Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geheimhouding op grond van 8:29 Awb en de WOB

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 april 2019

 

1.

De verhouding tussen het delen van processtukken, al dan niet onder geheimhouding, en het besluiten op een WOB-verzoek of het besloten hebben op een WOB-verzoek geeft met enige regelmaat nog aanleiding voor discussie. Enerzijds komt de verhouding tot uitdrukking in het gegeven dat de weg van het verkrijgen van stukken als procespartij soms de weg afsluit om via de WOB nog te vragen om die documenten (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Anderzijds is de relatie merkbaar bij de vraag op welke wijze de WOB – als algemeen kader maar ook als een procedure in dat verband loopt of is afgerond – de toepassing van de regels omtrent het inbrengen van processtukken (en dan vooral de geheimhoudingsvariant van 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) beïnvloedt. De hier opgenomen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak geeft in dat verband een mooie aanleiding voor een analyse. Temeer nu de Afdeling kritischer lijkt te kijken naar de toepassing van “art. 8:29 Awb”.

2.

De regeling van 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel zo blijkt wel eens in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB gronden van artikel 10 of artikel 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’ als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’.

3.

In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling dan ook duidelijk dat het enkel wijzen op een bijzonder regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, onvoldoende is. Dat documenten vanwege een bijzondere wettelijke regeling (hier de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) geheim zijn (enkele bijzondere personen uitgezonderd) is onvoldoende om te kunnen spreken van gewichtige redenen. Een afzonderlijke motivering is dus vereist.

4.

Dat lijkt evenwel weer anders voor het beroep van het bestuursorgaan op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Bij dat beroep ‘interpreteert’ de Afdeling uit eigen beweging – het bestuursorgaan wordt in zoverre op dit onderdeel ‘geholpen’ – dat kennelijk bedoeld is te wijzen op de persoonlijke levenssfeer. Een beoordeling van de stukken leidt vervolgens tot de conclusie dat dit belang inderdaad zwaarder dient te wegen dan het belang bij kennisneming van de stukken. Ook in deze zaak slaagt uiteindelijk dus – met een zekere omweg – het beroep op 8:29 Awb.

5.

Een bijzondere situatie kan zich voordoen als sprake is van een procedure op grond van WOB of een bijzondere openbaarmakingsregeling die voorgaat op de WOB. In dat kader is het vanzelfsprekend dat de geweigerde stukken overgelegd kunnen c.q. moeten worden onder geheimhouding, vanwege gewichtige redenen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (14 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA1987) beschrijft die vanzelfsprekendheid als volgt:
“Doorslaggevend is hierbij dat het in deze beroepszaken nu juist draait om de vraag of terecht en op juiste gronden toepassing is gegeven aan een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bijzondere openbaarmakingsregeling. Indien (alle) partijen onbeperkt over de documenten zouden kunnen beschikken, zou op onaanvaardbare wijze worden vooruitgelopen op de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing, respectievelijk van de beslissing om de 35 documenten alsnog openbaar te maken. Aldus zou materieel een eindoordeel in de zaak worden gegeven en zou de voorziening die wordt geboden door artikel 8:29 Awb in feite zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van de documenten dient dan ook in ieder geval te worden bewaard tot de einduitspraak.”
Complexer wordt het als de geheimhoudingsvraag speelt bij stukken waarover een WOB-procedure heeft gelopen of nog loopt. Denk aan de situatie dat een procedure loopt over de besluitvorming omtrent de verdeling van een schaarse vergunning en naar stukken in dat kader (bijvoorbeeld de aanvraag van een concurrent die uiteindelijk gewonnen heeft in die verdelingsprocedure) die ook onderwerp zijn van een WOB-procedure (vgl. ABRvS 26 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Ook in een geval dat het een onherroepelijk besluit ligt in WOB-verband kijkt de Afdeling ook sec naar art. 8:29 Awb en het kader dat daarbij speelt. Uitkomsten van andere procedures – al dan niet in rechte vastgesteld – zijn dus niet op zichzelf staand doorslaggevend en relevant (zie ook in die lijn ABRvS 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3142). Simpel gesteld, art. 8:29 Awb vraagt om een verhaal over gewichtige redenen. Dat verhaal is niet gegeven met het enkele feit dat een WOB-besluit formele rechtskracht heeft gekregen.

Essentie

Het enkel wijzen op een bijzondere regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, is onvoldoende volgens de Afdeling.

Samenvatting

De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Partij(en)

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de minister van Justitie en Veiligheid.

Uitspraak

Procesverloop

[appellant A] en [appellant B] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958.
De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Overwegingen

1.

De minister heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de hiervoor genoemde stukken kennis zal nemen.

2.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de weigering dan wel beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het hoger beroep relevante informatie en het belang dat de bestuursrechter beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

3.

Ten aanzien van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem heeft de minister ter motivering van zijn verzoek om beperking van de kennisneming naar voren gebracht dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is bepaald welke personen en instanties justitiële gegevens verwerken en aan welke personen en instanties justitiële gegevens worden verstrekt. Gelet op het bepaalde in deze wet voelt de minister zich niet vrij de informatie uit het Justitieel Documentatie Systeem aan [appellant A] en [appellant B] te verstrekken.
Het enkele feit dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een regeling omtrent geheimhouding is opgenomen, betekent niet zonder meer dat gewichtige redenen aanwezig zijn als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb die beperking van de kennisneming rechtvaardigen. Deze regeling ontslaat de bestuursrechter niet van de verplichting om op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beoordelen of zodanig gewichtige redenen aanwezig zijn dat uitsluitend de bestuursrechter kennis mag nemen van overgelegde justitiële gegevens. Bij deze beoordeling dient gewicht te worden toegekend aan het uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkende belang bij geheimhouding van die gegevens. Gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb heeft de minister niet naar voren gebracht. De in de uittreksels opgenomen justitiële gegevens hebben betrekking op [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling gaat ervan uit dat deze gegevens bij [appellant A] en [appellant B] bekend zijn. Daarom valt niet in te zien waarom gewichtige redenen zich tegen kennisneming ervan door hen verzetten. In zoverre komt het verzoek om beperking van de kennisneming dan ook niet voor inwilliging in aanmerking.

4.

Ter motivering van het verzoek om beperking van de kennisneming van de andere stukken heeft de minister zich beroepen op de Algemene Verordening Gegevensbescherming. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de minister zich op het standpunt stelt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen kennisneming hiervan door [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken en heeft daarbij vastgesteld dat deze betrekking hebben op kleinkinderen van [appellant A] en [appellant B] en de ouders van die kleinkinderen. Kennisneming van die stukken door [appellant A] en [appellant B] zal leiden tot aantasting van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de kleinkinderen en hun ouders. De Afdeling is van oordeel dat dit belang in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant A] en [appellant B] bij kennisneming van de stukken en acht daarom het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre gerechtvaardigd.

5.

De Afdeling bepaalt dat de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem worden teruggezonden aan de minister.

6.

Indien de minister geen gehoor geeft aan het in onderdeel III. van de beslissing aangeduide verzoek om de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, waarvan het verzoek om geheimhouding is afgewezen, toe te sturen, kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
wijst het verzoek om beperking van de kennisneming af wat betreft de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem;
II.
wijst het verzoek voor het overige toe;
III.
verzoekt de minister binnen veertien dagen na heden exemplaren van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem aan de Afdeling en de andere partijen toe te sturen.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wmo-dossiers en de bijzondere regeling van het BW

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 14 november 2018

 

  1. Een om meerdere redenen voor de (gemeente-)praktijk relevante uitspraak die plaatsing en bespreking rechtvaardigt. In dit naschrift wordt de volgorde van de uitspraak aangehouden bij het bespreken van de relevante aspecten.
  2. Wob-verzoek?

  3. Een eerste onderwerp van bespreking is de vraag of het verzoek om informatie over toekenningen op grond van de Wmo zich kwalificeerde als een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’). De rechtbank meende dat zij het primaire standpunt van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag kon volgen. Dat resulteerde in een tussenstand, inhoudende dat geen sprake zou zijn van een Wob-verzoek. De redenering die hieraan ten grondslag lag, was dat verzoeker de gegevens heeft opgevraagd in het kader van zijn aanvragen en procedures om Wmo-voorzieningen. Dat maakte dat dus geen sprake zou zijn van een Wob-verzoek, het besluit op de aanvraag dus geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit zou opleveren en dus het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
  4. De Afdeling is snel klaar met deze redenering. Verzoeker stelt simpelweg dat de enige intentie was een Wob-verzoek te richten aan het college. Zijn doel was openbaarheid voor een ieder, zoals de Wob ook beoogt in de hand te werken. Bijkomend argument was dat het ook ging om informatie van anderen dan zijn eigen gegevens. De Afdeling acht dit overtuigend genoeg om van een Wob-verzoek te kunnen spreken.
  5. Hoewel in Wob-termen inderdaad een logische redenering van de Afdeling, is die – zeker ingegeven door alle misbruik-jurisprudentie – niet zo vanzelfsprekend. Inmiddels zijn immers uitspraken bekend waarbij kritischer wordt gekeken naar de (mogelijke) motieven van de verzoeker of de samenhang met andere procedures. De lijn die daaruit kan worden gedestilleerd is dat – net als in de hier opgenomen uitspraak – sprake moet zijn van de doelstelling van verzoeker om openbaarmaking voor eenieder (ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:848). Louter inzage in het eigen dossier Jeugdzorg maakt dus dat geen sprake is van een Wob-verzoek (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983) en ook het enkel stellen van vragen of het innemen van standpunten maakt dat de Wob niet van toepassing is (ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2111 en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, AB 2018/341, m.nt. P.J. Stolk). Lastiger voor de praktijk wordt het als een Wob-verzoek volgt gedurende een andere (bestuursrechtelijke) procedure. De lijn daarbij lijkt vooralsnog te zijn dat een verzoek naar “op de zaak betrekking hebbende stukken” zich niet kwalificeert als een Wob-verzoek (zie hierover HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:245, AB2018/245, m.nt. P.A. Flutsch en de arresten van de HR van 17 augustus 2018, ECLI:NL:HR:2018:1371, ECLI:NL:HR:2018:1316 en ECLI:NL:HR:2018:1319). De weg van de Awb is dan leidend (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431), al lijkt dat soms genuanceerd te liggen (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589). Andere informatie dan de “op de zaak betrekking hebbende stukken” is wel op te vragen via de Wob (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk).
  6. Wob of BW?

  7. Vervolgens wordt het verzoek ‘omgevormd’ tot een verzoek naar Wmo-dossiers en overige informatie. Die overige informatie zou niet bestaan en in zoverre kan het verzoek om die reden worden afgewezen. Dat die informatie er wel zou (moeten) zijn is niet (genoegzaam) gesteld en daarmee is de kous af.
  8. Wat het Wmo-dossier betreft wordt een onderscheid gemaakt naar een viertal soorten gegevens. De eerste die daarbij in het oog springt is de categorie “Sociaal medisch-adviezen en functioneringstabellen”. Wat deze informatie betreft, overweegt de Afdeling dat sprake is van een dossier, bedoeld in artikel 7:454 BW. Het gaat dan om een dossier met betrekking tot de behandeling van een patiënt dat de hulpverlener moet inrichten. In zo’n dossier zijn aantekeningen te vinden van gegevens over de gezondheid van de patiënt en de uitgevoerde verrichtingen van de hulpverlener en overige stukken die nodig zijn voor een goede hulpverlening. Over zo’n dossier en de daarin opgenomen informatie geeft artikel 7:457, eerste lid BW een geheimhoudingsplicht van de hulpverlener die, tenzij een bijzondere wet anders regelt, alleen komt te vervallen indien de patiënt toestemming geeft. Een dwingende regeling derhalve met een duidelijk omschreven omstandigheid wanneer geen geheimhouding zou kunnen volgen. Artikel 7:458 BW stelt vervolgens dat de toestemming van de patiënt niet is vereist als de informatie wordt gebruikt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid. Ook hierbij dus een sluitende regeling waarbij geheimhouding het uitgangspunt is. Gelet hierop komt de Afdeling tot de standaardoverweging dat sprake is van een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Als de informatie toch via de Wob benaderbaar zou zijn, wordt afbreuk gedaan aan de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. Niet de gronden van de Wob worden dus ten grondslag gelegd aan het niet verstrekken – dit had het college gedaan – maar enkel het gegeven dat ingevolge artikel 2 van de Wob, niet de Wob maar het BW een dwingend kader voor het weigeren van een verzoek om verstrekking van deze informatie kent.
  9. Geheel nieuw is deze zienswijze van de Afdeling niet. Eerder oordeelde zij aldus (ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2958). In dat geval ging het om een Wob-verzoek van RTL nieuws aan het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot openbaarmaking van gegevens uit het Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Ook dat was een dossier als bedoeld in artikel 7:454 BW (zie ook ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878).
  10. Beoordeling per zelfstandig onderdeel

  11. Over de andere drie soorten gegevens uit het Wmo-dosser – de aanvragen, oproepen en besluiten – heeft het college wel terecht gekeken naar de uitzonderingsgronden van de Wob. Daarbij heeft het echter voor de documenten in hun geheel verwezen naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob – wat suggereert dat sprake zou zijn van bijzondere persoonsgegevens – en subsidiair naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob – stellende dat de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen in het geding is.
  12. Hoewel niet valt uit te sluiten dat sprake is van dergelijke gegevens in de documenten, heeft het college volgens de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat deze stukken geheel bestaan uit dergelijke gegevens. Een algemene motivering aan de hand van enkele voorbeelden ter illustratie en de stelling dat van een Wmo-dossier sprake is, is niet toereikend. De Afdeling maakt vervolgens duidelijk op welke wijze een weigering op grond van de Wob tot openbaarmaking gemotiveerd kan worden. Enerzijds kan dit door een motivering “per documentonderdeel”. Een weer net iets andere aanduiding dan de eerdere ‘preciseringsjurisprudentie’ van begin 2018 waar gesproken wordt van het “zelfstandig onderdeel van een document” (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink en ABRvS 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:715, AB 2018/129, m.nt. P.J. Stolk), maar hetzelfde zal zijn bedoeld. Een andere mogelijkheid van motiveren is per categorie documenten waarom de Wob zich tegen geanonimiseerde verstrekking daarvan verzet (zie ook ABRvS 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264). Dat lijkt toch weer net iets anders dan de ook geaccepteerde vorm van motiveren voor een geheel dossier dat ogenschijnlijk bestaat uit verschillende soorten documenten (ABRvS 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3431). Gegeven het feit dat het in dat geval ging om een rijksrechercheonderzoek en ook het noemen van het soort documenten al te veel inbreuk maakte op belangen die de Wob beoogt te beschermen, zal daar het verschil hebben gemaakt.
  13. Inzagerechten Wmo 2015

  14. Overigens gaat deze uitspraak niet over de vraag in hoeverre de Wmo 2015 en de daarin geregelde inzagerechten als bijzondere uitputtende regeling ten opzichte van de Wob heeft te gelden. Dat is logisch nu het verzoeker niet ging om zijn eigen gegevens, het verzoek ziet immers op gegevens van alle inwoners. Hoewel jurisprudentie over de verhouding tussen de regeling zoals opgenomen in de paragrafen 5.2 en 5.3 Wmo 2015 en de Wob niet bekend zijn, ligt het in de lijn der verwachting dat die regeling als bijzondere regeling hebben te gelden als het gaat om inzage verzoeker van betrokkene zelf. De parallel met de regeling uit de Jeugdwet is immers snel gemaakt en daar is wel jurisprudentie over bekend. De Afdeling stelde daarover vast dat de Jeugdwet, met artikel 7.3.10 een regeling vormt die voorgaat op de Wob (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, AB 2018/212, m.nt. W.S. Zorg, G.E. Creijghton-Sluyk, 2018/95, m.nt. C.N. van der Sluis en T.G.J. van Anrhem).

Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wmo van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Den Haag,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.

Procesverloop

Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 18 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 6 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D. van Duuren, is verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1. Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing. Het wettelijk kader, waaronder het relevante artikel van de Wbp, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.

Verzoek

2. Bij brief van 13 februari 2017 heeft [appellant] bij het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een verzoek om informatie ingediend over toekenningen op grond van de Wmo, betreffende:

1) Gegevens van alle andere inwoners van de stad, vanaf 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017, waaronder alle gespreksverslagen, besluiten, de inhoud van dossiers, per indeling onder welk kopje de zaken geboekt zijn aangaande de Wmo15.

2) Alle adviezen van de GGD en het aantal adviezen dat is gevraagd door de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten.

3) Gegevens over de reden van toekenning van verhuiskosten aan anderen en de motivering daarvan.

4) Gegevens over het aantal keren dat een airconditioning is toegekend.

5) Gegevens over het aantal keren dat een verhuiskostenvergoeding is toegekend inzake overlast van buren.

6) Gegevens over het aantal keren dat isolatiemateriaal is geplaatst, bijvoorbeeld op ramen of om het geluid van een cv-ketel tegen te houden.

7) Gegevens over de interne instructies over het zenden van gespreksverslagen aan burgers.

Besluitvorming college

3. Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat het aantal verzoeken dat bij de GGD in het kader van de Wmo is aangevraagd over 2015 reeds openbaar is. Daarbij is een link verstuurd van de informatie. De aantallen aangevraagde adviezen in 2016 en januari 2017 zijn openbaargemaakt, omdat deze nog niet op internet waren gepubliceerd. Voor het overige is het verzoek afgewezen. Deze informatie bevat volgens het college informatie over de gezondheid van personen. Deze gegevens vallen onder de medische geheimhoudingsplicht, zoals bedoeld in artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW), en mogen daarom ook niet aan derden worden verstrekt. Reeds hierom verzetten de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder d, en 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich tegen openbaarmaking. Ook door het weglakken van persoonsgegevens wordt in strijd met de Wbp medische informatie openbaar gemaakt. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat in de gevraagde gegevens bijzondere kenmerken van personen staan die ook met het weglakken van persoonsgegevens zouden kunnen worden herleid tot personen. Informatie uit een Wmo-dossier bevat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor dit zou kunnen worden herleid tot personen. Openbaarmaking van deze documenten leidt tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betreffende personen, die naar het oordeel van het college zwaarder weegt dan openbaarmaking voor een ieder. Voorts bestaan er geen documenten met betrekking tot het aantal vergoedingen voor verhuiskosten, airconditioning en isolatiemateriaal op grond van de Wmo, aangezien de beschikkingen niet volgens die categorieën zijn gelabeld. Ook een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers bestaat niet, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft het standpunt van het college in het verweerschrift gevolgd, dat het verzoek van [appellant] geen Wob-verzoek is. Uit het dossier volgt volgens de rechtbank dat [appellant] de gegevens heeft opgevraagd in het kader van zijn aanvragen en procedures om Wmo-voorzieningen. Nu het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek, is geen sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zodat de reactie op dit verzoek geen besluit is in de zin van de Awb waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het college had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.

Wob-verzoek

5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn verzoek om informatie een Wob-verzoek is. Hij heeft de intentie gehad om een Wob-verzoek te doen en openbaarheid voor een ieder beoogd, zoals ook door de bezwaarschriftencommissie is vastgesteld.

5.1. [appellant] heeft een omvangrijk informatieverzoek bij het college ingediend dat hij als een Wob-verzoek heeft aangeduid. Verder heeft hij gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en richt het verzoek zich niet op hem betreffende gegevens.

Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek. Het bezwaar is dan ook ten onrechte door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.

Het betoog slaagt.

Conclusie hoger beroep en vervolg

6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.

7. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens kan worden geweigerd omdat het om medische gegevens gaat. Het college kan met weglakking van de persoonsgegevens de Wmo-besluiten zodanig anonimiseren, dat deze gegevens niet zijn te herleiden tot personen en de persoonlijke levenssfeer niet in geding komt. Voor verstrekking komt in ieder geval in aanmerking het “besluit” en de passage “motivering”, aldus [appellant]. Dan kan door hem worden bezien wat is toegekend en waarom. Verder stelt hij dat de omstandigheid dat het college de dossiers niet heeft gelabeld volgens de door hem aangegeven categorieën, geen reden is om de gevraagde gegevens niet te verstrekken.

7.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de door het college overgelegde documenten overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft het Wob-verzoek terecht zo opgevat dat [appellant] heeft verzocht om informatie uit Wmo-dossiers. Onder verwijzing naar de overgelegde documenten heeft het college gesteld, hetgeen ter zitting van de Afdeling nog is toegelicht, dat een Wmo-dossier in beginsel is opgebouwd uit de volgende stukken:

A. een aanvraag voor een voorziening;

B. al dan niet een oproep voor een sociaal-medisch advies,

C. al dan niet een sociaal-medisch advies met als onderdeel “Rapportage arts” dat het verslag is van het gesprek tussen cliënt en arts, het gespreksverslag, en een door die arts ingevulde functioneringstabel Wmo;

D. een besluit inzake het toekennen van een voorziening.

Voor zover om meer dan die stukken is gevraagd, heeft het college genoegzaam onderbouwd dat gegevens over redenen en aantallen en een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers niet bestaan. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.

Sociaal medisch-adviezen en functioneringstabellen (C)

7.2. Het sociaal medisch-advies en de functioneringstabel Wmo zijn aan te merken als een dossier, bedoeld in artikel 454 van Boek 7 van het BW. In artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het BW is vastgelegd dat de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener, behoudens in bij of krachtens de wet geregelde gevallen, alleen met toestemming van de patiënt kan worden opgeheven. Uit de laatste volzin van het eerste lid van dit artikel volgt dat de verstrekking van inlichtingen over de patiënt kan geschieden zonder in achtneming van de in de voorgaande volzinnen van dit artikellid bedoelde beperkingen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht. Daarbij moet volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling worden gedacht aan de voor artsen geldende verplichtingen tot het verstrekken van informatie aan derden krachtens de Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken of de Quarantainewet (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 39).

Voorts volgt uit artikel 458 van Boek 7 van het BW dat, indien wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde vereisten, zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid aan een ander desgevraagd inlichtingen over de patiënt of inzage in de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt. Hierbij kan volgens de totstandkomingsgeschiedenis worden gedacht aan onderzoeken naar de oorzaken van ziekten, naar de kwaliteit van het medisch handelen of naar de effectiviteit van programma’s ter voorkoming van chronische ziekten (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 15). Verstrekking van medische gegevens voor onderzoek buiten het gebied van de volksgezondheid wordt niet bestreken door artikel 458 van Boek 7 van het BW. Daarvoor is dus steeds toestemming van de patiënt nodig.

Uit het vorenstaande volgt dat de artikelen 457 en 458 van Boek 7 van het BW een bijzondere openbaarmakingsregeling bevatten met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Toepassing van de Wob zou afbreuk doen aan de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. Het college heeft ten aanzien van de sociaal-medisch adviezen en functioneringstabellen ten onrechte de Wob van toepassing geacht. Het Wob-verzoek is in zoverre, zij het op onjuiste gronden, terecht afgewezen.

Het betoog faalt in zoverre.

Aanvragen (A), oproepen (B) en besluiten (D)

7.3. Zoals namens het college ter zitting van de Afdeling nader is toegelicht, is openbaarmaking van deze stukken integraal geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob neergelegde uitzondering voor bijzondere persoonsgegevens. Indien deze grond niet van toepassing zou zijn heeft het college zich beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat deze stukken geheel bestaan uit gegevens als bedoeld in artikel 2 van de Wbp. Uit de door het college ter illustratie overgelegde voorbeelden volgt dit niet. Het standpunt van het college dat in zoverre reeds voldoende is dat de stukken onderdeel zijn van een Wmo-dossier, is daartoe niet toereikend. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de stukken geheel geweigerd konden worden in verband met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college dient per documentonderdeel, dan wel per categorie documenten te motiveren waarom de Wob zich tegen geanonimiseerde verstrekking daarvan verzet. Het college heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb verzuimd aan de besluitvorming een deugdelijke motivering ten grondslag te leggen. Het besluit van 3 augustus 2017 is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen.

Het betoog slaagt in zoverre.

Conclusie beroep

8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft. Het college dient in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

Judiciële lus

9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

10. Voor proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 augustus 2017, kenmerk B.3.17.0806.001, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’; de omvang van het intern beraad. Het onderscheid tussen feiten en persoonlijke beleidsopvattingen.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 februari 2019

1. De ‘bouwmarkt-oorlog’ levert voldoende jurisprudentie op, zo ook als het gaat om de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en meer in het bijzonder de werking van artikel 11 van de WOB 1992. Eind 2017 ging de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) nog ‘om’ door te stellen dat het interne karakter van een beraad ontvalt indien daarbij een derde is betrokken die een eigen belang behartigt. Zo werd het dat (de advocaat van) een aanvrager van een vergunning geen bescherming toekomt van artikel 11 WOB 1992 (ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, AB 2018/178, m.nt. C.A. Geleijnse, Gst. 2018/58, m.nt. C.N. van der SluisBR 2018/18, m.nt. J. oude Egbrink, JB 2018/23). Ook in de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling enkele belangrijke oordelen over de toepassing van dat artikel 11 WOB 1992.
2. Een eerste aspect is de vraag naar de zoektocht van het oogmerk van de opsteller van een bepaald document, in dit geval een concepteindrapport. Het volgt uit de parlementaire geschiedenis dat dit oogmerk van belang is voor het beantwoorden van de vraag of een document is opgesteld ten behoeve van het intern beraad (Kamerstukken II 1986/87, 19859, 3, p. 13 en 38). De zoektocht naar dat oogmerk komt tot uitdrukking in de nodige jurisprudentie (ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114, AB 2008/232, m.nt. P.J. Stolk, JB2008/162 en ABRvS 14 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1470, AB 2008/215, m.nt. P.J. Stolk, JB 2008/142, m.nt. M. Overkleeft-Verburg). Zo ook dus in de hier opgenomen uitspraak.
3. De zoektocht in deze kwestie valt uiteen in een aantal stappen. Voor de praktijk nuttig om de redeneerlijn van de Afdeling nader te analyseren door de verschillende onderdelen uit elkaar te trekken:
Wie is de opsteller?
Bij een ambtenaar of bestuurder is de vraag snel beantwoord en kan daaruit ook worden opgemaakt dat het een stuk van intern beraad betreft. Bij een externe kan diens rol bij de aangelegenheid nog van belang zijn. Zo ook hier, waarbij de Afdeling dus de ‘nieuwe lijn’ betrekt, zoals hiervoor al beschreven. Ingeval de externe opsteller van het document niet of niet uitsluitend het belang van het bestuursorgaan dient, dan ontvalt ook daarmee het interne karakter. Die beoordeling leidt hier tot de conclusie dat de externe, het Bureau Stedelijke Planning, bij het intern beraad betrokken is. Dit bureau heeft immers in opdracht van Netwerkstad Twente, onderzoek gedaan naar de behoefte aan vestigingen van grootschalige detailhandel in de regio Twente. Van belang dus voor de bouwmarkten die zich ook in de regio Twente willen vestigen. Dit bureau, aldus de Afdeling, heeft hierbij geen eigen belang.
Wat is het document (deel I)?
Opgeworpen wordt in dit geval dat een rol speelt dat het rapport niet is vastgesteld door de opdrachtgever of een bestuurder daarvan. De daaruit voortvloeiende conceptstatus – onder andere dus tot uitdrukking komend in de titel – doet volgens de Afdeling niet ter zake. Het oogmerk is immers klip en klaar. Het vaststellen kan in bepaalde gevallen overigens wel een factor van belang zijn voor het al dan niet aanmerken als een document van intern beraad (zie voor een bijzondere uitspraak ABRvS 12 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3405, AB 2007/338, m.nt. P.J. Stolk).
Aan wie is het document verstrekt?
Intern beraad laat zich definiëren als beraad binnen een bestuursorgaan dan wel een kring van bestuursorganen (artikel 1 aanhef en onder c van de WOB, vgl. ABRvS 24 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6306). Wordt de kring erg groot of onbepaald, dan ontvalt ook daarmee het interne karakter (ABRvS 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049). Als de kring groot is geworden zonder een besluit van het bestuursorgaan – lekken of anderszins – dan ontvalt het intern beraad karakter niet (ABRvS 27 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4972, AB 2009/232, m.nt. P.J. Stolk).
Wat is het document (deel II)?
Eerder zagen we dat de conceptstatus niet maakt dat daarmee – nu het niet is vastgesteld door een bestuurder of de opdrachtgever – geen sprake is van intern beraad. Die conceptstatus maakt het volgens de Afdeling wel aannemelijk dat het bedoeld is voor intern gebruik. De mogelijke bedoeling dat een definitieve versie uiteindelijk wel openbaar gemaakt zou worden, doet daaraan niet af. Let hierbij wel op, als documenten wel definitief en openbaar zijn gemaakt, kan alleen daar waar een concept afwijkt van de definitieve versie artikel 11 WOB 1992 worden ingeroepen. Op de al openbare onderdelen is de WOB overigens niet van toepassing (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2424 en ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616).
4. Artikel 11 WOB 1992 kan vervolgens, als eenmaal is vastgesteld dat het document bestemd is voor intern beraad, enkel worden ingeroepen in het geval dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten. De beoordeling vindt plaats op het niveau van het zelfstandig onderdeel van een document (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der SluisJB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink). Hieronder wordt in elk geval een alinea of een sheet van een presentatie verstaan (ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:616). Die beoordeling dient wel expliciet plaats te vinden. Deze jurisprudentie leek het ‘lakken door de overheid’ een stuk te vergemakkelijken.
5. Bijzonder is dat de Afdeling het betoog van Praxis als terecht bestempeld waarbij kennelijk de per januari 2018 ingezette lijn wel weer aardig wordt ingeperkt. De Afdeling stelt immers dat beoordeeld moet worden of de persoonlijke beleidsopvatting kan worden gescheiden van feitelijke gegevens die in hetzelfde onderdeel staan. Dat neigt toch weer terug te gaan naar het lakken binnen een zelfstandig onderdeel. Dat staat weer haaks op voornoemde lijn, die onder andere ook tot uitdrukking komt in een uitspraak over een concept PlanMER (ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3299, M en R 2019/27, m.nt. M.A.A. Soppe). Terecht merkt Soppe in zijn noot op dat een PlanMER ingevolge artikel 7.7 eerste lid van de Wet milieubeheer voldoende feitelijkheden zou moeten bevatten, maar dat maakt het oordeel van de Afdeling in dat geval niet anders.
6. Die uitspraak laat zich moeilijk op één lijn plaatsen met de hier opgenomen uitspraak. De Afdeling lijkt immers toch aan te sturen op het beoordelen op de verwevenheid en het toch, zolang die verwevenheid er niet is, tot een beperkter lakken over te gaan. Bestuursorganen doen er dus goed aan om niet al te gemakkelijk over te gaan tot het lakken van hele alinea’s of sheets als een persoonlijke beleidsopvatting, of een weigeringsgrond van artikel 10 WOB 1992, aan het weigeren van een gedeelte ten grondslag kan worden gelegd. Weigeren op basis van artikel 11 WOB 1992 kan dus nog altijd alleen maar als de feiten verweven zijn. Daarmee is de ogenschijnlijk nieuwe lijn sinds 31 januari 2018, een stuk minder nieuw dan eerder gedacht. Die lijn kenden we immers al lang (zie bijv. ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114, AB 2008/232, m.nt. P.J. Stolk, JB 2008/162).

Uitspraak op het hoger beroep van:

Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V., beide gevestigd te Amsterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952 in het geding tussen:

Praxis

en

het college van burgemeester en wethouders van Enschede.

Procesverloop

Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college een verzoek van Praxis om openbaarmaking van informatie niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college het door Praxis daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om openbaarmaking deels ingewilligd.

Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank het door Praxis daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering van de openbaarmaking van het conceptrapport-Wiertsema, het besluit van 25 juli 2017 in zoverre vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Praxis hoger beroep ingesteld.

Het college en Hornbach Holding B.V. en Hornbach Real Estate Enschede B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Hornbach) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college het conceptrapport-Wiertsema openbaar gemaakt en opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.

Praxis en Hornbach hebben gereageerd op het besluit van 27 maart 2018.

Praxis en Hornbach hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar Praxis, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. S. Ravelli, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Wevers en J.J. Bakker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hornbach, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, als belanghebbende gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.    Bij brief van 9 januari 2017 heeft Praxis het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van “alle op de ontwikkeling van de Hornbach-vestiging aan de DCW locatie Kuipersdijk/Zuiderval betrekking hebbende stukken, waaronder (maar niet beperkt tot) de op 12 april 2016 gesloten (ver)koopovereenkomst”.

Regelgeving

2.    Artikel 1 van de Wob luidt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…];

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

[…]

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

[…]”

Artikel 11, eerste lid, luidt:

“In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.”

Besluit van het college van 25 juli 2017

3.    Bij het besluit van 25 juli 2017 heeft het college het bezwaar van Praxis tegen het niet in behandeling nemen van haar Wob-verzoek gegrond verklaard. Het college heeft alsnog acht documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de namen van ambtenaren. Van twee documenten heeft het college openbaarmaking geweigerd. Het betreft het conceptrapport Geohydrologisch Advies Ontwikkeling Hornbach in Enschede van Wiertsema en Partners van 17 maart 2015 (hierna: het conceptrapport-Wiertsema) en het concepteindrapport Behoefte grootschalige detailhandel in Twente van Bureau Stedelijke Planning B.V. van 23 november 2016 (hierna: het concepteindrapport-BSP). Het college heeft openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens het college zijn de documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen.

Aangevallen uitspraak

4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het conceptrapport-Wiertsema is opgesteld ten behoeve van intern beraad, maar dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dit rapport persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom ten onrechte geweigerd dit document openbaar te maken.

Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad, nu het is opgesteld met het oogmerk om een regionale visie op of een toetsingskader voor grootschalige detailhandel te ontwikkelen. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet bepalend dat het concept niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente – een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal – of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie van het rapport is opgesteld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat, nu daarin aan de opdrachtgever voorstellen worden gedaan voor de te maken keuzes ten aanzien van vestigingen van grootschalige detailhandel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.

Besluit van het college van 27 maart 2018

5.    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 27 maart 2018 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Bij dit besluit heeft het college het conceptrapport-Wiertsema alsnog openbaar gemaakt en aan Praxis verstrekt. Tevens heeft het college opnieuw besloten het concepteindrapport-BSP niet openbaar te maken.

Beoordeling van het hoger beroep

Intern beraad

6.    Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zij voert aan dat het document is opgesteld met het oogmerk om openbaar te worden gemaakt. Dit oogmerk is niet tenietgedaan door het besluit van de betrokken gemeenten om de inhoud van het rapport niet te onderschrijven, waardoor het document uiteindelijk niet openbaar is gemaakt.

6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externen kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet of niet uitsluitend in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.

6.2.    Het concepteindrapport-BSP is in opdracht van Netwerkstad Twente opgesteld door Bureau Stedelijke Planning B.V. (hierna: BSP). Het doel ervan is om inzicht te krijgen in de behoefte aan vestigingen van grootschalige detailhandel in de regio Twente, zodat daarover op regionaal en lokaal niveau beleidsafwegingen kunnen worden gemaakt. BSP heeft geen eigen belang bij de uitkomst hiervan, maar is met het oog op de ervaring en deskundigheid met betrekking tot het onderwerp gevraagd om het rapport op te stellen.

De rechtbank heeft terecht – en in hoger beroep onbestreden – overwogen dat voor beantwoording van de vraag of het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad niet bepalend is dat het document niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie is opgesteld. Bepalend is immers het oogmerk waarmee het document is opgesteld. Er zijn geen aanknopingspunten om ervan uit te gaan dat het concepteindrapport-BSP ook aan andere organisaties of personen dan Netwerkstad Twente en de daarin verenigde gemeenten is toegezonden. Nu het voorts een conceptversie betreft, is aannemelijk dat het document diende voor gebruik binnen Netwerkstad Twente en de daarbij betrokken gemeenten, zodat bijvoorbeeld wijzigingen op het rapport konden worden voorgesteld. Ook indien ervan uit wordt gegaan dat het, zoals Praxis stelt, de bedoeling was om de definitieve versie van het rapport naar buiten te brengen, is er geen aanleiding om aan te nemen dat ook de conceptversie met dat oogmerk is opgesteld. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het document is opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Het betoog faalt.

Persoonlijke beleidsopvattingen

7.    Voorts betoogt Praxis dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zij voert aan dat het rapport een ruimtelijk-functionele effectenanalyse van de marktruimte voor grootschalige detailhandel bevat. Een dergelijk rapport bevat berekeningen en gegevens van feitelijke aard, waaruit geen beleidsopvatting kan worden afgeleid. Praxis acht het niet voorstelbaar dat, voor zover het document al persoonlijke beleidsopvattingen bevat, deze niet kunnen worden gescheiden van de feitelijke gegevens. Ten onrechte heeft het college niet per alinea bezien of er persoonlijke beleidsopvattingen in staan en, voor zover dat al het geval is, of die zodanig verweven zijn met feitelijke gegevens dat ze daarvan niet kunnen worden gescheiden.

7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314), heeft de wetgever met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of  uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13) Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document – zoals een alinea – te bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar te scheiden zijn. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

7.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van het concepteindrapport-BSP.

In het document is beschreven welke trends en ontwikkelingen waarneembaar zijn in de detailhandel, wat de invloed daarvan is op winkelgebieden en vestigingen van grootschalige detailhandel, welke behoefte er in het algemeen is aan grootschalige detailhandel en welk beleid er landelijk, regionaal en lokaal is ten aanzien van grootschalige detailhandel. Verder wordt in het document, onder meer aan de hand van cijfers over het bestaande winkelaanbod en vergelijking met landelijke gegevens of gegevens van andere regio’s, ingegaan op de vraag wat in Twente de behoefte is aan vestigingen van grootschalige detailhandel. Het document sluit af met mogelijke scenario’s en strategieën en een advies voor een beleidslijn.

7.3.    Praxis betoogt terecht dat het college ten onrechte niet per zelfstandig onderdeel van het document heeft bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en zo ja, of die kunnen worden gescheiden van feitelijke gegevens die in hetzelfde onderdeel staan.

7.4.    Voorts volgt uit de in overweging 7.2 opgenomen korte weergave van de inhoud van het concepteindrapport-BSP dat een groot deel van dit document bestaat uit een beschrijving van feitelijke ontwikkelingen en verwachtingen alsmede de cijfermatige onderbouwing daarvan. Dat deze beschrijving, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, enigszins gekleurd is door de opsteller van het document, is onvoldoende om het als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. Dat in het concepteindrapport-BSP op diverse plaatsen persoonlijke beleidsopvattingen staan, waarbij het met name gaat om het in hoofdstuk 4 opgenomen advies voor een beleidslijn, betekent voorts niet dat openbaarmaking van het gehele rapport op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht worden geweigerd. Op grond van deze bepaling kan immers slechts openbaarmaking worden geweigerd van de zelfstandige onderdelen van een document die persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feitelijke gegevens bevatten. Een groot aantal zelfstandige onderdelen van het concepteindrapport-BSP bevat echter in het geheel geen persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college openbaarmaking van dit document terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd.

Het betoog slaagt.

Conclusie

8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 25 juli 2017 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Voor zover het dit document betreft, dient het college in een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te beslissen op het verzoek om openbaarmaking. Daarbij dient het college alsnog per zelfstandig onderdeel van het document te bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen en eventueel daarmee verweven feitelijke gegevens bevat. Voor zover dat het geval is, kan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Voor zover dat niet het geval is en er voor het overige geen grond is om openbaarmaking te weigeren, dienen de desbetreffende onderdelen van het document openbaar te worden gemaakt. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Beroep tegen het besluit van 27 maart 2018

9.    Bij het besluit van 27 maart 2018 heeft het college opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Dit was niet noodzakelijk, omdat de rechtbank het beroep van Praxis ongegrond heeft verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Aan de herhaalde weigering om dit document openbaar te maken heeft het college geen gewijzigde of aanvullende motivering ten grondslag gelegd. Gelet op hetgeen onder 7.4 is overwogen, kan deze weigering dan ook niet in stand blijven.

10.    Het beroep van Praxis tegen het besluit van het college van 27 maart 2018 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, vernietigen.

Slotoverweging

11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 25 juli 2017, kenmerk BZ.1.17.0201.001/1700018254, in zoverre;

V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 27 maart 2018, kenmerk 1800028821, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;

VI.    vernietigt dat besluit in zoverre;

VII.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Enschede te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.

w.g. Borman    w.g. Herweijer

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: aanvechten van een geheimhoudingsbesluit en een afwijzing van een verzoek tot opheffing van geheimhouding

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 5 december 2018

  1. Het opleggen van geheimhouding en de samenhang met een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) blijft soms puzzelen. De hier opgenomen uitspraak geeft een nadere duiding van de wijze waarop een dergelijk verzoek moet worden gekwalificeerd en waar het in een procedure die volgt op zo’n verzoek nog over kan gaan.
  2. Eerder oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat een dergelijk WOB-verzoek van kleur verschiet althans tevens een verzoek om opheffing van de eerder opgelegde geheimhouding is. Daarbij werd de indiener van dat verzoek ook als belanghebbende aangemerkt. Een directe betrokkenheid bij het onderwerp of het zijn van raadslid of iets dergelijks was daarmee geen vereiste meer (ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140, AB 2017/11, m.nt. M.A.J. West, Gst2017/50, m.nt. J. Korzelius en C.N. van der Sluis, JB 2017/19, m.nt. J.L.W. Broeksteeg).
  3. In de hier opgenomen uitspraak gaat het om een gespreksverslag waar de geheimhouding op is gelegd door de burgemeester aan enkele raadsleden, fractievoorzitters (artikel 25 lid 2 Gemw). Van enige bekrachtiging door de gemeenteraad – en het daarmee bevoegd worden van de gemeenteraad om over het al dan niet opheffen van de geheimhouding te beslissen – is dus geen sprake. Dat is immers enkel aan de orde als de geheimhouding is opgelegd aan de gehele raad. Vandaar ook dat het geschil zich afspeelt tussen degene die het verzoek heeft ingediend en de burgemeester. In eerste instantie werd het verzoek afgewezen onder verwijzing naar de opgelegde geheimhouding. Nadien heeft de burgemeester dit – zoals gebruikelijk in de periode voor november 2016 – nader gemotiveerd onder verwijzing naar de weigeringsgronden uit de WOB (onevenredige benadeling en de persoonlijke levenssfeer). Vervolgens is dit besluit – na november 2016 – een tweede maal gewijzigd vanwege voornoemde jurisprudentie. De burgemeester wijst in dat besluit het verzoek om opheffing van de geheimhouding eveneens af.
  4. Voor ligt in hoger beroep of de rechtbank terecht als uitgangspunt heeft gehanteerd dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding niet ter discussie kon staan. Appellant meende op inhoudelijke gronden dat dit besluit onrechtmatig was, nu geen sprake kon zijn van genoemde weigeringsgronden. Bovendien meende appellant dat – nu het verzoek tot openbaarmaking ook een verzoek tot opheffing is – vanzelf ook in deze fase nog ter beoordeling voorlag de juistheid van de redenen voor oplegging van de geheimhouding en de vraag of oplegging rechtmatig was destijds.
  5. De Afdeling volgt de lijn van de rechtbank en stelt dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding formele rechtskracht heeft gekregen. Tegen dat besluit stond bezwaar en beroep open. Appellant heeft die rechtsmiddelen niet gebruikt, ook niet binnen twee weken nadat hem het besluit tot geheimhouding bekend was geworden. Het besluit tot het opleggen van de geheimhouding staat dus niet ter discussie. Wel het besluit tot het niet opheffen van de geheimhouding en dit wordt beoordeeld naar de stand van zaken op het moment van dat besluit. Theoretisch kan het dus zo zijn dat het opleggen van de geheimhouding op onjuiste gronden is gedaan, maar de feiten zodanig zijn bij het besluit tot afwijzing van het verzoek tot opheffing dat de geheimhouding daarmee alsnog gehandhaafd kan blijven. Andersom zou het ook zo kunnen zijn dat de geheimhouding met de feiten en omstandigheden van op rechtmatige wijze kon worden opgelegd, maar er geen reden meer bestaat om die geheimhouding niet op te heffen in een latere fase. De inhoudelijke vraag of geheimhouding terecht (nog altijd) op een document rust wordt dus ‘ex nunc’-plus getoetst. Die toetsing is overigens tweeledig. Een volle toets vindt plaats op de vraag of er een belang is als genoemd in artikel 10 WOB. In dit geval wordt dat ook in de fase van het al dan niet opheffen van de geheimhouding aanwezig geacht. Openbaarmaking van het gespreksverslag belemmert het functioneren van de fractievoorzitters en het openbaar bestuur, het kan de relatie tussen burgemeester en fractievoorzitters schaden en dus is sprake van onevenredige benadeling van betrokkenen. Bovendien is er sprake van een gevoelig gespreksonderwerp. Derhalve heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen weigeren de geheimhouding op te heffen. Met het oordeel over het redelijkerwijs kunnen weigeren wordt invulling gegeven aan de meer terughoudende toets aangaande de bevoegdheidsuitoefening. Meer indringend wordt getoetst of sprake is van de weigeringsgronden van artikel 10 WOB. Dit onderscheid in beoordeling kennen we van de toetsing van het besluit tot oplegging van de geheimhouding (zie bijvoorbeeld Rechtbank Zeeland-West-Brabant 28 mei 2018, ECLI:NL:RBZWB:2018:3250).

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van appellant sub 1 om openbaarmaking van een verslag van een gesprek op 25 augustus 2014 afgewezen. (Terschelling)

Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.
[appellant sub 1], wonend te Formerum, gemeente Terschelling,
2.
de burgemeester van Terschelling,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2017 in zaak nr. 16/4178 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de burgemeester.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van een verslag van een gesprek op 25 augustus 2014 (hierna: het gespreksverslag), afgewezen.
Bij besluit van 16 september 2016 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gewijzigd in die zin dat hij het bezwaar deels gegrond heeft verklaard en het verzoek van [appellant sub 1] om de geheimhouding van het gespreksverslag op te heffen, heeft afgewezen.
Bij uitspraak van 31 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het niet in het bestreden besluit van 16 september 2016 alsnog nemen van een besluit op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding, het bestreden besluit vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding, het beroep ongegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen de overige onderdelen van het bestreden besluit en het beroep ongegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit van 11 januari 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 9 januari 2018 heeft [appellant sub 1] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
[appellant sub 1] heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. D. Kist en mr. M.S. Spek, beiden advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.E. Stiemsma, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

1.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

​2.
Op 25 augustus 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de burgemeester, vier fractievoorzitters van de gemeenteraad van Terschelling, de gemeentesecretaris en de griffier van de gemeenteraad. Dat gesprek ging over het handelen van A.C. Schweigmann, die daarbij als toenmalig fractievoorzitter van de politieke partij Plaatselijk Belang Terschelling (hierna: PBT) zelf aanwezig was. Van dat gesprek is het gespreksverslag gemaakt. Bij brief van 25 december 2015 heeft [appellant sub 1], als raadslid van PBT, de burgemeester verzocht om inzage in het gespreksverslag. Bij brief van 2 februari 2016 heeft de burgemeester die inzage geweigerd. Volgens de burgemeester rust op het gespreksverslag geheimhouding als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Na overleg met de huidige fractievoorzitters heeft hij besloten de geheimhouding niet op te heffen.

​3.
Op 29 februari 2016 heeft [appellant sub 1] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) de burgemeester verzocht om openbaarmaking van het gespreksverslag.

Besluitvorming

​4.
Bij het besluit van 15 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van het gespreksverslag afgewezen. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij op het gespreksverslag geheimhouding heeft opgelegd als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. De burgemeester heeft erop gewezen dat de door hem opgelegde geheimhouding op een document blijft rusten, totdat hij de geheimhouding opheft.

5.
De burgemeester heeft de afwijzing bij het besluit van 16 september 2016 onder verbetering van de motivering gehandhaafd. De burgemeester heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet de bevoegdheid heeft om ten aanzien van stukken geheimhouding op te leggen, indien zich belangen voordoen als bedoeld in artikel 10 van de Wob. In dit geval heeft hij de belangen uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, aanwezig geacht. Hiertoe is redengevend dat het gespreksverslag betrekking heeft op een persoon en het belang van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen aan de orde is. Gelet hierop heeft de burgemeester ten aanzien van het gespreksverslag, ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet geheimhouding opgelegd. De geheimhoudingsregeling uit de Gemeentewet bevat een uitputtende openbaarmakingsregeling die aan toepassing van de Wob in de weg staat.

​6.
Bij het besluit van 11 januari 2017 heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gewijzigd. Hij heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat hij het verzoek van [appellant sub 1] tevens had moeten opvatten als een verzoek om opheffing van de geheimhouding. Hij heeft hiertoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140. De burgemeester heeft dat verzoek vervolgens afgewezen.

Aangevallen uitspraak

​7.
De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bij het besluit van 16 september 2016 ten onrechte niet heeft beslist op het verzoek tot opheffing van de geheimhouding en dat dit besluit daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft voorts overwogen dat vaststaat dat de burgemeester gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Het besluit tot oplegging van geheimhouding is volgens de rechtbank niet in geschil. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de burgemeester zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat opheffing van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag kan leiden tot onevenredige benadeling van het functioneren van de betrokken personen, onder wie de burgemeester. De burgemeester heeft de opheffing van de geheimhouding en de openbaarmaking van het gespreksverslag daarom in redelijkheid kunnen weigeren.

Hoger beroep

​8.
[appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de oplegging van de geheimhouding niet in geschil is en dat de geheimhouding vaststaat. Hij voert hiertoe aan dat hij in zijn beroepschrift uitdrukkelijk heeft betoogd dat het besluit tot oplegging van de geheimhouding in strijd is met artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet en derhalve onrechtmatig is genomen. Nu tegen dat besluit zowel in bezwaar als in beroep gronden zijn aangevoerd, had de rechtbank ook dit besluit moeten toetsen en had zij nooit tot het oordeel kunnen komen dat oplegging van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag een feit is waarmee rekening dient te worden gehouden en dat dit geen onderwerp van geschil was. Bovendien dient een verzoek tot openbaarmaking van stukken altijd tevens te worden opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding. In het kader van de vraag of geheimhouding zou moeten worden opgeheven, dient ook te worden beoordeeld of de redenen voor oplegging en de oplegging zelf rechtmatig zijn, aldus [appellant sub 1].

​8.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3140 zijn besluiten tot het opleggen van geheimhouding en tot het weigeren van de opheffing daarvan primair gericht tot de leden van de raad. Deze besluiten hebben voor hen rechtsgevolgen. In zijn algemeenheid is echter niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door deze besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt en zij daarom belanghebbende daarbij zijn. De Afdeling heeft in die uitspraak vervolgens overwogen dat een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, altijd tevens dient te worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding. Dit betekent dat de indiener van het verzoek zowel belanghebbende is bij het besluit op het verzoek om openbaarmaking als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding.

​8.2.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de oplegging van de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag vaststaat en dat daarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van het verzoek om openbaarmaking van het gespreksverslag op grond van de Wob. Hoewel het verzoek op grond van de Wob tevens moet worden opgevat als een verzoek om opheffing van de geheimhouding, bestaat geen grond voor het oordeel dat in het kader van dat laatste verzoek tevens dient te worden beoordeeld of de geheimhouding destijds terecht is opgelegd. Hiertoe overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] tegen het besluit tot oplegging van geheimhouding geen bezwaar heeft gemaakt. Dat het besluit tot opleggen van geheimhouding niet aan [appellant sub 1] bekend is gemaakt, maakt dat niet anders. Het was aan [appellant sub 1] om binnen twee weken nadat hij van het bestaan van het besluit op de hoogte was geraakt of had kunnen raken, zijn bezwaren kenbaar te maken. Nu hij dat niet heeft gedaan, is dat besluit in rechte onaantastbaar. Derhalve staat thans alleen ter beoordeling of ten tijde van het verzoek om opheffing ervan nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd over de oplegging van de geheimhouding aan het gespreksverslag behoeft daarom geen bespreking. Voor het oordeel dat, zoals [appellant sub 1] heeft betoogd, de rechter een besluit op een bezwaar tegen de oplegging van geheimhouding anders toetst dan een besluit op bezwaar tegen de afwijzing van een verzoek om opheffing van de geheimhouding, in die zin dat in het laatste geval de toets terughoudender is, bestaat geen grond. In beide gevallen toetst de rechter of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van het stuk ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob voordoet en of het bestuursorgaan in dit geval in redelijkheid op grond van artikel 25 van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.
Het betoog faalt.

​9.
[appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester heeft mogen weigeren de geheimhouding op te heffen. Hij voert hiertoe aan dat de belangen zoals opgenomen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zich niet voordoen. Als die belangen zich al voordoen, dient het publieke belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder te wegen dan de te beschermen belangen die door de burgemeester worden aangevoerd. Het zou aan een goed functionerende democratie in de weg staan als burgers niet kunnen vernemen hoe binnen de politieke arena wordt gedacht over het functioneren en de ambtsbekleding van politici. Het voeren van een gebruikelijk politiek debat tussen verschillende fractieleden is inherent aan het functioneren van de gemeenteraad. Het gesprek dat gaat over andere fractieleden dient, zoals gezegd, een politiek debat te zijn dat in de politieke arena en dus geheel in de openbaarheid plaatsvindt, aldus [appellant sub 1].

​9.1.
Vooropgesteld wordt dat de raadsvergadering, de agenda, de vergaderstukken en de besluitenlijsten van de raad op grond van de Gemeentewet in beginsel openbaar zijn. Een uitzondering geldt voor stukken waarop artikel 25 van de Gemeentewet is toegepast.

​9.2.
De Afdeling heeft kennis genomen van het gespreksverslag. De burgemeester heeft terecht het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij het gesprek betrokken partijen aanwezig geacht. Opheffing van de geheimhouding kan in de toekomst belemmerend werken voor het functioneren van de fractievoorzitters en het openbaar bestuur op Terschelling, maar kan ook de relatie tussen de burgemeester en de fractievoorzitters schaden, hetgeen een onevenredige benadeling voor betrokkenen oplevert. Dat de persoon over wie het gesprek ging, geen bezwaar heeft tegen openbaarmaking van het stuk dan wel opheffing van de geheimhouding ervan, doet daaraan derhalve niet af.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van betrokkenen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van opheffing van de geheimhouding. De rechtbank heeft hierbij terecht betrokken de gevoeligheid van het gespreksonderwerp en hetgeen tijdens dat gesprek is besproken alsmede de mogelijke gevolgen van dat gesprek voor de politieke verhoudingen op Terschelling. Voor het oordeel dat een gesprek tussen bepaalde fractieleden en de burgemeester over het functioneren van een specifiek raadslid inherent is aan het functioneren van de gemeenteraad en het verslag van zo een gesprek reeds daarom in het kader van het politieke debat openbaar zou moeten zijn, bestaat gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen geen grond. Op die openbaarheid kan immers een uitzondering worden gemaakt.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen weigeren de geheimhouding op te heffen.
Het betoog faalt.

​10.
Het hoger beroep is ongegrond.

Incidenteel hoger beroep

​11.
De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 16 september 2016 heeft vernietigd, omdat de burgemeester daarbij heeft nagelaten een besluit te nemen over het verzoek tot opheffing van de geheimhouding. Hij voert hiertoe aan dat hij dit gebrek reeds had hersteld met het wijzigingsbesluit van 11 januari 2017. Bij dat besluit heeft hij immers alsnog besloten over de opheffing van de geheimhouding. De wijziging gaat naar haar aard met gedeeltelijke intrekking van het oude besluit gepaard. Daarmee is dat onderdeel van het besluit van 16 september 2016 komen te vervallen en is daarvoor in de plaats gekomen de weigering om de geheimhouding die ten aanzien van het gespreksverslag is opgelegd op te heffen. Hoewel wijziging van een besluit niet in de weg staat aan vernietiging van het oude besluit door de rechtbank, dient daarbij wel belang te bestaan bij de indiener van het beroepschrift. [appellant sub 1] heeft echter geen belang bij de vernietiging van het oude besluit, aldus de burgemeester.

​11.1.
Het besluit van 11 januari 2017 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Bij dat besluit heeft de burgemeester zijn besluit van 16 september 2016 gehandhaafd en aangevuld. Daarmee is het besluit van 16 september 2016 vervangen. Ingevolge artikel 6:19, zesde lid, van de Awb staat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen of [appellant sub 1] nog belang heeft bij een vernietiging van het besluit van 16 september 2016. Zoals ter zitting toegelicht, heeft [appellant sub 1] hierbij geen ander belang dan het door hem betaalde griffierecht. Dat levert echter onvoldoende belang op. Van een ander belang bij vernietiging van dat besluit is niet gebleken. De rechtbank is derhalve ten onrechte overgegaan tot een gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 16 september 2016.
Het betoog slaagt.

​12.
Het incidenteel hoger beroep is gegrond.

Slotsom

​13.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 16 september 2016 heeft vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding.

​14.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II.
verklaart het incidenteel hoger beroep van de burgemeester van Terschelling gegrond;
III.
vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2017 in zaak nr. 16/4178, voor zover daarbij het bestreden besluit van 16 september 2016 is vernietigd, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [appellant sub 1] om opheffing van de geheimhouding;
IV.
bevestigt de uitspraak voor het overige.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: benadeling van het bestuursorgaan is ook een factor van belang

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 27 juni 2018

  1. De hier opgenomen uitspraak geeft inzicht voor de praktijk over de beoordeling van een besluit waarbij meerdere uitzonderingsgronden worden ingeroepen teneinde informatie niet te verstrekken. Bovendien wordt de reikwijdte van de uitzonderingsgrond ‘onevenredige benadeling’ (artikel 10, lid 2, onder g) nader geduid.
  2. Beide aspecten zijn interessant mede in het licht van de Wet open overheid die, zo leert een brief van juli van de initiatiefnemers (Kamerstukken I 2017/18, 33 328 K), via een wijzigingswetvoorstel (in te dienen in het najaar van 2018) toch een vervolg zal krijgen. In die wet is (vooralsnog dus) immers opgenomen dat de ‘onevenredige benadeling’ louter op zichzelf staand en niet subsidiair meer zou mogen worden ingeroepen teneinde informatie niet te verstrekken. Zie uitgebreid over de Woo, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; de behandeling van het Woo-verzoek (deel I)’, Gst. 2016/135; ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid besproken’, TvCR 2016, p. 242 e.v., N. Jak, ‘Semipublieke instellingen en de Wet open overheid’, NJB 2016/1475, M.E.M. Dujardin, ‘De actieve openbaarmaking van sancties door toezichthouders en de Wet open overheid’, NTB 2017/33. De werkwijze van de staatssecretaris in de hier opgenomen uitspraak zou onder de Woo dus niet meer kunnen.
  3. Hoe ook, voor ligt een verzoek tot openbaarmaking van verslagen van de hoorzittingen die zijn gehouden in het kader van de behandeling van klachten tegen ambtenaren van de NVWA. Dat klager geen kennis heeft van hetgeen is gewisseld tijdens het horen van degene waarover is geklaagd, hangt samen met de aard van een klachtprocedure. Anders dan bij bezwaar is het uitgangspunt niet dat partijen in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Verzoeker in kwestie had geklaagd over een (vermeende) onheuse bejegening door die ambtenaren bij een verzoek tot teruggave van een vertrouwelijk klantendossier in 2013/2014. Genoemde verslagen van de hoorzittingen werden genoemd in het advies van de Klachtenadviescommissie (KAC) van de NVWA. Kennelijk was wel het advies toegezonden aan de klager (ex. Art. 9:12 en 9: 16 van de Algemene wet bestuursrecht). De verslagen werden niet verstrekt met een beroep op artikel 10, lid 2, aanhef en onder g in samenhang met artikel 11 van de Wob. Daarbij werd de onevenredige benadeling van de KAC, en daarmee de NVWA, opgevoerd (terwijl de KAC kennelijk had aangegeven geen bezwaar te hebben tegen verstrekking van de verslagen). De rechtbank meende dat, nu deze grond al voldoende was, dat zij niet toe hoefde te komen aan artikel 11 van de Wob (de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen in documenten van intern beraad). Kennelijk was die samenhang tussen beide gronden niet onlosmakelijk.
  4. De crux van de uitspraak is gelegen in rechtsoverweging 7.2 waar de Afdeling ingaat op de uitzonderingsgrond onevenredige benadeling. Duidelijk wordt gemaakt dat deze, meest algemene uitzonderingsgrond ook kan worden ingeroepen zijn op de benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden. Daaronder mag dan ook mede worden verstaan publiekrechtelijke lichamen. De beperking zit hem erin dat een bestuursorgaan, zo die zich zou beroepen op de benadeling van zijn positie, daarbij niet mag opvoeren dat publicatie van de informatie een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen (ABRvS 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879 en Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 36-37). Dat is, zo oordeelt de Afdeling, evenwel iets anders dan dat ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen, die onevenredig benadeeld kunnen worden. In dat geval is geen sprake van het belang van de persoonlijke levenssfeer (het gaat immers om het beroepshalve functioneren) maar van het functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan genoemde functionarissen deel uitmaken. En in dat geval kan deze algemene weigeringsgrond soelaas bieden.
  5. Na deze algemeenheden stelt de Afdeling dat bestudering van de verslagen maken dat een goede klachtafhandeling maakt dat verslagen geheim kunnen blijven. Kennelijk betreft het geen zakelijke weergaven van hetgeen is gewisseld. Openbaarmaking zou het werk van de KAC frustreren nu zij die gehoord worden zich niet vrij meer voelen om informatie te delen. In zoverre een redenering die we ook kennen van kwestie over openbaarmaking van interviewverslagen ten behoeve van onderzoeken door externe onderzoekers of een (lokale) rekenkamer (zie recent nog ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2337). In zoverre kan worden vastgesteld dat de benadeling erin gelegen kan zijn dat het functioneren op zichzelf gefrustreerd wordt. In andere gevallen lijkt ook en vooral de inhoud doorslaggevende betekenis toe te komen. Hoewel de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak expliciet opmerkt – zoals ze standaard doet overigens als ze overgaat tot de toepassing van de Wob op de specifieke stukken – dat ze gekeken heeft naar de geheime stukken om vervolgens te oordelen dat de weigeringsgrond kan worden toegepast, lijkt de inhoud hier niet doorslaggevend. In andere gevallen is dat wel aan de orde. Zo is ook vastgesteld dat passages uit agenda’s van een Ministeriële Commissie (in dat concrete geval belast met vraagstukken op het gebied van migratie) niet weggelakt konden worden met een beroep op de onevenredige benadeling gelet op de zakelijke aard van die informatie (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2408). Het betoog van de minister dat openbaarmaking nadelig is voor het beleidsproces, zeker als het om onderwerpen gaat die mogelijk nog eens worden geagendeerd, schuift de Afdeling terzijde juist ook onder verwijzing naar de in de hier opgenomen uitspraak opgenomen parlementaire geschiedenis.
  6. Kortom, bij het inroepen van de weigeringsgrond onevenredige benadeling teneinde benadeling van de eigen overheidsorganisatie te voorkomen, is van belang oog te hebben voor het proces waartoe het betreffende stuk is opgesteld (uitgaande van een terugkerend proces, zoals een klachtenafhandeling of rekenkameronderzoek) en de specifieke inhoud. Eigenlijk een open deur, maar goed om nog maar eens te onderstrepen.

Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 maart 2017 in zaak nr. 16/1542 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Procesverloop

Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.

Bij besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.

Bij brief van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris op de tussenuitspraak gereageerd.

Bij einduitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 5 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellante] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Fiktorie-Smits en M.T.P.E. Jeurissen, zijn verschenen.

Overwegingen

Aanleiding

  1. [appellante] heeft in verband met onheuse bejegening door twee ambtenaren die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) in verband met een verzoek tot teruggave van een vertrouwelijk klantendossier in 2013/2014 een klacht ingediend bij de NVWA. Na afhandeling van deze klacht heeft [appellante] bij brief van 31 maart 2015 verzocht om openbaarmaking van de verslagen van de hoorzittingen van de Klachtenadviescommissie (hierna: KAC) van de NVWA met de twee voormelde ambtenaren. Deze verslagen zijn als bijlagen 2 en 3 genoemd in het advies van de KAC van 22 september 2014.
  2. Besluitvorming

  3. De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 31 maart 2015 het verzoek van [appellante] afgewezen, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob, te weten: het belang van de persoonlijke levenssfeer, het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, onderscheidenlijk persoonlijke beleidsopvattingen in een stuk voor intern beraad.

    Bij het besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris de bezwaren van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard. Hij heeft het besluit van 31 maart 2015 gedeeltelijk herroepen, namelijk voor zover het gaat om een aantal passages in de door [appellante] gevraagde documenten. Het betreft de onderdelen ‘Notulen Hoorzitting Klachtadviescommissie NVWA’, ‘Datum hoorzitting’, ‘Plaats’, ‘Tijd’, ‘Betreft’, ‘Aanwezigen (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, ‘De klacht (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, en ‘Verloop hoorzitting: de eerste alinea (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’. De weigering van de openbaarmaking van de overige passages, heeft de staatssecretaris gehandhaafd, opnieuw onder verwijzing naar de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.

  4. Tussenuitspraak en einduitspraak

  5. Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat de staatssecretaris de openbaarmaking van de namen van de betreffende ambtenaren heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

    De rechtbank heeft voorts aannemelijk geacht dat de verslagen zijn opgesteld ten behoeve van intern gebruik, namelijk voor de eigen beraadslaging van de KAC. Zonder nadere motivering van de staatssecretaris valt echter niet in te zien waarom de in de verslagen vermelde vragen van de KAC en de antwoorden daarop van de beklaagden in zijn geheel onder de weigeringsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob kunnen worden geschaard. Ook heeft de staatssecretaris niet duidelijk gemaakt hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de staatssecretaris, om het gebrek te herstellen, ofwel de thans weggelakte passages in de verslagen alsnog openbaar moet maken, ofwel per onderdeel in de verslagen nader moet motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob en hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

  6. In de einduitspraak heeft de rechtbank over de aanvullende reactie van de staatssecretaris overwogen dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen naar zij begrijpt integraal is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, in samenhang met artikel 11 van de Wob. Naar het oordeel van rechtbank heeft de staatssecretaris met zijn aanvullende reactie voldoende aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen ertoe kan leiden dat beklaagden niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van de klacht door de KAC. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de KAC, en daarmee de NVWA, er in de klachtenprocedure bij is gebaat dat de betrokkenen zo vrij mogelijk verklaren en zich daarin niet uit vrees voor openbaarmaking beperkt achten. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris het voorkomen van deze belemmerende werking en de gevolgen daarvan terecht heeft aangemerkt als een belang in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en openbaarmaking van de gesprekverslagen op grond hiervan heeft kunnen weigeren. Dat de jurisprudentie waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen ziet op een ander feitencomplex, doet daar niet aan af. De stelling van [appellante] dat de ambtenaren die bij de klachtenprocedure zijn betrokken niet bevreesd waren hun opinie met eiseres te delen, treft geen doel. Het gaat in deze zaak namelijk niet alleen om verstrekking van de verslagen aan eiseres, maar om openbaarmaking daarvan voor een ieder, aldus de rechtbank. Nu de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft kunnen weigeren, heeft de rechtbank dat wat verder is aangevoerd over de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob buiten beschouwing gelaten.
  7. Hoger beroep

  8. Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat het haar niet gaat om de openbaarmaking van de namen van de ambtenaren en dat die wat haar betreft weggelakt kunnen worden. Zij wenst kennis te nemen van de verslagen zelf. De Afdeling zal het hogerberoepschrift gelet op deze nadere toespitsing ter zitting in dat licht beoordelen.
  9. [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het gebrek in het besluit van 5 februari 2016 met zijn nadere reactie van 19 oktober 2016 heeft hersteld. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte genoegen heeft genomen met de stelling van de staatssecretaris dat het in beroep bestreden besluit geen herstel zou behoeven. Voorts is de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet gebleven bij haar standpunt dat de staatssecretaris per onderdeel dient te motiveren waarom openbaarmaking achterwege dient te blijven.
    1. Artikel 10, tweede lid, van de Wob, luidt:

      Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

      a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
      b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
      c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
      d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
      e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
      g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

      Artikel 11, eerste lid, luidt:

      In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

    2. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt. Zoals uit de tussenuitspraak volgt, heeft de rechtbank overwogen dat het gebrek kan worden hersteld hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het bestreden besluit. De Afdeling begrijpt uit de opdracht van de rechtbank aan de staatssecretaris dat onvoldoende duidelijk was waarom de staatssecretaris meende dat artikel 11 van de Wob aan de weigering de inhoudelijke passages uit de gespreksverslagen openbaar te maken ten grondslag kon worden gelegd, omdat in de gesprekken ook feitelijkheden waren gewisseld. Met het oog daarop heeft de rechtbank de staatssecretaris gevraagd om per onderdeel in de verslagen te motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de nadere reactie van de staatssecretaris begrijpt de Afdeling dat hij de weigering van de inhoudelijke passages in de verslagen nader heeft toegespitst op de weigeringsgrond onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, op grond waarvan de inhoud van de verslagen integraal moet worden geweigerd. Gelet op deze nadere toelichting van de staatssecretaris heeft de rechtbank terecht niet reeds in het feit dat niet per passage is aangegeven waarom daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, geoordeeld dat niet aan de opdracht in de tussenuitspraak is voldaan. Het standpunt van [appellante] dat de passages in de gespreksverslagen, voor zover van feitelijke aard, gelet op de tussenuitspraak van de rechtbank openbaar gemaakt hadden kunnen worden, kan gelet op de toespitsing van de weigeringsgrond niet worden gevolgd.

      Het betoog faalt.

  10. [appellante] betoogt voorts dat niet gemotiveerd is waarom zich hier een onevenredige benadeling voordoet. Zij volgt de rechtbank niet in het oordeel dat openbaarmaking van de gespreksverslagen kon worden geweigerd omdat beklaagden in de hoorzitting mogelijk niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van een klacht door de KAC. In dit concrete geval hadden de betrokken ambtenaren hun visie eerder reeds aan [appellante] kenbaar gemaakt en waren zij helemaal niet bevreesd hun opinie te delen. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de belangen in dit geval zijn afgewogen en aan welk belang welke waarde is gehecht. Zij voert in dit verband aan dat het voor haar van belang is om te weten waarom de KAC, ondanks gegrondverklaring van de klacht, heeft gemeend in het advies te moeten opnemen dat het de KAC bevreemdt dat [appellante] niet op de hoogte was van de bevoegdheden van de NVWA om dossiers op te vragen. Verder was de KAC er zelf niet op tegen om de gespreksverslagen aan [appellante] toe te zenden.
    1. Vast staat dat de vraag of de KAC of de NVWA de gespreksverslagen in het kader van de klachtprocedure van [appellante] had dienen over te leggen, op zichzelf in dit geding niet aan de orde is. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over het betoog van [appellante] dat de NVWA in de klachtenprocedure geen openheid betracht en dat de staatssecretaris in zoverre willens en wetens de deur dicht houdt.
    2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob – blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) – de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is.
    3. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte gegevens. Het betreft een tweetal notulen van hoorzittingen van de KAC met twee beklaagden op 28 augustus 2014 en op 12 september 2014.

      Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vrees van de staatssecretaris dat de KAC en de NVWA onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking van de verslagen, niet ongegrond is. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat een goede klachtbehandeling door de NVWA in het gedrang kan komen indien uitlatingen in de klachtprocedure voor iedereen openbaar kunnen worden. Het is aannemelijk dat betrokkenen minder bereidwillig zijn om vrijuit over hun bevindingen te verklaren als zij er rekening mee moeten houden dat hun verklaringen in de openbaarheid worden gebracht. Het onderzoek van de KAC naar de klacht blijft daarmee verstoken van volledige medewerking waarbij alle relevante feiten en omstandigheden naar boven komen. Daardoor kan zij niet het onderzoek doen dat nodig is om de NVWA te adviseren in de afhandeling van de klacht. Dat brengt vervolgens mee dat het voor de NVWA lastiger wordt eventuele verbeterpunten in haar organisatie door te voeren.

      De staatssecretaris heeft het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de KAC en de NVWA in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking. Ter zitting is gebleken dat [appellante] hoopt op transparantie met betrekking tot de handhavingsbevoegdheden en werkwijze van de NVWA. Deze kan ook worden bereikt door overleg met de NVWA buiten een Wob-procedure om. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren.

      Het betoog faalt.

  11. Nu de staatssecretaris de openbaarmaking van de verslagen mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, behoeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd in het kader van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob geen bespreking meer.
  12. Conclusie en proceskosten

  13. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
  14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wob-misbruik; de formulering van de machtiging

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 april 2016

  1. In een eerdere annotatie in dit blad is reeds ingegaan op de verschillende elementen die van belang zijn voor het onderkennen van misbruik van de bevoegdheid om verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in te dienen en daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen (ABRvS 17 februari 2016, Gst. 2016/68 ). De hier opgenomen uitspraak geeft een aanvulling daarop.
  2. In voornoemde annotatie werd een drietal elementen onderscheiden op grond waarvan in de jurisprudentie misbruik werd vastgesteld. Dit onderscheid vormde een handreiking voor de praktijk op grond waarvan een verzoek wellicht zelfs buiten behandeling kan worden gelaten. Dat laatste lijkt immers mogelijk op grond van voornoemde uitspraak van 17 februari 2016. Direct werd de opmerking geplaatst dat veel van deze elementen lastig zijn vast te stellen in het prille stadium van de behandeling van een Wobverzoek zodat het buiten behandeling laten geen sinecure zal blijken te zijn. Hoe dat ook zij, een eerste element vormt de inhoudelijke component (onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd en het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf). Een tweede element vormde het financiële aspect (het ogenschijnlijk gericht zijn op geldelijk gewin in de vorm van een proceskostenveroordeling en/ of een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen). Een derde element blijkt de aard van de verzoeker en/of diens gemachtigde.
  3. In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat ook de formulering van een machtiging een aanwijzing kan opleveren voor misbruik. Zodoende kan, mede vanwege die machtiging, een verzoek buiten behandeling worden gelaten (mede op grond van de 17 februari uitspraak) of kan betrokkene niet-ontvankelijk worden verklaard bij het instellen van de nodige rechtsmiddelen. Daarmee vormt deze uitspraak een nieuw voorbeeld van een aspect dat relevant kan zijn bij het vaststellen van misbruik. Een voorbeeld dat valt te scharen onder het hiervoor besproken eerste element. Het betreft immers een inhoudelijke component. Aan de andere kant vormt de algemene machtiging natuurlijk ook een belangrijk onderdeel van het achterliggende business-model (aard van de gemachtigde). In zoverre ziet het weer op het aspect van het oogmerk van financiële verrijking over de band van de WOB (kennelijk doel, niet zijn openbaarmaking van overheidsinformatie).
  4. Deze uitspraak laat overigens ook weer zien dat een dergelijk aspect kan bijdragen bij de dossiervorming om misbruik aan te tonen, hoewel na een inhoudelijke beoordeling de feitelijke situatie op zichzelf de rechterlijke toets kan doorstaan. Zo is het eigenlijk met nagenoeg alle aspecten die bijdragen aan de bewijsvoering ten behoeve van de stelling dat sprake is van misbruik. Een profijtelijk business-model op zichzelf is niet verboden, juist niet! Ook het voeren van procedures naar aanleiding van een besluit is uiteraard toegestaan (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:527). Wederom dus een bevestiging van de al meerdere keren in dit tijdschrift geplaatste opmerking dat niet te gemakkelijk naar de ‘misbruik-kaart’ moet worden gegrepen. Aan de andere kant bevestigt de Afdeling hiermee maar weer dat het bij misbruik om een optelsom der dingen gaat, die iedere keer weer moet worden gemaakt. Een bewerkelijk klusje dus en zeker lastig uit t voeren in de beginfase nadat een verzoek om informatie net is ontvangen.
  5. Dit wordt overigens ook niet anders onder de inmiddels in de Tweede Kamer aangenomen Wet open overheid ( Kamerstukken I 2015/16, 33328, A). De daarin opgenomen regeling van artikel 4.6, de antimisbruikbepaling, regelt immers niet meer of minder dan dat wat de jurisprudentie inmiddels toelaat, het buiten behandeling laten van een verzoek indien het doel van het verzoek niet ziet op het verkrijgen van publieke informatie. Ook de bewijsvoering omtrent de doelstelling van het verzoek, zal onder die wet – mocht die ook worden aangenomen in de Eerste Kamer – een lastige opgave zijn.
  6. Overigens zij wat betreft die machtiging nog maar eens verduidelijkt met deze uitspraak dat op grond van artikel 8:24 Awb een schriftelijke machtiging door de bestuursrechter kan worden verlangd en dat daaruit duidelijk moet worden waarop de machtiging betrekking heeft. Vereist is dat het voldoende specifiek is om te kunnen bepalen wat de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid zijn, maar het gebruik van algemene bewoordingen is toegestaan. Deze beide criteria maken dat het nog wel eens misgaat met een machtiging. Gevoelsmatig moet de inhoud specifiek genoeg zijn, zodat al snel gekozen zal worden voor het machtigen om bijvoorbeeld aanvragen in te dienen en af te handelen. In dat geval strekt de machtiging zich evenwel niet uit tot het indienen van een bezwaarschrift (CBb 18 juni 1996, AB 1997/253). Evenzo zal een machtiging om beroep in te stellen niet mede omvatten de machtiging om beroep in cassatie in te stellen (HR 12 april 2013, BNB 2013/125) en ziet de machtiging om beroep in te stellen ook niet op de bevoegdheid om het beroep in te trekken (CRvB 9 februari 1995, AB 1995/323). Het is dus van belang om te kiezen voor algemene bewoordingen zoals ook in dit geval aan de orde. In de hier opgenomen uitspraak was zelfs sprake van een machtiging gedateerd voor het besluit in primo. Hoewel in deze en andere uitspraken al toegestaan (vgl. ook ABRvS 24 december 2014, AB 2015/46 en JB 2015/29 en ABRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1029), kan hierin nog wel het gevaar schuilen dat een machtiging afgegeven in een eerdere fase, bijvoorbeeld de bezwaarfase, niet vanzelfsprekend ziet op de hoger beroepsfase (ABRvS 16 maart 2005, JB 2005/127).

Machtiging tot het voeren van procedures mag in algemene bewoordingen, hetgeen wel een aanwijzing kan vormen van misbruik van een bevoegdheid Wob-verzoeken in te dienen.

Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in nr. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid Aldus voldoende bepaalbaar.
Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13 , gelezen in verbinding met artikel 15 , van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in nr.
201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni
2015 in zaak nr. 14/2508 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpschef van politie.

Procesverloop

Bij besluit van 25 september 2013 heeft de korpschef documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.C.L.M.A. van Gemert, werkzaam bij Salus Juristen, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. R.R. Berkhout, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Awb kunnen partijen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    Ingevolge het tweede lid kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
  2. De rechtbank heeft overwogen dat de bijzondere aard van het bestuursrecht meebrengt dat de machtiging voldoende specifiek moet zijn, wat niet betekent dat voor elk afzonderlijk rechtsmiddel steeds een afzonderlijke machtiging nodig is. Uit een machtiging dient in voldoende mate te blijken dat degene die de machtiging verstrekt zich er van bewust is dat hij als eisende partij optreedt of zal optreden in de procedure, waarin de machtiging is gevraagd.
    Volgens de rechtbank is de afgegeven machtiging van 12 augustus 2013 onbegrensd en blijkt daaruit niet op welke concrete vordering of procedure die machtiging betrekking heeft, omdat daarin alleen in algemene zin over vertegenwoordiging bij juridische geschillen wordt gesproken.
  3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overgelegde machtiging niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
  4. De machtiging van 12 augustus 2013 luidt als volgt: “Ondergetekende [appellant] (…) machtigt hierbij mr. J. van Gemert, Salus Juridische Diensten B.V. en haar medewerkers (…) om hem/haar te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen, daaronder begrepen ook het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een of meerdere besluiten, zowel buitengerechtelijk als gerechtelijk, en al hetgeen te doen dat door de gemachtigde noodzakelijk wordt geacht. Hieronder dient in ieder geval te worden begrepen het zo nodig aanwenden en intrekken van beschikbare rechtsmiddelen, alsook het aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten e.d., een en ander in de ruimste zin van het woord”.
    1. Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen.
      Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 in zaak nr. 201403182/1/A3 en 25 november 2015 in zaak nrs. 201408904/1/A3 en 201410244/1/A3. Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift.
      Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat Van Gemert bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar.
      Het gebruik van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging kan overigens een aanwijzing opleveren dat misbruik in de zin van artikel 13, gelezen in verbindingmet artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek wordt gemaakt van de bevoegdheid een Wob-verzoek in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit, zoals bijvoorbeeld aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201311752/1/A3. In de thans voorliggende zaak is misbruik van recht niet aan de orde.
    2. Nu er, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 geen reden was eraan te twijfelen of de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Van Gemert ten tijde van het indienen van het beroep bestond, heeft de rechtbank hem ten onrechte verzocht een specifiekere machtiging toe te zenden. De rechtbank heeft het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
      Het betoog slaagt.
  5. Nu het beroep ontvankelijk is, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 beoordelen in het licht van de tegen dat besluit in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
    1. Op 5 augustus 2013 heeft [appellant] de korpschef op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van “alle bij u berustende stukken gerelateerd aan uw kenmerk (parket en procesverbaalnummer): 05074149-13/23031165-BV0107”. Deze stukken zien op een [appellant] betreffende strafzaak die op 18 april 2013 is geseponeerd. De korpschef heeft enkele documenten geanonimiseerd verstrekt. De rest van de documenten heeft hij geweigerd te verstrekken.
    2. Anders dan [appellant] heeft betoogd heeft de korpschef de niet verstrekte informatie niet geweigerd met een beroep op artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering.
      Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
    3. Voorts heeft [appellant] betoogd dat de geanonimiseerd verstrekte gegevens te veel weglakkingen bevatten.
    4. De Afdeling heeft de documenten met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid , van de Awb ingezien. De korpschef heeft de niet verstrekte informatie in redelijkheid kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid , aanhef en onder c, van de Wob. Deze bepaling beoogt te voorkomen dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zouden kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard ( Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3 , blz. 35). De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201206923/1/A3 overwogen dat dit belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten zich voordoet, indien de gevraagde informatie aanleiding is geweest voor en is gebruikt ten behoeve van een lopend onderzoek, dan wel niet op voorhand onaannemelijk is dat een eerder onderzoek zal worden hervat. De korpschef mocht zich op het standpunt stellen dat, hoewel de zaak is geseponeerd, niet op voorhand onaannemelijk is dat het eerdere onderzoek zal worden hervat. De korpschef heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
      Het betoog faalt.
  6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 februari 2014 alsnog ongegrond verklaren.
  7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2015 in zaak nr. 14/2508;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Wob-verzoek is vormvrij, de verplichting om een formulier te gebruiken kan dus niet

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 augustus 2016

  1. In deze uitspraak geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eens geen gehoor aan een poging vanuit het bestuursorgaan om (vermeend) WOB-misbruik een halt te roepen. De mogelijkheid daartoe die in bestuurlijk Nederland is verkend, het verplicht maken van een bepaalde weg om benaderd te worden aan de hand van een formulier, wordt immers met deze uitspraak onmogelijk gemaakt. Deze uitspraak gaat over de verhouding tussen de vormvrijheid van het WOB-verzoek en de bevoegdheid die de Algemene wet bestuursrecht geeft om formulieren voor te schrijven (teneinde misbruik tegen te gaan).
  2. In zoverre vormt het een mooie aanvulling op de jurisprudentie over de verhouding tussen de WOB 1992 en de Awb. Een bijzondere verhouding die zich kenmerkt door het feit dat het twee meer algemene wetten betreft, terwijl de WOB 1992 toch ook als ‘bijzondere’ wet kan worden aangemerkt. Te meer nu in de WOB 1992 het nodige wordt geregeld dat ook in de Awb zou kunnen worden neergelegd.
  3. In een eerder naschrift in dit tijdschrift heb ik de optie van het formulier al kort besproken (Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, Gst. 2013/87). In dat naschrift werd een aantal oplossingsrichtingen, waarin toen werd gedacht, besproken. Destijds had een Wet aanpassing WOB het licht gezien met de mogelijkheid om kennelijk onredelijke verzoeken af te wijzen (voorgesteld artikel 3b). Ook het Verdrag van Tromso kende een regeling over de ‘manifestly unreasonable’ verzoeken. Het idee van de ombudsman – om de WOB 1992 af te schaffen – kreeg kort aandacht. In dat naschrift stelde ondergetekende vooral iets anders voor, wat praktischer en effectiever leek. Enerzijds wees ik op de mogelijkheid van het loskoppelen van de Wet dwangsom met de WOB 1992. Nog nuttiger leek mij evenwel het creëren van een grondslag in de WOB 1992 dat een vast aanvraagformulier kan worden voorgeschreven. Daarmee werd immers onmiskenbaar wat een WOB-verzoek was en kon de organisatie daarop worden ingericht.
    Beide oplossingen waren vooral ingegeven met het idee dat de grootste drijfveer voor misbruik, het financiële gewin vormde wat pas aan de orde was bij niet tijdig besluiten. Later bleek ook dat proceskostenvergoedingen een reden konden vormen voor misbruik.
  4. Voorgestelde optie 1 is opgepakt met de inmiddels op 12 juli 2016 aangenomen Wet voorkoming misbruik WOB. Deze wijziging van de WOB 1992, die een korte behandeling in de Eerste Kamer heeft gehad, treedt per 1 oktober 2016 in werking (Stb. 2016, 301). Daarmee wordt per die datum, overgangsrecht is niet voorzien, geregeld dat de paragraaf over de dwangsom (4.1.3.2 van de Awb) niet van toepassing is op besluiten en beslissingen op bezwaar op grond van de WOB 1992 (artikel 15 WOB 1992). Daarnaast is erin geregeld dat direct in bezwaar of beroep kan worden opgekomen bij niet-tijdig beslissen (artikelen 15a en 15b WOB 1992) en bestaat de mogelijkheid dat een proceskostenvergoeding niet aan de orde is gelet op de omvang van het verzoek en de opstelling van verzoeker.
  5. De tweede door mij voorgestelde optie is dus aan de orde in de hier opgenomen uitspraak. De
    Afdeling acht een dergelijk formulier, enkel op grond van artikel 4:4 Awb, niet mogelijk. De gemeente Zevenaar had het verzoek buiten behandeling gelaten vanwege het niet gebruikmaken van het door haar voorgeschreven formulier “Verzoek Wet openbaarheid van bestuur”. De rechtbank had deze handelwijze met een mondelinge uitspraak (een schriftelijke uitspraak in een andere, met deze kwestie vergelijkbaar, betreft Rb. Gelderland 23 juni 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:4110) goed bevonden door te wijzen op artikel 4:4 Awb. Daarin is immers gesteld dat een formulier kan worden vastgesteld, tenzij daarin is voorzien bij wettelijk voorschrift. Met die bepaling is de algemene bevoegdheid gecreëerd om het gebruik van aanvraagformulieren voor te schrijven, waardoor veel bijzondere bepalingen die ten tijde van de introductie van deze bepaling in de Awb nog bestonden overbodig werden. In de WOB 1992 is geen bijzondere regeling opgenomen, zo was de veronderstelling van de gemeente en de rechtbank, zodat niets eraan in de weg stond gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 4:4 Awb. Daarbij kwam dat het oorspronkelijke doel van deze bepaling – het in de hand werken van het ordelijk verloop van de behandeling van aanvragen – ook in dit geval werd nagestreefd. Dit te meer nu, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis, het gebruik van formulieren voor de hand zou liggen wanneer de betrokken aanvragen ingewikkeld of talrijk zijn (PG Awb I, p. 241-242). Dat is – vanwege de WOB-misbruik problematiek – zeker aan de orde bij WOBverzoeken.
    Gewezen zij nog maar eens op het voorbeeld van de 2282 WOB-verzoeken naar 2282 subsidiedossiers (waarbij overigens volgens de Afdeling geen sprake was van misbruik; ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2015/126 (m.nt. C.N. van der Sluis onder Gst. 2015/128) of de beoogde 3,9 miljoen verzoeken vanwege een vete met het bestuursorgaan (waarbij dan weer wel misbruik is vastgesteld; Gerechtshof Den Haag 7 juni 2016,
    ECLI:NL:GHDHA:2016:1526).
  6. De Afdeling lijkt evenwel een beperking aan te brengen wat betreft de bevoegdheid van
    de Awb. Die beperking vindt zij in de vormvrijheid die de WOB 1992 kent voor WOBverzoeken.
    Van belang acht zij voorts dat drempels voor het indienen van verzoeken om informatie moeten worden voorkomen (Kamerstukken II 19859, 6, p. 24 en Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, p. 4 en 8). Een voorgeschreven formulier is volgens de Afdeling in dat licht wel mogelijk. Als exclusieve weg waarbij – indien het formulier niet wordt gebruikt – buiten behandeling stellen het gevolg is, gaat alleen te ver. Daarmee onderstreept de Afdeling het meer regelende karakter van artikel 4:4 Awb en tegelijk het bijzondere karakter van de WOB 1992 als wet die voorgaat op de meer algemene regeling van de Awb. De behandeling in de Tweede Kamer van voornoemd wetsvoorstel tot wijziging van de WOB 1992 teneinde misbruik te voorkomen geeft de Afdeling in de hier opgenomen uitspraak de bouwstenen voor dat oordeel. Daarmee brengt de Afdeling zoals gezegd een nuancering aan op de algemene en open geformuleerde bevoegdheid van artikel 4:4 en de daarbij behorende mogelijkheid bij niet gebruikmaking van dat formulier van buiten behandeling stellen. Hoewel dit valt te begrijpen in het licht van de vormvrijheid van de WOB 1992, staat het wel op gespannen voet met de kennelijke redactie van artikel 4:4 Awb. Daaruit volgt immers dat een formulier kan worden voorgeschreven, tenzij daarin is voorzien bij wettelijk voorschrift. Dat laatste lijkt er alleen op te wijzen dat een formulier niet kan worden voorgeschreven als er al een regeling bestaat over een formulier. Kennelijk kan dit ook zo worden gelezen dat, als een regeling ook voorschrijft dat een aanvraag niet via een formulier maar mondeling kan worden gedaan, daarmee de mogelijkheid van 4:4 Awb ook komt te vervallen.
  7. Hoewel veel te zeggen valt voor de opstelling van de Afdeling (te meer nu de WOB 1992 ook de mogelijkheid geeft van het doen van een mondeling verzoek) en ik in mijn eerder genoemde annotatie ook de suggestie opwierp dat een wettelijke grondslag in de WOB 1992 vereist was voor de optie van het formulier, doet de opstelling van de Afdeling ook anderszins wat vreemd aan. Want was het niet de Afdeling die in de jurisprudentie van de laatste jaren de vormvrijheid van het WOB-verzoek met nogal wat beperkingen heeft omgeven? In eerste instantie gold nog de algemene mantra dat elk verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, dat wordt gericht tot een bestuursorgaan in feite een ‘WOB-verzoek’ betrof. Formele eisen waren niet gegeven (het doen van een schriftelijk verzoek was alleen bewijstechnisch te verkiezen, maar mondeling kon het verzoek ook worden gedaan) en het noemen van de WOB 1992 was ook niet nodig (M.G.J. Maas Cooymans en C.N. van der Sluis, ‘Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk’, Gst. 2010/24, p. 100). Die lijn leek evenwel wat te zijn losgelaten. Zo werd een verzoek om informatie in een brief met het thema aansprakelijkstelling van het bestuursorgaan niet als WOB 1992-verzoek aangemerkt (ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1929, Gst. 2013/129, m.nt. C.N. van der Sluis). Ook een verzoek om informatie gedurende procedures – opgenomen in beroepschriften of andere processtukken – kwalificeerde niet als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB 1992 (ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311; ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Ook een verzoek tot medewerking (ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:98), het indienen van een klacht (ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1045) en het stellen van een vraag (ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:642, AB 2013/310, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2136) zijn voorbeelden met de uitkomst dat van een verzoek om informatie op grond van de WOB 1992 geen sprake was. Interessant in dit kader is de strikte lijn van de Afdeling waar het gaat om informatieverzoeken die niet gericht zijn aan het bestuursorgaan, maar aan een ambtenaar van dat orgaan (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1438). Zelfs het noemen van de WOB 1992 leek op een gegeven moment niet bepalend (ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3106, JB 2014/185, m.nt. L.J. Wildeboer, JIN 2014/229, m.nt. L.J. Wildeboer). In ieder geval was het ‘voor zover nodig’ een beroep doen op de WOB 1992 onvoldoende om van een WOB-verzoek te spreken (ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2080). Van belang werd voorts wel geacht dat het ging om een verzoek tot openbaarmaking voor een ieder (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1460 en ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4185). Uiteindelijk leek de Afdeling op 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4262, JBO 2015/3, m.nt. D. van der Meijden, JBP 2014/118 en JBP 2015/13) te concluderen dat als gevraagd wordt om niet openbare informatie, met een uitdrukkelijk beroep op de WOB 1992, met het oogmerk dat het openbaar wordt voor een ieder, dan zeker sprake is van een WOB-verzoek. Ook als dit gebeurt in een lopende procedure. Dan gelden alle verplichtingen van de WOB 1992 voor een bestuursorgaan (tijdig beslissen, vragen van zienswijzen bij belanghebbenden etc.). Dit lijkt weer anders als de gemachtigde kennis en ervaring heeft met procedures en de WOB 1992, maar deze moedwillig de weg van de WOB 1992 bewandeld (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587, Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Voorgaande laat zien dat de Afdeling niet altijd zo zwaar tilt aan de vormvrijheid. Zij lijkt juist gelet op de inhoud van het verzoek een drempel op te werpen om van een WOB-verzoek te kunnen spreken. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat dit nogal eens te maken heeft met de (gemachtigde van) verzoeker. Zo kan ik me ook niet aan de indruk onttrekken dat een enkele rechtbank bepaalde (gemachtigden van) verzoekers op een ‘zwarte lijst’ heeft geplaatst. Behoort appellant of zijn gemachtigde tot de gelukkigen, dan wordt in een enkel geval zelfs al uitgegaan van misbruik en ligt de bewijslast – dat van een reëel WOB-verzoek sprake is – bij die (gemachtigde van) verzoeker (Rb. Noord-Holland 1 augustus 2016,ECLI:NL:RBNHO:2016:6394).

Essentie

WOB-verzoek is vormvrij. Het verplichten om een vastgesteld formulier te gebruiken verdraagt zich niet met dat uitgangspunt. (Zevenaar)

Samenvatting

Uitgangspunt van de WOB 1992 is dat een verzoek om informatie vormvrij is, in die zin dat de WOB 1992 geen formele eisen stelt aan de wijze waarop een verzoek wordt ingediend. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB 1992 wilde de wetgever geen drempels opwerpen voor het indienen van WOB-verzoeken, omdat dit afbreuk zou doen aan de doelstelling van de WOB 1992. Om die reden heeft de wetgever niet voorgeschreven dat een verzoek schriftelijk moet worden ingediend (Kamerstukken II 1987/88, 19859, 6, blz. 24). Dat dit uitgangspunt nog steeds geldt, volgt onder meer uit de geschiedenis van de totstandkoming van de op 12 juli 2016 aangenomen Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik. Daarin is meermalen vermeld dat het uitgangspunt is dat een WOB-verzoek vormvrij is en dat een voorgeschreven wijze van indienen – zoals een verplicht voorgeschreven formulier – afbreuk zou doen aan de doelstelling van de WOB 1992. In dat verband is verwezen naar de vermelde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB 1992: “Zoals reeds in de memorie van antwoord bij de WOB is opgemerkt schept een formeel vereiste van een schriftelijk verzoek immers een drempel.” (Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, blz. 4 en 8). Het uitgangspunt dat een WOB-verzoek vormvrij is, verdraagt zich niet met de verplichting om een door het bestuursorgaan vastgesteld formulier te gebruiken voor de indiening van zo’n verzoek. Daarom is artikel 4:4 van de Awb niet van toepassing op WOB-verzoeken, ook al is dit niet uitdrukkelijk in de WOB 1992 bepaald. Een bestuursorgaan mag vanzelfsprekend een formulier vaststellen waarmee WOB-verzoeken kunnen worden ingediend, maar het gebruik daarvan mag niet verplicht worden gesteld. Een WOB-verzoek kan daarom ook niet wegens het niet gebruiken van het voorgeschreven formulier buiten behandeling worden gesteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college het verzoek van [appellant] daarom niet wegens het niet gebruiken van het door het college voorgeschreven formulier buiten behandeling stellen.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zevenaar,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2015 in zaak nr. 14/8966 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.

Uitspraak

(…)

Overwegingen

Wettelijke bepalingen

  1. Ingevolge artikel 4:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, onder a, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
  2. De besluitvorming van het college

  3. [appellant] heeft het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om verstrekking van een digitaal afschrift van “alle externe adviezen (incl. second opinions, etc.) rond de 1ste aanbesteding van het nieuwe gemeentehuis”. In reactie op het verzoek heeft het college [appellant] te kennen gegeven dat verzoeken op grond van de Wob slechts in behandeling worden genomen indien deze via het formulier ‘Verzoek Wet openbaarheid van bestuur’ zijn ingediend. Het college heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld het verzoek alsnog door middel van dat formulier in te dienen. [appellant] heeft hierop als volgt geantwoord: “Volgens de rijksoverheid is een Wob-verzoek vormvrij. Daarom handhaaf ik mijn Wob-verzoek van 1 juli jl. en verzoek ik u op dat verzoek alsnog tijdig een beslissing te nemen.” Bij het besluit van 6 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling gesteld omdat voor de indiening van het verzoek geen gebruik is gemaakt van het vastgestelde formulier.
  4. De aangevallen uitspraak

  5. De rechtbank heeft vooropgesteld dat de Wob geen eisen stelt aan de vorm van een
    Wob-verzoek en dat zo’n verzoek in beginsel dus vormvrij is. Dat laat volgens de rechtbank onverlet dat artikel 4:4 van de Awb aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent om het gebruik van een aanvraagformulier voor te schrijven. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen of dit wenselijk is. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:4 van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, blz. 90-91) heeft de rechtbank voorts overwogen dat een aanvraag die op andere wijze dan door middel van het voorgeschreven formulier is ingediend, onder omstandigheden op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling kan worden gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat het formulier in het algemeen het ordelijk verloop van de behandeling van aanvragen dient. Nu [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van het door het college voorgeschreven formulier en geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om dat alsnog te doen, mocht het college zijn verzoek buiten behandeling stellen, aldus de rechtbank.
  6. Beoordeling van het hoger beroep

  7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn verzoek niet buiten behandeling mocht stellen. Hij voert aan dat voor het indienen van een Wob-verzoek geen formulier verplicht kan worden gesteld, omdat een dergelijk verzoek vormvrij is. Hij wijst erop dat op grond van de Wob ook op een mondeling verzoek een besluit dient te worden genomen.
    1. Uitgangspunt van de WOB is dat een verzoek om informatie vormvrij is, in die zin dat de
      Wob geen formele eisen stelt aan de wijze waarop een verzoek wordt ingediend. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de WOB wilde de wetgever geen drempels opwerpen voor het indienen van Wob-verzoeken, omdat dit afbreuk zou doen aan de doelstelling van de Wob. Om die reden heeft de wetgever niet voorgeschreven dat een verzoek schriftelijk moet worden ingediend (Kamerstukken II 1987/88, 19859, 6, blz. 24). Dat dit uitgangspunt nog steeds geldt, volgt onder meer uit de geschiedenis van de totstandkoming van de op 12 juli 2016 aangenomen Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik. Daarin is meermalen vermeld dat het uitgangspunt is dat een Wob-verzoeken vormvrij is en dat een voorgeschreven wijze van indienen – zoals een verplicht voorgeschreven formulier afbreuk zou doen aan de doelstelling van de Wob. In dat verband is verwezen naar de vermelde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob: “Zoals reeds in de memorie van antwoord bij de Wob is opgemerkt schept een formeel vereiste van een schriftelijk verzoek immers een drempel.” (Kamerstukken II 2014/15, 34106, 6, blz. 4 en 8).
    2. Het uitgangspunt dat een Wob-verzoek vormvrij is, verdraagt zich niet met de verplichting om een door het bestuursorgaan vastgesteld formulier te gebruiken voor de indiening van zo’n verzoek. Daarom is artikel 4:4 van de Awb niet van toepassing op Wob-verzoeken, ook al is dit niet uitdrukkelijk in de Wob bepaald. Een bestuursorgaan mag vanzelfsprekend een formulier vaststellen waarmee Wob-verzoeken kunnen worden ingediend, maar het gebruik daarvan mag niet verplicht worden gesteld. Een Wobverzoek kan daarom ook niet wegens het niet gebruiken van het voorgeschreven formulier buiten behandeling worden gesteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college het verzoek van [appellant] daarom niet wegens het niet gebruiken van het door het college voorgeschreven formulier buiten behandeling stellen.
      Het betoog slaagt.
  8. Slotoverwegingen

  9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 18 november 2014 gegrond verklaren, omdat het buiten behandeling laten van het Wob-verzoek zich niet verdraagt met de Wob. Dat besluit zal daarom worden vernietigd.
  10. Het college dient opnieuw een besluit te nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 6 augustus 2014 gemaakte bezwaar. Daarbij dient het college het verzoek van [appellant] alsnog inhoudelijk te behandelen. Voor zover, zoals het college in het verweerschrift in hoger beroep stelt, niet duidelijk is op welke periode het verzoek van [appellant] ziet, dient hij met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wob in de gelegenheid te worden gesteld om het verzoek te preciseren.
  11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  12. Beslissing


    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2015 in zaak nr. 14/8966;
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar van 18 november 2014, verzonden bij brief met kenmerk U14.006566;
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar tot vergoeding van bij
    [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.042,04 (zegge: tweeduizend tweeënveertig euro en vier cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeenstem’: Wob-misbruik; buiten behandeling laten verzoek lijkt een optie

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 februari 2016

  1. De hier opgenomen uitspraak is (samen met een uitspraak op dezelfde dag waarbij B&W van de gemeente Geldrop-Mierlo was betrokken, ECLI:NL:RVS:2016:397) baanbrekend te noemen voor de overheidspraktijk voor de wijze waarop met (vermeend) Wob-misbruik kan worden omgegaan. De Afdeling lijkt het immers mogelijk te achten dat een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) bij misbruik van recht buiten behandeling kan blijven.
  2. Niet nieuw is dat een burger misbruik kan maken van zijn bevoegdheid om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen. In civiele zaken kan misbruik van bevoegdheid leiden tot een verbod of een beperking van de mogelijkheid om aanvragen en verzoeken in te dienen nu dergelijk misbruik als een onrechtmatige daad kan worden aangemerkt (zie bijv. Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen, Gst. 2014/59, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West, r.o. 2.3). Bekend is ook dat in bestuursrechtelijke zaken misbruik van recht kan leiden tot niet-ontvankelijkheid van degene die bezwaar of beroep tegen een bepaald besluit heeft ingesteld (zie de vele jurisprudentie maar onder andere ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, AB 2015/93, m.nt. E.C. Pietermaat, JB 2014/246, m.nt. J. Korzelius en Y.E. Schuurmans, Gst. 2014/124, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West, en ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3587). Op grond van bepaalde gedragingen in het voortraject – veelal tijdens de behandeling van het verzoek om informatie en de procedures die daarop volgen, soms gecombineerd met het businessmodel van de gemachtigde – komt de Afdeling dan veelal tot de conclusie dat:
    “[gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en dat hij die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dit beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [wederpartij] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [wederpartij] heeft verricht en [wederpartij] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft niet onderkend dat het beroep van [wederpartij] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar alsmede zijn beroep tegen het besluit (…) misbruik van recht inhouden en dat deze beroepen reeds daarom niet-ontvankelijk dienden te worden verklaard.”
    Overigens kennen we inmiddels ook de strafrechtelijke im- pact van Wob-misbruik, het kan leiden tot een veroordeling vanwege valsheid in geschrifte (Rb. Rotterdam 2 maart 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1568).
  3. Zoals al meerdere keren (zie onder andere de naschriften onder Gst. 2014/124, Gst. 2016/126, Gst. 2016/127 en Gst. 2016/128) opgemerkt op deze plaats, is de enkele stel- ling dat sprake is van misbruik van bevoegdheid niet toereikend. Degene die zulks stelt, zal een dossier moeten kunnen overleggen dat het hiervoor opgenomen citaat daadwerkelijk ondersteunt. Drie elementen lijken van belang voor het ‘dossier’. Ten eerste moet inhoudelijk aanleiding zijn om van misbruik te spreken. Dat volgt bijvoorbeeld uit onbekendheid van de gemachtigde met de reden waarom de informatie wordt gevraagd en het doen van het verzoek bij vele bestuursorganen (ABRvS 7 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3118, AB 2016/34, m.nt. P.J. Stolk, JB 2015/190, Gst. 2015/127, m.nt. dzz.), of het niet kunnen duiden van het verband tussen het vermeende doel en het verzoek zelf (vgl. Rb. Limburg 2 februari 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:821). Voor de duidelijkheid, het aantal verzoeken is niet doorslaggevend (ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2997, AB 2015/409, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2015/126, m.nt. dzz.). Ten tweede vormt een financiële component een duidelijke aanleiding in de jurisprudentie om misbruik aan te nemen of niet. Zo is sprake van misbruik in geval de verzoeker het voorstel doet om de afhandeling van het verzoek af te kopen (ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2311) of de vergoeding van de gemachtigde afhankelijk is van de proceskostenvergoeding (voornoemde uitspraak van 7 oktober 2015). Ten derde vormt de aard van de verzoeker en/of diens gemachtigde een belangrijke indicator. Buiten het zojuist genoemde businessmodel van de gemachtigde, is een factor van betekenis dat sprake is van een repeat player (zie Rb. Limburg 2 februari 2016, ECLI:NL:RBLIM:2016:821), zeker als deze ook de andere wettelijke mogelijkheden kent om informatie te vergaren (ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2995, Gst. 2015/128, m.nt. dzz.). Het enkele feit dat iemand bezwaar maakt en niet even belt, is evenwel onvoldoende (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:527).
  4. Voornoemde drie elementen laten zien dat een aanzienlijk aantal componenten om van misbruik te durven spreken, zich pas laten vaststellen gaandeweg het proces. De opstelling van de verzoeker of zijn gemachtigde – het verkeerd adresseren of niet reageren op berichten vanuit het bestuursorgaan – blijkt pas gedurende de rit. Mede gelet daarop was tot 17 februari 2016 niet duidelijk of het mogelijk was aanvragen – zoals verzoeken op grond van de Wob – bij voorbaat buiten behandeling te laten, ogenschijnlijk op grond van artikel 4:5 Awb.
  5. Het indienen van een Wob-verzoek is het doen van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 lid 1 Awb. Hieruit volgt dat, in aanvulling op de WOB, ook de Awb eisen stelt en een kader geeft. De wet stelt eisen aan een aanvraag, het leidt tot een besluit waartegen in de regel bezwaar en beroep openstaat én het kan betekenen dat de aanvraag onder bepaalde omstandigheden buiten behandeling wordt gelaten. Dat laatste is hier voor nu van belang. Artikel 4:5 Awb geeft een aantal mogelijkheden tot buiten behandeling laten van een aanvraag voor een beschikking. Dit is mogelijk indien (a.) de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of (b.) de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of (c.) de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. De aanvrager moet altijd de gelegenheid hebben gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
  6. In eerdere jurisprudentie was al verkend of deze drie mogelijkheden ook de weg bieden voor het buiten behandeling laten van een Wob-verzoek. De Rechtbank Oost-Brabant meende dat dit niet kon (Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3250, AB 2013/323, m.nt. R. Stijnen, JB 2013/179, m.nt. T.J. Poppema en M.C.T.M. Sonderegger, Gst. 2013/87, m.nt. dzz.). Ook was de Rechtbank Rotterdam meer recent nog deze mening toegedaan (Rb Rotterdam, 16 december 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:9885). Die laatste uitspraak stond vervolgens centraal in de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015 (ABRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3833). Hierin leek de Afdeling de Rechtbank Rotterdam te volgen, al maakte de Afdeling in die uitspraak duidelijk dat de bevoegdheid voor het indienen van een Wob-verzoek – en dus niet alleen het voeren van een procedure naar aanleiding van een dergelijk verzoek – kan worden misbruikt. Vreemd genoeg besprak de Afdeling dus niet de uiteenzetting van de Rechtbank Rotterdam over het al dan niet buiten behandeling kunnen laten, zodat nog openbleef of misbruik van recht nu dat gevolg zou kunnen hebben.
  7. Ook in civiele procedures over Wob-misbruik werd deze heersende opvatting van de bestuursrechters – buiten behandeling stellen is een brug te ver – als uitgangspunt genomen. Zo stelde het Hof Arnhem-Leeuwarden op 3 november 2015 (ECLI:NL:GHARL:2015:8257) nog: “In bestuursrechtelijke zaken aanvaardt ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat er sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid, waaraan de Afdeling in concrete situaties wel de consequentie verbindt dat een partij niet ontvankelijk is in het tegen een bepaald besluit ingesteld hoger beroep (vgl. ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129)”. In de literatuur (vgl. onder meer het artikel van T. Barkhuysen in NJB 2014/1675 en van A. Hopman in de Gst. 2013/133) en in de vele commentaren en annotaties die zijn verschenen naar aanleiding van voormelde uitspraken wordt eveneens aangenomen dat het mogelijk is om binnen het bestuurs- recht misbruik te maken van een bevoegdheid. De Centrale Raad van Beroep is, anders dan de Afdeling bestuursrecht- spraak van de Raad van State, van oordeel dat het wettelijk systeem zich verzet tegen het (buiten de in artikel 4:5 Awb genoemde gevallen) buiten behandeling laten van een aan- vraag of bezwaarschrift (vgl. onder meer de uitspraak van 1 maart 2010 (AB 2010/100, r.o. 4.6). Over de vraag of artikel 3:13 BW toepassing vindt in het bestuursrecht laat de Centrale Raad zich in deze en andere vergelijkbare uitspraken verder niet expliciet uit. Vreemd aan deze overweging is dat het Hof lijkt te veronderstellen dat de Afdeling al – in aanvulling op de in art. 4:5 Awb genoemde gevallen – bui- ten behandeling stellen mogelijk achtte. Mij is geen eerdere uitspraak bekend dan de hier opgenomen uitspraak. In deze uitspraak wordt immers de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant (niet gepubliceerd) vernietigd. De rechtbank had de beroepen tegen de ongegrondverklaringen van de bezwaren tegen de besluiten tot buiten behandeling stelling gegrond verklaard en gaf daarmee de gemeentebesturen de opdracht alsnog op de verzoeken om informatie te beslissen. De redenen om hier misbruik aan te nemen zijn uiteengezet in de overwegingen 3.1 tot en met 3.3. De Afdeling bespreekt het businessmodel: gemachtigde is partner van (voert een gezamenlijke huishouding met) verzoeker en drijft een juridisch adviesbureau, de kosten voor juridische bijstand zijn afhankelijk van de proceskostenvergoedingen, de financiële belangen zijn niet te scheiden. Daarnaast acht zij het aantal en de aard van benaderde bestuursorganen (alle gemeenten behalve in Limburg) van belang. Ook de aard en het doel van het verzoek (de onwetendheid van de reden van het verzoek om deze informatie, vaagheid van het verzoek zelf, onduidelijke verhouding tot een gesteld doel) en de opstelling van verzoeker (geen gehoor geven aan oproeping en niet laten vertegenwoordigen) leggen tot slot gewicht in de schaal.
  8. Overigens blijft onduidelijk op welke grondslag de Afdeling het buiten behandeling laten nu mogelijk acht. Ogenschijnlijk lijkt artikel 4:5 Awb geen mogelijkheid te bieden om vanwege misbruik een aanvraag buiten behandeling te laten. Wellicht dat het te lezen valt in de a-categorie (niet voldaan aan enig wettelijk voorschrift), maar dat is toch meer bedoeld voor het niet voldoen aan wettelijke indieningsvereisten (niet gebruiken van een formulier als in artikel 4:4 Awb bijvoorbeeld). In zoverre heeft de Afde- ling dus wellicht bewust niet expliciet willen bespreken op welke grond buiten behandeling kan worden gelaten en introduceert zij, buitenwettelijk, de aanvullende grond van artikel 3:13 juncto 3:15 BW. Hoewel m.i. praktisch en nuttig, lijkt het eerder aangewezen dit specifiek te regelen voor het bestuursrecht door een d-categorie te introduceren waaruit volgt dat de aanvraag ook buiten behandeling kan worden gelaten indien het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie. Artikel 4.6 van de Wet open overheid (Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 8) (de anti- misbruikbepaling daarin) vult dit nog aan met de zinsnede “of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft”. Dat lijkt me onnodig nu een verzoek om informatie over iets anders dan een bestuurlijke aangelegenheid al niet onder de WOB valt. Voor een meer generieke regeling pleit de mij niet ondenkbare situatie dat misbruik van recht ook in andere gevallen zou moeten kunnen leiden tot het buiten behandeling laten van een aanvraag.
  9. Is daarmee alles duidelijk en makkelijk geworden? Nou nee, de noodzaak van een goed en overtuigend dossier om misbruik van bevoegdheid aan te tonen blijft noodzakelijk. Sommige elementen zoals hiervoor genoemd kunnen bij binnenkomst van een verzoek al worden vastgesteld. Veel elementen behoeven evenwel het nodige onderzoek (doel van het verzoek, businessmodel, hoeveelheid aangeschreven bestuursorganen), wat de beslistermijn van vier weken (te verdagen met nog eens vier weken) onverlet laat. Daarnaast zijn er elementen die zich pas na het in behandeling nemen en besluiten laten vaststellen (proceshouding en moedwillig aansturen op termijnoverschrijding). Het blijft dus zoeken naar voldoende feiten om tijdig een dossier rond te hebben om het besluit te kunnen onderbouwen waarmee een Wob-verzoek buiten behandeling kan worden gelaten wegens misbruik van bevoegdheid. Zoals al gememoreerd, de jurisprudentie laat ook zien dat het enkel maken van bezwaar onvoldoende is voor het stellen van misbruik en dus het buiten behandeling laten (ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:527). Ook de ongefundeerde stelling dat een verzoek niet precies genoeg is, maakt een besluit tot buiten behandeling stellen rijp voor vernietiging (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:659).

Bij besluit van 30 juni 2014 heeft het college een verzoek van om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur buiten behandeling gelaten. Het college heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat [wederpartij] en [directeur], die samen een huishouding voeren, een constructie hebben opgezet om via de Rechtspraktijk over door [wederpartij] ingediende Wob-verzoeken te procederen en daarmee inkomsten te genereren. Volgens het college komt deze werkwijze neer op misbruik van recht. Uit het voorgaande volgt dat [weder- partij] en [directeur] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden los gezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank had hierin aanleiding moeten zien het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.

Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 mei 2015 in zaak nr. 14/4404 in het geding tussen: [wederpartij]
en
het college.

Procesverloop

Bij besluit van 30 juni 2014 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 mei 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2014 vernietigd, bepaald dat het college met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt en het college veroordeeld in de bij [weder- partij] in beroep opgekomen proceskosten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist, het besluit van 30 juni 2014 ingetrokken en informatie openbaar gemaakt.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Th.H.J.H. Broekman, mr. M.P.H. Gofers en mr. A.P.J.L. Keijzers, is verschenen. Als door de Afdeling opgeroepen getuige is verschenen en gehoord [directeur], directeur van [Rechtspraktijk), gevestigd te [plaats].

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
  2. Bij brief van 28 mei 2014 heeft [wederpartij] het college op grond van de Wob verzocht om stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris of de algemeen directeur alsmede eventuele wijzigingsbesluiten. Voorts heeft zij verzocht om de akten of besluiten van aanstelling of benoeming van alle opsporingsambtenaren, met een maximum van drie, die aan de gemeente zijn verbonden of ten behoeve van de gemeen- te werken, hun actuele akten van opsporingsbevoegdheid en hun akten of besluiten van beëdiging.
  3. Het college heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat [wederpartij] en [directeur], die samen een huishouding voeren, een constructie hebben opgezet om via de Rechtspraktijk over door [wederpartij] ingediende Wob-verzoeken te procederen en daarmee inkomsten te genereren. Volgens het college komt deze werkwijze neer op misbruik van recht.
    1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn ge- geven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
      Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaken nrs. 201309592/1/A3 en 201309596/1/A3), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    2. Het voor [wederpartij] ingediende bezwaarschrift, beroepschrift en hogerberoepsschrift zijn namens de Rechtspraktijk ondertekend door een bij de Rechtspraktijk werkzame jurist. [directeur] is directeur van de Rechts- praktijk. De Rechtspraktijk maakt deel uit van de [vennootschap], waarvan [directeur], zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, enig aandeelhouder is.
      [directeur] heeft verder verklaard dat hij en [wederpartij] partners zijn en een gezamenlijke huishouding voeren en dat [wederpartij], voordat zij kinderen met hem kreeg, als jurist bij de Rechtspraktijk heeft gewerkt. Voorts heeft hij verklaard dat zij Wob-verzoeken, alle luidend zoals in 2 weergegeven, heeft ingediend bij de besturen van alle ge- meenten in Nederland, behalve bij die van de gemeenten in Limburg, en dat hij haar met de Wob-verzoeken heeft geholpen en haar heeft geadviseerd.
      In de Wob-verzoeken worden stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris gevraagd. [directeur] heeft verklaard dat hij niet weet waarom om deze stukken is gevraagd. Ten aanzien van de gevraagde stukken over de opsporingsambtenaren heeft [directeur] verklaard dat [wederpartij] deze wil gebruiken voor het opzetten van een eigen rechtspraktijk op het gebied van gemeentelijke boetes. Volgens hem is het voor een dergelijke praktijk waardevol om te weten of gemeentelijke opsporingsambtenaren deugdelijk zijn aangesteld en beëdigd.
      [wederpartij] heeft de Rechtspraktijk en haar medewerkers bij schriftelijke machtiging van 4 juni 2014 gemachtigd om haar te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten om besluiten op haar Wob-verzoeken in rechte te bestrijden, waartoe volgens deze machtiging behoort het aanwenden van rechtsmiddelen, het opkomen tegen het uitblijven van besluiten en het bestrijden van onjuiste of uitgebleven besluiten op bezwaar, onjuiste of uitgebleven beslissingen over proceskostenvergoedingen en onjuiste of uitgebleven dwangsombesluiten. Tevens strekt deze machtiging tot het voor haar aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten en dwangsommen. In haar nadere stuk van 4 december 2015 heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat zij met de Rechtspraktijk heeft afgesproken dat de hoogte van de kosten van de haar verleende rechtsbijstand op hetzelfde bedrag wordt gesteld als dat van eventuele proceskostenvergoedingen die het college haar is verschuldigd. [directeur] heeft ten aanzien van de door [wederpartij] verschuldigde griffierechten verklaard dat deze door de Rechtspraktijk worden voorgeschoten, dat hij niet weet wat de Rechtspraktijk zou doen bij verlies van een zaak en dat daarover geen afspraak is gemaakt.
    3. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het geheel aan feiten en omstandigheden de conclusie rechtvaardigt dat het door het college gestelde misbruik van recht zich voordoet. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend.
      De Afdeling overweegt hiertoe allereerst dat [wederpartij] is opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen. Zij heeft aan deze oproeping geen gehoor gegeven en heeft zich evenmin laten vertegenwoordigen. Aldus is de Afdeling verhinderd om haar vragen omtrent de mogelijk misbruik opleverende omstandigheden te stellen. De Afdeling beschikt dus alleen over de antwoorden die [directeur] ter zitting heeft gegeven.Uit hetgeen in 3.2 is weergegeven, leidt de Afdeling af dat in het onderhavige geval de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen is gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Voor zover het gaat om proceskosten, geschiedt dit doordat over de besluiten naar aanleiding van de Wob-verzoeken via de rechtspraktijk van [directeur], de partner van [wederpartij], wordt geprocedeerd, waarbij weliswaar een derde namens de rechtspraktijk processtukken tekent, maar de stukken zelf worden opgesteld met inhoudelijke betrokkenheid van [directeur].
      Bij de waardering van de in 3.2 weergegeven feiten en omstandigheden acht de Afdeling in het bijzonder van belang dat [directeur] heeft verklaard dat hij niet weet waarom om de stukken met betrekking tot de burgemeester en de gemeentesecretaris is gevraagd. Ten aanzien van de stuk- ken over opsporingsambtenaren acht de Afdeling niet aannemelijk dat juist de door [wederpartij] gevraagde gegevens benodigd zouden zijn voor een rechtspraktijk van [wederpartij] die nog niet bestaat.
      Verder valt op dat geen verzoeken zijn ingediend bij gemeentebesturen in de provincie Limburg, terwijl [wederpartij] en [directeur] in deze provincie wonen en [Rechtspraktijk] hier is gevestigd. [directeur] heeft hiervoor ter zitting geen bevredigende verklaring gegeven.
      Ook is van belang dat de formulering van de Wob-verzoeken vaag is. Onduidelijk is bijvoorbeeld wat wordt bedoeld met “stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester” en “stukken over de aanstelling of benoeming van de gemeentesecretaris”. De vaagheid van de verzoeken doet afbreuk aan het gestelde doel ervan en maakt de op de ver- zoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.
      Ten slotte is van belang dat bij het indienen van en procederen over Wob-verzoeken op de hier aan de orde zijnde ma- nier, de financiële belangen van [wederpartij], [directeur] en de Rechtspraktijk niet zijn te onderscheiden. Deze samenloop van financiële belangen blijkt uit de door [wederpartij] gegeven machtiging, de gemaakte afspraak over de kosten van rechtsbijstand, het ontbreken van een afspraak over betaling van griffierechten en de omstandigheid dat [wederpartij] en [directeur] samenwonende partners zijn.
    4. Uit het voorgaande volgt dat [wederpartij] en [directeur] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank had hierin aanleiding moeten zien het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
      Het betoog slaagt.
  4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
  5. Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
  6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 mei 2015 in zaak nr. 14/4404;
III. verklaart het beroep in die zaak niet-ontvankelijk;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten van 14 juli 2015, kenmerk 2015.12178.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: De privacy van de Wob-verzoeker. Openbaarmaking van persoonsgegevens in een besluitenlijst

Afdeling bestuursrechtspraak van der Raad van State 21 december 2016

  1. Een belangwekkende uitspraak voor de overheidspraktijk en voor het debat in de Eerste Kamer over de Wet open overheid. Die wet gaat immers uit van een meer actieve houding van bestuursorganen waar het openbaarmaking betreft en maakt dit expliciet voor besluitenlijsten (zie artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, Wet open overheid en C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144, p. 782 e.v.). Inmiddels wordt er ook driftig op geanticipeerd. Gewezen zij op de op 19 december 2016 gepubliceerde Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017 van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (Provinciaal blad 2016, nr. 6746). Maar ook andere ontwikkelingen wijzen op een steeds meer op actieve openbaarheid gerichte overheid, zo valt te denken aan de op 1 november 2016 aangenomen Wijziging van de Gezondheidswet en de Wet op de jeugdzorg met de mogelijkheid tot openbaarmaking van informatie over de naleving en uitvoering van regelgeving (Stb. 2016, 448).
  2. In het geval waar de hier opgenomen uitspraak op ziet had appellant een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB 1992) gericht aan het college van burgemeester en wethouders (college) voor gegevens met betrekking tot de rekenkamer van de gemeente. Bij besluitvorming door het college wordt het besluit ook op de openbare besluitenlijst van de gemeente geplaatst. Eén en ander overeenkomstig artikel 60 van de Gemeentewet. In de openbare besluitenlijst staat dat het een besluit betreft op het verzoek van “naam + woonplaats”. De besluitenlijst is daarna op internet geplaatst.
  3. Deze gevolgen van het verzoek had verzoeker kennelijk niet voorzien; een dergelijke vorm van transparantie en openbaarheid vond hij te ver gaan. Dat uit zich door het telefonische verzoek van diens gemachtigde om de persoonsgegevens van deze openbare besluitenlijst te verwijderen. Het verzoek werd aangemerkt als bezwaar tegen de opname op de besluitenlijst wat het college en de rechtbank ertoe bracht te redeneren in lijn met een eerdere uitspraak van de Afdeling. Op 19 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY6661) oordeelde de Afdeling immers dat het verzoek tot publicatie in het gebruikelijke medium van de besluitenlijsten van alle raadscommissievergaderingen in een bepaalde periode neerkwam op een verzoek tot het verrichten van een feitelijke handeling. In de artikelen 23, vijfde lid, en 82, vijfde lid, van de Gemeentewet is voor besluitenlijsten bepaald dat deze op de “gebruikelijke wijze” openbaar worden gemaakt. De manier waarop feitelijk uitvoering wordt gegeven aan deze openbaarmakingsplicht levert geen besluit op in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van
    de Awb. Het verzoek tot het publiceren is dan geen aanvraag een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
  4. In het hier voorliggende geval gaat het evenwel om een verzoek tot het verwijderen van bepaalde informatie. Dat past niet in de sleutel van het gestelde in de Gemeentewet maar, aldus de Afdeling hier, in de sleutel van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Daarin is immers de grondslag gegeven voor het aantekenen van verzet tegen verwerking van persoonsgegevens. Kennelijk kwalificeert de telefonische mededeling – verwijder alstublieft – als een zodanig verzet en staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open nu een beslissing op een dergelijk verzoek kwalificeert als een besluit in de zin van de Awb. Gegevens die een natuurlijke persoon identificeren (direct) of identificeerbaar maken (indirect) kwalificeren als persoonsgegevens. In de Wbp (artikel 16 Wbp) worden daarnaast bijzondere persoonsgegevens onderscheiden. In het hier aan de orde zijnde geval betreft het de naam en de woonplaats van de appellant. Naam en woonplaats kwalificeren niet als bijzondere persoonsgegevens, maar als persoonsgegevens. Appellant beroept zich op het recht van verzet, zoals verwoord in artikel 40 van de Wbp. De Afdeling gaat daar, terecht, niet in mee en stelt dat sprake is van een beroep op het recht van correctie en verwijdering, zoals verwoord in artikel 36 van de Wbp. Het recht van verzet, dat overigens uitgebreider is dan het recht van verzet onder de Wet persoonsregistraties (M.J. Dontje, ‘Overgang Wet persoonsregistraties naar Wet bescherming persoonsgegevens’, Contact 2000/1, p. 49-50), is immers alleen in te roepen wanneer het bestuursorgaan persoonsgegevens heeft gepubliceerd ter vervulling van een publiekrechtelijke taak of ter verwerking in verband met de behartiging van een gerechtvaardigd belang van de verantwoordelijke (artikel 8, aanhef en onder e of f, van de Wbp) en belanghebbende bijzondere persoonlijke omstandigheden aandraagt. Het college heeft de naam en de woonplaats van appellant openbaar gemaakt ter vervulling van een op haar rustende wettelijke plicht (artikel 8, aanhef en onder c, van de Wbp) ingevolge artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet. Reeds daarom kan het beroep van appellant op artikel 40 van de Wbp niet slagen. Daarbij zij nog opgemerkt dat appellant geen bijzondere persoonlijke omstandigheden heeft aangedragen en qua bewoordingen aansluit bij de tekst van artikel 36 van de Wbp (r.o. 5.4).
  5. Wat betekent dit voor de gemeentelijke praktijk en de keuzes die te maken zijn bij actieve openbaarmaking? Het is zaak om te bezien of de persoonsgegevens, waaronder dus ook naam en woonplaats, voor het doel van de verwerking (openbaarmaking op grond van bijvoorbeeld hier artikel 60, derde lid, Gemeentewet), ter zake dienend zijn en of deze persoonsgegevens in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt.
  6. Specifiek voor de toepassing van artikel 60, derde lid, Gemeentewet blijft verwerking achterwege indien dit in strijd is met het openbaar belang. Daaronder moet, zo volgt uit de uitspraak waarmee de Afdeling het college wat richtlijnen mee wil geven (r.o. 5.6), ook onder omstandigheden de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Via die band kan verwijdering van deze gegevens op grond van artikel 36 Wbp aan de orde zijn.
  7. Wat betreft de bij de parlementaire geschiedenis nog genoemde terughoudendheid qua anonimiseren merkt de Afdeling op dat de tijd (sinds 2001!) alweer zodanig gevorderd is dat deze bepaling meer in de context van deze tijd moet worden geplaatst. De grote schaal waarop het internet sindsdien wordt gebruikt en de zoekmogelijkheden daarbij nopen tot minder terughoudendheid. Anonimiseren lijkt dan ook uitgangspunt te moeten worden hetgeen een breder ingezet beleid van actieve openbaarmaking nog arbeidsintensiever maakt. Artikel 3.3 van de Wet open overheid geeft de mogelijkheid om de weigeringsgronden van artikel 5.1 en 5.2 te betrekken bij de actieve openbaarmaking. Dat zou dus een vanzelfsprekendheid worden wat be- treft artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer).
  8. De vraag of de verzoeker in kwestie het publiceren van zijn naam en woonplaats terecht te ver vond gaan dringt zich overigens op. Interessant in dat kader is een al wat oudere uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 13 november 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:8200). Daar werd immers verkend of verzoeker, door het doen van een verzoek op grond van de WOB 1992, (impliciet) instemt met het verstrekken van zijn persoonsgegevens. Uit artikel 10, derde lid, van de WOB 1992 – waarin is bepaald dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking – volgt, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, geen verplichting voor verweerder om in alle gevallen navraag te doen of de betrokken persoon instemt met openbaarmaking (Kamerstukken II 2002/03, 28835, 3, p. 32). Een bestuursorgaan mag er in zulke gevallen vanuit gaan dat het op openbaarmaking gerichte verzoek, gelet op de strekking van de WOB 1992, reeds op deze instemming wijst (uitspraak van de Afdeling van 3 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1749). In dat geval werd vervolgens, vanwege de kwalificatie van de verzoeker en diens gemachtigde (ruime ervaring met het doen van Wob-verzoeken en het zijn van een professionele rechtsbijstandverlener), gesteld dat men had moeten begrijpen dat ook stukken waarin hun persoonsgegevens of handtekening staan vermeld, openbaar gemaakt zouden worden. Het had daarom op hun weg gelegen te vermelden welke gegevens zij – anders dan uit hun verzoek als zodanig zou mogen worden afgeleid – niet openbaar gemaakt wensten te zien. Niet geheel valt uit te sluiten dat deze uitspraak samen valt met de wat kritische opstelling van de rechtbank jegens specifieke gemachtigden (zie ook Rb. Amsterdam 23 juni 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:3804, Gst. 2016/168, m.nt. C.N. van der Sluis en de in dat naschrift genoemde uitspraak Rb. Rotterdam 1 mei 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:3165).

[appellant] betoogt terecht dat de rechtbank zijn beroepsgrond dat zijn verzoek moet worden aangemerkt als verzet in de zin van artikel 40 van de Wbp ten onrechte niet heeft besproken. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak maar tot beoordeling van deze beroepsgrond door de Afdeling. [appellant] richt zich ertegen dat zijn naam en woonplaats openbaar zijn geworden door openbaarmaking van de besluitenlijst van de vergadering van het college van 18 september 2014 en plaatsing van die besluitenlijst op internet. Zoals hiervoor is overwogen zijn dit persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp. De openbaarmaking van de besluitenlijst is derhalve het verwerken van persoonsgegevens, in het bijzonder het versprei- den van persoonsgegevens, in de zin van artikel 1, aanhef en onder b. Gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheid dat [appellant] heeft verzocht om verwijdering daarvan en hij hieraan ten grondslag heeft gelegd dat deze informatie voor het doel of de doeleinden van de verwerking niet ter zake dienend is, is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet artikel 40, eerste lid, maar artikel 36, eerste lid, van toepassing. Ingevolge artikel 45 geldt een beslissing op een dergelijk verzoek als een besluit in de zin van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat als een bestuursorgaan een mondelinge aanvraag in be- handeling neemt, zijn beslissing daarop een besluit is. Voorts betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat [appellant] heeft verzocht om anonimisering en hij reeds in zijn bezwaarschrift de Wbp heeft genoemd, zodat het aan het college is om zijn verzoek te duiden als verzoek op grond van artikel van 36 van de Wbp.
De conclusie is dat het besluit van 18 maart 2015 is genomen in strijd met artikel 36 van de Wbp.
De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het be- sluit van 18 maart 2015 te herstellen door opnieuw op het bezwaar van [appellant] te besluiten. De Afdeling zal hiertoe een termijn stellen. Bij dit nieuwe besluit dient het college het verzoek op te vatten als verzoek op grond van artikel 36, eerste lid, van de Wbp. Gelet op dit artikellid dient het col- lege in dit geval te beoordelen of de persoonsgegevens voor het doel van de verwerking, openbaarmaking op grond van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet, niet ter zake dienend zijn alsmede of deze persoonsgegevens in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Wat betreft de verwerking in strijd met een wettelijk voorschrift wijst de Afdeling er op dat op grond van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet openbaarmaking achterwege blijft indien dit in strijd is met het openbaar belang. Onder openbaar belang kan onder omstandigheden ook de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer worden begrepen. Dit betekent dat onder omstandigheden de verwerking van persoonsgegevens in strijd kan zijn met artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet, hetgeen een grond vormt voor verwijdering in de zin van artikel 36, eerste lid van de Wbp. Voor zover het college in de brief van 18 november 2014 heeft gewezen op de wets- geschiedenis van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet (Kamerstukken I, 2002/03, 28243, 34a, blz. 7) – waarin staat dat zeer terughoudend gebruik moet worden gemaakt van anonimiseren – wordt overwogen dat deze wetsgeschiedenis dateert uit 2001-2002. Daarbij is geen rekening gehouden met de grote schaal waarop het internet sindsdien zou worden gebruikt en met de zoekmogelijkheden die het internet zou gaan bieden. In dit kader heeft de Afdeling ter zitting de Richtsnoeren inzake actieve openbaarmaking van persoonsgegevens van het College Bescherming Persoonsgegevens aan de orde gesteld.

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Al- gemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 november 2015 in zaak nr. 15/1398 in het geding tussen: [appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck.

Procesverloop

Bij brief van 18 november 2014 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het verzoek van [appellant] tot verwijdering van zijn naam van de op internet geplaatste openbare besluitenlijst behorende bij de collegevergadering van 30 september 2014, niet wordt ingewilligd.
Bij besluit van 18 maart 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
[appellant] heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2016, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.L. Walta, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

  1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
  2. [appellant] heeft een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) ingediend bij het college aangaande de rekenkamer van de gemeente. Bij be- sluit van 18 september 2014 is op dit verzoek beslist. Deze beslissing is op de openbare besluitenlijst geplaatst. In de openbare besluitenlijst staat dat het een verzoek betreft van “[appellant] [woonplaats]”. De gemachtigde van [appellant] heeft telefonisch verzocht om de gegevens van [appellant] van de openbare besluitenlijst te verwijderen. Bij brief van 18 november 2014 heeft het college meegedeeld dat het geen aanleiding ziet voor anonimisering van de openbare besluitenlijst.
  3. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY6661) als volgt overwogen. De manier waarop feitelijk uitvoering wordt gegeven aan de openbaarmakingsplicht ten aanzien van besluitenlijsten levert geen besluit op in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Gelet hierop is het verzoek van [appellant] naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als een aanvraag een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, maar komt het neer op een verzoek tot het verrichten van een feitelijke handeling. Het college heeft zich in het besluit van 18 maart 2015 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat zijn bij brief van 18 november 2014 gegeven reactie op het verzoek van [appellant] geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid. Dit betekent dat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, aldus de rechtbank.
  4. [appellant] betoogt dat de rechtbank de goede procesorde heeft geschonden door ambtshalve een enge interpretatie te geven van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) en door deze opvatting niet ter zitting aan de orde te stellen.
    1. Het betoog dat de rechtbank ambtshalve bedoelde enge interpretatie heeft gegeven, mist feitelijke grondslag omdat deze interpretatie slechts in het verweerschrift van het college is genoemd, maar niet in de aangevallen uitspraak aan de orde komt en evenmin door de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag is gelegd. Gelet hierop is [appellant] niet benadeeld door het feit dat deze interpretatie niet ter zitting bij de rechtbank aan de orde is gesteld, zodat hierin geen aanleiding wordt gevonden voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
  5. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over zijn betoog dat zijn verzoek moet worden aangemerkt als verzet in de zin van artikel 40, eerste lid, van de Wbp. Voorts stelt hij dat het oordeel van de rechtbank betekent dat alleen verzet in deze zin moge- lijk is indien de initiële verwerking van de persoonsgegevens – de openbaarmaking van zijn naam en woonplaats via de openbare besluitenlijst – per besluit is geschied dan wel de gewenste ongedaanmaking een besluit zal inhouden. Dit oordeel van de rechtbank is volgens [appellant] onjuist. Immers, uit artikel 40, eerste lid, in samenhang bezien met de artikelen 8 en 1, onder b, volgt dat niet alleen publiekrechtelijke rechtshandelingen maar ook feitelijke handelingen vallen onder het verwerken van persoonsgegevens.
    1. Het college betoogt dat de naam en woonplaats van [appellant] geen persoonsgegevens in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp zijn. Met deze gegevens is de identiteit van [appellant], zonder onevenredige inspanning, niet vast te stellen, zodat hij met deze gegevens niet identificeerbaar is in de zin van dit artikelonderdeel. Het college heeft er voorts op gewezen dat artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet tot openbaarmaking van de besluitenlijst dwingt.
    2. Ingevolge artikel 1 van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
      a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;
      b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens.
      Ingevolge artikel 8 mogen persoonsgegevens slechts worden verwerkt indien:
      c. de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is;
      e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt, of
      f. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de verantwoordelijke of van een derde aan wie de gegevens worden verstrekt, tenzij het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van betrokkene, in het bijzonder het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert.
      Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan degene aan wie overeenkomstig artikel 35 kennis is gegeven van hem betreffende persoonsgegevens, de verantwoordelijke verzoeken deze te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.
      Ingevolge artikel 40, eerste lid, kan, indien gegevens het voorwerp zijn van verwerking op grond van artikel 8, onder e en f, de betrokkene daartegen bij de verantwoordelijke verzet aantekenen in verband met zijn bijzondere persoonlijke omstandigheden.Ingevolge artikel 45 gelden een beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 30, derde lid, 35, 36 en 38, tweede lid, alsmede een beslissing naar aanleiding van de aantekening van verzet als bedoeld in de artikelen 40 of 41 voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan als een besluit in de zin van de Awb.
      Ingevolge artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet maakt het college de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. Het college laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegen- heden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 55 geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.
    3. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp moeten alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon als persoonsgegevens worden beschouwd. Allereerst is voor het begrip persoonsgegeven relevant of het informatie over een persoon bevat. Voorts is de identificeerbaarheid van een persoon van belang. Een persoon is identificeerbaar aan de hand van gegevens die alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een bepaalde persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling moeten alle middelen betrokken worden waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 45-50).
      De naam en woonplaats zijn gegevens die betrekking heb- ben op een persoon. Aannemelijk is dat met deze gegevens in combinatie met andere gegevens een bepaald persoon kan worden geïdentificeerd.
      Het betoog van het college faalt.
    4. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank zijn beroepsgrond dat zijn verzoek moet worden aangemerkt als verzet in de zin van artikel 40 van de Wbp ten onrechte niet heeft besproken. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak maar tot beoordeling van deze beroepsgrond door de Afdeling. [appellant] richt zich ertegen dat zijn naam en woonplaats openbaar zijn geworden door openbaarmaking van de besluitenlijst van de vergadering van het college van 18 september 2014 en plaatsing van die besluitenlijst op internet. Zoals hiervoor is overwogen zijn dit persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp. De openbaarmaking van de besluitenlijst is derhalve het verwerken van persoonsgegevens, in het bijzonder het verspreiden van persoonsgegevens, in de zin van artikel 1, aanhef en onder b.
      Gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheid dat [appellant] heeft verzocht om verwijdering daarvan en hij hieraan ten grondslag heeft gelegd dat deze informatie voor het doel of de doeleinden van de verwerking niet ter zake dienend is, is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet artikel 40, eerste lid, maar artikel 36, eerste lid, van toepassing. Ingevolge artikel 45 geldt een beslissing op een dergelijk verzoek als een besluit in de zin van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Bij dit oordeel betrekt
      de Afdeling dat als een bestuursorgaan een mondelinge aanvraag in behandeling neemt, zijn beslissing daarop een besluit is. Voorts betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat [appellant] heeft verzocht om anonimisering en hij reeds in zijn bezwaarschrift de Wbp heeft genoemd, zodat het aan het college is om zijn verzoek te duiden als verzoek op grond van artikel van 36 van de Wbp.
    5. De conclusie is dat het besluit van 18 maart 2015 is genomen in strijd met artikel 36 van de Wbp.
    6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige be- eindiging van het geschil aanleiding het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 18 maart 2015 te herstellen door opnieuw op het bezwaar van [appellant] te besluiten. De Afdeling zal hiertoe een termijn stellen. Bij dit nieuwe besluit dient het college het verzoek op te vatten als verzoek op grond van artikel 36, eerste lid, van de Wbp. Gelet op dit artikellid dient het college in dit geval te beoordelen of de persoonsgegevens voor het doel van de verwerking, openbaarmaking op grond van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet, niet ter zake dienend zijn alsmede of deze persoonsgegevens in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Wat betreft de verwerking in strijd met een wettelijk voorschrift wijst de Afdeling er op dat op grond van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet openbaarmaking achterwege blijft indien dit in strijd is met het openbaar belang. Onder openbaar belang kan onder omstandigheden ook de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer worden begrepen. Dit betekent dat onder omstandigheden de verwerking van persoonsgegevens in strijd kan zijn met artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet, hetgeen een grond vormt voor verwijdering in de zin van artikel 36, eerste lid van de Wbp. Voor zover het college in de brief van 18 november 2014 heeft gewezen op de wetsgeschiedenis van artikel 60, derde lid, van de Gemeentewet (Kamerstukken I, 2002/03, 28 243, nr. 34a, blz. 7) – waarin staat dat zeer terughoudend gebruik moet worden gemaakt van anonimiseren – wordt overwo- gen dat deze wetsgeschiedenis dateert uit 2001-2002. Daar- bij is geen rekening gehouden met de grote schaal waarop het internet sindsdien zou worden gebruikt en met de zoek- mogelijkheden die het internet zou gaan bieden. In dit kader heeft de Afdeling ter zitting de Richtsnoeren inzake actieve openbaarmaking van persoonsgegevens van het College Bescherming Persoonsgegevens aan de orde gesteld.
    7. De Afdeling ziet geen aanleiding om, zoals [appellant] heeft verzocht, aan deze uitspraak een dwangsom te verbinden wanneer het college in gebreke blijft met het verwijderen van zijn gegevens van de besluitenlijst. Uit deze uitspraak volgt immers slechts dat het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en alsnog inhoudelijk op het bezwaar moet beslissen.
  6. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State draagt het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck op om binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 18 maart 2015, kenmerk 2611492, te herstellen door opnieuw op het bezwaar van [appellant] te besluiten en dit nieuwe besluit aan de Afdeling en aan [appellant] te zenden.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Er is eerder sprake van ‘emissiegegevens’ en dus openbaarmaking

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 augustus 2017

  1. Een belangwekkende uitspraak over het begrip “milieu-informatie” en meer in het bijzondere het begrip “emissiegegevens”; belangrijke begrippen waar het gaat om het al dan niet openbaar (moeten) maken van informatie die bij de overheid berust.
  2. De onderhavige kwestie vindt zijn oorsprong in een WOB-verzoek van Greenpeace, gericht aan GS van Groningen. Het betreft een derde uitspraak in deze kwestie (eerder Rb. Noord-Nederland 18 juli 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:4388 en ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621). Belangrijkste wapenfeiten in de voorgaande uitspraken zagen voor- al op het wel of niet betrokken zijn bij het intern beraad door externen. De rechtbank was van mening dat overleg met personen die namens de vergunninghouders daaraan hebben deelgenomen niet tot het intern beraad kan worden gerekend nu een beraad, waarbij het bestuursorgaan externe personen inzet bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven of de afronding van dat beraad, hetgeen al dan niet leidt tot een standpuntbepaling over een bestuurlijke aangelegenheid, in beginsel alleen intern beraad is, indien die externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren. Overleggen waaraan externe derden hebben deelgenomen van wie duidelijk is dat zij een eigen belang hebben, zouden volgens de rechtbank alleen onder de definitie van intern beraad vallen, indien de wetgever uitdrukkelijk voorziet in medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. Dit wordt volgens de rechtbank, anders dan het college betoogt, niet anders als de bestuurlijke aangelegenheid geen betrekking heeft op de totstandkoming van een vergunning, maar op de verdediging van die vergunning wanneer deze in rechte wordt aangevochten door een derde zoals Greenpeace. De Afdeling volgde deze lijn niet; belangrijk voor het intern beraad karakter van de correspondentie inzake concepten van processtukken e.d. was het gegeven dat vertrouwelijkheid was afgesproken. Dat sprake is van een eigen belang en dat daarmee geen sprake kon zijn van intern beraad, was niet relevant. Helemaal vreemd was de redenering van de recht- bank niet. In de bekende Enci-uitspraak (ABRvS 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3251) was immers bepaald dat een concept milieu-effectrapportage geen stuk van intern beraad was. De Afdeling merkte hierover op in de uitspraak van 16 juli 2014 dat dit stuk gewisseld werd in het kader van vooroverleg ten behoeve van de aanvraag van een vergunning en dus anders moet worden gekwalificeerd dan het gezamenlijk voorbereiden van een procedure over een vergunning bij een rechtscollege. Uitkomst was dan ook dat GS opnieuw moest beslissen op bezwaar. Een beslissing waartegen enkel beroep kon worden aangetekend bij de Afdeling wat heeft geresulteerd in de hier opgenomen uitspraak.
  3. De vraag ligt nu dus voor of GS terecht heeft gemeend dat de documenten geen emissiegegevens bevatten. Belang van deze vraag is erin gelegen dat milieu-informatie al eerder toegankelijk dient te zijn voor hen die erom vragen, maar bij emissiegegevens is openbaarheid nog meer uitgangspunt. Dit volgt uit het vierde tot en met het achtste lid van artikel 10 WOB. In deze bepalingen wordt immers de reikwijdte van de weigeringsgronden van de WOB ten aan- zien van milieu-informatie beperkt. Zo zijn slechts de eenheid van de Kroon en de veiligheid van de Staat nog altijd absolute weigeringsgronden. De bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens wordt gerelativeerd (vierde lid). In zoverre vormt het Verdrag van Aarhus, waar deze aanpassing van de WOB een gevolg van is, al een voorloper van de Wet open overheid (C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)‘, Gst. 2016/144 (p. 780)). Onevenredige benadeling of bevoordeling (10, tweede lid, onder g) is geen relevante weigeringsgrond meer (zesde lid). Het begrip emissiegegeven is zoals gezegd een aparte categorie van milieu-informatie. Het Verdrag van Aarhus hecht grote waarde aan openbaarmaking van gegevens over emissies. De term emissies had voor de hierna genoemde uitspraken van het Hof van Justitie van de EU – waar de Afdeling zich in de hier opgenomen uitspraak ook op verlaat – al een brede betekenis. Het gaat om emissies vanuit zowel puntbronnen als diffuse bronnen naar de lucht, het water en de bodem. Uit de context van het Verdrag kan worden afgeleid dat informatie betreffende emissies in het milieu in beginsel openbaar dient te zijn. Voorheen werden deze gegevens onderscheiden van gegevens die ten grondslag lig- gen aan gegevens over emissies in het milieu (ABRvS 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:20109:BK1375). Het belang van de openbaarheid blijkt uit het uitgangspunt, zoals neergelegd in artikel 10, achtste lid, WOB dat stelt dat het bestuursorgaan bij zijn belangenafweging in aanmerking neemt of de gevraagde informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Bij de uitzonderingsgrond ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ is de positie van emissiegegevens in sterkere mate verankerd, in de zin dat openbaarheid van emissiegegevens in dat kader gegarandeerd is (artikel 10, vierde lid, WOB). Uit deze bepaling volgt ook een restrictieve toepassing van de uitzonderingsgronden die zijn opgenomen in artikel 10, eerste, tweede en zevende lid, WOB inhoudende dat openbaarmaking van de betreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, en dat de besluitvorming ter zake met zodanige waarborgen moet zijn omkleed dat niet op willekeurige gronden een uitzonderingsgrond wordt toegepast. Het Verdrag van Aarhus bevat twee waarborgen die meer licht werpen op de betekenis van het begrip ‘restrictief’. In de eerste plaats dient het bestuursorgaan een actieve belangenafweging te verrichten, waarbij het rekening moet houden met het publieke belang van openbaarheid van de betreffende milieu-informatie. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan in aanmerking nemen of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
  4. De begrippen milieu-informatie en emissiegegevens vormen in algemene zin al voldoende aanleiding tot discussie. Dit is mede gelegen in het feit dat het begrip milieuinformatie zo ruim is (zie art. 19.1a Wet milieubeheer). Slechts sprake is van ‘milieu-informatie’ voor zover de toe- stand van de menselijke gezondheid, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken en dergelijke (kunnen) worden aangetast door elementen van het milieu. Een verband met het milieu, waarbij het ook kan gaan om gegevens die onlosmakelijk verbonden zijn met maatregelen en activiteiten ter bescherming van elementen van het milieu (ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7035), moet er zijn. Te denken valt aan een bij een bestuursorgaan berustend onderzoeksrapport naar de invloed van luchtverontreiniging op de gezondheid van inwoners van een bepaald geïndustrialiseerd gebied. Ontbreekt een dergelijk (mogelijk) verband met het milieu, dan ligt het anders. Zo is informatie over de aantasting van monumenten door verlaging van het grondwaterpeil wel milieu-informatie, maar informatie over het aantal besluiten tot aanwijzing van monumenten in een bepaald jaar in beginsel niet (Kamerstukken II 2002/03, 28835, 3, p. 23). Dat geldt ook voor een Nota kostenverhaal, die beoogt inzicht te bieden in de stand van zaken van werkzaamheden op juridisch terrein samen- hangend met bodemverontreiniging (Rb. Haarlem 9 juli 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BX2009 en ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1183). Ook zijn vergunningen met betrekking tot in gevangenschap gefokte dieren geen milieu-informatie, vanwege het feit dat het geen informatie over de biologische diversiteit betreft (ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1425). Dat geldt evenzeer voor een subsidieaanvraag voor een windmolenpark (ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:288, AB 2014/10, m.nt. P.J. Stolk). Wel milieu-informatie daarentegen is een kaart van een zoekgebied voor UMTS- en GSM-masten, nu de straling van invloed is op elementen van het milieu (ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, AB 2011/33, m.nt. P.M.J. de Haan, JB 2011/41, m.nt. G. Overkleeft-Verburg, JOM 2011/200, M en R 2011/55). Ook een boetebesluit en de onderliggende inspectiegegevens naar aanleiding van eenovertreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving met asbest, kwalificeren als milieu-informatie (ABRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086).
  5. Dat ook over de inhoud van het begrip ‘emissiegegeven’ discussie kan ontstaan, blijkt reeds uit het gegeven dat de Afdeling de hier gepubliceerde uitspraak heeft aangehouden in afwachting van beantwoording van enkele prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het bedrijfs- leven over de uitleg van dit begrip (CBb 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, ABkort 2014/373). Het Hof van Justitie van de EU deed hierover uitspraak op 23 november 2016 (ECLI:EU:C:2016:890. C-442/14, Bayer CropScience SA-NV en ECLI:EU:C:2016:889, ACC). Het Hof gaf in deze uitspraken blijk van een niet-restrictieve opvatting. Het oordeelde dat het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4/EG aldus moet worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik. Of de uitstoot plaatsvindt door een installatie, door lozingen of ander vrij- komen van stoffen is niet relevant. Bovendien stelde het hof dat het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4/ EG aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben. Hieruit volgt onder meer dat inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van “emissies in het milieu” van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, en van stoffen die deze producten bevatten, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” vallen, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi-) veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.
  6. Voornoemde duiding van het Hof van Justitie leidt ertoe dat de Afdeling in de hier opgenomen zaak haar lijn omtrent de invulling van het begrip ‘emissiegegevens’ bij- stelt. Uitkomst daarvan is onvermijdelijk dat GS hier te horen krijgt dat zij dit begrip te beperkt uitlegt en dus dat besluitvorming wederom over moet. De verwijzing naar eerdere Afdelingsjurisprudentie baat GS niet, nu ook die uitspraken getuigen van een te beperkte opvatting van ‘emissies in het milieu’. Met de mededeling dat onder emissiegegevens moet worden begrepen gegevens over de daad- werkelijke uitstoot, maar ook gegevens over de invloeden van de emissies op het milieu en gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan besluitvorming ten grondslag ligt, juist is kan GS weer door de documenten gaan. Een deel van de documenten is namelijk niet openbaar gemaakt, maar bevat wel emissiegegevens. Artikel 11 lid 4 WOB vraagt dan om een belangenafweging tussen de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen en de openbaarmaking van de emissiegegevens.

Gelet op voormelde overwegingen uit de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC is de Afdeling van oordeel dat Greenpeace terecht heeft betoogd dat het college van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Hiertoe wordt overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip emissiegegeven is aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het be- grip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 ok- tober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof aan dat begrip heeft gegeven in de arres- ten Bayer CropScience en Commissie/ACC. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrip- pen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
Dat het college is uitgegaan van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven betekent evenwel niet dat het besluit van 23 september 2014 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 en is van oordeel dat het college alle emissiegegevens uit de documenten met nummers 1104, 1114 en 1563 openbaar heeft gemaakt. Dit geldt echter niet voor de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722. Die documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, indachtig de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, welke veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden kan de Afdeling thans niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de WOB. Het besluit van 23 september 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen.

Procesverloop

Bij uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621, heeft de Afdeling het door Greenpeace tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de door het college en RWE ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van 208 met nummer genoemde documenten.
Voorts heeft de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van Greenpeace gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722, de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd, het beroep van Greenpeace tegen het be- sluit van 11 september 2013 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Ten slotte heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college opnieuw beslissend het door Greenpeace gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Greenpeace beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij brieven van 2 maart 2015, 9 maart 2015, 29 mei 2015 en 7 juli 2015 hebben onderscheidenlijk RWE, Greenpeace, Groningen Seaports en Nuon de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2015, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door W.T. Wiskerke, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door R.J. Groenveld, en RWE, vertegenwoordigd door P.J.W.G. Schouwenberg, bijgestaan door mr. B. Vis, advocaat te Am- sterdam, zijn verschenen.
Bij brieven van 24 augustus 2015 heeft de Afdeling partijen meegedeeld de beslissing aan te houden in afwachting van de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de door de Commissie van de Europese Unie ingestelde hogere voorziening tegen de uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013 (zaak nr. T-545/11) en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365.
Op 23 november 2016 heeft het Hof uitspraken gedaan in voormelde zaken, ECLI:EU:C:2016:890 en ECLI:EU:C:2016:889. Greenpeace en RWE hebben reacties ingediend.
Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Wet- en regelgeving

  1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  2. Inleiding

  3. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat het college zich, wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136, 1332 en 1679, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze geen milieu- informatie bevatten en dat derhalve een beoordeling op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob ontbreekt. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het college, wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722, heeft miskend dat deze informatie bevatten over emissies in het milieu en dat in de motivering derhalve ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen die emissiegegevens en de overige milieu-informatie. Ten slotte heeft de Afdeling overwogen dat wat betreft de volgens het college eerder openbaar ge- maakte documenten met nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393, waarvoor op 11 september 2013 een nader besluit was genomen, en het document met nummer 210, onvoldoende kenbaar is welke milieu-informatie waar openbaar is gemaakt.
  4. Bij het besluit van 23 september 2014 heeft het college het bezwaar van Greenpeace deels gegrond verklaard. Het college heeft hierbij het document met nummer 1679 alsnog openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332 heeft het college alsnog een afweging gemaakt als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob en zich op het standpunt gesteld dat het belang van bescherming van de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvatting zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 heeft het college alsnog de daarin opgenomen emissiegegevens openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 210, 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 heeft het college te kennen gegeven waar en op welke manier de daarin vervatte informatie eerder openbaar is gemaakt dan wel het eerder openbaar gemaakte document, in geval van het document met nummer 210, alsnog toegestuurd.
  5. Beroep

  6. Het beroep van Greenpeace richt zich tegen het besluit van 23 september 2014, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722.
  7. Intern beraad

  8. Greenpeace betoogt allereerst dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten, met name die met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332, moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Zij voert hiertoe aan dat uit artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn en artikel 4, derde lid, onder c, van het Verdrag van Aarhus volgt, dat de uitzonderingsgrond voor openbaarmaking van documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van ‘intern beraad’ slechts van toepassing is op in- terne communicatie binnen een overheidsinstantie en niet tevens op communicatie tussen een overheidsinstantie en derden. Greenpeace beroept zich voor zover nodig direct op de artikelen uit de Richtlijn en het Verdrag van Aarhus, die volgens haar zijn geïmplementeerd in artikel 11 van de Wob. Artikel 11 van de Wob dient derhalve, voor zover nodig, richtlijnconform te worden uitgelegd. Greenpeace merkt hierbij op dat de Afdeling in de uitspraak van 16 juli 2014 weliswaar heeft overwogen dat overleg tussen overheid en derden als ‘intern beraad’ in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan worden aangemerkt, maar dat in het geval van milieu-informatie dit oordeel dient te worden genuanceerd. Daarbij komt dat het in eerdere jurisprudentie van de Afdeling ging om beraad met derden die geen eigen be- lang hadden bij de uitkomst van het desbetreffende beraad, hetgeen hier niet het geval is. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat documenten en communicatie van RWE en Nuon gericht aan het college moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
    1. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de documenten, die de uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan betreffen teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de verdediging van de vergunningverleningen in rechte, zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraad- slaging vertrouwelijk zou blijven. Voor het oordeel dat de documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de externe derden die daaraan hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorminggericht op de bestuurlijke standpuntbepaling biedt de wet naar het oordeel van de Afdeling geen grond.
      Hetgeen Greenpeace betoogt is gericht tegen dit oordeel van de Afdeling. Nu tegen het oordeel van de Afdeling geen rechtsmiddelen openstaan kan hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 niet moeten wor- den geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
      Het betoog faalt.
  9. Persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie

  10. Greenpeace betoogt voorts dat, in het geval de documenten wel moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, de weigering om de daarin opgenomen milieu-informatie openbaar te maken op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob in alle gevallen onvol- doende is gemotiveerd. De enkele algemene stelling dat het belang van vertrouwelijk beraad met RWE en Nuon of an- dere derden zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking van milieu-informatie is onvoldoende. Het college had moeten motiveren waarom het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen vol- gens hem zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van informatie over bijvoorbeeld effecten van stikstof uit de kolencentrales op beschermde duinen, aldus Greenpeace.
    1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de desbetreffende, door het college vertrouwelijk overgelegde, documenten.
    2. Uit artikel 11, vierde lid, van de Wob volgt dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie enerzijds het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang anderzijds moet worden afgewogen te- gen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Waar de tweede en de derde vol- zin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat in- formatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd, betekent dit dat deze mogelijkheden mede in aanmerking moeten worden genomen bij de door de eerste zin vereiste afweging van belangen.
      De documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 betreffen bijlagen bij e-mails, die afkomstig zijn van dan wel gezonden zijn aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs, en documenten met bij- lagen betreffende overleg met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het gaat veelal om concepten van onderzoeksrapporten en ingediende processtukken, zoals pleitnota’s en verweerschriften, en om zogenaamde “Vraag & Antwoord” documenten. Het college heeft zich wat betreft deze documenten bij het besluit van 23 september 2014 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, het belang van de bescherming van die persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Hiertoe heeft het college terecht in aanmerking genomen dat veel documenten zich in de concept-fase bevinden. In die fase van voorbereiding weegt zwaar dat partijen in een vertrouwelijke sfeer onderling informatie en opvattingen kunnen uitwisselen. Het college heeft voorts gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat de uiteindelijke versies van voormelde documenten openbaar zijn gemaakt, zodat de desbetreffende milieu-informatie in de openbaargemaakte versies terug te vinden is. Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 (gedeeltelijk) is geweigerd op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en die daarvan niet te scheiden is.
    3. Het betoog faalt.
  11. Emissiegegevens

  12. Greenpeace betoogt ten slotte dat zij betwijfelt of het college alle emissiegegevens heeft verstrekt, nu het college ten onrechte van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Zij voert hiertoe aan dat informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, zesde (lees: vierde) lid, van de Wob en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, gegevens zijn die nodig zijn voor het vaststellen van de omvang en aard van emissies, evenals de cijfers betreffende daadwerkelijke emissie en gegevens uit een verzoek dat betrekking heeft op emissies in het milieu. Aan het begrip emissiegegeven dient derhalve een ruime uitleg te worden gegeven. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzings- uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365. Het eerde- re oordeel van de Afdeling waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen emissiegegevens, waarvoor een absolute openbaarmakingsverplichting zou gelden, en onderliggen- de gegevens, waarvoor het normale openbaarmakingsregime van milieu-informatie zou gelden, is volgens Greenpeace in strijd met voormelde artikelen uit de Wob en de Richtlijn.
    1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722
    2. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 naast milieu-gegevens ook emissiegegevens bevatten. Naar het oordeel van de Afdeling diende het college, gelet op de bijzondere positie die emissiegegevens innemen op grond van artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, ter motivering van de weigering de milieu-informatie openbaar te maken in ieder geval een onderscheid te maken tussen de in de documenten opgenomen emissiegegevens en de overige milieu-informatie, die geen emissiegegevens bevat.
    3. Naar aanleiding van de verwijzing door Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, heeft de Afdeling de zaak aangehouden in afwachting van uitspraken van het Hof in voormelde zaken. Het Hof heeft op 23 november 2016 in beide zaken uitspraak gedaan.
      In de uitspraak van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, overweegt het Hof onder meer:
      81 Gelet op een en ander moet het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.
      87 Hieruit volgt dat het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
      90 Van “informatie over emissies in het milieu” is dus met name geen sprake bij gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product of de stof die vele malen hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gehanteerd, aangezien dergelijke gegevens betrekking hebben op emissies die niet voorzienbaar zijn bij normaal of realistisch gebruik.
      91 Anders dan de Commissie te kennen geeft, vallen onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” daarentegen wel studies die ertoe strekken de toxiciteit, de gevolgen en andere aspecten van een product of stof te bepalen onder de minst gunstige realistische omstandigheden die zich kunnen voordoen, alsook studies die zijn verricht onder omstandigheden die de normale landbouwpraktijk zo dicht mogelijk benaderen en onder omstandigheden die heersen in het gebied waarin dit product of deze stof zal worden gebruikt.
      In de uitspraak van 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, overweegt het Hof onder meer:
      80 Onder het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name tot strekt een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingspro- ces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.
      81 Hoewel, zoals in punt 55 van het onderhavige ar- rest is uiteengezet, het begrip “informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu” niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk – zelfs direct – verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip al- dus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip “milieu-informatie” in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitleg- ging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU gewaarborgde geheimhoudingsplicht.
    4. Gelet op voormelde overwegingen uit de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC is de Afdeling van oordeel dat Greenpeace terecht heeft betoogd dat het college van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Hiertoe wordt overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip emissiegegeven is aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het begrip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof aan dat begrip heeft gegeven in de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
      Dat het college is uitgegaan van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven betekent evenwel niet dat het besluit van 23 september 2014 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 en is van oordeel dat het college alle emissiegegevens uit de documenten met nummers 1104, 1114 en 1563 openbaar heeft gemaakt. Dit geldt echter niet voor de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722. Die documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, indachtig de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, welke veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden kan de Afdeling thans niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het besluit van 23 september 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    5. Het betoog slaagt.
  13. Slotsom

  14. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 september 2014 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij heeft nagelaten ten aanzien van de emissiegegevens in de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722 een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Gelet hierop dient het college een nieuw besluit te nemen over openbaarmaking van de in die documenten opgenomen emissiegegevens met inachtneming van deze uitspraak.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
  15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 september 2014, ken- merk: 2014-36.051/39/B.8, LGW, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 122, 969 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722;
III. bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Groningen nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro);
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan het door de Stichting Greenpeace Nederland voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.