reactie op een dergelijk verzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, tenzij voor de beslissing op dat verzoek een andere wettelijke grondslag bestaat. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij een verzoek om kennisneming van persoonsgegevens is.

5.5.

De Afdeling ziet met het oog op de rechtspraktijk aanleiding haar rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 nader te preciseren.

5.6.

Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek. Dat geldt ook indien de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 van de Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Dit is alleen anders indien i) uit de aard van het verzoek, ii) uit de inhoud van het verzoek of iii) uit uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Bij uitzondering i) kan worden gedacht aan het geval dat iemand inzage in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens vraagt. In dat geval is het verzoek aan te merken als een verzoek om inzage als bedoeld in Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de AVG) of een andere wettelijke regeling waarin een recht op inzage is opgenomen. Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand bijvoorbeeld vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.

Het is aan het bestuursorgaan om als de indiener een beroep op de Wob heeft gedaan, met een beroep op een van deze uitzonderingen deugdelijk te motiveren dat zich een uitzondering op de hoofdregel voordoet. Daarbij kan het op de weg van het bestuursorgaan liggen zich daarover eerst met de indiener te verstaan.

De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt.

5.7.

Met inachtneming van het onder 5.6 opgenomen toetsingskader, komt de Afdeling in deze zaak tot de volgende beoordeling.

5.8.

Vaststaat dat [appellant] het college in zijn verzoek van 20 januari 2017 met een beroep op de Wob heeft verzocht om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van de onder 5.6 geformuleerde hoofdregel is het verzoek om informatie daarom te kwalificeren als een Wob-verzoek. Dat [appellant] een persoonlijk belang heeft bij de informatie dan wel dat hij alleen om informatie heeft verzocht die betrekking heeft op hemzelf, leidt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tot het oordeel dat het verzoek niet als een Wob-verzoek is te kwalificeren. Verder doet zich geen van de op de hoofdregel geformuleerde uitzonderingen voor. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] nog eens expliciet benadrukt dat hij heeft beoogd een Wob-verzoek in te dienen en dat hij zich ervan bewust is dat de inwilliging van dat verzoek leidt tot openbaarmaking van de verzochte documenten voor een ieder. Uit de uitlatingen van [appellant] blijkt dus niet dat hij geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Het betoog van [appellant] slaagt.

5.9.

De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van 20 januari 2017 geen Wob-verzoek is. Dat betekent dat de reactie van het college van 3 mei 2018 op dat Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat tegen dat besluit bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van [appellant] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Slotsom

6.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling ziet geen aanleiding om een judiciële lus toe te passen, omdat noch het college, noch de rechtbank het Wob-verzoek inhoudelijk heeft beoordeeld. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.

verklaart het hoger beroep gegrond;

II.

vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131;

III.

verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.

vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 24 oktober 2018, kenmerk A.B.2018.4.07522/FHK;

V.

draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;

VI.

veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.591,01, waarvan € 1.575,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.

gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Mailboxen die zijn verwijderd zijn niet langer beschikbaar. Documenten niet te achterhalen. Wob-verzoek wat dat betreft terecht afgewezen.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 8 januari 2020

1.

Een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur treft doel als de informatie is neergelegd in documenten. Zo’n document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat (zie artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob). Dat ‘berusten onder’ wordt ruim uitgelegd, zeker sinds de zogeheten WhatsApp-uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:899, NJB 2019/714, ABkort 2019/179, JOM 2019/482, JG 2019/12, m.nt. T. Barkhuysen, C. de Raat en N. Jak, BA 2019/136, JBP 2019/52, m.nt. M. van ‘t Schip, JB 2019/120, m.nt. M.M. Groothuis, Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann, AB 2019/435, m.nt. M.A.J. West, F.C. van der Jagt, Gst. 2019/145, m.nt. R.D. van Oevelen en S.F.J. Sluiter, JIN 2019/185, m.nt. M.M. Groothuis). Bepalend is immers of het gaat om documenten ‘van’ het bestuursorgaan. Niet alleen de fysieke aanwezigheid van het document is van belang. Ook als het bestemd is voor het bestuursorgaan gaat het om documenten die ‘berusten onder’ in de zin van de Wob. Dit alles zolang de inhoud van de berichten een bestuurlijke aangelegenheid betreft.

2.

De documenten moeten bij binnenkomst van een verzoek om informatie wel feitelijk berusten onder het bestuursorgaan of alsnog achterhaald kunnen worden. Dat betekent enerzijds dat de documenten die aanwezig zijn, bewaard dienen te worden. Dit ongeacht de bestaande mogelijkheid tot het rechtmatig vernietigen op grond van de Archiefwet. Is niet overgegaan tot vernietiging, dan ziet een Wob-verzoek op die documenten (ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633, BR 2019/55, m.nt. S.E.A. Groeneveld en S.M. Schipper). Het vervaardigen van documenten wordt niet verlangd. Al lijkt dit genuanceerd te liggen bij informatie die uit digitale systemen kan worden gegenereerd. Eén druk op de knop mag worden gevraagd, meerdere handelingen in de vorm van het samenvoegen, analyseren en vervolgens opstellen van een document niet (ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk, ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:958).

3.

De hier opgenomen uitspraak is er één in de reeks waarbij de vraag voorligt wat te doen als documenten wel degelijk hebben bestaan en hebben berust bij het bestuursorgaan maar dat – ten tijde van de ontvangst van het verzoek om die informatie – niet meer doen. Het bestuursorgaan heeft dan iets uit te leggen. Die motivering is ook vereist in gevallen waarbij gesteld wordt dat documenten er simpelweg niet zijn. Het moet gaan om een geloofwaardig verhaal. In zo’n geval is het veelal aan de verzoeker om te stellen dat de documenten er wel degelijk zouden moeten zijn. Dat is lastig en lukt eigenlijk alleen als de verzoeker zelf over informatie beschikt of als anderszins het niet bestaan van documenten niet logisch is. Te denken valt aan de digitale nieuwsbrieven van het Ministerie van BZK (ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis) of een onderzoek dat wordt aangekondigd in een wel overgelegd document. Het resultaat kan dan zijn dat het bestuursorgaan verder moet zoeken naar documenten en navraag moet doen bij een externe partij (ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375). De opdracht om verder te zoeken kan soms ook volgen indien blijkt dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie te beperkt heeft opgevat, zoals de Minister van Justitie en Veiligheid bij een verzoek om alle documenten over de beslissing om Geert Wilders strafrechtelijk te vervolgen vanwege zijn ‘minder Marokkanen’-uitspraak in 2014 (Rb. Midden-Nederland 7 november 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:5147).

4.

De stelling “de documenten hebben bestaan en hebben berust onder het bestuursorgaan maar doen dat niet meer” vereist een betere motivering. Het vraagt in elk geval om een uitleg waarbij lijkt te kunnen worden volstaan met de mededeling dat documenten ingevolge de Archiefwet rechtmatig zijn vernietigd (en dus niet meer onder het bestuursorgaan berustten op het moment van ontvangst van het verzoek) (ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:303) of dat het anderszins vast beleid is dat bepaalde documenten na een zekere periode worden vernietigd (ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490). Ook een toelichting over het in de bewuste periode niet conform de eigen reglementen handelen van een organisatie, waardoor bijvoorbeeld een procesbeslissing niet schriftelijk is vastgelegd, kan toereikend zijn (ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:170).

5.

In de meer digitale omgeving lijkt vernietigen en dus niet meer berusten onder het bestuursorgaan eerder een utopie. Toch zijn gevallen bekend dat juist in die sferen documenten ook niet meer kunnen bestaan. In een dergelijk geval wordt de mededeling geloofwaardig indien een uitleg wordt gegeven over de wijze waarop structuurveranderingen en migraties hebben geleid tot het wissen van e-mailboxen. Een en ander wordt geaccepteerd als in zo’n geval bijvoorbeeld ook navraag is gedaan bij specifieke medewerkers en ook de ICT-afdeling heeft toegelicht waarom het logisch is dat e-mailboxen niet meer bestaan (ABRvS 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4040, AB 2019/38, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:316, AB 2019/258, m.nt. C.A. Geleijnse en H.S. ten Cate). Hoe onbevredigend ook voor de verzoeker, de Afdeling kan dan niet heel veel meer in Wob-verband. Ook de strijdigheid met de Archiefwet doet er in zo’n geval niet toe.

6.

In de hier opgenomen uitspraak gaat de gemeente nog verder in het uitleggen waarom de e-mailboxen er niet meer zijn. In dit geval wordt een extern bureau ingeschakeld om een digitaal onderzoek te doen. Met het rapport wordt volgens de Afdeling afdoende gesteld dat de e-mailboxen niet meer beschikbaar zijn. Duidelijk wordt dat met het rapport de toets van de Afdeling wordt doorstaan, omdat met de juiste termen en op de juiste plaatsen is gezocht.

7.

Het werken met externe onderzoeksbureaus die digitaal kunnen rechercheren lijkt inmiddels een trend. Een ander voorbeeld is de al genoemde casus inzake de ‘minder-Marokkanen’-uitspraak. Ook daar is met een extern bureau gewerkt om documenten te achterhalen (een en ander wordt toegelicht in een brief van 3 februari 2020 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2019/20, 35300 VI, 106, waarbij vooral bijlage 1 een goed inzicht geeft in de wijze waarop zo’n onderzoek wordt ingericht). Enige geruststellende woorden voor hen die in de Wob-praktijk werken lijkt wel op z’n plaats. Een directe claim voor meer budget ten behoeve van de afhandeling van Wob-verzoeken is niet direct noodzakelijk. Hoewel zo’n (extern) onderzoek kan helpen bij de motivering van een besluit aangaande het aantal en soort documenten dat is beoordeeld, mag ervan uit worden gegaan dat een (extern) onderzoek geen standaard vereiste zal zijn. Soms kan zo’n onderzoek wel helpen, ook op andere aspecten dan voornoemde motivering van het besluit. De hiervoor genoemde kwestie inzake de strafrechtelijke vervolging van de heer Wilders laat zien dat de inspanningen die uit zo’n onderzoek blijken, de rechter wat milder kan maken bij het niet naleven van de bij een tussenuitspraak gestelde termijn om verder te zoeken naar documenten en te komen met een nieuw besluit over de nieuw te beoordelen documenten (Rb. Midden-Nederland 24 december 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:6258).

Uitspraak op het hoger beroep van:

Coöperatief Plan B, gevestigd te Amersfoort,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 februari 2019 in zaak nr. 17/4336 in het geding tussen:

Plan B

en

het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.

Procesverloop

Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college het verzoek van Plan B om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk toegewezen.

Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college het door Plan B daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij tussenuitspraak van 17 juli 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld geconstateerde gebreken in de besluiten op bezwaar te herstellen.

Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak ter herstel van de door de rechtbank geconstateerde gebreken op 30 en 31 augustus 2018 besluiten genomen.

Bij uitspraak van 7 februari 2019 heeft de rechtbank het door Plan B ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten vernietigd voor zover de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet volledig zijn hersteld. Verder heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en bepaald dat het college bepaalde informatie openbaar moet maken en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Plan B hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen.

Tegen dit besluit heeft Plan B beroep ingesteld.

De Afdeling heeft kennisgenomen van bepaalde door het college ingebrachte stukken nadat Plan B daarvoor toestemming had verleend zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2019, waar Plan B, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H.J.M. van Gellekom, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het Warner Jenkinson complex in Amersfoort maakt deel uit van een groter te herontwikkelen gebied “Kop van Isselt”. Het chemiebedrijf Warner Jenkinson was gevestigd in dit gebied, maar omdat de bedrijfsactiviteiten al enige jaren gestaakt waren, is de locatie – inclusief de gebouwen – in 2002 aangekocht door de gemeente. In de loop der jaren zijn de gebouwen aan verschillende organisaties, bedrijven en particulieren verhuurd, onder andere aan De War. In juli 2012 besluit het college om te onderzoeken of de huidige gebruikers het complex of delen daarvan tegen een marktconforme prijs willen kopen. Op dat moment zijn de gebruikers “Spullenmannen en De War”, verenigd in Plan B. Bijna twee jaar lang wordt exclusief met Plan B onderhandeld over de verkoop van het terrein. Uiteindelijk heeft de gemeente echter gekozen voor verkoop aan Rovase B.V.

Plan B heeft daarop verzocht om alle vanaf 1 januari 2012 onder het college rustende informatie over de mogelijke aankoop, verkoop of herontwikkeling van de Warner Jenkinson locatie te Amersfoort.

Wetgeving

2.    De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.

Hoger beroep

3.    Plan B betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat gedeelten van documenten 89 en 90 ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Het college heeft volgens haar ongemotiveerd besloten dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking. De rechtbank heeft haar verder ten onrechte tegengeworpen dat zij onvoldoende concreet heeft gemaakt waarom openbaarmaking van deze documenten ten onrechte is geweigerd, omdat de bewijslast op het college rust. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat het college openbaarmaking van gedeelten van documenten 89 en 90 ook geweigerd heeft op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Openbaarmaking is van belang om inzicht te krijgen in het besluitvormingsproces over de herontwikkeling en de verkoop van het terrein, aldus Plan B.

Beoordeling

4.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college openbaarmaking van gedeelten van de documenten 89 en 90 terecht heeft geweigerd.

5.    De Afdeling constateert dat het college in hoger beroep alsnog tot openbaarmaking van de aanvankelijk weggelakte naam uit de eerste zin van het e-mailbericht van 24 juli 2014, ofwel document 89, is overgegaan. Daarnaast is niet in geschil dat de andere weggelakte naam een ambtenaar betreft en openbaarmaking daarvan geweigerd mocht worden. Het betoog van Plan B faalt.

Wat rest is de vraag of de overige gedeelten uit de tekst van het e-mailbericht van 24 juli 2014 en de memo van 25 augustus 2014, ofwel document 90, terecht zijn weggelakt. Het is de Afdeling, na kennisname van de weggelakte informatie, gebleken dat de weggelakte delen van document 90 deels informatie van feitelijke aard betreft die niet zodanig met de  persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat deze niet is te scheiden. Het college heeft ter zitting verklaard tot openbaarmaking daarvan te willen overgaan. De overige weggelakte gedeelten uit de documenten 89 en 90 betreffen persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad waarvan openbaarmaking terecht is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betoog slaagt.

Beroep tegen het besluit van 26 maart 2019

6.    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb houdt het hoger beroep van Plan B van rechtswege een beroep in gericht tegen het besluit van 26 maart 2019.

7.    Plan B betoogt dat het college met het besluit van 26 maart 2019 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de mailboxen van de [medewerkers van de gemeente] niet langer onder de gemeente berusten. Daar komt bij dat het niet langer beschikbaar zijn van de mailboxen in strijd is met op het college rustende verplichtingen uit de Archiefwet.

Ten slotte heeft het college volgens Plan B ten onrechte openbaarmaking van de namen van andere gegadigden voor de locatie uit document 46 geweigerd.

Beoordeling

8.    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank waarin zij heeft geoordeeld dat de stelling van het college, dat de mailboxen van [medewerkers van de gemeente] niet langer beschikbaar zijn, haar niet geloofwaardig voorkomt, heeft het college het externe bureau Northwave digitaal onderzoek laten doen. Het onderzoek heeft enkel een e-mailbericht van 23 augustus 2017 opgeleverd. Het college heeft dit e-mailbericht, behoudens de op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob weggelakte gedeelten, openbaargemaakt. Het over het onderzoek opgemaakte rapport heeft het college ingebracht ter motivering van de stelling dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. De Afdeling is van oordeel dat met het rapport aannemelijk is gemaakt dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. Daarbij is in aanmerking genomen dat het onderzoek naar de mailboxen is verricht op in deze context essentiële zoektermen, dat wil zeggen zoektermen die voldoende representatief zijn voor de locatie en die naar alle waarschijnlijkheid resultaat hadden moeten opleveren uit de mailboxen, indien die nog beschikbaar waren. Uit wat Plan B daartegen heeft aangevoerd volgt niet dat de mailboxen nog te achterhalen zijn. Het betoog faalt.

9.    Bij het besluit van 26 maart 2019 heeft het college de motivering ten aanzien van document 46 aangevuld door te verwijzen naar de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en wat de rechtbank heeft overwogen onder 24 van de aangevallen uitspraak. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet kunnen volstaan. Plan B stelt zich terecht op het standpunt dat de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank niet opgaat, omdat de desbetreffende overweging ziet op de vraag of openbaarmaking van biedingsbedragen terecht is geweigerd. In document 46 betreffen de weggelakte delen echter namen. De enkele verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob is onvoldoende om van een deugdelijke motivering te kunnen spreken zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het college zal moeten motiveren waarom het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is en waarom het belang van het verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij zal het college zich de vraag moeten stellen of de namen, mede gelet op de tijd die is verstreken sinds de biedingen, openbaar gemaakt kunnen worden. Het betoog slaagt.

Conclusie

10.    Het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 zijn gegrond. Het besluit van 13 september 2017 en het besluit van 26 maart 2019 komen voor een gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.

11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 7 februari 2019, in zaak nr. 17/4336, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 13 september 2017, kenmerk DIR/JDA/BZW. I7.0099.001, niet heeft vernietigd wat betreft document 90;

III.    vernietigt het onder II. genoemde besluit in zoverre;

IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019, kenmerk DIR/JDA/BRP.17.0048.001, gegrond;

V.    vernietigt het onder IV. genoemde besluit wat betreft de weggelakte namen in document 46;

VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij Coöperatief Plan B in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan Coöperatief Plan B het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Het expliciet uitsluiten van de WOB als grondslag voor een verzoek tot inzage maakt een dergelijk verzoek geen WOB-verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 oktober 2019

1.
Het antwoord op de vraag of een verzoek om informatie moet worden aangemerkt als een WOB-verzoek is van groot belang voor de kwalificatie van de reactie erop (besluit of niet). Dat antwoord is natuurlijk ook relevant voor de daaraan voorafgaande al dan niet noodzakelijke afweging van belangen en de al dan niet bij wet gegeven procedure (en termijnen).
2.
De hier opgenomen uitspraak bespreekt dit thema over de band van een verzoek tot inzage in een aantal ordners door journalisten. In die ordners zat een uitdraai van de agenda van de commissaris van de koning. Appellant in de procedure waar de uitspraak een afronding van vormt, verzocht met een beroep op de WOB om toezending van de gegevens, opgenomen in de ordners. In de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak is enkel nog naar voren gebracht, de stelling dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat de ordners niet openbaar waren gemaakt door deze te verstrekken aan de journalisten. Terecht merkt Stolk op in zijn annotatie bij deze uitspraak (AB 2019/510) dat helaas dus onbesproken blijft wat het verzoek van deze appellant dan is en of de afwijzing van dat verzoek wel terecht is geweest. Een gemiste kans nu zo op het oog, best wat viel in te brengen tegen de wijze waarop het verzoek (zie citaat onder 1. in de uitspraak) werd afgedaan door de wijze van parafraseren van de bestuurlijke aangelegenheid en het vervolgens buiten de reikwijdte van het verzoek plaatsen van een goed deel van de inhoud van de ordners (zie de weergave van feiten onder 2. in de uitspraak).
3.
Overigens zou de stelling van appellant dat de informatie al openbaar zou zijn hem ook niet hebben gebaat. De WOB ziet immers op niet openbare informatie. Zou de informatie al openbaar zijn gemaakt, dan had zijn verzoek met die motivering moeten zijn afgewezen en was het al dan niet verstrekken van de informatie niet appellabel geweest (vgl. ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1387). Het al dan niet verstrekken van de informatie zou dan immers het al dan niet verrichten van een feitelijke handeling zijn.
4.
Terugkomend op de kern dan van deze zaak. De Afdeling stipt met deze uitspraak enkele kernelementen van de WOB aan door duidelijk te maken wie een rol toekomt bij het al dan niet aanmerken van een verzoek om informatie als een WOB-verzoek. Zij stelt immers dat het doen inzien van de ordners door de commissaris geen besluit is geweest als reactie op een WOB-verzoek van de journalisten. Doorslaggevend wordt geacht dat de journalisten expliciet hebben gesteld dat het inzageverzoek geen WOB-verzoek is. Deze uitlating volgde op een expliciete vraag van de commissaris of het verzoek een WOB-verzoek was. De conclusie kan daarmee getrokken worden dat het expliciet maken dat de WOB niet de grondslag vormt voor de vraag om inzage, een dergelijk verzoek dus geen WOB-verzoek maakt. Daarmee lijkt de Afdeling een nieuwe lijn in te slaan, al wil zij door verwijzing naar een tweetal uitspraken de suggestie wekken dat de hier opgenomen uitspraak in een vaste jurisprudentielijn past.
5.
Over het wel of niet aanmerken van een verzoek om informatie als een WOB-verzoek is al het nodige geschreven (zie uitgebreid mijn bijdrage aan de meest recente JB Select, C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, JB Select 2019, nr. 33, p. 550-552). De rechtspraak tot de hier opgenomen uitspraak maakte duidelijk dat de discussie slechts speelt in een tweetal gevallen (buiten de gevallen waarbij bijvoorbeeld niet gevraagd wordt om openbaarmaking van documenten maar slechts informatie vragen worden gesteld, ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713). Ten eerste de situatie dat er ook andere wettelijke kaders zijn die toegang geven tot bepaalde informatie die bij de overheid berust. Ten tweede de gevallen waarbij de WOB wellicht wel of niet genoemd werden maar waarbij – vanwege allerlei bijkomende feiten en omstandigheden – misbruik van recht (om de WOB te mogen hanteren) werd aangenomen. Deze laatste categorie van gevallen laat zien dat je de WOB wel kunt noemen, maar dat de weg van de WOB niet ter beschikking staat bij onjuist gebruik van die weg. Aantallen, wijze van procederen en andere omstandigheden zijn dan relevant. Recent maakte de Afdeling ook nog maar eens duidelijk dat de aard van de verzoeker relevant kan zijn. Zo werd het zijn van (ex-)ambtenaar als apart relevant aspect benoemd om te komen tot het misbruik-oordeel (ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3750).
6.
In de eerste categorie van gevallen – dat andere wettelijke kaders voor handen zijn die toegang geven tot informatie – is van belang om als uitgangspunt te onderkennen dat het expliciet noemen van de WOB en de uitlatingen in de procedure, inhoudende dat het opvragen van de informatie (ook) gericht is op het verkrijgen van informatie voor een ieder (ten behoeve van de publieke controle), doorslaggevend gewicht toekomt bij het aanmerken van een zodanig verzoek om informatie als een WOB-verzoek (vgl. ook ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4084 en eerder al bijvoorbeeld ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4262). Factor van belang kan evenwel zijn het andere wettelijke kader dat ter beschikking staat. Zo kennen we de gevallen waarbij de Algemene wet bestuursrecht de toegang geeft tot informatie, bijvoorbeeld processtukken (zie de ook door de Afdeling hier genoemde ABRvS 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:384 en nadien ook bijvoorbeeld ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431). Soms wordt deze andere weg ook gebruikt om te stellen dat de WOB-weg misbruikt wordt (en dat gaan niet altijd op, zie bijvoorbeeld Rb. Gelderland 9 december 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5701). Ook meer bijzondere wetten die inzagerechten geven aan betrokkenen zijn bekend in dit kader. Hierbij valt te denken aan de Jeugdwet (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, AB 2018/212, m.nt. W.S. Zorg, G.E. Creijghton-Sluyk, Gst. 2018/95, m.nt. C.N. van der Sluis, T.G.J. van Arnhem) of de AVG (zie uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van privacy’, Gst. 2017/131 (p. 678-679)).
7.
Bij die laatste situaties – een andere wet is logischer dus is de WOB niet de weg tot informatie – denkt de Afdeling in dit kader aan te kunnen sluiten. Hoewel dat te verklaren is nu ook de journalisten zich beperken tot een verzoek tot inzage, valt er ook genoeg in te brengen tegen de analogie die de Afdeling toepast. De al bekende en ook door de Afdeling genoemde gevallen kennen immers de bijzonderheid dat reeds een inzagerecht bestaat via genoemde andere (bijzondere) wetten. In dat kader ligt het voor de hand dat – zeker gegeven de concrete waarborgen die gegeven zijn met die bijzondere wettelijke kaders (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431) – de WOB niet ter hand kan worden genomen, althans dat een verzoek om informatie wordt geconverteerd naar een inzagerecht als bedoeld in die bijzondere wet. Dit alles juist met het oog op bijzondere omstandigheden als de privacygevoelige aard van de informatie.
8.
In de hier opgenomen uitspraak gaat het evenwel om een ‘inzagerecht’ van een journalist. Hoewel die ingevolge artikel 10 EVRM een streepje voor kan hebben bij informatieverzoeken, kan moeilijk worden gesteld dat dit recht op inzage is ingekaderd in een (bijzondere) wet. In zoverre is er dan ook geen aanleiding om het verzoek om inzage op grond van deze redenering niet als WOB-verzoek aan te merken. Dit te meer nu artikel 7 van de WOB als verstrekkingsmodaliteit kent het kennis laten nemen van de inhoud van de verlangde informatie dan wel inlichtingen daaruit verschaffen (zie eerste lid, aanhef en onder b resp. d). Het grote gewicht dat de Afdeling in dit kader kennelijk toekent aan de overeenstemming tussen het bestuursorgaan en de verzoeker om de informatie, om vervolgens te concluderen dat een en ander niet onderhevig is aan de WOB, is enerzijds praktisch (voor betrokkenen) maar staat in zoverre ook op gespannen voet met de uitgangspunten van de WOB (en het bestuursrecht). Die uitgangspunten zijn immers dat een verzoek om informatie vormvrij is en de toegang tot overheidsinformatie (primair gereguleerd via de WOB) laagdrempelig moet zijn. Bovendien is de aard van de verzoeken niet relevant voor de vraag of toegang moet worden verschaft tot overheidsinformatie en heeft die toegang, indien eenmaal gegeven, voor een ieder te gelden.
9.
De Wet open overheid springt ogenschijnlijk in op de kennelijke behoefte om selectief te kunnen ingaan op inzageverzoeken. Die wet kent, voor zover nu bekend met inachtneming van het wijzigingswetsvoorstel van begin 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35112, 2), de mogelijkheden tot het verkrijgen van informatie door de verzoeker van zijn eigen informatie (artikel 5.5), verkrijging vanwege klemmende redenen (artikel 5.6) of ten behoeve van onderzoek (artikel 5.7) (zie uitgebreid hierover C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144 (p. 781-782)). Die laatste twee mogelijkheden spelen in op de praktijk van de onderhavige casus. Het voordeel van de regeling in de Woo is dat de verstrekking (al dan niet in de vorm van het geven van inzage) onder voorwaarden kan worden gedaan. Dat speelt – voor zover bekend – in de hier opgenomen uitspraak niet. Dat maakt ook dat onder de WOB, zoals in de hier opgenomen casus, het bestuursorgaan bij het geven van inzage niet meer in de hand heeft wat de betrokkene doet met de informatie. Daarmee is het op deze wijze omgaan met inzageverzoeken van journalisten (en mogelijk ook andere verzoekers om informatie) praktisch, maar wellicht niet altijd een oplossing in voorkomende gevallen.
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te ‘s-Hertogenbosch,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 januari 2019 in zaak nr. 18/2146 in
het geding tussen:
[appellant]
en
de Commissaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 23 februari 2018 heeft de commissaris een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 23 juli 2018 heeft de commissaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2018 herzien voor zover hij had besloten dat het verzoek in zijn geheel niet zag op een bestuurlijke aangelegenheid en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De commissaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar [appellant], en de commissaris, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Heijningen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en A.W. Reijnen, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.
Op 21 december 2016 is de commissaris geïnterviewd door een aantal journalisten. Voorafgaand aan dit interview heeft de commissaris aan de journalisten ordners met een uitdraai van zijn agenda over de periode van twee jaar verstrekt. [appellant] heeft de commissaris in een brief van 28 december 2017 verzocht om openbaarmaking van deze ordners. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:

[…] “In het kader van het belang van democratie en transparant bestuur van ons land waaronder de provincie Noord-Brabant verzoek ik u mij de gegevens vervat in de twee ordners toe te sturen waarvan sprake is in de beantwoording (d.d. 4 juli 2017) op vraag 1a van statenvragen […]. Het bovenstaande is een verzoek zoals bedoeld in artikel 3 eerste lid van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).” […]

Besluitvorming

2.
De commissaris heeft zich in het besluit op bezwaar van 23 juli 2018 op het standpunt gesteld dat het verzoek van [appellant] ziet op de bestuurlijke aangelegenheid informatieverstrekking aan derden als onderdeel van het informatie- en communicatiebeleid van de commissaris. De commissaris heeft de afspraken in zijn zakelijke agenda in twee categorieën verdeeld. De eerste categorie afspraken ziet op het afleggen van werkbezoeken, bedrijfsbezoeken, jubilea, uitreiking van Koninklijke en andere onderscheidingen, bijwonen van congressen, symposia en het al dan niet in dat kader houden van publieke toespraken en inleidingen. Volgens de commissaris ziet deze categorie van afspraken op de hiervoor genoemde bestuurlijke aangelegenheid. Over deze afspraken heeft hij echter al actief gecommuniceerd en geïnformeerd. Deze informatie is dus al openbaar voor een ieder en valt daarom niet onder de reikwijdte van dit Wob-verzoek. De tweede categorie afspraken ziet op interne overleggen met ambtelijk medewerkers, sollicitanten, klankbordgesprekken en dergelijke. Volgens de commissaris vindt hierover geen communicatie plaats zoals bij de eerste te onderscheiden categorie afspraken. Daarom valt de tweede categorie afspraken niet onder de bestuurlijke aangelegenheid informatieverstrekking aan derden als onderdeel van het informatie- en communicatiebeleid van de commissaris.

Aangevallen uitspraak

3.
De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] is gericht op openbaarmaking van de inhoud van de twee ordners die de commissaris aan drie journalisten heeft verstrekt voorafgaand aan het interview van de commissaris door deze journalisten op 21 december 2016. Verder heeft de rechtbank overwogen dat op de zitting partijen de omvang van het geschil hebben beperkt tot de vraag of de commissaris door het verstrekken van de twee ordners aan journalisten, deze voor een ieder openbaar heeft gemaakt in de zin van de Wob.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de commissaris de informatie uit de twee ordners niet openbaar heeft gemaakt in de zin van de Wob door deze ordners aan de journalisten te verstrekken. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien de zaak te heropenen en getuigen op te roepen.

Beoordeling van het hoger beroep

4.
De commissaris heeft de afwijzing van het verzoek van [appellant] gebaseerd op de motivering zoals weergegeven onder 2. Tegen deze motivering heeft [appellant] in beroep noch in hoger beroep iets ingebracht. Hij heeft enkel betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de commissaris de ordners niet openbaar heeft gemaakt door deze aan de journalisten te verstrekken.

Ter zake heeft de commissaris ter zitting toegelicht dat vóór het overhandigen van de ordners aan de journalisten aan hen is gevraagd of hun verzoek moet worden beschouwd als een Wob-verzoek. De journalisten hebben daarop geantwoord dat dit niet het geval is en dat zij slechts inzicht willen krijgen in de agenda van de commissaris, met als doel het schrijven van een achtergrondartikel. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen en is van oordeel dat de journalisten met hun verzoek geen openbaarmaking voor een ieder beoogden. De commissaris heeft de wens van de journalisten om inzicht in zijn agenda te krijgen dan ook terecht niet opgevat als verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, en van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:384). Van een besluit op een zodanig verzoek is dus geen sprake. Evenmin is gebleken van een besluit tot openbaarmaking als bedoeld in artikel 8 van de Wob. Voor het standpunt van de commissaris dat het betoog van [appellant] inzake artikel 8 in strijd is met de goede procesorde, omdat dit pas in hoger beroep voor het eerst naar voren is gebracht, bestaat overigens geen grond. Dit betoog moet worden gezien als nadere onderbouwing van het eerder ingenomen standpunt dat de ordners door verstrekking aan de journalisten openbaar zijn gemaakt. Het voorgaande betekent dat het betoog faalt, noch daargelaten de vraag waar dit betoog toe had kunnen leiden als het zou slagen.

Conclusie

5.
Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geheimhouding op grond van 8:29 Awb en de WOB

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 april 2019

 

1.

De verhouding tussen het delen van processtukken, al dan niet onder geheimhouding, en het besluiten op een WOB-verzoek of het besloten hebben op een WOB-verzoek geeft met enige regelmaat nog aanleiding voor discussie. Enerzijds komt de verhouding tot uitdrukking in het gegeven dat de weg van het verkrijgen van stukken als procespartij soms de weg afsluit om via de WOB nog te vragen om die documenten (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Anderzijds is de relatie merkbaar bij de vraag op welke wijze de WOB – als algemeen kader maar ook als een procedure in dat verband loopt of is afgerond – de toepassing van de regels omtrent het inbrengen van processtukken (en dan vooral de geheimhoudingsvariant van 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) beïnvloedt. De hier opgenomen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak geeft in dat verband een mooie aanleiding voor een analyse. Temeer nu de Afdeling kritischer lijkt te kijken naar de toepassing van “art. 8:29 Awb”.

2.

De regeling van 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel zo blijkt wel eens in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB gronden van artikel 10 of artikel 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’ als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’.

3.

In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling dan ook duidelijk dat het enkel wijzen op een bijzonder regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, onvoldoende is. Dat documenten vanwege een bijzondere wettelijke regeling (hier de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) geheim zijn (enkele bijzondere personen uitgezonderd) is onvoldoende om te kunnen spreken van gewichtige redenen. Een afzonderlijke motivering is dus vereist.

4.

Dat lijkt evenwel weer anders voor het beroep van het bestuursorgaan op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Bij dat beroep ‘interpreteert’ de Afdeling uit eigen beweging – het bestuursorgaan wordt in zoverre op dit onderdeel ‘geholpen’ – dat kennelijk bedoeld is te wijzen op de persoonlijke levenssfeer. Een beoordeling van de stukken leidt vervolgens tot de conclusie dat dit belang inderdaad zwaarder dient te wegen dan het belang bij kennisneming van de stukken. Ook in deze zaak slaagt uiteindelijk dus – met een zekere omweg – het beroep op 8:29 Awb.

5.

Een bijzondere situatie kan zich voordoen als sprake is van een procedure op grond van WOB of een bijzondere openbaarmakingsregeling die voorgaat op de WOB. In dat kader is het vanzelfsprekend dat de geweigerde stukken overgelegd kunnen c.q. moeten worden onder geheimhouding, vanwege gewichtige redenen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (14 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA1987) beschrijft die vanzelfsprekendheid als volgt:
“Doorslaggevend is hierbij dat het in deze beroepszaken nu juist draait om de vraag of terecht en op juiste gronden toepassing is gegeven aan een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bijzondere openbaarmakingsregeling. Indien (alle) partijen onbeperkt over de documenten zouden kunnen beschikken, zou op onaanvaardbare wijze worden vooruitgelopen op de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing, respectievelijk van de beslissing om de 35 documenten alsnog openbaar te maken. Aldus zou materieel een eindoordeel in de zaak worden gegeven en zou de voorziening die wordt geboden door artikel 8:29 Awb in feite zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van de documenten dient dan ook in ieder geval te worden bewaard tot de einduitspraak.”
Complexer wordt het als de geheimhoudingsvraag speelt bij stukken waarover een WOB-procedure heeft gelopen of nog loopt. Denk aan de situatie dat een procedure loopt over de besluitvorming omtrent de verdeling van een schaarse vergunning en naar stukken in dat kader (bijvoorbeeld de aanvraag van een concurrent die uiteindelijk gewonnen heeft in die verdelingsprocedure) die ook onderwerp zijn van een WOB-procedure (vgl. ABRvS 26 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Ook in een geval dat het een onherroepelijk besluit ligt in WOB-verband kijkt de Afdeling ook sec naar art. 8:29 Awb en het kader dat daarbij speelt. Uitkomsten van andere procedures – al dan niet in rechte vastgesteld – zijn dus niet op zichzelf staand doorslaggevend en relevant (zie ook in die lijn ABRvS 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3142). Simpel gesteld, art. 8:29 Awb vraagt om een verhaal over gewichtige redenen. Dat verhaal is niet gegeven met het enkele feit dat een WOB-besluit formele rechtskracht heeft gekregen.

Essentie

Het enkel wijzen op een bijzondere regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, is onvoldoende volgens de Afdeling.

Samenvatting

De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Partij(en)

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de minister van Justitie en Veiligheid.

Uitspraak

Procesverloop

[appellant A] en [appellant B] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958.
De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Overwegingen

1.

De minister heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de hiervoor genoemde stukken kennis zal nemen.

2.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de weigering dan wel beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het hoger beroep relevante informatie en het belang dat de bestuursrechter beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

3.

Ten aanzien van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem heeft de minister ter motivering van zijn verzoek om beperking van de kennisneming naar voren gebracht dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is bepaald welke personen en instanties justitiële gegevens verwerken en aan welke personen en instanties justitiële gegevens worden verstrekt. Gelet op het bepaalde in deze wet voelt de minister zich niet vrij de informatie uit het Justitieel Documentatie Systeem aan [appellant A] en [appellant B] te verstrekken.
Het enkele feit dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een regeling omtrent geheimhouding is opgenomen, betekent niet zonder meer dat gewichtige redenen aanwezig zijn als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb die beperking van de kennisneming rechtvaardigen. Deze regeling ontslaat de bestuursrechter niet van de verplichting om op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beoordelen of zodanig gewichtige redenen aanwezig zijn dat uitsluitend de bestuursrechter kennis mag nemen van overgelegde justitiële gegevens. Bij deze beoordeling dient gewicht te worden toegekend aan het uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkende belang bij geheimhouding van die gegevens. Gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb heeft de minister niet naar voren gebracht. De in de uittreksels opgenomen justitiële gegevens hebben betrekking op [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling gaat ervan uit dat deze gegevens bij [appellant A] en [appellant B] bekend zijn. Daarom valt niet in te zien waarom gewichtige redenen zich tegen kennisneming ervan door hen verzetten. In zoverre komt het verzoek om beperking van de kennisneming dan ook niet voor inwilliging in aanmerking.

4.

Ter motivering van het verzoek om beperking van de kennisneming van de andere stukken heeft de minister zich beroepen op de Algemene Verordening Gegevensbescherming. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de minister zich op het standpunt stelt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen kennisneming hiervan door [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken en heeft daarbij vastgesteld dat deze betrekking hebben op kleinkinderen van [appellant A] en [appellant B] en de ouders van die kleinkinderen. Kennisneming van die stukken door [appellant A] en [appellant B] zal leiden tot aantasting van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de kleinkinderen en hun ouders. De Afdeling is van oordeel dat dit belang in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant A] en [appellant B] bij kennisneming van de stukken en acht daarom het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre gerechtvaardigd.

5.

De Afdeling bepaalt dat de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem worden teruggezonden aan de minister.

6.

Indien de minister geen gehoor geeft aan het in onderdeel III. van de beslissing aangeduide verzoek om de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, waarvan het verzoek om geheimhouding is afgewezen, toe te sturen, kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
wijst het verzoek om beperking van de kennisneming af wat betreft de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem;
II.
wijst het verzoek voor het overige toe;
III.
verzoekt de minister binnen veertien dagen na heden exemplaren van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem aan de Afdeling en de andere partijen toe te sturen.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wmo-dossiers en de bijzondere regeling van het BW

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 14 november 2018

 

  1. Een om meerdere redenen voor de (gemeente-)praktijk relevante uitspraak die plaatsing en bespreking rechtvaardigt. In dit naschrift wordt de volgorde van de uitspraak aangehouden bij het bespreken van de relevante aspecten.
  2. Wob-verzoek?

  3. Een eerste onderwerp van bespreking is de vraag of het verzoek om informatie over toekenningen op grond van de Wmo zich kwalificeerde als een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’). De rechtbank meende dat zij het primaire standpunt van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag kon volgen. Dat resulteerde in een tussenstand, inhoudende dat geen sprake zou zijn van een Wob-verzoek. De redenering die hieraan ten grondslag lag, was dat verzoeker de gegevens heeft opgevraagd in het kader van zijn aanvragen en procedures om Wmo-voorzieningen. Dat maakte dat dus geen sprake zou zijn van een Wob-verzoek, het besluit op de aanvraag dus geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit zou opleveren en dus het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
  4. De Afdeling is snel klaar met deze redenering. Verzoeker stelt simpelweg dat de enige intentie was een Wob-verzoek te richten aan het college. Zijn doel was openbaarheid voor een ieder, zoals de Wob ook beoogt in de hand te werken. Bijkomend argument was dat het ook ging om informatie van anderen dan zijn eigen gegevens. De Afdeling acht dit overtuigend genoeg om van een Wob-verzoek te kunnen spreken.
  5. Hoewel in Wob-termen inderdaad een logische redenering van de Afdeling, is die – zeker ingegeven door alle misbruik-jurisprudentie – niet zo vanzelfsprekend. Inmiddels zijn immers uitspraken bekend waarbij kritischer wordt gekeken naar de (mogelijke) motieven van de verzoeker of de samenhang met andere procedures. De lijn die daaruit kan worden gedestilleerd is dat – net als in de hier opgenomen uitspraak – sprake moet zijn van de doelstelling van verzoeker om openbaarmaking voor eenieder (ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:848). Louter inzage in het eigen dossier Jeugdzorg maakt dus dat geen sprake is van een Wob-verzoek (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983) en ook het enkel stellen van vragen of het innemen van standpunten maakt dat de Wob niet van toepassing is (ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2111 en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, AB 2018/341, m.nt. P.J. Stolk). Lastiger voor de praktijk wordt het als een Wob-verzoek volgt gedurende een andere (bestuursrechtelijke) procedure. De lijn daarbij lijkt vooralsnog te zijn dat een verzoek naar “op de zaak betrekking hebbende stukken” zich niet kwalificeert als een Wob-verzoek (zie hierover HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:245, AB2018/245, m.nt. P.A. Flutsch en de arresten van de HR van 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1371, ECLI:NL:HR:2018:1316 en ECLI:NL:HR:2018:1319). De weg van de Awb is dan leidend (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431), al lijkt dat soms genuanceerd te liggen (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589). Andere informatie dan de “op de zaak betrekking hebbende stukken” is wel op te vragen via de Wob (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk).
  6. Wob of BW?

  7. Vervolgens wordt het verzoek ‘omgevormd’ tot een verzoek naar Wmo-dossiers en overige informatie. Die overige informatie zou niet bestaan en in zoverre kan het verzoek om die reden worden afgewezen. Dat die informatie er wel zou (moeten) zijn is niet (genoegzaam) gesteld en daarmee is de kous af.
  8. Wat het Wmo-dossier betreft wordt een onderscheid gemaakt naar een viertal soorten gegevens. De eerste die daarbij in het oog springt is de categorie “Sociaal medisch-adviezen en functioneringstabellen”. Wat deze informatie betreft, overweegt de Afdeling dat sprake is van een dossier, bedoeld in artikel 7:454 BW. Het gaat dan om een dossier met betrekking tot de behandeling van een patiënt dat de hulpverlener moet inrichten. In zo’n dossier zijn aantekeningen te vinden van gegevens over de gezondheid van de patiënt en de uitgevoerde verrichtingen van de hulpverlener en overige stukken die nodig zijn voor een goede hulpverlening. Over zo’n dossier en de daarin opgenomen informatie geeft artikel 7:457, eerste lid BW een geheimhoudingsplicht van de hulpverlener die, tenzij een bijzondere wet anders regelt, alleen komt te vervallen indien de patiënt toestemming geeft. Een dwingende regeling derhalve met een duidelijk omschreven omstandigheid wanneer geen geheimhouding zou kunnen volgen. Artikel 7:458 BW stelt vervolgens dat de toestemming van de patiënt niet is vereist als de informatie wordt gebruikt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid. Ook hierbij dus een sluitende regeling waarbij geheimhouding het uitgangspunt is. Gelet hierop komt de Afdeling tot de standaardoverweging dat sprake is van een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Als de informatie toch via de Wob benaderbaar zou zijn, wordt afbreuk gedaan aan de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. Niet de gronden van de Wob worden dus ten grondslag gelegd aan het niet verstrekken – dit had het college gedaan – maar enkel het gegeven dat ingevolge artikel 2 van de Wob, niet de Wob maar het BW een dwingend kader voor het weigeren van een verzoek om verstrekking van deze informatie kent.
  9. Geheel nieuw is deze zienswijze van de Afdeling niet. Eerder oordeelde zij aldus (ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2958). In dat geval ging het om een Wob-verzoek van RTL nieuws aan het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot openbaarmaking van gegevens uit het Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Ook dat was een dossier als bedoeld in artikel 7:454 BW (zie ook ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878).
  10. Beoordeling per zelfstandig onderdeel

  11. Over de andere drie soorten gegevens uit het Wmo-dosser – de aanvragen, oproepen en besluiten – heeft het college wel terecht gekeken naar de uitzonderingsgronden van de Wob. Daarbij heeft het echter voor de documenten in hun geheel verwezen naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob – wat suggereert dat sprake zou zijn van bijzondere persoonsgegevens – en subsidiair naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob – stellende dat de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen in het geding is.
  12. Hoewel niet valt uit te sluiten dat sprake is van dergelijke gegevens in de documenten, heeft het college volgens de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat deze stukken geheel bestaan uit dergelijke gegevens. Een algemene motivering aan de hand van enkele voorbeelden ter illustratie en de stelling dat van een Wmo-dossier sprake is, is niet toereikend. De Afdeling maakt vervolgens duidelijk op welke wijze een weigering op grond van de Wob tot openbaarmaking gemotiveerd kan worden. Enerzijds kan dit door een motivering “per documentonderdeel”. Een weer net iets andere aanduiding dan de eerdere ‘preciseringsjurisprudentie’ van begin 2018 waar gesproken wordt van het “zelfstandig onderdeel van een document” (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink en ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715, AB 2018/129, m.nt. P.J. Stolk), maar hetzelfde zal zijn bedoeld. Een andere mogelijkheid van motiveren is per categorie documenten waarom de Wob zich tegen geanonimiseerde verstrekking daarvan verzet (zie ook ABRvS 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264). Dat lijkt toch weer net iets anders dan de ook geaccepteerde vorm van motiveren voor een geheel dossier dat ogenschijnlijk bestaat uit verschillende soorten documenten (ABRvS 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3431). Gegeven het feit dat het in dat geval ging om een rijksrechercheonderzoek en ook het noemen van het soort documenten al te veel inbreuk maakte op belangen die de Wob beoogt te beschermen, zal daar het verschil hebben gemaakt.
  13. Inzagerechten Wmo 2015

  14. Overigens gaat deze uitspraak niet over de vraag in hoeverre de Wmo 2015 en de daarin geregelde inzagerechten als bijzondere uitputtende regeling ten opzichte van de Wob heeft te gelden. Dat is logisch nu het verzoeker niet ging om zijn eigen gegevens, het verzoek ziet immers op gegevens van alle inwoners. Hoewel jurisprudentie over de verhouding tussen de regeling zoals opgenomen in de paragrafen 5.2 en 5.3 Wmo 2015 en de Wob niet bekend zijn, ligt het in de lijn der verwachting dat die regeling als bijzondere regeling hebben te gelden als het gaat om inzage verzoeker van betrokkene zelf. De parallel met de regeling uit de Jeugdwet is immers snel gemaakt en daar is wel jurisprudentie over bekend. De Afdeling stelde daarover vast dat de Jeugdwet, met artikel 7.3.10 een regeling vormt die voorgaat op de Wob (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, AB 2018/212, m.nt. W.S. Zorg, G.E. Creijghton-Sluyk, 2018/95, m.nt. C.N. van der Sluis en T.G.J. van Anrhem).

Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wmo van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Den Haag,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Procesverloop

Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 18 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 6 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D. van Duuren, is verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1. Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing. Het wettelijk kader, waaronder het relevante artikel van de Wbp, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.

Verzoek

2. Bij brief van 13 februari 2017 heeft [appellant] bij het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een verzoek om informatie ingediend over toekenningen op grond van de Wmo, betreffende:

1) Gegevens van alle andere inwoners van de stad, vanaf 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017, waaronder alle gespreksverslagen, besluiten, de inhoud van dossiers, per indeling onder welk kopje de zaken geboekt zijn aangaande de Wmo15.

2) Alle adviezen van de GGD en het aantal adviezen dat is gevraagd door de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten.

3) Gegevens over de reden van toekenning van verhuiskosten aan anderen en de motivering daarvan.

4) Gegevens over het aantal keren dat een airconditioning is toegekend.

5) Gegevens over het aantal keren dat een verhuiskostenvergoeding is toegekend inzake overlast van buren.

6) Gegevens over het aantal keren dat isolatiemateriaal is geplaatst, bijvoorbeeld op ramen of om het geluid van een cv-ketel tegen te houden.

7) Gegevens over de interne instructies over het zenden van gespreksverslagen aan burgers.

Besluitvorming college

3. Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat het aantal verzoeken dat bij de GGD in het kader van de Wmo is aangevraagd over 2015 reeds openbaar is. Daarbij is een link verstuurd van de informatie. De aantallen aangevraagde adviezen in 2016 en januari 2017 zijn openbaargemaakt, omdat deze nog niet op internet waren gepubliceerd. Voor het overige is het verzoek afgewezen. Deze informatie bevat volgens het college informatie over de gezondheid van personen. Deze gegevens vallen onder de medische geheimhoudingsplicht, zoals bedoeld in artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW), en mogen daarom ook niet aan derden worden verstrekt. Reeds hierom verzetten de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder d, en 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich tegen openbaarmaking. Ook door het weglakken van persoonsgegevens wordt in strijd met de Wbp medische informatie openbaar gemaakt. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat in de gevraagde gegevens bijzondere kenmerken van personen staan die ook met het weglakken van persoonsgegevens zouden kunnen worden herleid tot personen. Informatie uit een Wmo-dossier bevat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor dit zou kunnen worden herleid tot personen. Openbaarmaking van deze documenten leidt tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betreffende personen, die naar het oordeel van het college zwaarder weegt dan openbaarmaking voor een ieder. Voorts bestaan er geen documenten met betrekking tot het aantal vergoedingen voor verhuiskosten, airconditioning en isolatiemateriaal op grond van de Wmo, aangezien de beschikkingen niet volgens die categorieën zijn gelabeld. Ook een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers bestaat niet, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft het standpunt van het college in het verweerschrift gevolgd, dat het verzoek van [appellant] geen Wob-verzoek is. Uit het dossier volgt volgens de rechtbank dat [appellant] de gegevens heeft opgevraagd in het kader van zijn aanvragen en procedures om Wmo-voorzieningen. Nu het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek, is geen sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zodat de reactie op dit verzoek geen besluit is in de zin van de Awb waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het college had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.

Wob-verzoek

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn verzoek om informatie een Wob-verzoek is. Hij heeft de intentie gehad om een Wob-verzoek te doen en openbaarheid voor een ieder beoogd, zoals ook door de bezwaarschriftencommissie is vastgesteld.

5.1. [appellant] heeft een omvangrijk informatieverzoek bij het college ingediend dat hij als een Wob-verzoek heeft aangeduid. Verder heeft hij gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en richt het verzoek zich niet op hem betreffende gegevens.

Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek. Het bezwaar is dan ook ten onrechte door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.

Het betoog slaagt.

Conclusie hoger beroep en vervolg

6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.

7. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens kan worden geweigerd omdat het om medische gegevens gaat. Het college kan met weglakking van de persoonsgegevens de Wmo-besluiten zodanig anonimiseren, dat deze gegevens niet zijn te herleiden tot personen en de persoonlijke levenssfeer niet in geding komt. Voor verstrekking komt in ieder geval in aanmerking het “besluit” en de passage “motivering”, aldus [appellant]. Dan kan door hem worden bezien wat is toegekend en waarom. Verder stelt hij dat de omstandigheid dat het college de dossiers niet heeft gelabeld volgens de door hem aangegeven categorieën, geen reden is om de gevraagde gegevens niet te verstrekken.

7.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de door het college overgelegde documenten overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft het Wob-verzoek terecht zo opgevat dat [appellant] heeft verzocht om informatie uit Wmo-dossiers. Onder verwijzing naar de overgelegde documenten heeft het college gesteld, hetgeen ter zitting van de Afdeling nog is toegelicht, dat een Wmo-dossier in beginsel is opgebouwd uit de volgende stukken:

A. een aanvraag voor een voorziening;

B. al dan niet een oproep voor een sociaal-medisch advies,

C. al dan niet een sociaal-medisch advies met als onderdeel “Rapportage arts” dat het verslag is van het gesprek tussen cliënt en arts, het gespreksverslag, en een door die arts ingevulde functioneringstabel Wmo;

D. een besluit inzake het toekennen van een voorziening.

Voor zover om meer dan die stukken is gevraagd, heeft het college genoegzaam onderbouwd dat gegevens over redenen en aantallen en een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers niet bestaan. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.

Sociaal medisch-adviezen en functioneringstabellen (C)

7.2. Het sociaal medisch-advies en de functioneringstabel Wmo zijn aan te merken als een dossier, bedoeld in artikel 454 van Boek 7 van het BW. In artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het BW is vastgelegd dat de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener, behoudens in bij of krachtens de wet geregelde gevallen, alleen met toestemming van de patiënt kan worden opgeheven. Uit de laatste volzin van het eerste lid van dit artikel volgt dat de verstrekking van inlichtingen over de patiënt kan geschieden zonder in achtneming van de in de voorgaande volzinnen van dit artikellid bedoelde beperkingen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht. Daarbij moet volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling worden gedacht aan de voor artsen geldende verplichtingen tot het verstrekken van informatie aan derden krachtens de Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken of de Quarantainewet (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 39).

Voorts volgt uit artikel 458 van Boek 7 van het BW dat, indien wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde vereisten, zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid aan een ander desgevraagd inlichtingen over de patiënt of inzage in de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt. Hierbij kan volgens de totstandkomingsgeschiedenis worden gedacht aan onderzoeken naar de oorzaken van ziekten, naar de kwaliteit van het medisch handelen of naar de effectiviteit van programma’s ter voorkoming van chronische ziekten (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 15). Verstrekking van medische gegevens voor onderzoek buiten het gebied van de volksgezondheid wordt niet bestreken door artikel 458 van Boek 7 van het BW. Daarvoor is dus steeds toestemming van de patiënt nodig.

Uit het vorenstaande volgt dat de artikelen 457 en 458 van Boek 7 van het BW een bijzondere openbaarmakingsregeling bevatten met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Toepassing van de Wob zou afbreuk doen aan de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. Het college heeft ten aanzien van de sociaal-medisch adviezen en functioneringstabellen ten onrechte de Wob van toepassing geacht. Het Wob-verzoek is in zoverre, zij het op onjuiste gronden, terecht afgewezen.

Het betoog faalt in zoverre.

Aanvragen (A), oproepen (B) en besluiten (D)

7.3. Zoals namens het college ter zitting van de Afdeling nader is toegelicht, is openbaarmaking van deze stukken integraal geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob neergelegde uitzondering voor bijzondere persoonsgegevens. Indien deze grond niet van toepassing zou zijn heeft het college zich beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat deze stukken geheel bestaan uit gegevens als bedoeld in artikel 2 van de Wbp. Uit de door het college ter illustratie overgelegde voorbeelden volgt dit niet. Het standpunt van het college dat in zoverre reeds voldoende is dat de stukken onderdeel zijn van een Wmo-dossier, is daartoe niet toereikend. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de stukken geheel geweigerd konden worden in verband met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college dient per documentonderdeel, dan wel per categorie documenten te motiveren waarom de Wob zich tegen geanonimiseerde verstrekking daarvan verzet. Het college heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb verzuimd aan de besluitvorming een deugdelijke motivering ten grondslag te leggen. Het besluit van 3 augustus 2017 is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen.

Het betoog slaagt in zoverre.

Conclusie beroep

8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft. Het college dient in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

Judiciële lus

9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

10. Voor proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 augustus 2017, kenmerk B.3.17.0806.001, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’; de omvang van het intern beraad. Het onderscheid tussen feiten en persoonlijke beleidsopvattingen.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 februari 2019

1. De ‘bouwmarkt-oorlog’ levert voldoende jurisprudentie op, zo ook als het gaat om de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en meer in het bijzonder de werking van artikel 11 van de WOB 1992. Eind 2017 ging de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) nog ‘om’ door te stellen dat het interne karakter van een beraad ontvalt indien daarbij een derde is betrokken die een eigen belang behartigt. Zo werd het dat (de advocaat van) een aanvrager van een vergunning geen bescherming toekomt van artikel 11 WOB 1992 (ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, AB 2018/178, m.nt. C.A. Geleijnse, Gst. 2018/58, m.nt. C.N. van der SluisBR 2018/18, m.nt. J. oude Egbrink, JB 2018/23). Ook in de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling enkele belangrijke oordelen over de toepassing van dat artikel 11 WOB 1992.
2. Een eerste aspect is de vraag naar de zoektocht van het oogmerk van de opsteller van een bepaald document, in dit geval een concepteindrapport. Het volgt uit de parlementaire geschiedenis dat dit oogmerk van belang is voor het beantwoorden van de vraag of een document is opgesteld ten behoeve van het intern beraad (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 13 en 38). De zoektocht naar dat oogmerk komt tot uitdrukking in de nodige jurisprudentie (ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114, AB 2008/232, m.nt. P.J. Stolk, JB2008/162 en ABRvS 14 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1470, AB 2008/215, m.nt. P.J. Stolk, JB 2008/142, m.nt. M. Overkleeft-Verburg). Zo ook dus in de hier opgenomen uitspraak.
3. De zoektocht in deze kwestie valt uiteen in een aantal stappen. Voor de praktijk nuttig om de redeneerlijn van de Afdeling nader te analyseren door de verschillende onderdelen uit elkaar te trekken:
Wie is de opsteller?
Bij een ambtenaar of bestuurder is de vraag snel beantwoord en kan daaruit ook worden opgemaakt dat het een stuk van intern beraad betreft. Bij een externe kan diens rol bij de aangelegenheid nog van belang zijn. Zo ook hier, waarbij de Afdeling dus de ‘nieuwe lijn’ betrekt, zoals hiervoor al beschreven. Ingeval de externe opsteller van het document niet of niet uitsluitend het belang van het bestuursorgaan dient, dan ontvalt ook daarmee het interne karakter. Die beoordeling leidt hier tot de conclusie dat de externe, het Bureau Stedelijke Planning, bij het intern beraad betrokken is. Dit bureau heeft immers in opdracht van Netwerkstad Twente, onderzoek gedaan naar de behoefte aan vestigingen van grootschalige detailhandel in de regio Twente. Van belang dus voor de bouwmarkten die zich ook in de regio Twente willen vestigen. Dit bureau, aldus de Afdeling, heeft hierbij geen eigen belang.
Wat is het document (deel I)?
Opgeworpen wordt in dit geval dat een rol speelt dat het rapport niet is vastgesteld door de opdrachtgever of een bestuurder daarvan. De daaruit voortvloeiende conceptstatus – onder andere dus tot uitdrukking komend in de titel – doet volgens de Afdeling niet ter zake. Het oogmerk is immers klip en klaar. Het vaststellen kan in bepaalde gevallen overigens wel een factor van belang zijn voor het al dan niet aanmerken als een document van intern beraad (zie voor een bijzondere uitspraak ABRvS 12 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3405, AB 2007/338, m.nt. P.J. Stolk).
Aan wie is het document verstrekt?
Intern beraad laat zich definiëren als beraad binnen een bestuursorgaan dan wel een kring van bestuursorganen (artikel 1 aanhef en onder c van de WOB, vgl. ABRvS 24 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6306). Wordt de kring erg groot of onbepaald, dan ontvalt ook daarmee het interne karakter (ABRvS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049). Als de kring groot is geworden zonder een besluit van het bestuursorgaan – lekken of anderszins – dan ontvalt het intern beraad karakter niet (ABRvS 27 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4972, AB 2009/232, m.nt. P.J. Stolk).
Wat is het document (deel II)?
Eerder zagen we dat de conceptstatus niet maakt dat daarmee – nu het niet is vastgesteld door een bestuurder of de opdrachtgever – geen sprake is van intern beraad. Die conceptstatus maakt het volgens de Afdeling wel aannemelijk dat het bedoeld is voor intern gebruik. De mogelijke bedoeling dat een definitieve versie uiteindelijk wel openbaar gemaakt zou worden, doet daaraan niet af. Let hierbij wel op, als documenten wel definitief en openbaar zijn gemaakt, kan alleen daar waar een concept afwijkt van de definitieve versie artikel 11 WOB 1992 worden ingeroepen. Op de al openbare onderdelen is de WOB overigens niet van toepassing (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2424 en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616).
4. Artikel 11 WOB 1992 kan vervolgens, als eenmaal is vastgesteld dat het document bestemd is voor intern beraad, enkel worden ingeroepen in het geval dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten. De beoordeling vindt plaats op het niveau van het zelfstandig onderdeel van een document (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der SluisJB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink). Hieronder wordt in elk geval een alinea of een sheet van een presentatie verstaan (ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616). Die beoordeling dient wel expliciet plaats te vinden. Deze jurisprudentie leek het ‘lakken door de overheid’ een stuk te vergemakkelijken.
5. Bijzonder is dat de Afdeling het betoog van Praxis als terecht bestempeld waarbij kennelijk de per januari 2018 ingezette lijn wel weer aardig wordt ingeperkt. De Afdeling stelt immers dat beoordeeld moet worden of de persoonlijke beleidsopvatting kan worden gescheiden van feitelijke gegevens die in hetzelfde onderdeel staan. Dat neigt toch weer terug te gaan naar het lakken binnen een zelfstandig onderdeel. Dat staat weer haaks op voornoemde lijn, die onder andere ook tot uitdrukking komt in een uitspraak over een concept PlanMER (ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3299, M en R 2019/27, m.nt. M.A.A. Soppe). Terecht merkt Soppe in zijn noot op dat een PlanMER ingevolge artikel 7.7 eerste lid van de Wet milieubeheer voldoende feitelijkheden zou moeten bevatten, maar dat maakt het oordeel van de Afdeling in dat geval niet anders.
6. Die uitspraak laat zich moeilijk op één lijn plaatsen met de hier opgenomen uitspraak. De Afdeling lijkt immers toch aan te sturen op het beoordelen op de verwevenheid en het toch, zolang die verwevenheid er niet is, tot een beperkter lakken over te gaan. Bestuursorganen doen er dus goed aan om niet al te gemakkelijk over te gaan tot het lakken van hele alinea’s of sheets als een persoonlijke beleidsopvatting, of een weigeringsgrond van artikel 10 WOB 1992, aan het weigeren van een gedeelte ten grondslag kan worden gelegd. Weigeren op basis van artikel 11 WOB 1992 kan dus nog altijd alleen maar als de feiten verweven zijn. Daarmee is de ogenschijnlijk nieuwe lijn sinds 31 januari 2018, een stuk minder nieuw dan eerder gedacht. Die lijn kenden we immers al lang (zie bijv. ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114, AB 2008/232, m.nt. P.J. Stolk, JB 2008/162).

Uitspraak op het hoger beroep van:

Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V., beide gevestigd te Amsterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952 in het geding tussen:

Praxis

en

het college van burgemeester en wethouders van Enschede.

Procesverloop

Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college een verzoek van Praxis om openbaarmaking van informatie niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college het door Praxis daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om openbaarmaking deels ingewilligd.

Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank het door Praxis daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering van de openbaarmaking van het conceptrapport-Wiertsema, het besluit van 25 juli 2017 in zoverre vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Praxis hoger beroep ingesteld.

Het college en Hornbach Holding B.V. en Hornbach Real Estate Enschede B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Hornbach) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college het conceptrapport-Wiertsema openbaar gemaakt en opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.

Praxis en Hornbach hebben gereageerd op het besluit van 27 maart 2018.

Praxis en Hornbach hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar Praxis, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. S. Ravelli, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Wevers en J.J. Bakker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hornbach, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, als belanghebbende gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.    Bij brief van 9 januari 2017 heeft Praxis het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van “alle op de ontwikkeling van de Hornbach-vestiging aan de DCW locatie Kuipersdijk/Zuiderval betrekking hebbende stukken, waaronder (maar niet beperkt tot) de op 12 april 2016 gesloten (ver)koopovereenkomst”.

Regelgeving

2.    Artikel 1 van de Wob luidt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…];

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

[…]

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

[…]”

Artikel 11, eerste lid, luidt:

“In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.”

Besluit van het college van 25 juli 2017

3.    Bij het besluit van 25 juli 2017 heeft het college het bezwaar van Praxis tegen het niet in behandeling nemen van haar Wob-verzoek gegrond verklaard. Het college heeft alsnog acht documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de namen van ambtenaren. Van twee documenten heeft het college openbaarmaking geweigerd. Het betreft het conceptrapport Geohydrologisch Advies Ontwikkeling Hornbach in Enschede van Wiertsema en Partners van 17 maart 2015 (hierna: het conceptrapport-Wiertsema) en het concepteindrapport Behoefte grootschalige detailhandel in Twente van Bureau Stedelijke Planning B.V. van 23 november 2016 (hierna: het concepteindrapport-BSP). Het college heeft openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens het college zijn de documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen.

Aangevallen uitspraak

4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het conceptrapport-Wiertsema is opgesteld ten behoeve van intern beraad, maar dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dit rapport persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom ten onrechte geweigerd dit document openbaar te maken.

Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad, nu het is opgesteld met het oogmerk om een regionale visie op of een toetsingskader voor grootschalige detailhandel te ontwikkelen. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet bepalend dat het concept niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente – een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal – of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie van het rapport is opgesteld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat, nu daarin aan de opdrachtgever voorstellen worden gedaan voor de te maken keuzes ten aanzien van vestigingen van grootschalige detailhandel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.

Besluit van het college van 27 maart 2018

5.    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 27 maart 2018 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Bij dit besluit heeft het college het conceptrapport-Wiertsema alsnog openbaar gemaakt en aan Praxis verstrekt. Tevens heeft het college opnieuw besloten het concepteindrapport-BSP niet openbaar te maken.

Beoordeling van het hoger beroep

Intern beraad

6.    Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zij voert aan dat het document is opgesteld met het oogmerk om openbaar te worden gemaakt. Dit oogmerk is niet tenietgedaan door het besluit van de betrokken gemeenten om de inhoud van het rapport niet te onderschrijven, waardoor het document uiteindelijk niet openbaar is gemaakt.

6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externen kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet of niet uitsluitend in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.

6.2.    Het concepteindrapport-BSP is in opdracht van Netwerkstad Twente opgesteld door Bureau Stedelijke Planning B.V. (hierna: BSP). Het doel ervan is om inzicht te krijgen in de behoefte aan vestigingen van grootschalige detailhandel in de regio Twente, zodat daarover op regionaal en lokaal niveau beleidsafwegingen kunnen worden gemaakt. BSP heeft geen eigen belang bij de uitkomst hiervan, maar is met het oog op de ervaring en deskundigheid met betrekking tot het onderwerp gevraagd om het rapport op te stellen.

De rechtbank heeft terecht – en in hoger beroep onbestreden – overwogen dat voor beantwoording van de vraag of het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad niet bepalend is dat het document niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie is opgesteld. Bepalend is immers het oogmerk waarmee het document is opgesteld. Er zijn geen aanknopingspunten om ervan uit te gaan dat het concepteindrapport-BSP ook aan andere organisaties of personen dan Netwerkstad Twente en de daarin verenigde gemeenten is toegezonden. Nu het voorts een conceptversie betreft, is aannemelijk dat het document diende voor gebruik binnen Netwerkstad Twente en de daarbij betrokken gemeenten, zodat bijvoorbeeld wijzigingen op het rapport konden worden voorgesteld. Ook indien ervan uit wordt gegaan dat het, zoals Praxis stelt, de bedoeling was om de definitieve versie van het rapport naar buiten te brengen, is er geen aanleiding om aan te nemen dat ook de conceptversie met dat oogmerk is opgesteld. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het document is opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Het betoog faalt.

Persoonlijke beleidsopvattingen

7.    Voorts betoogt Praxis dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zij voert aan dat het rapport een ruimtelijk-functionele effectenanalyse van de marktruimte voor grootschalige detailhandel bevat. Een dergelijk rapport bevat berekeningen en gegevens van feitelijke aard, waaruit geen beleidsopvatting kan worden afgeleid. Praxis acht het niet voorstelbaar dat, voor zover het document al persoonlijke beleidsopvattingen bevat, deze niet kunnen worden gescheiden van de feitelijke gegevens. Ten onrechte heeft het college niet per alinea bezien of er persoonlijke beleidsopvattingen in staan en, voor zover dat al het geval is, of die zodanig verweven zijn met feitelijke gegevens dat ze daarvan niet kunnen worden gescheiden.

7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314), heeft de wetgever met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of  uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13) Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document – zoals een alinea – te bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar te scheiden zijn. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

7.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van het concepteindrapport-BSP.

In het document is beschreven welke trends en ontwikkelingen waarneembaar zijn in de detailhandel, wat de invloed daarvan is op winkelgebieden en vestigingen van grootschalige detailhandel, welke behoefte er in het algemeen is aan grootschalige detailhandel en welk beleid er landelijk, regionaal en lokaal is ten aanzien van grootschalige detailhandel. Verder wordt in het document, onder meer aan de hand van cijfers over het bestaande winkelaanbod en vergelijking met landelijke gegevens of gegevens van andere regio’s, ingegaan op de vraag wat in Twente de behoefte is aan vestigingen van grootschalige detailhandel. Het document sluit af met mogelijke scenario’s en strategieën en een advies voor een beleidslijn.

7.3.    Praxis betoogt terecht dat het college ten onrechte niet per zelfstandig onderdeel van het document heeft bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en zo ja, of die kunnen worden gescheiden van feitelijke gegevens die in hetzelfde onderdeel staan.

7.4.    Voorts volgt uit de in overweging 7.2 opgenomen korte weergave van de inhoud van het concepteindrapport-BSP dat een groot deel van dit document bestaat uit een beschrijving van feitelijke ontwikkelingen en verwachtingen alsmede de cijfermatige onderbouwing daarvan. Dat deze beschrijving, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, enigszins gekleurd is door de opsteller van het document, is onvoldoende om het als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. Dat in het concepteindrapport-BSP op diverse plaatsen persoonlijke beleidsopvattingen staan, waarbij het met name gaat om het in hoofdstuk 4 opgenomen advies voor een beleidslijn, betekent voorts niet dat openbaarmaking van het gehele rapport op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht worden geweigerd. Op grond van deze bepaling kan immers slechts openbaarmaking worden geweigerd van de zelfstandige onderdelen van een document die persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feitelijke gegevens bevatten. Een groot aantal zelfstandige onderdelen van het concepteindrapport-BSP bevat echter in het geheel geen persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college openbaarmaking van dit document terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd.

Het betoog slaagt.

Conclusie

8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 25 juli 2017 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Voor zover het dit document betreft, dient het college in een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te beslissen op het verzoek om openbaarmaking. Daarbij dient het college alsnog per zelfstandig onderdeel van het document te bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen en eventueel daarmee verweven feitelijke gegevens bevat. Voor zover dat het geval is, kan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Voor zover dat niet het geval is en er voor het overige geen grond is om openbaarmaking te weigeren, dienen de desbetreffende onderdelen van het document openbaar te worden gemaakt. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Beroep tegen het besluit van 27 maart 2018

9.    Bij het besluit van 27 maart 2018 heeft het college opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Dit was niet noodzakelijk, omdat de rechtbank het beroep van Praxis ongegrond heeft verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Aan de herhaalde weigering om dit document openbaar te maken heeft het college geen gewijzigde of aanvullende motivering ten grondslag gelegd. Gelet op hetgeen onder 7.4 is overwogen, kan deze weigering dan ook niet in stand blijven.

10.    Het beroep van Praxis tegen het besluit van het college van 27 maart 2018 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, vernietigen.

Slotoverweging

11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 25 juli 2017, kenmerk BZ.1.17.0201.001/1700018254, in zoverre;

V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 27 maart 2018, kenmerk 1800028821, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;

VI.    vernietigt dat besluit in zoverre;

VII.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Enschede te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.

w.g. Borman    w.g. Herweijer

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: aanvechten van een geheimhoudingsbesluit en een afwijzing van een verzoek tot opheffing van geheimhouding

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 december 2018

  1. Het opleggen van geheimhouding en de samenhang met een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) blijft soms puzzelen. De hier opgenomen uitspraak geeft een nadere duiding van de wijze waarop een dergelijk verzoek moet worden gekwalificeerd en waar het in een procedure die volgt op zo’n verzoek nog over kan gaan.
  2. Eerder oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat een dergelijk WOB-verzoek van kleur verschiet althans tevens een verzoek om opheffing van de eerder opgelegde geheimhouding is. Daarbij werd de indiener van dat verzoek ook als belanghebbende aangemerkt. Een directe betrokkenheid bij het onderwerp of het zijn van raadslid of iets dergelijks was daarmee geen vereiste meer (ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140, AB 2017/11, m.nt. M.A.J. West, Gst2017/50, m.nt. J. Korzelius en C.N. van der Sluis, JB 2017/19, m.nt. J.L.W. Broeksteeg).
  3. In de hier opgenomen uitspraak gaat het om een gespreksverslag waar de geheimhouding op is gelegd door de burgemeester aan enkele raadsleden, fractievoorzitters (artikel 25 lid 2 Gemw). Van enige bekrachtiging door de gemeenteraad – en het daarmee bevoegd worden van de gemeenteraad om over het al dan niet opheffen van de geheimhouding te beslissen – is dus geen sprake. Dat is immers enkel aan de orde als de geheimhouding is opgelegd aan de gehele raad. Vandaar ook dat het geschil zich afspeelt tussen degene die het verzoek heeft ingediend en de burgemeester. In eerste instantie werd het verzoek afgewezen onder verwijzing naar de opgelegde geheimhouding. Nadien heeft de burgemeester dit – zoals gebruikelijk in de periode voor november 2016 – nader gemotiveerd onder verwijzing naar de weigeringsgronden uit de WOB (onevenredige benadeling en de persoonlijke levenssfeer). Vervolgens is dit besluit – na november 2016 – een tweede maal gewijzigd vanwege voornoemde jurisprudentie. De burgemeester wijst in dat besluit het verzoek om opheffing van de geheimhouding eveneens af.
  4. Voor ligt in hoger beroep of de rechtbank terecht als uitgangspunt heeft gehanteerd dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding niet ter discussie kon staan. Appellant meende op inhoudelijke gronden dat dit besluit onrechtmatig was, nu geen sprake kon zijn van genoemde weigeringsgronden. Bovendien meende appellant dat – nu het verzoek tot openbaarmaking ook een verzoek tot opheffing is – vanzelf ook in deze fase nog ter beoordeling voorlag de juistheid van de redenen voor oplegging van de geheimhouding en de vraag of oplegging rechtmatig was destijds.
  5. De Afdeling volgt de lijn van de rechtbank en stelt dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding formele rechtskracht heeft gekregen. Tegen dat besluit stond bezwaar en beroep open. Appellant heeft die rechtsmiddelen niet gebruikt, ook niet binnen twee weken nadat hem het besluit tot geheimhouding bekend was geworden. Het besluit tot het opleggen van de geheimhouding staat dus niet ter discussie. Wel het besluit tot het niet opheffen van de geheimhouding en dit wordt beoordeeld naar de stand van zaken op het moment van dat besluit. Theoretisch kan het dus zo zijn dat het opleggen van de geheimhouding op onjuiste gronden is gedaan, maar de feiten zodanig zijn bij het besluit tot afwijzing van het verzoek tot opheffing dat de geheimhouding daarmee alsnog gehandhaafd kan blijven. Andersom zou het ook zo kunnen zijn dat de geheimhouding met de feiten en omstandigheden van op rechtmatige wijze kon worden opgelegd, maar er geen reden meer bestaat om die geheimhouding niet op te heffen in een latere fase. De inhoudelijke vraag of geheimhouding terecht (nog altijd) op een document rust wordt dus ‘ex nunc’-plus getoetst. Die toetsing is overigens tweeledig. Een volle toets vindt plaats op de vraag of er een belang is als genoemd in artikel 10 WOB. In dit geval wordt dat ook in de fase van het al dan niet opheffen van de geheimhouding aanwezig geacht. Openbaarmaking van het gespreksverslag belemmert het functioneren van de fractievoorzitters en het openbaar bestuur, het kan de relatie tussen burgemeester en fractievoorzitters schaden en dus is sprake van onevenredige benadeling van betrokkenen. Bovendien is er sprake van een gevoelig gespreksonderwerp. Derhalve heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen weigeren de geheimhouding op te heffen. Met het oordeel over het redelijkerwijs kunnen weigeren wordt invulling gegeven aan de meer terughoudende toets aangaande de bevoegdheidsuitoefening. Meer indringend wordt getoetst of sprake is van de weigeringsgronden van artikel 10 WOB. Dit onderscheid in beoordeling kennen we van de toetsing van het besluit tot oplegging van de geheimhouding (zie bijvoorbeeld Rechtbank Zeeland-West-Brabant 28 mei 2018, ECLI:NL:RBZWB:2018:3250).

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van appellant sub 1 om openbaarmaking van een verslag van een gesprek op 25 augustus 2014 afgewezen. (Terschelling)

Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.
[appellant sub 1], wonend te Formerum, gemeente Terschelling,
2.
de burgemeester van Terschelling,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2017 in zaak nr. 16/4178 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de burgemeester.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van een verslag van een gesprek op 25 augustus 2014 (hierna: het gespreksverslag), afgewezen.
Bij besluit van 16 september 2016 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gewijzigd in die zin dat hij het bezwaar deels gegrond heeft verklaard en het verzoek van [appellant sub 1] om de geheimhouding van het gespreksverslag op te heffen, heeft afgewezen.
Bij uitspraak van 31 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het niet in het bestreden besluit van 16 september 2016 alsnog nemen van een besluit op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding, het bestreden besluit vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding, het beroep ongegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen de overige onderdelen van het bestreden besluit en het beroep ongegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit van 11 januari 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 9 januari 2018 heeft [appellant sub 1] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
[appellant sub 1] heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. D. Kist en mr. M.S. Spek, beiden advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.E. Stiemsma, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

​2.
Op 25 augustus 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de burgemeester, vier fractievoorzitters van de gemeenteraad van Terschelling, de gemeentesecretaris en de griffier van de gemeenteraad. Dat gesprek ging over het handelen van A.C. Schweigmann, die daarbij als toenmalig fractievoorzitter van de politieke partij Plaatselijk Belang Terschelling (hierna: PBT) zelf aanwezig was. Van dat gesprek is het gespreksverslag gemaakt. Bij brief van 25 december 2015 heeft [appellant sub 1], als raadslid van PBT, de burgemeester verzocht om inzage in het gespreksverslag. Bij brief van 2 februari 2016 heeft de burgemeester die inzage geweigerd. Volgens de burgemeester rust op het gespreksverslag geheimhouding als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Na overleg met de huidige fractievoorzitters heeft hij besloten de geheimhouding niet op te heffen.

​3.
Op 29 februari 2016 heeft [appellant sub 1] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) de burgemeester verzocht om openbaarmaking van het gespreksverslag.

Besluitvorming

​4.
Bij het besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van het gespreksverslag afgewezen. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij op het gespreksverslag geheimhouding heeft opgelegd als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. De burgemeester heeft erop gewezen dat de door hem opgelegde geheimhouding op een document blijft rusten, totdat hij de geheimhouding opheft.

5.
De burgemeester heeft de afwijzing bij het besluit van 16 september 2016 onder verbetering van de motivering gehandhaafd. De burgemeester heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet de bevoegdheid heeft om ten aanzien van stukken geheimhouding op te leggen, indien zich belangen voordoen als bedoeld in artikel 10 van de Wob. In dit geval heeft hij de belangen uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, aanwezig geacht. Hiertoe is redengevend dat het gespreksverslag betrekking heeft op een persoon en het belang van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen aan de orde is. Gelet hierop heeft de burgemeester ten aanzien van het gespreksverslag, ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet geheimhouding opgelegd. De geheimhoudingsregeling uit de Gemeentewet bevat een uitputtende openbaarmakingsregeling die aan toepassing van de Wob in de weg staat.

​6.
Bij het besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gewijzigd. Hij heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat hij het verzoek van [appellant sub 1] tevens had moeten opvatten als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Hij heeft hiertoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140. De burgemeester heeft dat verzoek vervolgens afgewezen.

Aangevallen uitspraak

​7.
De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bij het besluit van 16 september 2016 ten onrechte niet heeft beslist op het verzoek tot opheffing van de geheimhouding en dat dit besluit daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft voorts overwogen dat vaststaat dat de burgemeester gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Het besluit tot oplegging van geheimhouding is volgens de rechtbank niet in geschil. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de burgemeester zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat opheffing van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag kan leiden tot onevenredige benadeling van het functioneren van de betrokken personen, onder wie de burgemeester. De burgemeester heeft de opheffing van de geheimhouding en de openbaarmaking van het gespreksverslag daarom in redelijkheid kunnen weigeren.

Hoger beroep

​8.
[appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de oplegging van de geheimhouding niet in geschil is en dat de geheimhouding vaststaat. Hij voert hiertoe aan dat hij in zijn beroepschrift uitdrukkelijk heeft betoogd dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding in strijd is met artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet en derhalve onrechtmatig is genomen. Nu tegen dat besluit zowel in bezwaar als in beroep gronden zijn aangevoerd, had de rechtbank ook dit besluit moeten toetsen en had zij nooit tot het oordeel kunnen komen dat oplegging van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag een feit is waarmee rekening dient te worden gehouden en dat dit geen onderwerp van geschil was. Bovendien dient een verzoek tot openbaarmaking van stukken altijd tevens te worden opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding. In het kader van de vraag of geheimhouding zou moeten worden opgeheven, dient ook te worden beoordeeld of de redenen voor oplegging en de oplegging zelf rechtmatig zijn, aldus [appellant sub 1].

​8.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140 zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn. De Afdeling heeft in die uitspraak vervolgens overwogen dat een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens dient te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding.

​8.2.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de oplegging van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag vaststaat en dat daarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van het verzoek om openbaarmaking van het gespreksverslag op grond van de Wob. Hoewel het verzoek op grond van de Wob tevens moet worden opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding, bestaat geen grond voor het oordeel dat in het kader van dat laatste verzoek tevens dient te worden beoordeeld of de geheimhouding destijds terecht is opgelegd. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] tegen het besluit tot oplegging van geheimhouding geen bezwaar heeft gemaakt. Dat het besluit tot opleggen van geheimhouding niet aan [appellant sub 1] bekend is gemaakt, maakt dat niet anders. Het was aan [appellant sub 1] om binnen twee weken nadat hij van het bestaan van het besluit op de hoogte was geraakt of had kunnen raken, zijn bezwaren kenbaar te maken. Nu hij dat niet heeft gedaan, is dat besluit in rechte onaantastbaar. Derhalve staat thans alleen ter beoordeling of ten tijde van het verzoek om opheffing ervan nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd over de oplegging van de geheimhouding aan het gespreksverslag behoeft daarom geen bespreking. Voor het oordeel dat, zoals [appellant sub 1] heeft betoogd, de rechter een besluit op een bezwaar tegen de oplegging van geheimhouding anders toetst dan een besluit op bezwaar tegen de afwijzing van een verzoek om opheffing van de geheimhouding, in die zin dat in het laatste geval de toets terughoudender is, bestaat geen grond. In beide gevallen toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in dit geval in redelijkheid op grond van artikel 25 van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.
Het betoog faalt.

​9.
[appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester heeft mogen weigeren de geheimhouding op te heffen. Hij voert hiertoe aan dat de belangen zoals opgenomen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zich niet voordoen. Als die belangen zich al voordoen, dient het publieke belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder te wegen dan de te beschermen belangen die door de burgemeester worden aangevoerd. Het zou aan een goed functionerende democratie in de weg staan als burgers niet kunnen vernemen hoe binnen de politieke arena wordt gedacht over het functioneren en de ambtsbekleding van politici. Het voeren van een gebruikelijk politiek debat tussen verschillende fractieleden is inherent aan het functioneren van de gemeenteraad. Het gesprek dat gaat over andere fractieleden dient, zoals gezegd, een politiek debat te zijn dat in de politieke arena en dus geheel in de openbaarheid plaatsvindt, aldus [appellant sub 1].

​9.1.
Vooropgesteld wordt dat de raadsvergadering, de agenda, de vergaderstukken en de besluitenlijsten van de raad op grond van de Gemeentewet in beginsel openbaar zijn. Een uitzondering geldt voor stukken waarop artikel 25 van de Gemeentewet is toegepast.

​9.2.
De Afdeling heeft kennis genomen van het gespreksverslag. De burgemeester heeft terecht het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij het gesprek betrokken partijen aanwezig geacht. Opheffing van de geheimhouding kan in de toekomst belemmerend werken voor het functioneren van de fractievoorzitters en het openbaar bestuur op Terschelling, maar kan ook de relatie tussen de burgemeester en de fractievoorzitters schaden, hetgeen een onevenredige benadeling voor betrokkenen oplevert. Dat de persoon over wie het gesprek ging, geen bezwaar heeft tegen openbaarmaking van het stuk dan wel opheffing van de geheimhouding ervan, doet daaraan derhalve niet af.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van betrokkenen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van opheffing van de geheimhouding. De rechtbank heeft hierbij terecht betrokken de gevoeligheid van het gespreksonderwerp en hetgeen tijdens dat gesprek is besproken alsmede de mogelijke gevolgen van dat gesprek voor de politieke verhoudingen op Terschelling. Voor het oordeel dat een gesprek tussen bepaalde fractieleden en de burgemeester over het functioneren van een specifiek raadslid inherent is aan het functioneren van de gemeenteraad en het verslag van zo een gesprek reeds daarom in het kader van het politieke debat openbaar zou moeten zijn, bestaat gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen geen grond. Op die openbaarheid kan immers een uitzondering worden gemaakt.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen weigeren de geheimhouding op te heffen.
Het betoog faalt.

​10.
Het hoger beroep is ongegrond.

Incidenteel hoger beroep

​11.
De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 16 september 2016 heeft vernietigd, omdat de burgemeester daarbij heeft nagelaten een besluit te nemen over het verzoek tot opheffing van de geheimhouding. Hij voert hiertoe aan dat hij dit gebrek reeds had hersteld met het wijzigingsbesluit van 11 januari 2017. Bij dat besluit heeft hij immers alsnog besloten over de opheffing van de geheimhouding. De wijziging gaat naar haar aard met gedeeltelijke intrekking van het oude besluit gepaard. Daarmee is dat onderdeel van het besluit van 16 september 2016 komen te vervallen en is daarvoor in de plaats gekomen de weigering om de geheimhouding die ten aanzien van het gespreksverslag is opgelegd op te heffen. Hoewel wijziging van een besluit niet in de weg staat aan vernietiging van het oude besluit door de rechtbank, dient daarbij wel belang te bestaan bij de indiener van het beroepschrift. [appellant sub 1] heeft echter geen belang bij de vernietiging van het oude besluit, aldus de burgemeester.

​11.1.
Het besluit van 11 januari 2017 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Bij dat besluit heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gehandhaafd en aangevuld. Daarmee is het besluit van 16 september 2016 vervangen. Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen of [appellant sub 1] nog belang heeft bij een vernietiging van het besluit van 16 september 2016. Zoals ter zitting toegelicht, heeft [appellant sub 1] hierbij geen ander belang dan het door hem betaalde griffierecht. Dat levert echter onvoldoende belang op. Van een ander belang bij vernietiging van dat besluit is niet gebleken. De rechtbank is derhalve ten onrechte overgegaan tot een gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 16 september 2016.
Het betoog slaagt.

​12.
Het incidenteel hoger beroep is gegrond.

Slotsom

​13.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 16 september 2016 heeft vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding.

​14.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II.
verklaart het incidenteel hoger beroep van de burgemeester van Terschelling gegrond;
III.
vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2017 in zaak nr. 16/4178, voor zover daarbij het bestreden besluit van 16 september 2016 is vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding;
IV.
bevestigt de uitspraak voor het overige.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: benadeling van het bestuursorgaan is ook een factor van belang

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 27 juni 2018

  1. De hier opgenomen uitspraak geeft inzicht voor de praktijk over de beoordeling van een besluit waarbij meerdere uitzonderingsgronden worden ingeroepen teneinde informatie niet te verstrekken. Bovendien wordt de reikwijdte van de uitzonderingsgrond ‘onevenredige benadeling’ (artikel 10, lid 2, onder g) nader geduid.
  2. Beide aspecten zijn interessant mede in het licht van de Wet open overheid die, zo leert een brief van juli van de initiatiefnemers (Kamerstukken I 2017/18, 33 328 K), via een wijzigingswetvoorstel (in te dienen in het najaar van 2018) toch een vervolg zal krijgen. In die wet is (vooralsnog dus) immers opgenomen dat de ‘onevenredige benadeling’ louter op zichzelf staand en niet subsidiair meer zou mogen worden ingeroepen teneinde informatie niet te verstrekken. Zie uitgebreid over de Woo, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; de behandeling van het Woo-verzoek (deel I)’, Gst. 2016/135; ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid besproken’, TvCR 2016, p. 242 e.v., N. Jak, ‘Semipublieke instellingen en de Wet open overheid’, NJB 2016/1475, M.E.M. Dujardin, ‘De actieve openbaarmaking van sancties door toezichthouders en de Wet open overheid’, NTB 2017/33. De werkwijze van de staatssecretaris in de hier opgenomen uitspraak zou onder de Woo dus niet meer kunnen.
  3. Hoe ook, voor ligt een verzoek tot openbaarmaking van verslagen van de hoorzittingen die zijn gehouden in het kader van de behandeling van klachten tegen ambtenaren van de NVWA. Dat klager geen kennis heeft van hetgeen is gewisseld tijdens het horen van degene waarover is geklaagd, hangt samen met de aard van een klachtprocedure. Anders dan bij bezwaar is het uitgangspunt niet dat partijen in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Verzoeker in kwestie had geklaagd over een (vermeende) onheuse bejegening door die ambtenaren bij een verzoek tot teruggave van een vertrouwelijk klantendossier in 2013/2014. Genoemde verslagen van de hoorzittingen werden genoemd in het advies van de Klachtenadviescommissie (KAC) van de NVWA. Kennelijk was wel het advies toegezonden aan de klager (ex. Art. 9:12 en 9: 16 van de Algemene wet bestuursrecht). De verslagen werden niet verstrekt met een beroep op artikel 10, lid 2, aanhef en onder g in samenhang met artikel 11 van de Wob. Daarbij werd de onevenredige benadeling van de KAC, en daarmee de NVWA, opgevoerd (terwijl de KAC kennelijk had aangegeven geen bezwaar te hebben tegen verstrekking van de verslagen). De rechtbank meende dat, nu deze grond al voldoende was, dat zij niet toe hoefde te komen aan artikel 11 van de Wob (de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad). Kennelijk was die samenhang tussen beide gronden niet onlosmakelijk.
  4. De crux van de uitspraak is gelegen in rechtsoverweging 7.2 waar de Afdeling ingaat op de uitzonderingsgrond onevenredige benadeling. Duidelijk wordt gemaakt dat deze, meest algemene uitzonderingsgrond ook kan worden ingeroepen zijn op de benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden. Daaronder mag dan ook mede worden verstaan publiekrechtelijke lichamen. De beperking zit hem erin dat een bestuursorgaan, zo die zich zou beroepen op de benadeling van zijn positie, daarbij niet mag opvoeren dat publicatie van de informatie een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen (ABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879 en Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 36-37). Dat is, zo oordeelt de Afdeling, evenwel iets anders dan dat ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen, die onevenredig benadeeld kunnen worden. In dat geval is geen sprake van het belang van de persoonlijke levenssfeer (het gaat immers om het beroepshalve functioneren) maar van het functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan genoemde functionarissen deel uitmaken. En in dat geval kan deze algemene weigeringsgrond soelaas bieden.
  5. Na deze algemeenheden stelt de Afdeling dat bestudering van de verslagen maken dat een goede klachtafhandeling maakt dat verslagen geheim kunnen blijven. Kennelijk betreft het geen zakelijke weergaven van hetgeen is gewisseld. Openbaarmaking zou het werk van de KAC frustreren nu zij die gehoord worden zich niet vrij meer voelen om informatie te delen. In zoverre een redenering die we ook kennen van kwestie over openbaarmaking van interviewverslagen ten behoeve van onderzoeken door externe onderzoekers of een (lokale) rekenkamer (zie recent nog ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2337). In zoverre kan worden vastgesteld dat de benadeling erin gelegen kan zijn dat het functioneren op zichzelf gefrustreerd wordt. In andere gevallen lijkt ook en vooral de inhoud doorslaggevende betekenis toe te komen. Hoewel de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak expliciet opmerkt – zoals ze standaard doet overigens als ze overgaat tot de toepassing van de Wob op de specifieke stukken – dat ze gekeken heeft naar de geheime stukken om vervolgens te oordelen dat de weigeringsgrond kan worden toegepast, lijkt de inhoud hier niet doorslaggevend. In andere gevallen is dat wel aan de orde. Zo is ook vastgesteld dat passages uit agenda’s van een Ministeriële Commissie (in dat concrete geval belast met vraagstukken op het gebied van migratie) niet weggelakt konden worden met een beroep op de onevenredige benadeling gelet op de zakelijke aard van die informatie (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2408). Het betoog van de minister dat openbaarmaking nadelig is voor het beleidsproces, zeker als het om onderwerpen gaat die mogelijk nog eens worden geagendeerd, schuift de Afdeling terzijde juist ook onder verwijzing naar de in de hier opgenomen uitspraak opgenomen parlementaire geschiedenis.
  6. Kortom, bij het inroepen van de weigeringsgrond onevenredige benadeling teneinde benadeling van de eigen overheidsorganisatie te voorkomen, is van belang oog te hebben voor het proces waartoe het betreffende stuk is opgesteld (uitgaande van een terugkerend proces, zoals een klachtenafhandeling of rekenkameronderzoek) en de specifieke inhoud. Eigenlijk een open deur, maar goed om nog maar eens te onderstrepen.

Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 maart 2017 in zaak nr. 16/1542 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Procesverloop

Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.

Bij besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.

Bij brief van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris op de tussenuitspraak gereageerd.

Bij einduitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 5 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellante] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Fiktorie-Smits en M.T.P.E. Jeurissen, zijn verschenen.

Overwegingen

Aanleiding

  1. [appellante] heeft in verband met onheuse bejegening door twee ambtenaren die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) in verband met een verzoek tot teruggave van een vertrouwelijk klantendossier in 2013/2014 een klacht ingediend bij de NVWA. Na afhandeling van deze klacht heeft [appellante] bij brief van 31 maart 2015 verzocht om openbaarmaking van de verslagen van de hoorzittingen van de Klachtenadviescommissie (hierna: KAC) van de NVWA met de twee voormelde ambtenaren. Deze verslagen zijn als bijlagen 2 en 3 genoemd in het advies van de KAC van 22 september 2014.
  2. Besluitvorming

  3. De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 31 maart 2015 het verzoek van [appellante] afgewezen, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob, te weten: het belang van de persoonlijke levenssfeer, het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, onderscheidenlijk persoonlijke beleidsopvattingen in een stuk voor intern beraad.

    Bij het besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris de bezwaren van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard. Hij heeft het besluit van 31 maart 2015 gedeeltelijk herroepen, namelijk voor zover het gaat om een aantal passages in de door [appellante] gevraagde documenten. Het betreft de onderdelen ‘Notulen Hoorzitting Klachtadviescommissie NVWA’, ‘Datum hoorzitting’, ‘Plaats’, ‘Tijd’, ‘Betreft’, ‘Aanwezigen (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, ‘De klacht (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, en ‘Verloop hoorzitting: de eerste alinea (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’. De weigering van de openbaarmaking van de overige passages, heeft de staatssecretaris gehandhaafd, opnieuw onder verwijzing naar de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.

  4. Tussenuitspraak en einduitspraak

  5. Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat de staatssecretaris de openbaarmaking van de namen van de betreffende ambtenaren heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

    De rechtbank heeft voorts aannemelijk geacht dat de verslagen zijn opgesteld ten behoeve van intern gebruik, namelijk voor de eigen beraadslaging van de KAC. Zonder nadere motivering van de staatssecretaris valt echter niet in te zien waarom de in de verslagen vermelde vragen van de KAC en de antwoorden daarop van de beklaagden in zijn geheel onder de weigeringsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob kunnen worden geschaard. Ook heeft de staatssecretaris niet duidelijk gemaakt hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de staatssecretaris, om het gebrek te herstellen, ofwel de thans weggelakte passages in de verslagen alsnog openbaar moet maken, ofwel per onderdeel in de verslagen nader moet motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob en hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

  6. In de einduitspraak heeft de rechtbank over de aanvullende reactie van de staatssecretaris overwogen dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen naar zij begrijpt integraal is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, in samenhang met artikel 11 van de Wob. Naar het oordeel van rechtbank heeft de staatssecretaris met zijn aanvullende reactie voldoende aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen ertoe kan leiden dat beklaagden niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van de klacht door de KAC. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de KAC, en daarmee de NVWA, er in de klachtenprocedure bij is gebaat dat de betrokkenen zo vrij mogelijk verklaren en zich daarin niet uit vrees voor openbaarmaking beperkt achten. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris het voorkomen van deze belemmerende werking en de gevolgen daarvan terecht heeft aangemerkt als een belang in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en openbaarmaking van de gesprekverslagen op grond hiervan heeft kunnen weigeren. Dat de jurisprudentie waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen ziet op een ander feitencomplex, doet daar niet aan af. De stelling van [appellante] dat de ambtenaren die bij de klachtenprocedure zijn betrokken niet bevreesd waren hun opinie met eiseres te delen, treft geen doel. Het gaat in deze zaak namelijk niet alleen om verstrekking van de verslagen aan eiseres, maar om openbaarmaking daarvan voor een ieder, aldus de rechtbank. Nu de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft kunnen weigeren, heeft de rechtbank dat wat verder is aangevoerd over de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob buiten beschouwing gelaten.
  7. Hoger beroep

  8. Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat het haar niet gaat om de openbaarmaking van de namen van de ambtenaren en dat die wat haar betreft weggelakt kunnen worden. Zij wenst kennis te nemen van de verslagen zelf. De Afdeling zal het hogerberoepschrift gelet op deze nadere toespitsing ter zitting in dat licht beoordelen.
  9. [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het gebrek in het besluit van 5 februari 2016 met zijn nadere reactie van 19 oktober 2016 heeft hersteld. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte genoegen heeft genomen met de stelling van de staatssecretaris dat het in beroep bestreden besluit geen herstel zou behoeven. Voorts is de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet gebleven bij haar standpunt dat de staatssecretaris per onderdeel dient te motiveren waarom openbaarmaking achterwege dient te blijven.
    1. Artikel 10, tweede lid, van de Wob, luidt:

      Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

      a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
      b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
      c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
      d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
      e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

      Artikel 11, eerste lid, luidt:

      In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

    2. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt. Zoals uit de tussenuitspraak volgt, heeft de rechtbank overwogen dat het gebrek kan worden hersteld hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het bestreden besluit. De Afdeling begrijpt uit de opdracht van de rechtbank aan de staatssecretaris dat onvoldoende duidelijk was waarom de staatssecretaris meende dat artikel 11 van de Wob aan de weigering de inhoudelijke passages uit de gespreksverslagen openbaar te maken ten grondslag kon worden gelegd, omdat in de gesprekken ook feitelijkheden waren gewisseld. Met het oog daarop heeft de rechtbank de staatssecretaris gevraagd om per onderdeel in de verslagen te motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de nadere reactie van de staatssecretaris begrijpt de Afdeling dat hij de weigering van de inhoudelijke passages in de verslagen nader heeft toegespitst op de weigeringsgrond onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, op grond waarvan de inhoud van de verslagen integraal moet worden geweigerd. Gelet op deze nadere toelichting van de staatssecretaris heeft de rechtbank terecht niet reeds in het feit dat niet per passage is aangegeven waarom daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, geoordeeld dat niet aan de opdracht in de tussenuitspraak is voldaan. Het standpunt van [appellante] dat de passages in de gespreksverslagen, voor zover van feitelijke aard, gelet op de tussenuitspraak van de rechtbank openbaar gemaakt hadden kunnen worden, kan gelet op de toespitsing van de weigeringsgrond niet worden gevolgd.

      Het betoog faalt.

  10. [appellante] betoogt voorts dat niet gemotiveerd is waarom zich hier een onevenredige benadeling voordoet. Zij volgt de rechtbank niet in het oordeel dat openbaarmaking van de gespreksverslagen kon worden geweigerd omdat beklaagden in de hoorzitting mogelijk niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van een klacht door de KAC. In dit concrete geval hadden de betrokken ambtenaren hun visie eerder reeds aan [appellante] kenbaar gemaakt en waren zij helemaal niet bevreesd hun opinie te delen. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de belangen in dit geval zijn afgewogen en aan welk belang welke waarde is gehecht. Zij voert in dit verband aan dat het voor haar van belang is om te weten waarom de KAC, ondanks gegrondverklaring van de klacht, heeft gemeend in het advies te moeten opnemen dat het de KAC bevreemdt dat [appellante] niet op de hoogte was van de bevoegdheden van de NVWA om dossiers op te vragen. Verder was de KAC er zelf niet op tegen om de gespreksverslagen aan [appellante] toe te zenden.
    1. Vast staat dat de vraag of de KAC of de NVWA de gespreksverslagen in het kader van de klachtprocedure van [appellante] had dienen over te leggen, op zichzelf in dit geding niet aan de orde is. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over het betoog van [appellante] dat de NVWA in de klachtenprocedure geen openheid betracht en dat de staatssecretaris in zoverre willens en wetens de deur dicht houdt.
    2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob – blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) – de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is.
    3. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte gegevens. Het betreft een tweetal notulen van hoorzittingen van de KAC met twee beklaagden op 28 augustus 2014 en op 12 september 2014.

      Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vrees van de staatssecretaris dat de KAC en de NVWA onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking van de verslagen, niet ongegrond is. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat een goede klachtbehandeling door de NVWA in het gedrang kan komen indien uitlatingen in de klachtprocedure voor iedereen openbaar kunnen worden. Het is aannemelijk dat betrokkenen minder bereidwillig zijn om vrijuit over hun bevindingen te verklaren als zij er rekening mee moeten houden dat hun verklaringen in de openbaarheid worden gebracht. Het onderzoek van de KAC naar de klacht blijft daarmee verstoken van volledige medewerking waarbij alle relevante feiten en omstandigheden naar boven komen. Daardoor kan zij niet het onderzoek doen dat nodig is om de NVWA te adviseren in de afhandeling van de klacht. Dat brengt vervolgens mee dat het voor de NVWA lastiger wordt eventuele verbeterpunten in haar organisatie door te voeren.

      De staatssecretaris heeft het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de KAC en de NVWA in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking. Ter zitting is gebleken dat [appellante] hoopt op transparantie met betrekking tot de handhavingsbevoegdheden en werkwijze van de NVWA. Deze kan ook worden bereikt door overleg met de NVWA buiten een Wob-procedure om. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren.

      Het betoog faalt.

  11. Nu de staatssecretaris de openbaarmaking van de verslagen mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, behoeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd in het kader van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob geen bespreking meer.
  12. Conclusie en proceskosten

  13. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
  14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wob-misbruik; de formulering van de machtiging

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 april 2016

  1. In een eerdere annotatie in dit blad is reeds ingegaan op de verschillende elementen die van belang zijn voor het onderkennen van misbruik van de bevoegdheid om verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in te dienen en daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen (ABRvS 17 februari 2016, Gst. 2016/68 ). De hier opgenomen uitspraak geeft een aanvulling daarop.
  2. In voornoemde annotatie werd een drietal elementen onderscheiden op grond waarvan in de jurisprudentie misbruik werd vastgesteld. Dit onderscheid vormde een handreiking voor de praktijk op grond waarvan een verzoek wellicht zelfs buiten behandeling kan worden gelaten. Dat laatste lijkt immers mogelijk op grond van voornoemde uitspraak van 17 februari 2016. Direct werd de opmerking geplaatst dat veel van deze elementen lastig zijn vast te stellen in het prille stadium van de behandeling van een Wobverzoek zodat het buiten behandeling laten geen sinecure zal blijken te zijn. Hoe dat ook zij, een eerste element vormt de inhoudelijke component (onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd en het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf). Een tweede element vormde het financiële aspect (het ogenschijnlijk gericht zijn op geldelijk gewin in de vorm van een proceskostenveroordeling en/ of een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen). Een derde element blijkt de aard van de verzoeker en/of diens gemachtigde.
  3. In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat ook de formulering van een machtiging een aanwijzing kan opleveren voor misbruik. Zodoende kan, mede vanwege die machtiging, een verzoek buiten behandeling worden gelaten (mede op grond van de 17 februari uitspraak) of kan betrokkene niet-ontvankelijk worden verklaard bij het instellen van de nodige rechtsmiddelen. Daarmee vormt deze uitspraak een nieuw voorbeeld van een aspect dat relevant kan zijn bij het vaststellen van misbruik. Een voorbeeld dat valt te scharen onder het hiervoor besproken eerste element. Het betreft immers een inhoudelijke component. Aan de andere kant vormt de algemene machtiging natuurlijk ook een belangrijk onderdeel van het achterliggende business-model (aard van de gemachtigde). In zoverre ziet het weer op het aspect van het oogmerk van financiële verrijking over de band van de WOB (kennelijk doel, niet zijn openbaarmaking van overheidsinformatie).
  4. Deze uitspraak laat overigens ook weer zien dat een dergelijk aspect kan bijdragen bij de dossiervorming om misbruik aan te tonen, hoewel na een inhoudelijke beoordeling de feitelijke situatie op zichzelf de rechterlijke toets kan doorstaan. Zo is het eigenlijk met nagenoeg alle aspecten die bijdragen aan de bewijsvoering ten behoeve van de stelling dat sprake is van misbruik. Een profijtelijk business-model op zichzelf is niet verboden, juist niet! Ook het voeren van procedures naar aanleiding van een besluit is uiteraard toegestaan (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:527). Wederom dus een bevestiging van de al meerdere keren in dit tijdschrift geplaatste opmerking dat niet te gemakkelijk naar de ‘misbruik-kaart’ moet worden gegrepen. Aan de andere kant bevestigt de Afdeling hiermee maar weer dat het bij misbruik om een optelsom der dingen gaat, die iedere keer weer moet worden gemaakt. Een bewerkelijk klusje dus en zeker lastig uit t voeren in de beginfase nadat een verzoek om informatie net is ontvangen.
  5. Dit wordt overigens ook niet anders onder de inmiddels in de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid ( Kamerstukken I 2015/16, 33328, A). De daarin opgenomen regeling van artikel 4.6, de antimisbruikbepaling, regelt immers niet meer of minder dan dat wat de jurisprudentie inmiddels toelaat, het buiten behandeling laten van een verzoek indien het doel van het verzoek niet ziet op het verkrijgen van publieke informatie. Ook de bewijsvoering omtrent de doelstelling van het verzoek, zal onder die wet – mocht die ook worden aangenomen in de Eerste Kamer – een lastige opgave zijn.
  6. Overigens zij wat betreft die machtiging nog maar eens verduidelijkt met deze uitspraak dat op grond van artikel 8:24 Awb een schriftelijke machtiging door de bestuursrechter kan worden verlangd en dat daaruit duidelijk moet worden waarop de machtiging betrekking heeft. Vereist is dat het voldoende specifiek is om te kunnen bepalen wat de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid zijn, maar het gebruik van algemene bewoordingen is toegestaan. Deze beide criteria maken dat het nog wel eens misgaat met een machtiging. Gevoelsmatig moet de inhoud specifiek genoeg zijn, zodat al snel gekozen zal worden voor het machtigen om bijvoorbeeld aanvragen in te dienen en af te handelen. In dat geval strekt de machtiging zich evenwel niet uit tot het indienen van een bezwaarschrift (CBb 18 juni 1996, AB 1997/253). Evenzo zal een machtiging om beroep in te stellen niet mede omvatten de machtiging om beroep in cassatie in te stellen (HR 12 april 2013, BNB 2013/125) en ziet de machtiging om beroep in te stellen ook niet op de bevoegdheid om het beroep in te trekken (CRvB 9 februari 1995, AB 1995/323). Het is dus van belang om te kiezen voor algemene bewoordingen zoals ook in dit geval aan de orde. In de hier opgenomen uitspraak was zelfs sprake van een machtiging gedateerd voor het besluit in primo. Hoewel in deze en andere uitspraken al toegestaan (vgl. ook ABRvS 24 december 2014, AB 2015/46 en JB 2015/29 en ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1029), kan hierin nog wel het gevaar schuilen dat een machtiging afgegeven in een eerdere fase, bijvoorbeeld de bezwaarfase, niet vanzelfsprekend ziet op de hoger beroepsfase (ABRvS 16 maart 2005, JB 2005/127).

Machtiging tot het voeren van procedures mag in algemene bewoordingen, hetgeen wel een aanwijzing kan vormen van misbruik van een bevoegdheid Wob-verzoeken in te dienen.

Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in nr. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid Aldus voldoende bepaalbaar.
Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13 , gelezen in verbinding met artikel 15 , van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in nr.
201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni
2015 in zaak nr. 14/2508 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpschef van politie.

Procesverloop

Bij besluit van 25 september 2013 heeft de korpschef documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.C.L.M.A. van Gemert, werkzaam bij Salus Juristen, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. R.R. Berkhout, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Awb kunnen partijen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    Ingevolge het tweede lid kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
  2. De rechtbank heeft overwogen dat de bijzondere aard van het bestuursrecht meebrengt dat de machtiging voldoende specifiek moet zijn, wat niet betekent dat voor elk afzonderlijk rechtsmiddel steeds een afzonderlijke machtiging nodig is. Uit een machtiging dient in voldoende mate te blijken dat degene die de machtiging verstrekt zich er van bewust is dat hij als eisende partij optreedt of zal optreden in de procedure, waarin de machtiging is gevraagd.
    Volgens de rechtbank is de afgegeven machtiging van 12 augustus 2013 onbegrensd en blijkt daaruit niet op welke concrete vordering of procedure die machtiging betrekking heeft, omdat daarin alleen in algemene zin over vertegenwoordiging bij juridische geschillen wordt gesproken.
  3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overgelegde machtiging niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
  4. De machtiging van 12 augustus 2013 luidt als volgt: “Ondergetekende [appellant] (…) machtigt hierbij mr. J. van Gemert, Salus Juridische Diensten B.V. en haar medewerkers (…) om hem/haar te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen, daaronder begrepen ook het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een of meerdere besluiten, zowel buitengerechtelijk als gerechtelijk, en al hetgeen te doen dat door de gemachtigde noodzakelijk wordt geacht. Hieronder dient in ieder geval te worden begrepen het zo nodig aanwenden en intrekken van beschikbare rechtsmiddelen, alsook het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d., een en ander in de ruimste zin van het woord”.
    1. Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen.
      Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in zaak nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in zaak nrs. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift.
      Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar.
      Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13, gelezen in verbindingmet artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.
    2. Nu er, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 geen reden was eraan te twijfelen of de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Van Gemert ten tijde van het indienen van het beroep bestond, heeft de rechtbank hem ten onrechte verzocht een specifiekere machtiging toe te zenden. De rechtbank heeft het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
      Het betoog slaagt.
  5. Nu het beroep ontvankelijk is, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 beoordelen in het licht van de tegen dat besluit in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
    1. Op 5 augustus 2013 heeft [appellant] de korpschef op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van “alle bij u berustende stukken gerelateerd aan uw kenmerk (parket en procesverbaalnummer): 05074149-13/23031165-BV0107”. Deze stukken zien op een [appellant] betreffende strafzaak die op 18 april 2013 is geseponeerd. De korpschef heeft enkele documenten geanonimiseerd verstrekt. De rest van de documenten heeft hij geweigerd te verstrekken.
    2. Anders dan [appellant] heeft betoogd heeft de korpschef de niet verstrekte informatie niet geweigerd met een beroep op artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering.
      Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
    3. Voorts heeft [appellant] betoogd dat de geanonimiseerd verstrekte gegevens te veel weglakkingen bevatten.
    4. De Afdeling heeft de documenten met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid , van de Awb ingezien. De korpschef heeft de niet verstrekte informatie in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid , aanhef en onder c, van de Wob. Deze bepaling beoogt te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zouden kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard ( Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3 , blz. 35). De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201206923/1/A3 overwogen dat dit belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten zich voordoet, indien de gevraagde informatie aanleiding is geweest voor en is gebruikt ten behoeve van een lopend onderzoek, dan wel niet op voorhand onaannemelijk is dat een eerder onderzoek zal worden hervat. De korpschef mocht zich op het standpunt stellen dat, hoewel de zaak is geseponeerd, niet op voorhand onaannemelijk is dat het eerdere onderzoek zal worden hervat. De korpschef heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
      Het betoog faalt.
  6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 alsnog ongegrond verklaren.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2015 in zaak nr. 14/2508;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.