Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Invloed Kinderopvangtoeslagaffaire bij beoordeling over het toepassen van artikel 11, tweede lid Wob, anoniem verstrekken persoonlijke beleidsopvattingen. Verstrekken aan de één is niet openbaar voor eenieder. Zoeken naar documenten, ook buiten de organisatie.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 24 februari 2021

 

1.

De vuurwerkramp in Enschede levert ook nu nog – bijna 21 jaar later – de nodige rechtspraak op. Het is ook een op het oog baanbrekende uitspraak vanwege de beoordeling of terecht geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm toch openbaar te maken. Hiermee wekt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) de indruk het aangekondigde reflectieprogramma niet af te wachten, maar nu al de nodige consequenties te verbinden aan de constateringen van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). Expliciet wordt dat (vanzelfsprekend) niet gedaan en de uitspraak zelf geeft ook aanleiding om in de bijzondere aard van het geval een reden te zoeken voor deze wijze van toetsen. Hoe dat ook zij, reden genoeg voor een bespreking. Niet alleen vanwege de persoonlijke beleidsopvattingen, maar ook vanwege de volgende loot aan de stam als het gaat om wat verwacht kan of moet worden van het bestuursorgaan bij het zoeken naar informatie (buiten de eigen organisatie). Ook het feit dat weer wordt herhaald dat verstrekken aan een beperkt aantal personen nog niet maakt dat informatie openbaar is gemaakt op grond van de Wob, is een bespreking waard.

Persoonlijke beleidsopvattingen

2.

Bij het lezen van de hier opgenomen uitspraak lijkt de vaste lijn van beoordelen van weigeringsgonden in zijn algemeenheid en artikel 11 Wob in het bijzonder geduldig te worden gevolgd (zie r.o. 8.2 e.v.). Het uitgangspunt van bescherming van ambtenaren geldt onverkort. De vaste rechtspraak over beoordelen van feiten en opvattingen in delen van documenten evenzeer. Een opvatting in een alinea rechtvaardigt nog altijd het lakken van het gehele onderdeel (zoals alinea’s) van een document (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink). Buiten wat kritiek over ingeroepen weigeringsgronden door de staatssecretaris (onduidelijk is wat waarom is geweigerd) lijkt de Afdeling ook op dat punt nog bereid een motivering ter zitting te accepteren.

3.

Maar dan wordt het bijzonder vanaf r.o. 8.6, want de documenten voor intern beraad worden voor een goed deel niet verstrekt, ook niet geanonimiseerd. Ingegaan wordt op de bevoegdheid om tot geanonimiseerde verstrekking over te gaan artikel 11, tweede lid Wob. Het niet gebruik maken hiervan motiveert de staatssecretaris met de standaardoverweging: het zou niet in het belang zijn van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. De staatssecretaris wijst nog op de gevoeligheid en actualiteit van het onderwerp. Hiermee volgt de staatssecretaris de vaste lijn van bestuursorganen die nauwelijks kritisch werd getoetst door de rechter (zie zeer recent nog ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, AB 2020/428, m.nt. P.J. Stolk). Het ontbreken van die indringende toetsing maakt ook dat maar zelden gebruik werd gemaakt van de bevoegdheid tot anoniem verstrekken (een uitzondering op die regel is te lezen in Rb. Overijssel 11 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:593).

4.

De Afdeling accepteert deze motivering nu alleen niet en toetst indringend waarom niet tot anonimiseren is overgegaan. Dit lijkt mede ingegeven door het feit dat de staatssecretaris voor een deel kennelijk (het bleek pas ter zitting) wel toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid Wob. Mogelijk maakt dit dat de Afdeling zich gedwongen voelde om te beoordelen waarom dit dan niet voor andere ‘artikel 11 documenten’ was gedaan. Die redenering volgend heeft de staatssecretaris zich wellicht in het heetst van de strijd tijdens de zitting in de voet geschoten door een verklaring te willen geven voor het – bij document 7 – wel gebruik maken van de bevoegdheid tot anonimiseren. Wat daar ook van zij, de Afdeling gaat ver door te oordelen dat de staatssecretaris beter moet motiveren waarom het niet tot geanonimiseerde verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen is overgegaan. De Afdeling voegt daar zelfs aan toe dat de staatssecretaris dit had kunnen doen door te werken met een uittreksel of een samenvatting van de inhoud.

5.

Bijzonder is dat de Afdeling kennelijk relevant acht om welke bestuurlijke aangelegenheid – de vuurwerkramp – het gaat. De staatssecretaris meende hierin een aanleiding te vinden om juist eerder de bescherming in te roepen van betrokken ambtenaren. De Afdeling ziet er juist een reden in om vooral toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid. Een bijzondere overweging nu in de regel de aard van de aangelegenheid in beginsel nooit van belang is (ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 en ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:298, AB 2018/403, m.nt. P.J. Stolk). Een uitzonderlijk geval vormde de uitspraak over een wachtgeldenregeling waarbij de publieke discussie die dit oplevert wel een reden vormde voor meer terughoudendheid bij het inroepen van weigeringsgronden (ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3559, AB 2014/446, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2014/123, m.nt. C.N. van der Sluis).

6.

Tot slot speelt de gedateerdheid van de informatie (documenten die ten tijde van de beslissing op bezwaar ten minste 14 jaar oud waren) een rol van betekenis volgens de Afdeling. Daarmee lijkt de Afdeling te anticiperen op de inwerkingtreding van de Wet open overheid. Artikel 5.3 Woo bepaalt immers dat bij documenten ouder dan 5 jaar, beter gemotiveerd moet worden waarom een uitzondering (zoals de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen) ingeroepen zou moeten worden (C.N. van der Sluis, Wet open overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Ten Holter Noordam advocaten 2021, p. 118-120).

7.

Hoewel in de uitspraak logischerwijs met geen woord wordt gerept over het onderzoek van de POK (Kamerstukken II  2020/21, 35510, nr. 2-3 ) en de kabinetsreactie daarop (Kamerstukken II  2020/21, 35510, nr. 4 ) is de samenloop wel interessant. De kinderopvangtoeslagenaffaire heeft immers landelijke bekendheid gegeven aan het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. De POK heeft gesteld – waar zij ingaat op de informatievoorziening door het kabinet aan de Tweede Kamer – dat het kabinet het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ te ruim opvat. Een stelling die overigens niet echt een onderbouwing vindt in het rapport zelf en die meer bekendheid geniet als de ‘Ruttedoctrine’. Ondanks die ontbrekende onderbouwing heeft het kabinet wel ‘schuld erkend’ en beloofd de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen niet meer in te roepen (artikel 68 Grondwet) als zij informatie verstrekt aan de Eerste of Tweede Kamer. Een eerste besluit op grond van de Wob is ook al bekend waarbij de Minister van Financiën zelfs artikel 11 Wob uitdrukkelijk niet inroept. De bestuurlijke aangelegenheid betrof ook de kinderopvangtoeslagaffaire hetgeen de inhoud van het besluit op dat punt mogelijk verklaart. Toch kan niet aan de indruk worden ontkomen dat Ongekend Onrecht, ook bij openbaarheid van overheidsinformatie, een nieuwe wind doet waaien. Dit was ook merkbaar bij de behandeling van de Wijzigingswet Wet open overheid, zoals vastgesteld op 26 januari 2021 (Kamerstukken I  2020/21, 35112, A ). Zie o.a. over dit wetsvoorstel én de invloed van Ongekend Onrecht, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; wat brengt de novelle? (deel III)’, Gst. 2021/77. Die nieuwe wind valt misschien ook te lezen in de hier opgenomen uitspraak. Het kabinet heeft overigens eind april 2021 aangekondigd bij meer dossiers over te gaan tot het geanonimiseerd verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen (zie Kamerstukken I  2020/21, 33328, P , p. 8).

Zoeken naar documenten en deze achterhalen

8.

Een ander voor de praktijk relevant aspect in de opgenomen uitspraak is dat duidelijk wordt wanneer het bestuursorgaan kan stellen alles te hebben gedaan om informatie die onder haar behoort te berusten te achterhalen. De Afdeling meent in dit geval dat niet voldoende inspanningen zijn geleverd. Het gaat om 50 documenten die genoemd zijn in een proefschrift waarvan de staatssecretaris er maar 37 documenten vindt. Van belang acht de Afdeling ogenschijnlijk dat het om een specifiek aantal documenten zoals genoemd in het proefschrift gaat, waarvan de staatssecretaris zelf ook stelde dat de bewaartermijn (nog) niet was verstreken. De opmerking ter zitting, dat documenten nu eenmaal wel eens verloren gaan, redt de staatssecretaris terecht niet. De Afdeling oordeelt kort en goed dat de documenten onterecht, door mogelijk onbewust handelen, verloren zijn gegaan.

9.

De vervolgvraag is wat de staatssecretaris heeft gedaan om de documenten alsnog te achterhalen. De route daarvoor lag voor de hand, navraag doen bij de promovenda – die de documenten dus heeft gehad. De uitspraak maakt duidelijk dat deze persoon wel is geïnformeerd over de ontvangst van het verzoek, maar niet is gevraagd om documenten. Dit had volgens de Afdeling wel gemoeten. Hiermee herhaalt de Afdeling eerdere rechtspraak waarin het bestuursorgaan bijvoorbeeld informatie moest ophalen bij de eigen accountant (ABRvS 2 september 015, ECLI:NL:RVS:2015:2750), de aanvrager van een vergunning (ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375), een opdrachtnemer (ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:944) of ontvangers van digitale nieuwsbrieven (ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis).

10.

Op de verzoeker rust in zo’n geval ogenschijnlijk wel de plicht concreet te maken dat de informatie heeft bestaan en bij wie die documenten dan zouden kunnen berusten. Dit bleek o.a. uit de vervolguitspraak op de WhatsApp-uitspraak uit 2019 (ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477, JB 2020/215, Computerrecht 2021/5, m.nt. A. Drahmann en M.H.A. Bakkum). In het verlengde daarvan moet dus concreet gemaakt worden met wie zou zijn geappt buiten het bestuursorgaan.

Openbaarmaking voor de een, niet voor eenieder

11.

Tot slot het bijzondere gegeven (zie onder r.o. 7) dat het ter inzage geven aan één (of enkele personen) kennelijk nog altijd kan. Daarmee is geen openbaarmaking voor eenieder ontstaan. Dat zag we eerder al in de uitspraak over het kunnen inzien door journalisten (ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502, AB 2019/510, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2020/16, m.nt. C.N. van der Sluis).

12.

Bijzonder aan de hier opgenomen uitspraak is dat de Wob hier niet expliciet is uitgesloten. Bovendien laat r.o. 7.1 zien dat er nogal wat aannames zijn gedaan over de informatievoorziening destijds. Hier het citaat met enkele onderstrepingen die opvallen “Waarschijnlijk is het zo dat de promovenda de door haar benodigde documenten verstrekt heeft gekregen voor haar onderzoek. De staatssecretaris gaat ervan uit dat voor haar dezelfde restricties golden als voor andere ambtenaren, namelijk dat documenten niet naar buiten mogen worden gebracht. Wel denkt de staatssecretaris dat er toestemming zal zijn gegeven voor het gebruik van citaten uit de documenten in het proefschrift.” Wat van al deze aannames ook zij, ook de overweging van de Afdeling die daarop volgt geeft te denken. De constatering dat de informatie destijds niet al openbaar is geworden door publicatie (van het proefschrift of anderszins) maakt dat de documenten nog onderwerp van de Wob kunnen zijn. Het feit dat de informatie vervolgens door een commissie is beoordeeld, het proefschrift bij de universiteitsbibliotheek ter openbaarmaking is aangeboden maakt in dat kader kennelijk ook niet uit. Een bijzondere beoordeling van de Afdeling. Helemaal als we een wat oudere uitspraak in herinnering roepen waarin de Afdeling oordeelde dat met informatievoorziening door de Minister van Justitie aan een private organisatie (KNVB) de informatie moet worden geacht “desverzocht voor iedere burger beschikbaar” te zijn (ABRvS 25 april 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5845, JB 2000/142, AA 2000/0663, m.nt. L.J.A. Damen). Kennelijk is de Afdeling hier toch wat ruimhartiger geworden daar waar bestuursorganen graag informatie willen delen met externen zonder daarmee ‘in het mes’ te willen lopen van een kennelijk besluit tot openbaarmaking.

13.

De Afdeling lijkt in dezen dus kennelijk inmiddels een handige en soms praktische weg te kiezen. Dit staat wel op gespannen voet met de uitgangspunten van de Wob dat eenmaal (bevoegd) openbaar gemaakt door een bestuursorgaan aan de een, openbaarmaking voor altijd voor eenieder het gevolg is. Overigens lijkt er minder ruimte te zijn voor deze praktische lijn onder de Wet open overheid. Daarin zijn immers juist bijzondere verstrekkingsmodaliteiten bij wet gegeven voor onderzoekers of hen die informatie over zichzelf (onder voorwaarden) zouden willen inzien. Zie hiervoor artikel 5.5, 5.6, 5.7 Woo (Van der Sluis (2021), p. 123-129).

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 mei 2019 in zaak nr. 19/73 in het geding tussen:

[appellant] en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

(…)

Uitspraak

Overwegingen

Inleiding

1.

[appellant] doet in zijn hoedanigheid als journalist onderzoek naar de vuurwerkramp in Enschede van 13 mei 2000. Hij heeft in zijn verzoek van 29 maart 2018 verzocht om een afschrift van vijftig stukken die in het jaar 2000 en daarna zijn opgesteld door het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De vijftig documenten heeft hij overgenomen uit de literatuurlijst van het proefschrift van T.F.M. Woeltjes (hierna: de promovenda), “Teamwork in het beleidsdepartement, De kwaliteit van beleidsontwikkeling in een groep”, dat zij op 25 juni 2010 in het openbaar heeft verdedigd. In hoofdstuk 4 van het proefschrift is (met name) ingegaan op het groepsproces en de kwaliteit van beleidsontwikkeling rondom het thema vuurwerk voor en na de vuurwerkramp.

Besluitvorming

2.

De staatssecretaris heeft in het besluit van 13 juli 2018 vastgesteld dat op basis van het verzoek van [appellant] 37 documenten zijn aangetroffen. De documenten zijn opgenomen op een inventarislijst die als bijlage bij het besluit is gevoegd. Bij de nummering in de inventarislijst en de nummering in het besluit past de volgende toelichting. Nr. 9 op de inventarislijst bestaat uit zes afzonderlijke intranetpagina’s die tot één nr. zijn samengevoegd, vandaar dat de staatssecretaris in totaal 45 documenten opsomt in de inventarislijst. De zes intranetpagina’s plus nrs. 13, 22, 25, 26, 34, 42 en 43 zijn niet aangetroffen. Dit zijn 13 van de 50 documenten die niet zijn aangetroffen; 37 dus wel. De staatssecretaris heeft besloten één document geheel openbaar te maken en 19 documenten gedeeltelijk. Aan de gedeeltelijke weigering van de openbaarmaking heeft de staatssecretaris artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a (betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties), onder e (bescherming persoonlijke levenssfeer), en/of artikel 11 (persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad) ten grondslag gelegd.

Bij het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris dit besluit gehandhaafd. Een kennelijke verschrijving in de inventarislijst is hersteld, in die zin dat de vermelding achter document 24 van ‘niet openbaar’ is aangepast in ‘gedeeltelijk openbaar’. Ook heeft de staatssecretaris de nummering van de inventarislijst aangepast aan die van [appellant] in zijn verzoek en bezwaarschrift.

Aangevallen uitspraak

3.

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in de stukken en ter zitting genoegzaam heeft gemotiveerd dat deze al het mogelijke heeft gedaan om alle vijftig documenten te achterhalen. Met het noemen van documenten in een proefschrift en het in het openbaar verdedigen van dat proefschrift, heeft geen integrale publicatie van die documenten plaatsgevonden en dus ook geen openbaarmaking in de zin van de Wob. Over de weigeringsgrond van de internationale betrekkingen heeft de rechtbank, na raadpleging van de geheime stukken, overwogen dat de bewuste documenten informatie bevatten over internationaal overleg in een commissie van de Verenigde Naties (hierna: de VN) over de classificatie van vuurwerk. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de betrekkingen met andere staten stroever kunnen gaan verlopen als de bewuste documenten alsnog openbaar worden gemaakt. Over de weigeringsgrond van de persoonlijke levenssfeer heeft de rechtbank overwogen dat de weggelakte passages persoonsgegevens betreffen van derden en van ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in enige mate in de openbaarheid treden. De staatssecretaris mocht het openbaarheidsbelang minder zwaar laten wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Over de documenten die op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn geweigerd, heeft de rechtbank geoordeeld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De staatssecretaris mocht er van afzien om van de bevoegdheid om tot anonimisering over te gaan, zoals bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gebruik te maken.

Hoger beroep

Omvang geding

4.

De Afdeling stelt vast dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (bescherming persoonlijke levenssfeer) in hoger beroep niet in geschil is. De Afdeling zal hierop dan ook niet nader ingaan.

Onafhankelijkheid en onpartijdigheid

5.

[appellant] stelt in zijn nadere stuk van 31 augustus 2020 dat de Afdeling de schijn van partijdigheid heeft gewekt. De rechtsgang conflicteert volgens hem met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1165), kan de partijdigheid van de rechter uitsluitend in de wrakingsprocedure aan de orde worden gesteld. [appellant] heeft bij brief van 21 juli 2020 verzocht om wraking van onder meer mr. J.E.M. Polak en mr. H.J.M. Baldinger. Het verzoek om wraking is bij uitspraak van 27 augustus 2020 afgewezen. Ingevolge artikel 8:18, vijfde lid, van de Awb, staat tegen die uitspraak geen rechtsmiddel open. Na die uitspraak zijn geen feiten of omstandigheden aangedragen die maken dat nu niet van dat oordeel kan worden uitgegaan. Voor zover het betoog van [appellant] zo moet worden begrepen dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, wordt als volgt overwogen. De Afdeling is een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan, als bedoeld in artikel 1:4, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Awb, dat, ingevolge artikel 30b van de Wet op de Raad van State is belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens biedt geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet aan de in artikel 6, eerste lid, vermelde vereisten voldoet (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574).

Het betoog faalt.

Zijn er meer documenten?

6.

[appellant] voert aan dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat al het mogelijke is gedaan om alle vijftig documenten te achterhalen. De staatssecretaris had de ‘zoekgeraakte’ documenten nog bij andere personen, zoals de promovenda, kunnen opvragen. Zij beschikte in 2010 nog over de documenten en de staatssecretaris stelt ook dat de documenten in 2010 nog voorhanden waren en pas daarna zijn vernietigd. In het geval de documenten niet bestaan, moeten deze ten onrechte zijn vernietigd. Dat is strafbaar, aldus [appellant].

6.1

Tussen partijen is niet in geschil dat de documenten waarop het verzoek betrekking heeft in 2010 nog bij de staatssecretaris voorhanden waren. Op het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie) is daarvan niets meer aanwezig. De staatssecretaris heeft tweemaal onderzoek verricht in het archief van het ministerie in Winschoten en heeft tot tweemaal toe dezelfde 37 documenten gevonden. Zoals volgt uit de door de staatssecretaris gehanteerde inventarislijst blijkt van de 50 gevraagde documenten een aantal, namelijk documenten nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding, te weten: “Historische schets …”), 22, 25, 26, 34, 42 en 43, niet meer onder hem te berusten. Het gaat daarbij kort gezegd om zes intranetpagina’s, de Goederenvervoervisie 2004, vier nota’s aan de staatssecretaris, een conceptversie van een Plan van Aanpak Vuurwerk en een Overzicht werkzaamheden. De staatssecretaris heeft hierover toegelicht dat intranetpagina’s niet worden bewaard. De genoemde documenten zijn niet vernietigd op grond van selectielijsten op basis van de Archiefwet. De staatssecretaris stelt dat geen sprake is van bewuste vernietiging, maar dat documenten nu eenmaal wel eens verloren gaan. Ter zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris als mogelijke verklaring gegeven dat het kan zijn dat een archiefmedewerker de documenten heeft vernietigd, omdat hij dacht dat het om gedateerde documenten zou gaan. Dat is volgens de staatssecretaris niet te achterhalen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris verklaard dat het mogelijk de betrokken beleidsambtenaar is geweest die dacht dat het dubbele stukken betrof en dat deze niet hoefden te worden bewaard. Intranetpagina’s van het ministerie worden in ieder geval niet bewaard, aldus de staatssecretaris.

6.2

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris niet duidelijk kunnen maken waarom de intranetpagina’s (document 9) mochten worden vernietigd. Zonder motivering valt daarom niet vast te stellen of deze pagina’s onder de staatssecretaris hadden behoren te berusten.

Naar het oordeel van de Afdeling hadden in ieder geval documenten nrs. 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43 bij de staatssecretaris behoren te berusten. Dit zijn namelijk documenten waarvan de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat de bewaartermijn (nog) niet was verstreken. De Afdeling begrijpt uit de toelichting van de staatssecretaris bij de rechtbank en op de zitting bij de Afdeling dat de documenten onterecht, door mogelijk onbewust handelen, verloren zijn gegaan. Zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, heeft deze de promovenda – die niet meer bij het ministerie werkzaam is – laten weten dat naar aanleiding van het proefschrift een Wob-verzoek was binnengekomen, maar haar niet om documenten verzocht omdat de staatssecretaris meende niet verder te hoeven zoeken als een stuk niet onder het ministerie berust. Anders dan de staatssecretaris betoogt, mag worden verwacht dat het bestuursorgaan al het redelijkerwijs mogelijke doet om, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van stukken die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, deze stukken alsnog te achterhalen (zie onder meer de uitspraak van 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:32). Hieraan heeft de staatssecretaris geen gevolg gegeven. Het had naar het oordeel van de Afdeling op de weg van de staatssecretaris gelegen om in ieder geval bij de promovenda navraag te doen naar aanwezigheid van de stukken bij haar.

Het betoog slaagt.

Gebruik voor proefschrift

7.

[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond over de positie van de promovenda en haar relatie tot het ministerie. Ten tijde van haar onderzoek, dus van 2003 tot 2010, was zij weliswaar bij het ministerie werkzaam, maar promovendi zijn juist ook vaak in dienst van universiteiten, zo stelt [appellant]. De promovenda moet daarom worden geacht als buitenstaander de informatie te hebben ontvangen. Om strijd met het gelijkheidsbeginsel te voorkomen moeten de documenten daarom openbaar worden gemaakt. [appellant] voert aan dat hij, net als de promovenda, de documenten opvraagt om daarnaar onderzoek te doen en daarover te schrijven. Dat zij dat heeft gedaan om een titel of graad te verkrijgen, maakt volgens [appellant] geen verschil. De opgevraagde documenten moeten bovendien worden geopenbaard, zodat de inhoud van het proefschrift kan worden geverifieerd. De rechtbank heeft hierover ook niets in de uitspraak opgenomen, aldus [appellant].

7.1

De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op de beroepsgrond van [appellant] dat de documenten niet aan de promovenda ter beschikking zijn gesteld als medewerker van het ministerie. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de promovenda ten tijde van belang als rijksambtenaar werkzaam was en in de gelegenheid is gesteld onderzoek te verrichten binnen het voormalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het voormalige Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu. Waarschijnlijk is het zo dat de promovenda de door haar benodigde documenten verstrekt heeft gekregen voor haar onderzoek. De staatssecretaris gaat ervan uit dat voor haar dezelfde restricties golden als voor andere ambtenaren, namelijk dat documenten niet naar buiten mogen worden gebracht. Wel denkt de staatssecretaris dat er toestemming zal zijn gegeven voor het gebruik van citaten uit de documenten in het proefschrift. Daargelaten de precieze omstandigheden waaronder de promovenda de beschikking heeft gekregen over de documenten, overweegt de Afdeling dat de documenten niet toen al openbaar zijn geworden. Niet is gebleken dat de documenten zelf ten tijde van het besluit op bezwaar waren gepubliceerd of dat met de publicatie van het proefschrift de door de staatssecretaris aan de promovenda verstrekte informatie feitelijk wel openbaar is geworden. Dat het proefschrift door een commissie is beoordeeld, of dat het proefschrift bij de universiteitsbibliotheek ter openbaarmaking is aangeboden, doet daaraan niet af. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het openbaar maken van documenten op grond van de Wob veel verder gaat dan het geven van inzage aan slechts één persoon of enkele personen. Ook strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat documenten waarover één of enkele personen beschikken, voor eenieder beschikbaar zouden moeten komen. Wat betreft de citaten uit de documenten overweegt de Afdeling dat die met de publicatie van het proefschrift feitelijk wel openbaar zijn geworden en de staatssecretaris die niet opnieuw openbaar hoeft te maken.

Het betoog dat de rechtbank deze beroepsgrond ten onrechte niet heeft besproken, is dus terecht voorgedragen, maar de beroepsgrond slaagt niet.

Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad

8.

[appellant] betoogt dat de staatssecretaris de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11 van de Wob niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen. Van intern beraad is volgens hem geen sprake. De nota’s zijn alleen maar informerend van aard en betreffen geen tussenproducten van een beleidsproces. Volgens hem zijn het formele briefings aan topambtenaren en bewindslieden die doorgaans vatbaar zijn voor openbaarmaking. Ook kunnen de feitelijke gegevens in de documenten niet onder ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ worden geschaard. Het bestuursorgaan moet dat per zelfstandig onderdeel van een document beoordelen. Onder verwijzing naar artikel 11, tweede lid, van de Wob, betoogt [appellant] dat openbaarmaking van de documenten in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Het is mogelijk dat uit (passages van) de documenten blijkt dat het ministerie op de hoogte was van foutieve wet- en regelgeving op vuurwerkgebied in Nederland, op grond waarvan onschuldige burgers zijn veroordeeld. Volgens [appellant] doet zich een alles overstijgend maatschappelijk belang voor. De documenten blijken nu cruciaal bij de voorlichting van de ambtelijke en politieke top ter beperking van de schade voor de overheid. Voor zover de staatssecretaris vreest dat standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie, kan dat worden voorkomen door namen en/of functies weg te lakken, aldus [appellant].

8.1

Artikel 1 van de Wob luidt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

  1. en b.

[…]

c.

intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

  1. en e.

[…]

f.

persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

g.

[…].”

Artikel 11 luidt:

“1.

In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2.

Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

  1. en 4.

[…].”

8.2

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II  1986/87, 19 859, nr. 3 , blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II  1986/87, 19 859, nr. 6 , blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Ingeval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

8.3

De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van (passages in) documenten nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14 (de tweede vermelding, te weten “Nota Minister …”), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 44 en 45 geweigerd omdat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het betreffen volgens de staatssecretaris onder meer (passages in) adviesnota’s aan de minister, bijlagen bij nota’s aan de staatssecretaris en interne discussiestukken over de vuurwerkramp in Enschede, het rapport van de commissie Oosting daarover en onderwerpen die daarmee raakvlakken hebben. Ter zitting heeft de staatssecretaris voor de volledigheid nogmaals document 45 overgelegd, voor het geval dat feitelijk niet alle pagina’s van dat document zouden zijn verstrekt.

8.4

Na raadpleging van de geheime stukken stelt de Afdeling vast dat van de in 8.3 genoemde documenten waarvan de openbaarmaking geheel geweigerd is, in veel gevallen verschillende weigeringsgronden zijn toegepast zonder dat per onderdeel is gespecificeerd welke weigeringsgrond eraan ten grondslag ligt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666), kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling is in het geval van namen, handtekeningen of bijvoorbeeld contactgegevens steeds voldoende kenbaar dat daaraan de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag is gelegd. De Afdeling betrekt hierbij dat in de wel deels openbaar gemaakte stukken dergelijke passages zijn gelakt en het in zoverre in feite een herhaling betreft.

Het vorenstaande gaat echter niet zonder meer op voor geheel geweigerde documenten 11 en 36, waaraan – naast de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob – zowel artikel 11 als artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob is ingeroepen. De staatssecretaris heeft ter zitting nader gemotiveerd dat de bijlagen van document 11 geen stukken voor intern beraad betreffen, omdat het om verslagen van zogenoemde Committees van de VN gaat. Aan de weigering daarvan ligt volgens de staatssecretaris uitsluitend artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag. Gelet op deze toelichting zal de Afdeling de weigering van die verslagen hierna onder het kopje “Betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties” in 9.3 beoordelen. De weigering van het resterende deel van document 11 – de nota van 5 augustus 2002 – zal de Afdeling daarom in 8.5 en 8.6 inhoudelijk op grond van artikel 11 van de Wob toetsen. Van document 36 is geheel onduidelijk gebleven welke weigeringsgrond de staatssecretaris aan welke passage ten grondslag heeft gelegd. De weigering van de openbaarmaking van document 36 is daarom onvoldoende gemotiveerd.

Ook stelt de Afdeling vast dat van de bijlage bij de tweede vermelding van document 14 (“Nota Minister 27 februari 2002 en bijlage”) niet duidelijk is welke weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg zou staan. Dit blijkt ten onrechte niet uit de inventarislijst noch uit het wel geopenbaarde gedeelte van document 14 en de weigering van de bijlage komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat de bijlage geheel is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Gelet op deze nadere motivering zal de Afdeling hierna in 8.5 en 8.6 bezien of de rechtsgevolgen in zoverre in stand kunnen blijven.

In document 17 is alle tekst onder het kopje “Verdere planning” weggelakt. Naar het oordeel van de Afdeling is het weglakken van deze tekst onvoldoende gemotiveerd, nu dezelfde tekst in document 19 wel openbaar is gemaakt. Nu de daar genoemde informatie reeds uit andere hoofde openbaar is, hoeft de staatssecretaris in zoverre niet meer tot openbaarmaking over te gaan. De Afdeling zal de rechtsgevolgen wat betreft de te vernietigen weigering van deze passage in stand laten.

8.5

De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op zichzelf terecht heeft geoordeeld dat de in 8.3 genoemde (delen van) documenten – de bijlagen van document 11 uitgezonderd – analyses, veronderstellingen en inschattingen van ambtenaren bevatten, alsmede dat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. De stukken bevatten, naast informatie voor de minister, ook voorstellen en aanbevelingen. Deze documenten gaan allemaal over de vuurwerkramp of de totstandkoming en uitvoering van regelgeving in zowel nationaal als internationaal verband. Uit de documenten blijkt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat daarin een aangelegenheid aan de orde is, die betrekking heeft op beleid, waaronder ook wordt verstaan de voorbereiding en de uitvoering ervan. De Afdeling stelt op basis van de geheime stukken vast dat in de documenten ook feitelijke gegevens zijn opgenomen. Deze zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet per zelfstandig onderdeel van een document, zoals alinea’s, zou hebben bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en/of informatie van feitelijke aard. Uit de wel geopenbaarde documenten blijkt ook dat de staatssecretaris wel degelijk de documenten op het niveau van zelfstandige onderdelen heeft beoordeeld.

8.6

De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, is een bevoegdheid waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en vergt een afweging van belangen. De Afdeling volgt de staatssecretaris zonder nadere motivering niet in het standpunt dat het in dit geval niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. Zonder nadere motivering is onduidelijk waarom ambtenaren zoals de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld, in dit geval in de toekomst zouden worden belemmerd bij het in openheid voeren van interne discussies en adviseren van bewindspersonen bij openbaarmaking van de inmiddels al relatief oude documenten, indien de namen van de toen betrokken ambtenaren daaruit worden weggelaten. Ook het feit dat de vuurwerkramp een gevoelig en actueel onderwerp is, wat daarvan ook zij, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende draagkrachtig. Niet valt in te zien waarom niet toch met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kon worden verstrekt. Daarbij komt dat de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld dat wat betreft document 7 juist wel toepassing is gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Onduidelijk is daarom waarom de staatssecretaris de in 8.3 genoemde documenten of in ieder geval delen daarvan in een niet tot de betrokken ambtenaren herleidbare vorm bijvoorbeeld in de vorm van een uittreksel of een samenvatting van de inhoud zou kunnen geven, zoals de staatssecretaris wel deed bij document 7. Voor de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob zou juist bij een bestuurlijke aangelegenheid als deze, waarbij sprake is van een belangrijke maatschappelijke en gevoelige kwestie, aanleiding kunnen bestaan. Verder gaat het om documenten die ten tijde van de beslissing op bezwaar ten minste 14 jaar oud waren. Ook dat feit heeft de staatssecretaris ten onrechte niet in diens afweging meegenomen.

Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris de openbaarmaking van de genoemde documenten – document 7 uitgezonderd – terecht heeft geweigerd onder verwijzing naar artikel 11 van de Wob. Terugkomend op hetgeen in 8.4 is overwogen over de tweede vermelding van document 14 brengt het oordeel van de Afdeling over artikel 11, tweede lid, ook met zich dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen weigering van de openbaarmaking van de daarbij behorende bijlage niet in stand kunnen blijven.

Het betoog slaagt.

Betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties

9.

[appellant] betoogt dat de weigering van openbaarmaking van documenten niet mocht worden gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Niet is gebleken dat de desbetreffende documenten vertrouwelijk waren overgelegd en ook niet van correspondentie waaruit blijkt dat er bezwaren tegen openbaarmaking bestaan. [appellant] voert aan dat de staatssecretaris niet heeft onderbouwd waarom de relatie met landen of instellingen zou verslechteren. De documenten zijn namelijk al bijna 20 jaar oud. Bovendien hebben andere landen hun regelgeving op het gebied van vuurwerk beter geregeld dan Nederland, waardoor openbaarmaking juist een positief beeld van die landen geeft.

9.1

Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob luidt:

“2.

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.”

9.2

Gelet op de geredigeerde inventarislijst heeft de staatssecretaris de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob toegepast bij documenten nrs. 11 (de bijlagen), 35 (vier passages), 36 en 40 (bijlage geheel). Nu wat betreft document 36 in 8.4 is geoordeeld dat onduidelijk is welke weigeringsgrond aan welke passage ten grondslag is gelegd, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob voor dit document.

9.3

De staatssecretaris heeft in diens schriftelijke uiteenzetting gesteld dat het gaat om documenten over besprekingen van een VN-comité over de classificatie vuurwerk en de Europese Commissie. Dit betreft informatie die vertrouwelijk is gedeeld door lidstaten binnen de VN en de Europese Unie. De staatssecretaris voorziet dat ten gevolge van het openbaar maken van de betreffende informatie het internationale contact op bepaalde punten stroever zal lopen.

Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat voor zover stukken geheel – dus niet slechts passages – zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob de reden daarvoor is gelegen in een VN-verdrag. Als het een VN-document betreft is dat niet nader beoordeeld. De Afdeling begrijpt dat de staatssecretaris daarmee doelt op het Verdrag van 13 februari 1946 nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties (hierna: VN-Immuniteitenverdrag). Artikel II, §4, van dit Verdrag bepaalt dat het archief van de VN en in het algemeen alle stukken, die aan haar behoren of die zij onder zich hebben, onschendbaar (“inviolable”) zullen zijn, waar deze zich ook bevinden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 25 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH7691, en van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6245) zijn de documenten die onder de gelding van het VN-Immuniteitenverdrag vallen “inviolable”, wat betekent dat ze niet onderworpen zijn aan nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur. De Wob geldt daarom niet voor dergelijke documenten. In de bijlagen van document 11 zijn verslagen opgenomen van zogenoemde Committees van de VN. Naar het oordeel van de Afdeling behoren deze de VN toe. De Wob is op deze verslagen dan ook, anders dan de staatssecretaris ten tijde van het besluit van 21 november 2018 kennelijk meende, niet van toepassing. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Nu de staatssecretaris het verzoek om openbaarmaking voor zover het deze verslagen betreft gelet op het VN-Immuniteitenverdrag echter niet kon inwilligen, bestaat aanleiding de rechtsgevolgen in zoverre in stand te laten.

In de bijlage van document 11 bevindt zich ook een Nederlandstalige terugkoppeling van een VN-comitébijeenkomst, waarvan niet blijkt dat het van een VN-comité zelf afkomstig is. Daarmee is niet onderbouwd dat dit verslag ook de VN toebehoort en om die reden ‘inviolable’ is. Van de bijlage van document 40 heeft de staatssecretaris zich ter zitting ook op het standpunt gesteld dat de daarin opgenomen informatie onder het VN-Immuniteitenverdrag valt. Nu het grootste deel van de bijlage van document 40 informatie bevat over de organisatie van de regelgeving op het terrein van vuurwerk in landen volgt de Afdeling dit standpunt niet. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.

9.4

In document 35 heeft de staatssecretaris verschillende passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerd. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich bij nader inzien op het standpunt gesteld dat aan de openbaarmaking van de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2 bovenaan niet de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties in de weg staan, maar dat deze passages moesten worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Nu de staatssecretaris zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het besluit van 21 november 2018 heeft gedaan, is het besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor in 8.6 is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen op dit punt in stand blijven. De staatssecretaris zal zich immers nog moeten beslissen over mogelijke openbaarmaking op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob. Wat betreft de overige op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerde passages van document 35 is de Afdeling met de staatssecretaris van oordeel dat de betrekkingen van Nederland met andere staten daaraan in de weg staan.

Conclusie

10.

Gelet op hetgeen in 6.2, 8.4, 8.6, 9.3 en 9.4 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 november 2018 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van (delen van) documenten:

nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43, omdat de staatssecretaris niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om deze documenten te achterhalen (zie overweging 6.2);

nrs. 14 (de bijlage bij de tweede vermelding) en 36, omdat onduidelijk is gebleven welke weigeringsgrond eraan ten grondslag is gelegd (zie overweging 8.4);

  1. 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’) omdat de weigering onvoldoende is gemotiveerd (zie overweging 8.4);

nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 (voor zover het betreft de nota van 5 augustus 2002), 12, 14 (de tweede vermelding, voor het overige), 15, 16, 17 (voor het overige), 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 38, 39, 40, 41, 44 en 45, omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom geen toepassing kon worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob (zie overweging 8.6); en

nrs. 11 (alle bijlagen), 35 (voor zover het betreft de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2) en 40 (de bijlage) omdat daaraan ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag is gelegd (zie overwegingen 9.3 en 9.4).

Rechtsgevolgen in stand laten

11.

De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 21 november 2018 in stand te laten, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van de verslagen van de Committees in de bijlage van document 11, omdat de Wob op die documenten niet van toepassing is. Ook kunnen de rechtsgevolgen voor zover het betreft document 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’) in stand blijven, nu de daar opgenomen informatie reeds uit andere hoofde openbaar is en niet opnieuw openbaar hoeft te worden gemaakt.

Opdracht en judiciële lus

12.

De staatssecretaris zal opnieuw op de bezwaren van [appellant] moeten beslissen met in achtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen van 10 weken.

13.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

14.

De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.

verklaart het hoger beroep gegrond;

II.

vernietigt de uitspraak van uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 mei 2019 in zaak nr. 19/73;

III.

verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.

vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 21 november 2018, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van (delen van) de documenten

nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43;

nrs. 14 (de bijlage bij de tweede vermelding) en 36;

  1. 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’);

nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 (voor zover het betreft de nota van 5 augustus 2002), 12, 14 (de tweede vermelding, voor het overige), 15, 16, 17 (voor het overige), 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 38, 39, 40, 41, 44 en 45; en

nrs. 11 (alle bijlagen), 35 (voor zover het betreft de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2) en 40 (de bijlage)

één en anders zoals verwoord in de overwegingen van deze uitspraak;

V.

bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 november 2018 in stand kunnen blijven voor zover het betreft document 11 (de verslagen van de Committees) en document 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’);

(…)

Van der Sluis in ‘Mediaforum’; NPO niet te ‘Wobben’

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2108

Deze noot is afgerond in november 2020

  1. De Wet openbaarheid van bestuur geeft toegang tot informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Met artikel 1a van de Wob wordt het toepassingsbereik van de wet – wie kunnen geconfronteerd worden met verzoeken om informatie op grond van de Wob – bepaald. Uitgangspunt is dat het gaat om een overheidsorganisatie (de Wob is immers gericht op het controleren van het bestuurlijke en democratische bestel). Daarin ligt ten eerste besloten dat het gaat om bestuursorganen zoals omschreven in artikel 1:1, eerste lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht. Buiten de gebruikelijke bestuursorganen als een minister en colleges van B&W gaat het dus ook om een bezwaarschriftencommissie (ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6023, AB 2003/301 m.nt. J.A.F. Peters,  2003/108 m.nt. R. Kooper, JB 2003/109) of een directeur van een basisschool (ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1879, JB 2017/140, m.nt. J.A.F. Peters). Ook bestuursorganen, die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, vallen onder de Wob. Te denken valt aan een afdelingshoofd heffingen van een Gemeenschappelijke Regeling (ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, AB 2013/59 m.nt. J.C.L.M.A. van Gemert, J.M.C. Niederer). Instellingen of personen die niet kwalificeren als bestuursorgaan vallen in principe niet onder de Wob. Te denken valt hierbij aan een OV-ambassadeur (Rechtbank Arnhem 22 september 2009,ECLI:NL:RBARN:2009:BJ8347, AB 2010/271 m.nt. J.A.F. Peters) of de VNG (ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5933, AB 2011/233 m.nt. J.A.F. Peters, Gst. 2011/121 m.nt. N. Jak) Die laatste zou via de voorgestelde Wet open overheid wel te maken gaan krijgen met verzoeken om informatie en deze als een bestuursorgaan hebben moeten afhandelen. Klein uitstapje, die Wet open overheid (Woo), moet de Wob vervangen. Dit initiatiefwetsvoorstel is ingegeven door de wens om tot meer actieve openbaarmaking (dus door de overheid zelf) te komen. Bovendien zou dus de regelgeving omtrent openbaarmaking van overheidsinformatie van toepassing moeten worden op een grotere groep van instanties (zoals semi publieke instellingen en ook de Twee Kamer, de Algemene Rekenkamer etc.). Door goed lobbywerk zullen de besturen van de koepelorganisaties als de VNG, IPO en Unie van Waterschappen vooralsnog de dans ontspringen. In de recent aan de Tweede Kamer aangeboden novelle – het eerder al aangenomen wetsvoorstel dat nu in de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2015/16, 33 328, nr. A) ligt, wordt met deze novelle gewijzigd – zijn de besturen van de koepelorganisatie weer uit het wetsvoorstel geschrapt (Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2). Wat van die Woo ook zij, naast de bestuursorganen zijn ook niet-besturen die actief zijn in het ‘publieke domein’ niet geheel gevrijwaard van de werking van de Wob. Uiteraard in de situatie dat over zo’n partij informatie wordt gevraagd bij een bestuursorgaan (de derde belanghebbende, bijvoorbeeld de onderneming die een vergunning heeft aangevraagd) maar via een andere weg. Artikel artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt immers dat ook informatie van zogeheten “instellingen, diensten of bedrijven” die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan vallen onder het bereik van de Wob valt. In de rechtspraak is bepaald dat wat deze entiteiten betreft vooral gedacht moet worden aan instellingen en dergelijke die in een gezagsverhouding staan tot een bestuursorgaan waarbij concrete zeggenschap over besluitvorming, benoeming of ontslag binnen zo’n instelling en dergelijke aan de orde moet zijn. Anders gezegd: er is sprake van zeggenschap als de instelling zich dient te voegen naar opdrachten en aanwijzingen van het bestuursorgaan (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis), waarbij bijvoorbeeld een mandaatrelatie een indruk kan geven van zo’n verhouding (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589.).
  2. In de hier opgenomen uitspraak gaat het om een bijzonder bestuursorgaan, de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep (NPO). Verzocht is om op grond van de Wob alle documenten over afspraken die de NPO met Sena heeft gemaakt en over betalingen aan Sena, door de NPO of derden, die gaan over de uitzending, heruitzending en beschikbaarstelling van muziek in aanbodkanalen van de NPO wordt opgevraagd. Niet ter discussie staat dat de raad van bestuur een bestuursorgaan is. Wel ligt de vraag voor of de uitzondering – als het gaat om alles behalve milieu-informatie (aldus artikel 1a, tweede lid, van de Wob) – ook voor de NPO, als rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting van toepassing is. Via het Besluit bestuursorganen WNo en Wob zijn over de band van artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob enkele bestuursorganen (voor specifieke terreinen van hun werkzaamheden) immers vrijgesteld van de Wob. Dat geldt in zekere mate voor de Nederlandse Bank N.V. en de Stichting Autoriteit Financiële Markten, maar dus ook voor de NOS.
  3. De uitspraak maakt duidelijk dat de AMvB beperkt moet worden uitgelegd. Sprake is immers van een uitzondering op de Wob. Toch meent de Afdeling dat bewust gekozen is voor het beperken van de reikwijdte van de Wob voor de NOS als het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. Redelijk gemakkelijk merkt de Afdeling de NPO simpelweg aan als opvolger van de NOS. Dat de AMvB nog altijd niet is aangepast aan de nieuwe realiteit doet daar niet aan af. Meer inhoudelijk wordt de poging om de afspraken tussen de NPO en Sena zodanig te zien dat deze verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen niet gevolgd. Reden hiervoor ligt in het gegeven dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Sena geen verband houdt met de werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen.
  4. Bijzonder in dit verband is dat de Afdeling een duidelijk andere mening is toegedaan dan de initiatiefnemers van de Wet open overheid. Die gaan immers uit van de stelling dat de NOS niet zozeer is opgevolgd door de NPO. Eerder menen zij dat de NOS niet langer een bestuursorgaan is én dat de bestuurlijke taken zijn overgegaan op de NPO (waarvoor de AMvB dus niet zou gelden). Dat gegeven maakt dat de initiatiefnemers dus acceptabel achten dat de NPO onder het bereik van de Woo komt te vallen. Of de Woo ook echt aldus wordt vastgesteld is de vraag. Sowieso is het nog geen gegeven dat het wetsvoorstel tot wet wordt verheven, maar ook overigens hebben enkele leden van de facties van CDA en D66 in de Tweede Kamer vragen gesteld of de trendbreuk met de bedoeling van de Wob en voormelde AMvB daadwerkelijk is beoogd. Inmiddels hebben de initiatiefnemers een antwoord gedicht waaruit in elk geval blijkt dat zij verrast zijn door de uitspraak van de Afdeling. Het brengt hen evenwel niet op andere gedachten (Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 9, p. 10). Dit te meer nu zij de impact van het onder het bereik vallen van de Woo beperkt inschatten. Het zou beperkt zijn tot het nemen van besluiten in het kader van afdeling 2.2.5 van de Mediawet 2008 en dus ook andere dan de onder drie bedoelde werkzaamheden waarbij openbaar gezag wordt uitgeoefend. De reikwijdte van dat laatste aspect wordt niet indringend besproken. Wel is dus duidelijk dat dit terrein onderwerp van een Woo-verzoek (artikel 4.1 Woo) of van actieve openbaarmaking (artikel 3.1 en 3.3 Woo) kan of moet zijn.
  5. Ik schat zo in dat de initiatiefnemers de situatie hier toch wat rooskleuriger weergeven dan het in de praktijk zal kunnen blijken te zijn. Dit te meer nu de werking van het nu voorgestelde artikel 3.3 – met zijn categorieën van documenten die actief openbaar moeten worden gemaakt – sowieso de nodige impact zal hebben voor ieder bestuursorgaan dat met de Woo wordt geconfronteerd. Die impact zal zeker niet minder zijn voor een organisatie die tot op heden maar zeer beperkt met openbaarheid van informatie – op verzoek of uit eigener beweging – te maken heeft gehad. Het is te hopen voor de NPO dat een en ander voldoende op het netvlies komt van de leden van de Tweede Kamer. Vooralsnog lijken die zich niet al te druk (meer) te maken met de impact van de Woo, als we op de inleiding van het “Verslag” af mogen gaan: “Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.” (Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 11, p. 1). Inmiddels is het wetsvoorstel wel behandeld in de Tweede Kamer op 29 oktober 2020 en zijn nog de nodige amendementen voorgesteld. Die gaan evenwel niet over de NPO.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2019 in zaak nr. 17/5120 in het geding tussen:

[appellante]

en

de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep.

Procesverloop

Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de raad van bestuur een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie afgewezen.

Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad van bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De raad van bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Stichting ter Exploitatie van Naburige rechten (hierna: Sena) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon, advocaat te Amsterdam, en de raad van bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde A] zijn verschenen. Verder is als partij gehoord Sena, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde B].

Overwegingen

1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.    Op 13 juli 2017 heeft [appellante] de raad van bestuur op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om alle documenten over afspraken die de Nederlandse Publieke Omroep (hierna: de NPO) met Sena heeft gemaakt en over betalingen aan Sena, door de NPO of derden, die gaan over de uitzending, heruitzending en beschikbaarstelling van muziek in aanbodkanalen van de NPO. De raad van bestuur heeft dit verzoek afgewezen, omdat de NPO de rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting (hierna: de NOS) is en in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit) staat dat de Wob alleen van toepassing is op de NOS, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen of de zendtijdindeling. Volgens de raad van bestuur houden de door [appellante] verzochte documenten over onder meer de afspraken met Sena daar geen verband mee. [appellante] is het daarmee niet eens.

Hoger beroep

3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Wob op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden in het kader van de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling.

Zij voert, kort samengevat, aan dat de rechtbank artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit onjuist en te strikt heeft uitgelegd, gezien de bedoelingen van de wetgever. Ten tweede voert zij aan dat dit artikel niet meer toepasbaar is, omdat de tekst daarvan achterhaald is.

3.1.    Volgens [appellante] heeft de wetgever beoogd om de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast onder de reikwijdte van de Wob te brengen, gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de Mediawet (oud) en in het bijzonder de daarbij behorende memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1992/93, 23257, nr. 3, blz. 12-13). [appellante] wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1236, waaruit blijkt dat de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit een belangrijke rol speelt bij de uitleg van onduidelijkheden daarvan. Gelet hierop moet artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit beperkt worden uitgelegd en zijn uitsluitend de werkzaamheden waarmee de raad van bestuur niet als bestuursorgaan is belast uitgezonderd van de Wob.

Daarnaast stelt [appellante] dat de verwijzingen naar de NOS en artikel 16 van de Mediawet (oud) in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer kloppen en dat in de Mediawet 2008 de publiekrechtelijke bevoegdheden van de raad van bestuur wezenlijk zijn verruimd. De wetgever heeft nagelaten het Besluit overeenkomstig aan te passen. Omdat hogere wetgeving voorgaat op lagere wetgeving en recente wetten boven oude wetten gaan, kan artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer worden toegepast. Het moet er ook daarom voor worden gehouden dat de Wob, gelet op artikel 1a van die wet, volledig van toepassing is op de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast. Gelet op artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en artikel 2.3, eerste lid, van de Mediawet 2008 valt het maken van afspraken met Sena daaronder. De raad van bestuur is er dan ook op grond van de Wob toe gehouden de verzochte documenten openbaar te maken, aldus [appellante].

3.2.     [appellante] kan niet gevolgd worden in haar betoog dat artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet langer toepasbaar is. Uit artikel 16 van de Mediawet (oud) volgde onder meer dat de NOS belast was met de publiekrechtelijke taken coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling. Inmiddels is, zoals ook de rechtbank onbestreden heeft overwogen, de NPO de rechtsopvolger van de NOS. De NPO is nu krachtens artikel 2.2 van de Mediawet 2008, dat in zoverre vergelijkbaar is met artikel 16 van de Mediawet (oud), ook belast met de publiekrechtelijke taken coördinatie van programma’s en de zendtijdindeling. Gelet hierop moet onder “de Nederlandse Omroep Stichting, genoemd in artikel 16 van de Mediawet” in artikel 1, aanhef en onder a, nu de NPO als genoemd in artikel 2.2 van de Mediawet 2008 worden verstaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, mede gezien de verwijzing naar artikel 16 van de Mediawet (oud), voor de reikwijdte van de Wob onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan is belast en dat de NPO nu dezelfde werkzaamheden verricht als destijds de NOS.

3.3.    Weliswaar betoogt [appellante] verder terecht dat artikel 1 van het Besluit beperkt moet worden uitgelegd, omdat het een uitzondering vormt op de Wob, maar dat neemt niet weg dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om van alle werkzaamheden die de NOS als bestuursorgaan verrichtte, alleen werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. De tekst van artikel 1, aanhef en onder a, biedt geen ruimte voor een andere interpretatie. Er zijn geen aanknopingspunten dat de wetgever dit uitgangspunt bij de overgang van de NOS naar de NPO of bij de inwerkingtreding van de Mediawet 2008 heeft losgelaten. Dat kan ook niet uit de door [appellante] aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij de Mediawet (oud) afgeleid worden. Deze passage luidt: “Daar waar op grond van de Awb [Algemene wet bestuursrecht, red.] de organen van de NOS zelfstandige bestuursorganen zijn, zullen zij in lijn met het algemene regeringsbeleid ook onder de werkingssfeer van de Wet openbaarheid van bestuur […] worden gebracht. Beide wetten kennen daartoe de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur organen aan te wijzen als overheidsorgaan […]. In dit specifieke geval zal worden vastgelegd dat de organen van de NOS worden aangewezen als overheids[…]orgaan, voor zover het betreft aangelegenheden die betrekking hebben op de zendtijdindeling en de programmacoördinatie.” Hieruit blijkt juist dat, anders dan [appellante] stelt, de wetgever heeft beoogd de raad van bestuur alleen onder de reikwijdte van de Wob te brengen, voor zover het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling.

3.4.    Omdat uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob in samenhang gelezen met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit volgt dat de Wob niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat andere werkzaamheden waarmee de raad van bestuur als bestuursorgaan is belast dus niet onder de reikwijdte van de Wob vallen.

Het betoog slaagt niet.

4.    Subsidiair betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzochte documenten over de afspraken tussen de NPO en Sena geen verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen.

Zij voert aan dat, in aanmerking genomen dat het doel van de Wob is gelegen in het belang van de openbaarheid, het begrip werkzaamheden die verband houden met of voortvloeien uit de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, ruim moet worden uitgelegd. Verder wijst [appellante] erop dat de NPO op grond van artikel 2.2. tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008 is belast met de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod. In dit kader maakt de NPO voor alle instellingen die zendtijd hebben gekregen bindende afspraken over de tarieven die aan Sena betaald moeten worden voor de openbaarmaking van muziekwerken in de programmering. Daarom houden deze afspraken volgens [appellante] direct verband met de coördinatie van de programma’s. Daarnaast blijkt ook uit de praktijk dat de raad van bestuur dit begrip ruim uitlegt. [appellante] wijst in dit verband op het besluit van 10 mei 2011, kenmerk 11/uit/667, waarin de raad van bestuur een verzoek om openbaarmaking van documenten over stimuleringsplannen op grond van de Wob wel heeft ingewilligd. Dat ging om gelden die worden aangewend in verband met de programmering en ook in dit geval gaat het om gelden die in verband met het maken en uitzenden van de programmering betaald moeten worden, aldus [appellante].

4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Sena geen verband houdt met de werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit. Weliswaar kan het maken van dergelijke afspraken worden aangemerkt als de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008, maar dat ziet niet op de wijze waarop die programma’s van instellingen worden gecoördineerd bij de publieke omroep, ook niet bij een ruime uitleg van dit begrip. Dat de raad van bestuur in het besluit van 10 mei 2011 wel is overgegaan tot openbaarmaking van de in die kwestie verzochte documenten, kan [appellante] daarom niet baten.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad van bestuur terecht het verzoek van [appellante] om informatie heeft afgewezen.

6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Een overzichtsuitspraak inzake de toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht: een verzoek om beperkte kennisneming

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 10 juni 2020

1.

Een voor de praktijk belangrijke uitspraak waarmee de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een overzicht geeft van de toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht zoals zij die voorstaat. Dat artikel bevat een uitzondering op de informatieplicht uit art. 8:27 en 8:28 Awb. Op grond van art. 8:29 Awb kunnen partijen inlichtingen of het verstrekken van processtukken weigeren of de rechter verzoeken om beperkte kennisneming (alleen de rechter zelf neemt dan kennis van de processtukken, de andere procespartijen niet). De overzichtsuitspraak van de Afdeling ziet alleen op de beperkte kennisneming. De Afdeling gaat daarbij in op het toetsingskader bij verzoeken om beperkte kennisneming, wie dergelijke verzoeken kan indienen en waaraan een verzoek moet voldoen. Verder komt aan de orde wanneer al dan niet sprake is van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen. De uitspraak gaat niet over de weigering om verplicht in te zenden stukken te overleggen of onverplicht ingezonden stukken die vergezeld gaan van een verzoek om beperkte kennisneming. Dit naschrift bespreekt deze twee situaties dan ook evenmin. De uitspraak is een uiteenzetting van het wettelijk kader aan de hand van concrete voorbeelden uit de (recente) rechtspraak. Het is vooral recente rechtspraak waarnaar wordt verwezen, nu de Afdeling verzoeken om beperkte kennisneming kritischer is gaan beoordelen en ook overigens de beslissingen van de geheimhoudingskamer nog niet zo lang publiceert (zoals al eerder opgemerkt in een eerder naschrift bij ABRvS 15 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1177, Gst. 2019/136, m.nt. C.N. van der Sluis). Die meer kritische blik en het gegeven dat art. 8:29 Awb in nagenoeg alle bestuursrechtelijke procedures een rol kan of moet spelen, zal de Afdeling tot deze overzichtsuitspraak hebben gebracht. Zaak om dit overzicht nog eens te belichten in dit naschrift.

2.

De regeling van art. 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel, zo blijkt in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB-gronden van art. 10 of 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling, dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’, als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’. Kortom, genoeg ruimte voor interpretatie en afweging van belangen waarbij bijzondere kaders – als de WOB of AVG – soms een rol lijken te spelen, maar niet altijd een doorslaggevende. De overzichtsuitspraak zoals hier opgenomen gaat hier concreet op in.

3.

Zo bevestigt de Afdeling met de uitspraak de hoofdregel én het uitgangspunt dat de uitwisseling van processtukken onderdeel is van de zogeheten ‘interne openbaarheid van het bestuursproces’. Anders dan betrokkenen soms zullen ervaren, gaat het dus niet om openbaarmaking voor eenieder. Daarin is ook meteen de reden gelegen voor veel uitgangspunten die de Afdeling met deze uitspraak geeft. Zo wordt duidelijk dat het verzoek van de procespartij die het beroep op gewichtige redenen doet, beoordeeld wordt naar dat moment (ex nunc) met de betrokken partijen op dat moment voor ogen. Dit vormt een aspect dat recent al duidelijk was gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241 en ECLI:NL:RVS:2020:1242), wat concreet betekent dat ‘8:29’ continue aandacht vraagt van de betrokken partijen. Mocht in een later stadium een andere partij zich melden – waardoor wel sprake zou kunnen zijn van gewichtige redenen –, dan zou dus alsnog een beroep op art. 8:29 gedaan moeten worden.

4.

Vervolgens rekt de Afdeling de strekking van art. 8:29 wat op voor wat betreft de vraag wie een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. De wet wekt immers de indruk dat de mogelijkheid om een beroep om beperkte kennisneming te doen enkel is voorbehouden aan degene die verplicht is om een processtuk in te dienen (veelal het bestuursorgaan). Met de overzichtsuitspraak zet de Afdeling de weg open voor degene die ook partij is in een procedure en ter behartiging van zijn belangen het nodige prijsgeeft aan informatie. Te denken valt aan de derde-belanghebbende over wie informatie wordt opgevraagd via de WOB. De zienswijze of een ander processtuk van diegene, waarmee wellicht juist de inhoud van de informatie wordt prijsgegeven, kan onderwerp zijn van een verzoek om geheimhouding (vgl. ook ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3077 en ABRvS 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222, AB 2020/198, m.nt. R. Stijnen). Over de geheimhouding van de zienswijze in de bezwaarfase kan overigens pas worden gediscussieerd in beroep (ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:440).

5.

Vervolgens wordt ingezoomd op de eisen die aan het verzoek tot beperkte kennisneming worden gesteld. Bij kwesties die juist gaan over openbaarheid of inzage zijn de eisen beperkt. Nu juist de inhoud van de documenten onderwerp van geschil is, is geheimhouding een vanzelfsprekendheid. Die vanzelfsprekendheid is ook verwerkt in de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017 (art. 14, derde lid) voor WOB-procedures, maar wordt door de Afdeling ook gehanteerd bij procedures op grond van in elk geval de UAVG, de Wpg, de Wjsg en de WIV 2017 (zie ook ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218). Overigens geldt deze minder veeleisende weg niet voor andere stukken in een geschil over de openbaarheid van documenten (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610).

6.

Voor andere informatie ligt de lat beduidend hoger. Vergelijkbaar met de WOB dient per onderdeel van een document (dus soms op paginaniveau) gemotiveerd te worden aangegeven dat sprake is van belangen of anderszins gewichtige redenen (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385, ABRvS 2 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:632). Bovendien moet gemotiveerd worden waarom die belangen zwaarder wegen dan het belang van de andere procespartijen op het kennis kunnen nemen van de informatie. Hierbij ligt de lat nog hoger als geheimhouding wordt verzocht voor informatie die – hoewel het om andere documenten gaat – wel via de WOB openbaar is gemaakt (zie bijv. ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43).

7.

Verder zijn de voorbeelden – behalve dus als het gaat om WOB-documenten – vooral erg ‘negatief’. Want de Afdeling maakt met name duidelijk wanneer geen sprake is van gewichtige redenen. Zo is de onherroepelijke uitkomst van een WOB-procedure niet relevant voor de ‘gewichtige redenen’-toets. Althans, de uitkomst van een WOB-procedure kan niet op zichzelf een voldoende draagkrachtige motivering geven voor het verzoek om beperkte kennisneming. Verplicht de WOB (kennelijk) tot openbaarmaking, dan zal er helemaal niet snel sprake zijn van gewichtige redenen (zie ook ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Hoewel de Afdeling dat als gegeven aanmerkt, zou ik menen dat een eerdere uitkomst van een WOB-procedure, inhoudende openbaarmaking van bepaalde informatie, niet als vanzelf ook maakt dat daar in andere procedures – daar waar het om dezelfde soort informatie, maar feitelijk wel andere informatie gaat – nooit meer geheimhouding over kan worden verzocht. Dit is dus anders als vanuit een wettelijk systeem als vanzelf volgt dat informatie openbaar is. Die voorbeelden zijn beperkt, zolang de Wet open overheid (met zijn uitgebreide lijst van categorieën van documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden, zie art. 3.3 van het wetsvoorstel inclusief het wijzigingswetvoorstel Kamerstukken II  2019/20, 35112, nr. 8 ) nog niet tot wet is verheven. De keerzijde in dit geval is dus ook dat ook een bijzondere geheimhoudingsregeling (denk aan de Wbp, Wjsg, Wet Bibob (ABRvS 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686) of de Gemeentewet (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387) niet maakt dat een verzoek tot beperkte kennisneming sowieso wordt gehonoreerd. Ook de ogenschijnlijke aanwezigheid van absolute weigeringsgronden van de WOB (art. 10, eerste lid, indien geen sprake is van milieu-informatie) levert geen simpel ‘gewichtige redenen’-beroep op. Uiteraard vormt de aard van de informatie, en het gegeven dat een bijzondere regeling een bepaald gewicht toekent aan de bescherming van informatie, wel een omstandigheid dat een verzoek om beperkte kennisneming eerder zal slagen.

8.

Hiermee legt de Afdeling de motiveringslast dus erg hoog. De eerste contouren daarvan zijn ook merkbaar in latere uitspraken. Zo werd een beroep van de burgemeester op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van politiemedewerkers niet gehonoreerd en moesten de namen en functies in zogeheten bestuurlijke rapportages kennelijk worden gedeeld met de andere procespartijen (ABRvS 26 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1507). Heel eenduidig lijkt die lijn weer niet te zijn. Meer recent werd nog duidelijk dat de naam van een WOB-verzoeker (en de namen van slachthuizen die weer duidelijk konden maken wie de verzoeker was) – ogenschijnlijk mede gegeven het verband met de fysieke of mentale gezondheid van de verzoeker – wel geheim kon blijven voor degene over wie een WOB-verzoek was ingediend (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610). In dat kader is ook een uitspraak van eind 2019 van de Afdeling relevant waarbij redelijk makkelijk leek te worden geaccepteerd dat de namen van ambtenaren vertrouwelijk gehouden konden worden. Daarbij achtte de geheimhoudingskamer van belang dat het stuk ook zonder de namen van de ambtenaren voldoende inzicht gaf voor de andere procespartij (ABRvS 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3694). Het beeld dat hieruit ontstaat, is dus dat de persoonlijke levenssfeer een relevante gewichtige reden is, maar niet onverkort, en dat juist ook in breder verband de gelijkwaardigheid in de procedure een factor van belang is. Het verzoek om geheimhouding moet altijd worden ingekleed met oog voor de specifieke omstandigheden én het effect op de posities van de procespartijen. Ontbreekt ogenschijnlijk het gevolg van onevenwichtigheid in de procedure, dan zal een verzoek weer sneller worden gehonoreerd, zo is de indruk.

9.

Met de hier opgenomen uitspraak geeft de Afdeling een overzicht van de rechtspraak die ook duidelijk maakt dat het systeem wat rigide aanvoelt. Er zijn wel of geen gewichtige redenen en de mogelijkheden voor maatwerk over wie wat kan krijgen zijn beperkt (tenzij het gaat om medische of privacygevoelige gegevens, als bedoeld in art. 8:32 Awb. Zie hierover ook E.J. Daalder, ‘25 jaar Awb: is het tijd voor een artikel 8:29 3.0?’, NTB 2019/18). Dat is jammer, nu de praktijk soms toch echt behoefte lijkt te hebben aan een iets meer flexibele werking van het wel of niet kunnen verlenen van toegang tot documenten of die toegang zou willen clausuleren. De Afdeling noemt in dat kader ook zelf dat geen gewichtige redenen zijn de angst van een partij voor openbaarmaking door een procespartij en schadelijke gevolgen daarvan (vgl. ook ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Hoewel in bepaalde gevallen begrip kan worden opgebracht voor deze ‘regel’ is deze ook direct onbevredigend. Er zijn immers situaties denkbaar waarbij het wenselijk is dat informatie in de procedure voor een ieder bekend is, maar in rechte wel een zekere begrenzing in het gebruik van informatie heeft te gelden. Te denken valt bijvoorbeeld aan de aanvraag van de winnaar van een tenderprocedure bij de verdeling van een schaarse vergunning. Hoewel daar gegeven de eisen van transparantie bij het verdelen van schaarse vergunningen juist ook bij past dat die aanvraag gedeeld wordt in een procedure over de uitkomst van die tenderprocedure, zal het voor de winnaar geen vanzelfsprekendheid zijn dat zijn aanvraag – die hij mogelijk ook in andere gemeenten op die manier vormgeeft – gedeeld wordt met de concurrent. Dat in een WOB-procedure de aanvraag mogelijk geheim blijft vanwege de aanwezigheid van vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens (al wordt dat door de Rechtbank Midden-Nederland wel erg makkelijk voor de gehele aanvraag aangenomen, vgl. Rb. Midden-Nederland 1 mei 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:1774) geeft immers nog geen zekerheid voor de 8:29-vraag in de procedure over de uitkomst van de tenderprocedure, zo leert ook de hier opgenomen overzichtsuitspraak. Voor een dergelijke situatie geven art. 8:29 Awb en de overzichtsuitspraak nog geen oplossing.

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de hoger beroepen van:

  1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

de korpschef van politie.

en

  1. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140 in het geding tussen:

[appellant sub 2]

en

de korpschef van politie.

Procesverloop

[appellant sub 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2142.

Het geding betreft de intrekking door de korpschef van de jachtakte en het wapenverlof van [appellant sub 1].

[appellant sub 2] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 januari 2020 in zaak nr. 19/2140.

Het geding betreft de intrekking door de korpschef van de jachtakte en het wapenverlof van [appellant sub 2].

De korpschef heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat in beide zaken uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.

Het betreft een proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en elf processen-verbaal van verhoor getuigen.

Overwegingen

Het verzoek en leeswijzer

1.

De korpschef heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de processen-verbaal kennis zal nemen.

1.1.

De Afdeling ziet, gelet op de in de rechtspraktijk levende behoefte daaraan, aanleiding een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar oordelen met betrekking tot de toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Wat in deze uitspraak wordt overwogen gaat alleen over gevallen waarin een partij meedeelt aan de bestuursrechter dat uitsluitend de rechter kennis zal mogen nemen van een stuk vanwege gewichtige redenen, een zogeheten verzoek om beperkte kennisneming van een stuk. In het vervolg van deze uitspraak zal daarom steeds worden gesproken van een verzoek om beperkte kennisneming. Degene die een verzoek om beperkte kennisneming doet wordt in deze uitspraak aangeduid als “de verzoeker”. Onder “stuk” wordt in deze uitspraak mede begrepen “het geven van inlichtingen” voor zover dat schriftelijk gebeurt.

Het recht op een eerlijk proces

2.

Het recht op een eerlijk proces is onder meer neergelegd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt dit recht in de nationale rechtsorde (uitspraak van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3547) en omvat het onder meer het recht op gelijke proceskansen. Daaruit vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken uit het dossier. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens 20 oktober 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:1020REP002890195 (Rowe and Davis/Verenigd Koninkrijk) en het arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 2008, ECLI:EU:C:2008:91, Varec/België).

3.

Artikel 8:29 van de Awb luidt als volgt.

“1.

Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

2.

Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.

3.

De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

4.

Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.

5.

Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.”

4.

Artikel 8:29 van de Awb geeft een regeling voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter. Het eerste lid houdt een beperking in van het recht op gelijke proceskansen. Deze beperking is slechts bij “gewichtige redenen” mogelijk. Acht de bestuursrechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheimgehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van deze regeling met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt (uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1109).

5.

Een verzoek om beperkte kennisneming waarover in eerste instantie door de rechtbank is beslist, moet in hoger beroep opnieuw worden gedaan.

6.

Beslissingen op een verzoek om beperkte kennisneming worden genomen door de geheimhoudingskamer van de Afdeling. Leden van de geheimhoudingskamer die op een verzoek beslist maken geen deel uit van de zittingskamer in dezelfde zaak. Sinds 1 juli 2018 worden de beslissingen van de geheimhoudingskamer in een uitspraak neergelegd. Alle uitspraken van de geheimhoudingskamer krijgen een ECLI-nummer en worden gepubliceerd op www.raadvanstate.nl .

Toetsingskader

7.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

8.

Bij de beoordeling van een verzoek om beperkte kennisneming speelt de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak en de procespositie van partijen een belangrijke rol. Verder is daarbij van belang of de partij aan wie kennisneming van een stuk wordt onthouden door de beperkte kennisneming wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd (uitspraak van 21 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4318). Daarnaast gaat het bij de beslissing over een verzoek om beperkte kennisneming niet om de vraag of het stuk openbaar moet worden, dat wil zeggen voor iedereen toegankelijk, dus ook voor anderen dan procespartijen, maar om de vraag of er gewichtige redenen bestaan die zich tegen kennisneming van het stuk door alle partijen in het geding verzetten. Daarbij wordt geen rekening gehouden met eventuele belanghebbenden, die geen partij zijn maar die mogelijk in de loop van de procedure als partij zouden kunnen worden toegelaten. Na het toelaten van een nieuwe partij kan de verzoeker om die reden opnieuw een verzoek om beperkte kennisneming doen (vergelijk de uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241.

Wie kan een verzoek om beperkte kennisneming voor welke stukken doen?

9.

Uit artikel 8:29, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen partijen die verplicht zijn stukken in te dienen een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. Een verplichting bestaat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 8:42 van de Awb; vergelijk de uitspraak van 7 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:392) en in de in artikel 8:45, tweede en derde lid, van de Awb genoemde gevallen. Anders dan uit een letterlijke lezing van artikel 8:29, eerste lid, zou kunnen worden afgeleid brengt een redelijke uitleg van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb mee dat ook een partij over wie de gevraagde informatie gaat zo’n verzoek kan doen, als het bestuursorgaan bij verplichte toezending van stukken geen verzoek om beperkte kennisneming heeft gedaan (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222).

Aan welke eisen moet een verzoek om beperkte kennisneming voldoen?

10.

Een verzoek om beperkte kennisneming wordt schriftelijk, in een afzonderlijk stuk gedaan (vergelijk artikel 14, eerste lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). In het verzoek moet worden gemotiveerd waarom sprake is van gewichtige redenen. Die motivering wordt door de Afdeling naar de andere partij(en) in het geding doorgezonden. Indien naar het oordeel van de verzoeker gewichtige redenen zich verzetten tegen kennisneming door andere partijen van (delen van) de motivering van het verzoek, kan de verzoeker voor die in het verzoek opgenomen motivering zo’n zelfde verzoek doen. In dat geval moet de verzoeker zorgdragen voor een afzonderlijk stuk waarin de motivering, voor zover die wel aan de andere partij(en) kan worden toegezonden, is opgenomen. De geheimhoudingskamer beslist of beperkte kennisneming van de motivering gerechtvaardigd is (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951).

11.

Omdat de inwilliging van een verzoek om beperkte kennisneming een beperking oplevert van het recht op gelijke proceskansen, stelt de Afdeling aan de motivering van een dergelijk verzoek hoge eisen. De verzoeker moet motiveren vanwege welke belangen of waarom anderszins sprake is van gewichtige redenen (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385). Verder moet de verzoeker duidelijk maken waarom volgens hem het belang bij beperkte kennisneming zwaarder weegt dan het belang dat de andere partij(en) van het stuk kennisnemen.

12.

De enkele verwijzing naar een of meer weigeringsgronden in de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is geen voldoende motivering. De omstandigheid dat aanleiding bestond om een verzoek om openbaarmaking van de stukken voor een ieder af te wijzen, brengt niet zonder meer mee dat een verzoek om beperkte kennisneming moet worden gehonoreerd. De geheimhoudingskamer kan beslissen dat beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is, ook al heeft het bestuursorgaan naar aanleiding van een Wob-verzoek terecht geweigerd om (informatie uit) het stuk openbaar te maken en is die weigering in rechte onaantastbaar geworden (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646).

Wanneer is in ieder geval geen sprake van gewichtige redenen?

13.

In artikel 8:29, tweede lid, van de Awb staat dat in ieder geval geen sprake is van gewichtige redenen wanneer de Wob verplicht tot openbaarmaking van de informatie (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Ook mogelijke schadelijke gevolgen van openbaarmaking van informatie door een partij in de procedure na kennisneming van het stuk uit het procesdossier, vormen op zichzelf geen gewichtige redenen om die partij de kennisneming van de stukken te onthouden waarop hij op grond van de Awb recht heeft (uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43).

14.

De enkele omstandigheid dat voor (gegevens uit) het stuk een bijzondere geheimhoudingsregeling geldt, betekent niet dat sprake is van gewichtige redenen. Voorbeelden van dergelijke gegevens zijn politiegegevens in de zin van de Wet politiegegevens (Wpg), justitiële en strafvorderlijke gegevens in de zin van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en persoonsgegevens in de zin van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) (uitspraak van 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686). Ook het enkele feit dat op een stuk als gevolg van besluitvorming op grond van de Gemeentewet of Provinciewet een verplichting tot geheimhouding rust, vormt geen gewichtige reden (uitspraak van 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387). Datzelfde geldt als een Wob-verzoek zou moeten worden afgewezen op een van de in artikel 10, eerste lid, van de Wob genoemde (absolute) weigeringsgronden, waarbij geen belangenafweging plaatsvindt. In al die gevallen zal bij de beoordeling van het verzoek om beperkte kennisneming een nadere afweging moeten plaatsvinden. Bij die afweging komt wel gewicht toe aan het uit de desbetreffende wettelijke bijzondere geheimhoudingsregeling blijkende belang bij geheimhouding (uitspraak van 12 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686).

Handelwijze Afdeling bij zaken over de openbaarheid van of inzage in informatie

15.

Als het hoger beroep gaat over een besluit tot weigering van openbaarmaking op grond van de Wob, neemt de Afdeling bij een verzoek om beperkte kennisneming van de stukken die voorwerp van het geschil vormen, geen beslissing op het verzoek. In dat geval wordt gehandeld alsof de Afdeling het verzoek gerechtvaardigd heeft geacht (vgl. artikel 14, derde lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). Bij zaken die gaan over de weigering om inzage in of verstrekking van stukken of gegevens op grond van bijvoorbeeld bij de Uitvoeringswet AVG, de Wpg, de Wjsg en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, volgt de Afdeling als vaste praktijk eenzelfde werkwijze.

Wanneer is in ieder geval sprake van gewichtige redenen?

16.

Van gewichtige redenen is in ieder geval sprake wanneer beperkte kennisneming wordt gevraagd van een stuk waarin informatie is vervat over een of meer documenten waarvan de openbaarmaking of de kennisneming het voorwerp is van het geschil. Met een oordeel daarover zou de geheimhoudingskamer immers vooruitlopen op het oordeel van de Afdeling in de bodemprocedure waardoor die procedure door de afwijzing van het verzoek in zoverre zinloos zou worden (uitspraak van 16 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:757). Dat doet zich onder meer voor indien een derde een zienswijze heeft gegeven over een Wob-verzoek dat over hem gaat, en/of zijn standpunt heeft toegelicht in een vertrouwelijk gehouden hoorzitting naar aanleiding van een dergelijk Wob-verzoek (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222).

Vervolg op de beslissing op het verzoek om beperkte kennisneming

17.

Wanneer de geheimhoudingskamer het verzoek niet gerechtvaardigd acht, wijst zij het verzoek af en bepaalt zij dat het stuk aan de partij die het verzoek heeft gedaan wordt teruggezonden. In dat geval wordt aan de desbetreffende partij verzocht het stuk alsnog aan de Afdeling toe te zenden. Als de geheimhoudingskamer het verzoek om beperkte kennisneming wel gerechtvaardigd acht, wordt aan de andere partij(en) gevraagd om toestemming tot kennisneming van het stuk door de kamer die in de bodemprocedure over het (hoger) beroep oordeelt (zie artikel 8:29, vijfde lid, Awb). Wordt het verzoek gedeeltelijk gehonoreerd, dan wordt de verzoeker verzocht een met inachtneming van de uitspraak geschoonde versie van het stuk aan de Afdeling toe te zenden (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Geeft de verzoeker geen gevolg aan dat verzoek dan kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden (artikel 8:31 van de Awb). Tot zover het overzicht op hoofdlijnen.

Wat betekent dit voor het verzoek om beperkte kennisneming van de korpschef?

18.

De korpschef heeft met het oog op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen en vanwege het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten voor wat betreft het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en de processen-verbaal verhoor getuigen een beroep gedaan op 8:29 van de Awb. Die belangen wegen volgens de korpschef zwaarder dan het belang van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om hiervan kennis te nemen. Bovendien zijn [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hierdoor volgens de korpschef niet in hun belangen geschaad, omdat een samenvatting van het proces-verbaal telecommunicatie en een samenvatting van de processen-verbaal van verhoor getuigen door de korpschef in het geding zijn gebracht met de voor de bestuursrechtelijke procedure relevante informatie.

18.1.

De Afdeling heeft kennisgenomen van het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie en de processen-verbaal verhoor. Het proces-verbaal onderzoek telecommunicatie is een weergave van tapgesprekken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in het kader van een tegen hen ingesteld strafrechtelijk onderzoek. De korpschef heeft een samenvatting in het geding gebracht met de informatie uit het proces-verbaal die volgens hem relevant is voor deze bestuursrechtelijke procedure. Voorts zijn er verschillende getuigen gehoord, waarvan tevens proces-verbaal is opgemaakt. Een samenvatting van die verklaringen is eveneens door de korpschef in geding gebracht.

18.2.

De Afdeling acht aannemelijk dat kennisneming van de processen-verbaal zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen en het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Naar het oordeel van de Afdeling wegen deze belangen in dit geval zwaarder dan het belang dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kennis kunnen nemen van de processen-verbaal. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de korpschef de voor deze procedure relevante informatie uit de processen-verbaal door middel van gedetailleerde samenvattingen in het geding heeft gebracht en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarmee over deze informatie beschikken.

Conclusie

19.

De Afdeling acht daarom het verzoek om beperkte kennisneming gerechtvaardigd.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

wijst het verzoek toe.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Preciseren van de rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 20 mei 2020

1.

De vraag waar menig Wob-procedure mee moet beginnen: Is het verzoek om informatie dat is ingediend wel een Wob-verzoek? Een belangrijke vraag want dan gaan termijnen lopen (vier weken na ontvangst van het verzoek moet een besluit (of verdaging van de termijn) volgen) en volgt uiteindelijk een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is en wordt informatie eventueel openbaar voor eenieder. Wie denkt dat de vraag zich simpel laat beantwoorden, komt in de praktijk soms bedrogen uit. Niet in de laatste plaats omdat de rechtspraak van de afgelopen jaren in beweging was als het gaat om het interpreteren van een informatieverzoek aan de overheid.

2.

Die beweging kent een aantal oorzaken. Zo is de Wob laagdrempelig. Eenieder kan zonder enig belang een Wob-verzoek indienen. Bovendien is het Wob-verzoek op een ‘open’ manier omschreven in artikel 3 Wob. Een concreet ingekaderde definitie ontbreekt. Deze bepaling spreekt immers van een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, gericht aan een bestuursorgaan. Het noemen van de Wob is dus (ogenschijnlijk) geen verplichting. Daarbij komt dat er ook andere kaders zijn die zien op het verkrijgen van informatie op verzoek. Hierbij springt het meest in het oog de Algemene Verordening Gegevensverwerking (AVG). Ook uit diens voorganger in nationaal verband – de Wet bescherming persoonsgegevens – bleek dat het soms onduidelijk was of iets nu een inzageverzoek was op grond van deze privacyregelgeving of toch een verzoek om informatie op grond van de Wob (zie bijv. C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131). Buiten de privacywetgeving zijn er procesrechtelijke kaders (zoals artikel 7:4 Awb of artikel 843a Rv) die toegang kunnen verschaffen tot informatie bij de overheid. En soms geven bijzondere kaders een belemmering als het om transparantie gaat (zoals de informatie bij hulpverleners, artikel 7:457 en 7:458 BW; Vgl. ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Bovendien speelt de ontwikkeling in de praktijk dat misbruik gemaakt werd van de Wob – vanwege een mogelijke dwangsom vanwege niet tijdige besluitvorming op een verzoek en een proceskostenveroordeling bij foutieve besluitvorming. Uit dit alles volgt dan ook de zoektocht aan de hand van concrete casus naar de vraag wanneer iets nu als Wob-verzoek kwalificeert of toch iets anders is. Een zoektocht die niet altijd te volgen was en zo nu en dan voor discussie zorgde. De uitkomst was dat een verzoek soms wel een Wob-verzoek was of soms echt niet. En in voorkomende gevallen was de uitkomst dat sprake was van misbruik van recht (en soms ook weer niet) (zie uitgebreid over deze zoektocht vanuit het perspectief van het misbruikvraagstuk C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, in R.J.N. Schlössels e.a., JB Select 2019, Den Haag 2019, nr. 33, p. 550-552, en R. Stijnen in zijn noot bij ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4185, AB 2020/131).

3.

De ontstane onduidelijkheid – wat is nu precies de grondslag van een informatieverzoek – zal ertoe geleid hebben dat de Afdeling tot de hier opgenomen preciseringsuitspraak is gekomen. Gegeven de vele vragen in de praktijk, veelal ook ingegeven door de soms wat wisselende rechtspraak, is dat geen overbodige luxe. De Afdeling formuleert een hoofdregel waaruit blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het etiket dat de verzoeker plakt op zijn verzoek. Indien iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid en dit verzoek tot een bestuursorgaan richt, dan is sprake van een Wob-verzoek. De genoemde grondslag van een verzoek legt dus veel gewicht in de schaal. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek (zie eerder al ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265, ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:668). Deze expliciete nuance is nodig omdat met eerdere uitspraken het beeld was ontstaan dat die omstandigheden wel relevant zijn. De omstandigheid dat de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, merkt de Afdeling expliciet niet aan als doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een Wob-verzoek. De aanleiding voor deze opmerking volgt uit rechtspraak die dit aspect zo nu en dan wel als relevant aanmerkte (vgl. ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2218; ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1311; ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1617, AB 2014/275, m.nt. P.J. Stolk). Dat maakt dat de Staatssecretaris van Financiën bij een eerste toepassing van de hier opgenomen uitspraak wordt teruggefloten (ABRvS 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dat iemand het verzoek om informatie had ingediend met een beroep op de Wob, maar ten behoeve van het optuigen van een bezwaarschrift, maakt het verzoek geen 7:4 Awb-verzoek.

4.

Een regel is geen regel zonder uitzonderingen daarop. De Afdeling formuleert er drie die samenhangen met (i) de aard van het verzoek, (ii) de inhoud van het verzoek of (iii) uitlatingen van de verzoeker. Bezien we de toelichting op de uitzonderingen dan wordt het toch weer een zoekplaatje aan de hand van de omstandigheden van het geval. Bij uitzondering (i) wordt het voorbeeld gegeven van het verzoek tot inzage in het eigen dossier of persoonsgegevens (zie voor dit laatste C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van de privacy’, Gst. 2017/131, par. 1.1.2). Daarmee lijkt het bestuursorgaan de mogelijkheid geboden om een verzoek – met uitdrukkelijke vermelding van de Wob – te converteren naar een verzoek met een andere wettelijke grondslag al zal daar zeer terughoudend mee moeten worden omgegaan gegeven de geformuleerde hoofdregel (en zie al eerder ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680, Gst. 2019/75, m.nt. C.N. van der Sluis). Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Dat het stellen van vragen geen Wob-verzoek oplevert is vaste rechtspraak en dat verandert dus niet (vgl. ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713). Strikt genomen is dit geen uitzondering op de hoofdregel, omdat een verzoek waarbij een vraag wordt gesteld niet voldoet aan de hoofdregel. Er wordt immers niet gevraagd om verstrekking van informatie in documenten. Of het voorbeeld van het vragen om stukken in een procedure waarin iemand belanghebbende is enkel betrekking heeft op “op de zaak betrekking hebbende documenten” of toch een breder bereik heeft, wordt niet duidelijk, maar het lijkt er wel op. Voor andere stukken lijkt de Wob toch echt de mogelijke weg (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2421, AB 2018/372, m.nt. P.J. Stolk). Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt (denk aan ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431, waarbij dus wel een rol speelde de bestaande ingang via artikel 7:4 Awb die de weg van de Wob onverlet laat). Een logische uitzondering op de hoofdregel nu de Wob uitgaat van openbaarheid voor eenieder. Overigens kan bij deze uitzondering “uitlatingen van de verzoeker” ook worden gedacht aan de relevantie van hetgeen de verzoeker overigens heeft meegedeeld qua doel en oogmerk van zijn verzoek. In dat kader kennen we evenwel vooral voorbeelden die ertoe leiden dat de verzoeker – omdat hij te kennen heeft gegeven dat het hem te doen is om de overheid te frustreren e.d. – misbruik van recht wordt aangezegd en niet dat hem wordt medegedeeld dat hij geen Wob-verzoek heeft ingediend (zie bijv. Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen, Gst. 2014/59, m.nt. C.N. van der Sluis en M.A.J. West; Rb. Limburg 5 september 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:10535).

5.

Bijzondere vermelding verdient nog de lastige samenhang met inzageverzoeken op grond van de AVG (zie Rb. Limburg (vzr.) 18 juni 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:4383). De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen (dit aspect betrekt de Afdeling ook in bovengenoemde genoemde uitspraak van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1476). Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268). Het lijkt logisch, maar een uitgemaakte zaak is het niet, dat de in deze uitspraak geformuleerde hoofdregel en uitzonderingen daarop ook gelden voor het beoordelen van een verzoek om informatie op grond van de AVG. Toch lijkt bijvoorbeeld de Rechtbank Amsterdam (21 januari 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:348, een uitspraak van vóór de hier opgenomen uitspraak derhalve) terecht een verzoek om informatie – ook al wordt de Wbp als grondslag genoemd – niet als zodanig aan te merken nu niet verzocht wordt om inzage in de verwerking van persoonsgegevens maar om documenten en correspondentie. In zo’n geval geeft kennelijk de aard van het verzoek en dat wat wordt gevraagd nog de doorslag. Eens zien of de Afdeling ook voor AVG-verzoeken nog tot een aanvullende preciseringsuitspraak komt.

6.

Hiermee is er wat verduidelijkt, al kan worden gesteld dat eerder gesproken kan worden van een zogeheten ‘overzichtsuitspraak’ dan van een ‘preciseringsuitspraak’. Is het nu ook makkelijker? Nou nee, want net als bij misbruik wordt vooral de ontvanger van het verzoek om informatie – het bestuursorgaan – aan het werk gezet om de indiener die een beroep op de Wob heeft gedaan te bevragen en eventueel een beroep te doen op een van de uitzonderingen. De Afdeling geeft de optie om eerst met de indiener te overleggen. Een tip voor de praktijk is om hier vooral toe over te gaan. Het blijft uiteindelijk een zoektocht – maar dan dus aan de hand van de hiervoor bepaalde stappen in de vorm van een hoofdregel en uitzonderingen daarop – om uiteindelijk te bepalen of de Wob het kader vormt voor het afdoen van een aanvraag tot openbaarmaking van informatie.

7.

Overigens valt op dat de Afdeling de uitspraak begint met het gegeven dat de Wob vaststelt dat een belang niet hoeft te worden gesteld (artikel 3, derde lid, van de Wob) om vervolgens in te gaan op de misbruikrechtspraak waaruit blijkt dat doel en oogmerk wel relevant kunnen zijn (zie r.o. 5.3). Hoewel te begrijpen valt dat de Afdeling aandacht besteedt aan misbruik – eerder werd in dit naschrift en elders beschreven dat de invloed van ‘misbruik’ groot is op de zoektocht naar het kwalificeren van verzoeken om informatie als Wob-verzoek – zet deze start van de overwegingen de lezer wellicht wat op het verkeerde been. Want het gaat in deze uitspraak immers strikt genomen niet om het preciseren van Wob-misbruik. Men heeft willen duiden wanneer sprake is van een Wob-verzoek. Het stellen van die vraag vormt het startpunt van de behandelaar van een verzoek om informatie. Pas als die vraag positief is beantwoord, dient de misbruikvraag zich mogelijk aan. Het is goed dat men dit beseft bij het lezen van de uitspraak nu de opvolgende vraag omtrent misbruik altijd nog een serieuze overweging vergt. Want (ook) hier speelt de vraag of openbaarmaking voor eenieder is beoogd, of een redelijk doel aanwezig is en of de Wob gebruikt wordt voor andere procedures. Waarbij voor die laatste categorie zich wel erg bijzondere omstandigheden moeten aandienen wil van misbruik gesproken kunnen worden (zie ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265).

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Rotterdam,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.

 

Procesverloop

Bij besluit van 24 april 2017 heeft het college het verzoek om informatie van [appellant] van 20 januari 2017 buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het eerdere besluit van 24 april 2017 ingetrokken en het verzoek om informatie alsnog afgewezen.

Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het informatieverzoek alsnog inhoudelijk te beoordelen.

Bij brief van 3 mei 2018 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet langer heeft opgevat als verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar als een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek voor zover daaraan de Wob ten grondslag is gelegd, afgewezen.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P.E. Baakman, juridisch adviseur te Haaksbergen, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

De Afdeling heeft partijen meegedeeld dat zij het houden van een nadere zitting niet nodig acht om een uitspraak te doen, en heeft partijen in de gelegenheid gesteld te laten weten of zij desondanks gebruik willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. De Afdeling heeft daarna met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.

[appellant] ontving een bijstandsuitkering vanaf 6 november 2006. Het college heeft het recht op bijstand bij besluiten van 12 maart 2009 over de periode van 6 november 2006 tot en met 31 december 2008 en over de periode van 1 januari 2009 tot en met 28 februari 2009 ingetrokken en een bedrag aan bijstand over deze perioden van [appellant] teruggevorderd. In het kader van de terugvordering van het bedrag aan bijstand, heeft het college de invordering van de schuld overgedragen aan de deurwaarder met het verzoek om over te gaan tot beslaglegging op een aantal panden van [appellant].

1.1.

Bij brief van 20 januari 2017 heeft [appellant] het college onder verwijzing naar de Wob verzocht om verstrekking van alle informatie, stukken en afschriften van documenten, e-mails en faxen met betrekking tot de beslagleggingen door het college in 2009 op een woning aan de Dordtselaan en twee woningen aan de Maximiliaanstraat (hierna gezamenlijk: de woningen) te Rotterdam.

Besluitvorming

2.

Het college heeft het informatieverzoek in de brief van 20 januari 2017 aanvankelijk aangemerkt als een verzoek op grond van de Wob en dit verzoek bij besluit van 24 april 2017 buiten behandeling gesteld.

2.1.

Het college heeft het besluit van 24 april 2017 vervolgens ingetrokken bij zijn besluit van 3 augustus 2017. Het college heeft de brief van [appellant] van 20 januari 2017 aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Omdat [appellant] geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft vermeld in het tweede verzoek van 20 januari 2017, heeft het college dat verzoek afgewezen. Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college vervolgens het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 3 augustus 2017 gegrond verklaard en besloten het verzoek van 20 januari 2017 alsnog inhoudelijk te beoordelen.

2.2.

Deze inhoudelijke beoordeling heeft geleid tot de brief van 3 mei 2018. In deze brief heeft het college gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet is gericht op openbaarmaking voor een ieder. Volgens het college is het verzoek eerder gericht op de behartiging van de individuele belangen van [appellant]. Daarom is het verzoek van 20 januari 2017 niet een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob, maar een algemeen informatieverzoek. Het college heeft het verzoek van 20 januari 2017 afgewezen.

2.3.

Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het tegen de brief van 3 mei 2018 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft gesteld dat [appellant] de verzochte documenten wil hebben om te kunnen controleren of de – ter incasso van de door hem betwiste vordering – gelegde beslagen op de woningen zorgvuldig worden afgewikkeld. Daarbij heeft hij vooral een persoonlijk belang en daarmee is het verzoek niet gericht op openbaarmaking voor een ieder, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

3.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 niet een verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob is. Volgens de rechtbank volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat een verzoek als Wob-verzoek moet worden gekwalificeerd, indien de verzoeker zijn informatieverzoek als een Wob-verzoek heeft geduid, hij heeft gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en het verzoek zich niet richt op de verzoeker betreffende gegevens. De rechtbank heeft daarvoor verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3680. Hoewel [appellant] in zijn verzoek om informatie heeft verwezen naar de Wob, heeft hij niet kenbaar gemaakt dat hij openbaarmaking voor een ieder beoogt. Verder ziet het verzoek alleen op informatie over beslagen die het college heeft laten leggen op de woningen van [appellant], zodat het verzoek zich richt op gegevens die hem zelf betreffen. Omdat het verzoek van [appellant] volgens de rechtbank geen Wob-verzoek is, is de brief van 3 mei 2018 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het college heeft het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.

Het geschil in hoger beroep

Ondertekening van de aangevallen uitspraak

4.

[appellant] betoogt in de eerste plaats dat de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 8:78 van de Awb niet in het openbaar blijkt te zijn uitgesproken. Dit volgt uit het feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend. De uitspraak komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, is ook een omstandigheid die tot vernietiging van de uitspraak moet leiden, aldus [appellant].

4.1.

In artikel 8:77, derde lid, van de Awb staat dat de uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier en dat bij verhindering van de voorzitter of de griffier dit in de uitspraak wordt vermeld. In de aangevallen uitspraak is vermeld dat de griffier is verhinderd om de uitspraak mede te ondertekenen. Daarmee voldoet de aangevallen uitspraak aan deze bepaling. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit het enkele feit dat de griffier de uitspraak niet heeft ondertekend, niet worden afgeleid dat de uitspraak niet in het openbaar is uitgesproken. Het betoog faalt.

De kwalificatie van het verzoek om informatie

5.

[appellant] betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek om informatie van 20 januari 2017 moet worden opgevat als een algemeen informatieverzoek en niet als een Wob-verzoek. In het verzoekschrift staat in vetgedrukte letters dat het een verzoek op grond van de Wob is. Volgens [appellant] heeft het college het verzoek niet als Wob-verzoek aangemerkt met het doel om bepaalde stukken en afschriften van documenten “onder de radar” te houden. Centraal staat de vraag of wordt verzocht om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid en dat is het geval. Bij de kwalificatie als Wob-verzoek is het persoonlijke belang of de persoonlijke betrokkenheid niet relevant, aldus [appellant].

5.1.

In artikel 3, eerste lid, van de Wob staat, dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het derde lid staat dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.

5.2.

Dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen, neemt niet weg dat het belang van de verzoeker of het oogmerk of het doel waarmee hij een verzoek doet relevant kan zijn.

5.3.

In de eerste plaats laat artikel 3, derde lid, van de Wob onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn voor de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

Indien het Wob-verzoek gaat over een zaak in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (de Wahv) of over een naheffing van parkeerbelasting, wordt er als regel vanuit gegaan dat het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de opgelegde verkeersboete of de opgelegde naheffing. Het indienen van een Wob-verzoek levert dan in beginsel misbruik van recht op, tenzij de verzoeker omstandigheden aanvoert die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen.

Wordt een Wob-verzoek ingediend met het oog op een andere procedure, dan levert het enkele feit dat een verzoeker een beroep op de Wob doet om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken, maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen,  niet alleen daarom misbruik van recht op. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.

5.4.

In de tweede plaats kan het belang of het oogmerk of doel van de verzoeker relevant zijn bij de vaststelling of een verzoek om informatie een verzoek in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob is. Indien een verzoek geen Wob-verzoek is, dan is de reactie op een dergelijk verzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, tenzij voor de beslissing op dat verzoek een andere wettelijke grondslag bestaat. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij een verzoek om kennisneming van persoonsgegevens is.

5.5.

De Afdeling ziet met het oog op de rechtspraktijk aanleiding haar rechtspraak over de kwalificatie van een verzoek om informatie als Wob-verzoek in de zin van artikel 3 nader te preciseren.

5.6.

Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Het enkele feit dat de verzoeker de informatie vraagt vanwege zijn persoonlijk belang bij kennisneming van de informatie en/of met het oog op het gebruik van de informatie in een procedure tegen het bestuursorgaan of derden, betekent niet dat geen sprake is van een Wob-verzoek. Dat geldt ook indien de verzoeker de informatie (mogelijk) ook kan krijgen op grond van regels over de toegang tot stukken in een procesrechtelijke regeling, zoals artikel 7:4 van de Awb of de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Dit is alleen anders indien i) uit de aard van het verzoek, ii) uit de inhoud van het verzoek of iii) uit uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Bij uitzondering i) kan worden gedacht aan het geval dat iemand inzage in zijn dossier of in zijn persoonsgegevens vraagt. In dat geval is het verzoek aan te merken als een verzoek om inzage als bedoeld in Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de AVG) of een andere wettelijke regeling waarin een recht op inzage is opgenomen. Uitzondering ii) ziet op situaties waarin iemand bijvoorbeeld vraagt om informatie, vragen stelt of alleen om toezending van de stukken vraagt in een procedure waarin hij belanghebbende is. Bij uitzondering iii) kan worden gedacht aan de situatie waarin de verzoeker aangeeft dat hij niet wil dat de informatie openbaar wordt gemaakt en alleen aan hem wordt verstrekt.

Het is aan het bestuursorgaan om als de indiener een beroep op de Wob heeft gedaan, met een beroep op een van deze uitzonderingen deugdelijk te motiveren dat zich een uitzondering op de hoofdregel voordoet. Daarbij kan het op de weg van het bestuursorgaan liggen zich daarover eerst met de indiener te verstaan.

De hoofdregel en de daarop geformuleerde uitzonderingen gelden ook als het verzoek alleen betrekking heeft op (persoons)gegevens van de verzoeker zelf. Wel kan het feit dat het verzoek alleen ziet op gegevens van de verzoeker zelf, een aanwijzing zijn dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Dit geldt in het bijzonder als inwilliging van het verzoek zou betekenen dat (gevoelige) persoonsgegevens van de verzoeker openbaar worden gemaakt.

5.7.

Met inachtneming van het onder 5.6 opgenomen toetsingskader, komt de Afdeling in deze zaak tot de volgende beoordeling.

5.8.

Vaststaat dat [appellant] het college in zijn verzoek van 20 januari 2017 met een beroep op de Wob heeft verzocht om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van de onder 5.6 geformuleerde hoofdregel is het verzoek om informatie daarom te kwalificeren als een Wob-verzoek. Dat [appellant] een persoonlijk belang heeft bij de informatie dan wel dat hij alleen om informatie heeft verzocht die betrekking heeft op hemzelf, leidt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tot het oordeel dat het verzoek niet als een Wob-verzoek is te kwalificeren. Verder doet zich geen van de op de hoofdregel geformuleerde uitzonderingen voor. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] nog eens expliciet benadrukt dat hij heeft beoogd een Wob-verzoek in te dienen en dat hij zich ervan bewust is dat de inwilliging van dat verzoek leidt tot openbaarmaking van de verzochte documenten voor een ieder. Uit de uitlatingen van [appellant] blijkt dus niet dat hij geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Het betoog van [appellant] slaagt.

5.9.

De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van 20 januari 2017 geen Wob-verzoek is. Dat betekent dat de reactie van het college van 3 mei 2018 op dat Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat tegen dat besluit bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van [appellant] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Slotsom

6.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling ziet geen aanleiding om een judiciële lus toe te passen, omdat noch het college, noch de rechtbank het Wob-verzoek inhoudelijk heeft beoordeeld. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.

verklaart het hoger beroep gegrond;

II.

vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/6131;

III.

verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.

vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 24 oktober 2018, kenmerk A.B.2018.4.07522/FHK;

V.

draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;

VI.

veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.591,01, waarvan € 1.575,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.

gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Mailboxen die zijn verwijderd zijn niet langer beschikbaar. Documenten niet te achterhalen. Wob-verzoek wat dat betreft terecht afgewezen.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 8 januari 2020

1.

Een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur treft doel als de informatie is neergelegd in documenten. Zo’n document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat (zie artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob). Dat ‘berusten onder’ wordt ruim uitgelegd, zeker sinds de zogeheten WhatsApp-uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:899, NJB 2019/714, ABkort 2019/179, JOM 2019/482, JG 2019/12, m.nt. T. Barkhuysen, C. de Raat en N. Jak, BA 2019/136, JBP 2019/52, m.nt. M. van ‘t Schip, JB 2019/120, m.nt. M.M. Groothuis, Computerrecht 2019/135, m.nt. A. Drahmann, AB 2019/435, m.nt. M.A.J. West, F.C. van der Jagt, Gst. 2019/145, m.nt. R.D. van Oevelen en S.F.J. Sluiter, JIN 2019/185, m.nt. M.M. Groothuis). Bepalend is immers of het gaat om documenten ‘van’ het bestuursorgaan. Niet alleen de fysieke aanwezigheid van het document is van belang. Ook als het bestemd is voor het bestuursorgaan gaat het om documenten die ‘berusten onder’ in de zin van de Wob. Dit alles zolang de inhoud van de berichten een bestuurlijke aangelegenheid betreft.

2.

De documenten moeten bij binnenkomst van een verzoek om informatie wel feitelijk berusten onder het bestuursorgaan of alsnog achterhaald kunnen worden. Dat betekent enerzijds dat de documenten die aanwezig zijn, bewaard dienen te worden. Dit ongeacht de bestaande mogelijkheid tot het rechtmatig vernietigen op grond van de Archiefwet. Is niet overgegaan tot vernietiging, dan ziet een Wob-verzoek op die documenten (ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633, BR 2019/55, m.nt. S.E.A. Groeneveld en S.M. Schipper). Het vervaardigen van documenten wordt niet verlangd. Al lijkt dit genuanceerd te liggen bij informatie die uit digitale systemen kan worden gegenereerd. Eén druk op de knop mag worden gevraagd, meerdere handelingen in de vorm van het samenvoegen, analyseren en vervolgens opstellen van een document niet (ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285, AB 2018/433, m.nt. P.J. Stolk, ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:958).

3.

De hier opgenomen uitspraak is er één in de reeks waarbij de vraag voorligt wat te doen als documenten wel degelijk hebben bestaan en hebben berust bij het bestuursorgaan maar dat – ten tijde van de ontvangst van het verzoek om die informatie – niet meer doen. Het bestuursorgaan heeft dan iets uit te leggen. Die motivering is ook vereist in gevallen waarbij gesteld wordt dat documenten er simpelweg niet zijn. Het moet gaan om een geloofwaardig verhaal. In zo’n geval is het veelal aan de verzoeker om te stellen dat de documenten er wel degelijk zouden moeten zijn. Dat is lastig en lukt eigenlijk alleen als de verzoeker zelf over informatie beschikt of als anderszins het niet bestaan van documenten niet logisch is. Te denken valt aan de digitale nieuwsbrieven van het Ministerie van BZK (ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis) of een onderzoek dat wordt aangekondigd in een wel overgelegd document. Het resultaat kan dan zijn dat het bestuursorgaan verder moet zoeken naar documenten en navraag moet doen bij een externe partij (ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375). De opdracht om verder te zoeken kan soms ook volgen indien blijkt dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie te beperkt heeft opgevat, zoals de Minister van Justitie en Veiligheid bij een verzoek om alle documenten over de beslissing om Geert Wilders strafrechtelijk te vervolgen vanwege zijn ‘minder Marokkanen’-uitspraak in 2014 (Rb. Midden-Nederland 7 november 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:5147).

4.

De stelling “de documenten hebben bestaan en hebben berust onder het bestuursorgaan maar doen dat niet meer” vereist een betere motivering. Het vraagt in elk geval om een uitleg waarbij lijkt te kunnen worden volstaan met de mededeling dat documenten ingevolge de Archiefwet rechtmatig zijn vernietigd (en dus niet meer onder het bestuursorgaan berustten op het moment van ontvangst van het verzoek) (ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:303) of dat het anderszins vast beleid is dat bepaalde documenten na een zekere periode worden vernietigd (ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3490). Ook een toelichting over het in de bewuste periode niet conform de eigen reglementen handelen van een organisatie, waardoor bijvoorbeeld een procesbeslissing niet schriftelijk is vastgelegd, kan toereikend zijn (ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:170).

5.

In de meer digitale omgeving lijkt vernietigen en dus niet meer berusten onder het bestuursorgaan eerder een utopie. Toch zijn gevallen bekend dat juist in die sferen documenten ook niet meer kunnen bestaan. In een dergelijk geval wordt de mededeling geloofwaardig indien een uitleg wordt gegeven over de wijze waarop structuurveranderingen en migraties hebben geleid tot het wissen van e-mailboxen. Een en ander wordt geaccepteerd als in zo’n geval bijvoorbeeld ook navraag is gedaan bij specifieke medewerkers en ook de ICT-afdeling heeft toegelicht waarom het logisch is dat e-mailboxen niet meer bestaan (ABRvS 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4040, AB 2019/38, m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:316, AB 2019/258, m.nt. C.A. Geleijnse en H.S. ten Cate). Hoe onbevredigend ook voor de verzoeker, de Afdeling kan dan niet heel veel meer in Wob-verband. Ook de strijdigheid met de Archiefwet doet er in zo’n geval niet toe.

6.

In de hier opgenomen uitspraak gaat de gemeente nog verder in het uitleggen waarom de e-mailboxen er niet meer zijn. In dit geval wordt een extern bureau ingeschakeld om een digitaal onderzoek te doen. Met het rapport wordt volgens de Afdeling afdoende gesteld dat de e-mailboxen niet meer beschikbaar zijn. Duidelijk wordt dat met het rapport de toets van de Afdeling wordt doorstaan, omdat met de juiste termen en op de juiste plaatsen is gezocht.

7.

Het werken met externe onderzoeksbureaus die digitaal kunnen rechercheren lijkt inmiddels een trend. Een ander voorbeeld is de al genoemde casus inzake de ‘minder-Marokkanen’-uitspraak. Ook daar is met een extern bureau gewerkt om documenten te achterhalen (een en ander wordt toegelicht in een brief van 3 februari 2020 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2019/20, 35300 VI, 106, waarbij vooral bijlage 1 een goed inzicht geeft in de wijze waarop zo’n onderzoek wordt ingericht). Enige geruststellende woorden voor hen die in de Wob-praktijk werken lijkt wel op z’n plaats. Een directe claim voor meer budget ten behoeve van de afhandeling van Wob-verzoeken is niet direct noodzakelijk. Hoewel zo’n (extern) onderzoek kan helpen bij de motivering van een besluit aangaande het aantal en soort documenten dat is beoordeeld, mag ervan uit worden gegaan dat een (extern) onderzoek geen standaard vereiste zal zijn. Soms kan zo’n onderzoek wel helpen, ook op andere aspecten dan voornoemde motivering van het besluit. De hiervoor genoemde kwestie inzake de strafrechtelijke vervolging van de heer Wilders laat zien dat de inspanningen die uit zo’n onderzoek blijken, de rechter wat milder kan maken bij het niet naleven van de bij een tussenuitspraak gestelde termijn om verder te zoeken naar documenten en te komen met een nieuw besluit over de nieuw te beoordelen documenten (Rb. Midden-Nederland 24 december 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:6258).

Uitspraak op het hoger beroep van:

Coöperatief Plan B, gevestigd te Amersfoort,

appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 februari 2019 in zaak nr. 17/4336 in het geding tussen:

Plan B

en

het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.

Procesverloop

Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college het verzoek van Plan B om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk toegewezen.

Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college het door Plan B daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.

Bij tussenuitspraak van 17 juli 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld geconstateerde gebreken in de besluiten op bezwaar te herstellen.

Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak ter herstel van de door de rechtbank geconstateerde gebreken op 30 en 31 augustus 2018 besluiten genomen.

Bij uitspraak van 7 februari 2019 heeft de rechtbank het door Plan B ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten vernietigd voor zover de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet volledig zijn hersteld. Verder heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en bepaald dat het college bepaalde informatie openbaar moet maken en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Plan B hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen.

Tegen dit besluit heeft Plan B beroep ingesteld.

De Afdeling heeft kennisgenomen van bepaalde door het college ingebrachte stukken nadat Plan B daarvoor toestemming had verleend zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2019, waar Plan B, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H.J.M. van Gellekom, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het Warner Jenkinson complex in Amersfoort maakt deel uit van een groter te herontwikkelen gebied “Kop van Isselt”. Het chemiebedrijf Warner Jenkinson was gevestigd in dit gebied, maar omdat de bedrijfsactiviteiten al enige jaren gestaakt waren, is de locatie – inclusief de gebouwen – in 2002 aangekocht door de gemeente. In de loop der jaren zijn de gebouwen aan verschillende organisaties, bedrijven en particulieren verhuurd, onder andere aan De War. In juli 2012 besluit het college om te onderzoeken of de huidige gebruikers het complex of delen daarvan tegen een marktconforme prijs willen kopen. Op dat moment zijn de gebruikers “Spullenmannen en De War”, verenigd in Plan B. Bijna twee jaar lang wordt exclusief met Plan B onderhandeld over de verkoop van het terrein. Uiteindelijk heeft de gemeente echter gekozen voor verkoop aan Rovase B.V.

Plan B heeft daarop verzocht om alle vanaf 1 januari 2012 onder het college rustende informatie over de mogelijke aankoop, verkoop of herontwikkeling van de Warner Jenkinson locatie te Amersfoort.

Wetgeving

2.    De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.

Hoger beroep

3.    Plan B betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat gedeelten van documenten 89 en 90 ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Het college heeft volgens haar ongemotiveerd besloten dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking. De rechtbank heeft haar verder ten onrechte tegengeworpen dat zij onvoldoende concreet heeft gemaakt waarom openbaarmaking van deze documenten ten onrechte is geweigerd, omdat de bewijslast op het college rust. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat het college openbaarmaking van gedeelten van documenten 89 en 90 ook geweigerd heeft op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Openbaarmaking is van belang om inzicht te krijgen in het besluitvormingsproces over de herontwikkeling en de verkoop van het terrein, aldus Plan B.

Beoordeling

4.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college openbaarmaking van gedeelten van de documenten 89 en 90 terecht heeft geweigerd.

5.    De Afdeling constateert dat het college in hoger beroep alsnog tot openbaarmaking van de aanvankelijk weggelakte naam uit de eerste zin van het e-mailbericht van 24 juli 2014, ofwel document 89, is overgegaan. Daarnaast is niet in geschil dat de andere weggelakte naam een ambtenaar betreft en openbaarmaking daarvan geweigerd mocht worden. Het betoog van Plan B faalt.

Wat rest is de vraag of de overige gedeelten uit de tekst van het e-mailbericht van 24 juli 2014 en de memo van 25 augustus 2014, ofwel document 90, terecht zijn weggelakt. Het is de Afdeling, na kennisname van de weggelakte informatie, gebleken dat de weggelakte delen van document 90 deels informatie van feitelijke aard betreft die niet zodanig met de  persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat deze niet is te scheiden. Het college heeft ter zitting verklaard tot openbaarmaking daarvan te willen overgaan. De overige weggelakte gedeelten uit de documenten 89 en 90 betreffen persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad waarvan openbaarmaking terecht is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betoog slaagt.

Beroep tegen het besluit van 26 maart 2019

6.    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb houdt het hoger beroep van Plan B van rechtswege een beroep in gericht tegen het besluit van 26 maart 2019.

7.    Plan B betoogt dat het college met het besluit van 26 maart 2019 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de mailboxen van de [medewerkers van de gemeente] niet langer onder de gemeente berusten. Daar komt bij dat het niet langer beschikbaar zijn van de mailboxen in strijd is met op het college rustende verplichtingen uit de Archiefwet.

Ten slotte heeft het college volgens Plan B ten onrechte openbaarmaking van de namen van andere gegadigden voor de locatie uit document 46 geweigerd.

Beoordeling

8.    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank waarin zij heeft geoordeeld dat de stelling van het college, dat de mailboxen van [medewerkers van de gemeente] niet langer beschikbaar zijn, haar niet geloofwaardig voorkomt, heeft het college het externe bureau Northwave digitaal onderzoek laten doen. Het onderzoek heeft enkel een e-mailbericht van 23 augustus 2017 opgeleverd. Het college heeft dit e-mailbericht, behoudens de op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob weggelakte gedeelten, openbaargemaakt. Het over het onderzoek opgemaakte rapport heeft het college ingebracht ter motivering van de stelling dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. De Afdeling is van oordeel dat met het rapport aannemelijk is gemaakt dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. Daarbij is in aanmerking genomen dat het onderzoek naar de mailboxen is verricht op in deze context essentiële zoektermen, dat wil zeggen zoektermen die voldoende representatief zijn voor de locatie en die naar alle waarschijnlijkheid resultaat hadden moeten opleveren uit de mailboxen, indien die nog beschikbaar waren. Uit wat Plan B daartegen heeft aangevoerd volgt niet dat de mailboxen nog te achterhalen zijn. Het betoog faalt.

9.    Bij het besluit van 26 maart 2019 heeft het college de motivering ten aanzien van document 46 aangevuld door te verwijzen naar de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en wat de rechtbank heeft overwogen onder 24 van de aangevallen uitspraak. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet kunnen volstaan. Plan B stelt zich terecht op het standpunt dat de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank niet opgaat, omdat de desbetreffende overweging ziet op de vraag of openbaarmaking van biedingsbedragen terecht is geweigerd. In document 46 betreffen de weggelakte delen echter namen. De enkele verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob is onvoldoende om van een deugdelijke motivering te kunnen spreken zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het college zal moeten motiveren waarom het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is en waarom het belang van het verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij zal het college zich de vraag moeten stellen of de namen, mede gelet op de tijd die is verstreken sinds de biedingen, openbaar gemaakt kunnen worden. Het betoog slaagt.

Conclusie

10.    Het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 zijn gegrond. Het besluit van 13 september 2017 en het besluit van 26 maart 2019 komen voor een gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.

11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 7 februari 2019, in zaak nr. 17/4336, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 13 september 2017, kenmerk DIR/JDA/BZW. I7.0099.001, niet heeft vernietigd wat betreft document 90;

III.    vernietigt het onder II. genoemde besluit in zoverre;

IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019, kenmerk DIR/JDA/BRP.17.0048.001, gegrond;

V.    vernietigt het onder IV. genoemde besluit wat betreft de weggelakte namen in document 46;

VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij Coöperatief Plan B in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan Coöperatief Plan B het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Het expliciet uitsluiten van de WOB als grondslag voor een verzoek tot inzage maakt een dergelijk verzoek geen WOB-verzoek

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 oktober 2019

1.
Het antwoord op de vraag of een verzoek om informatie moet worden aangemerkt als een WOB-verzoek is van groot belang voor de kwalificatie van de reactie erop (besluit of niet). Dat antwoord is natuurlijk ook relevant voor de daaraan voorafgaande al dan niet noodzakelijke afweging van belangen en de al dan niet bij wet gegeven procedure (en termijnen).
2.
De hier opgenomen uitspraak bespreekt dit thema over de band van een verzoek tot inzage in een aantal ordners door journalisten. In die ordners zat een uitdraai van de agenda van de commissaris van de koning. Appellant in de procedure waar de uitspraak een afronding van vormt, verzocht met een beroep op de WOB om toezending van de gegevens, opgenomen in de ordners. In de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak is enkel nog naar voren gebracht, de stelling dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat de ordners niet openbaar waren gemaakt door deze te verstrekken aan de journalisten. Terecht merkt Stolk op in zijn annotatie bij deze uitspraak (AB 2019/510) dat helaas dus onbesproken blijft wat het verzoek van deze appellant dan is en of de afwijzing van dat verzoek wel terecht is geweest. Een gemiste kans nu zo op het oog, best wat viel in te brengen tegen de wijze waarop het verzoek (zie citaat onder 1. in de uitspraak) werd afgedaan door de wijze van parafraseren van de bestuurlijke aangelegenheid en het vervolgens buiten de reikwijdte van het verzoek plaatsen van een goed deel van de inhoud van de ordners (zie de weergave van feiten onder 2. in de uitspraak).
3.
Overigens zou de stelling van appellant dat de informatie al openbaar zou zijn hem ook niet hebben gebaat. De WOB ziet immers op niet openbare informatie. Zou de informatie al openbaar zijn gemaakt, dan had zijn verzoek met die motivering moeten zijn afgewezen en was het al dan niet verstrekken van de informatie niet appellabel geweest (vgl. ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1387). Het al dan niet verstrekken van de informatie zou dan immers het al dan niet verrichten van een feitelijke handeling zijn.
4.
Terugkomend op de kern dan van deze zaak. De Afdeling stipt met deze uitspraak enkele kernelementen van de WOB aan door duidelijk te maken wie een rol toekomt bij het al dan niet aanmerken van een verzoek om informatie als een WOB-verzoek. Zij stelt immers dat het doen inzien van de ordners door de commissaris geen besluit is geweest als reactie op een WOB-verzoek van de journalisten. Doorslaggevend wordt geacht dat de journalisten expliciet hebben gesteld dat het inzageverzoek geen WOB-verzoek is. Deze uitlating volgde op een expliciete vraag van de commissaris of het verzoek een WOB-verzoek was. De conclusie kan daarmee getrokken worden dat het expliciet maken dat de WOB niet de grondslag vormt voor de vraag om inzage, een dergelijk verzoek dus geen WOB-verzoek maakt. Daarmee lijkt de Afdeling een nieuwe lijn in te slaan, al wil zij door verwijzing naar een tweetal uitspraken de suggestie wekken dat de hier opgenomen uitspraak in een vaste jurisprudentielijn past.
5.
Over het wel of niet aanmerken van een verzoek om informatie als een WOB-verzoek is al het nodige geschreven (zie uitgebreid mijn bijdrage aan de meest recente JB Select, C.N. van der Sluis, ‘Misbruik van de Wob’, JB Select 2019, nr. 33, p. 550-552). De rechtspraak tot de hier opgenomen uitspraak maakte duidelijk dat de discussie slechts speelt in een tweetal gevallen (buiten de gevallen waarbij bijvoorbeeld niet gevraagd wordt om openbaarmaking van documenten maar slechts informatie vragen worden gesteld, ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713). Ten eerste de situatie dat er ook andere wettelijke kaders zijn die toegang geven tot bepaalde informatie die bij de overheid berust. Ten tweede de gevallen waarbij de WOB wellicht wel of niet genoemd werden maar waarbij – vanwege allerlei bijkomende feiten en omstandigheden – misbruik van recht (om de WOB te mogen hanteren) werd aangenomen. Deze laatste categorie van gevallen laat zien dat je de WOB wel kunt noemen, maar dat de weg van de WOB niet ter beschikking staat bij onjuist gebruik van die weg. Aantallen, wijze van procederen en andere omstandigheden zijn dan relevant. Recent maakte de Afdeling ook nog maar eens duidelijk dat de aard van de verzoeker relevant kan zijn. Zo werd het zijn van (ex-)ambtenaar als apart relevant aspect benoemd om te komen tot het misbruik-oordeel (ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3750).
6.
In de eerste categorie van gevallen – dat andere wettelijke kaders voor handen zijn die toegang geven tot informatie – is van belang om als uitgangspunt te onderkennen dat het expliciet noemen van de WOB en de uitlatingen in de procedure, inhoudende dat het opvragen van de informatie (ook) gericht is op het verkrijgen van informatie voor een ieder (ten behoeve van de publieke controle), doorslaggevend gewicht toekomt bij het aanmerken van een zodanig verzoek om informatie als een WOB-verzoek (vgl. ook ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4084 en eerder al bijvoorbeeld ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4262). Factor van belang kan evenwel zijn het andere wettelijke kader dat ter beschikking staat. Zo kennen we de gevallen waarbij de Algemene wet bestuursrecht de toegang geeft tot informatie, bijvoorbeeld processtukken (zie de ook door de Afdeling hier genoemde ABRvS 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:384 en nadien ook bijvoorbeeld ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431). Soms wordt deze andere weg ook gebruikt om te stellen dat de WOB-weg misbruikt wordt (en dat gaan niet altijd op, zie bijvoorbeeld Rb. Gelderland 9 december 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5701). Ook meer bijzondere wetten die inzagerechten geven aan betrokkenen zijn bekend in dit kader. Hierbij valt te denken aan de Jeugdwet (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, AB 2018/212, m.nt. W.S. Zorg, G.E. Creijghton-Sluyk, Gst. 2018/95, m.nt. C.N. van der Sluis, T.G.J. van Arnhem) of de AVG (zie uitgebreid C.N. van der Sluis, ‘Openbaarheid van overheidsinformatie en bescherming van privacy’, Gst. 2017/131 (p. 678-679)).
7.
Bij die laatste situaties – een andere wet is logischer dus is de WOB niet de weg tot informatie – denkt de Afdeling in dit kader aan te kunnen sluiten. Hoewel dat te verklaren is nu ook de journalisten zich beperken tot een verzoek tot inzage, valt er ook genoeg in te brengen tegen de analogie die de Afdeling toepast. De al bekende en ook door de Afdeling genoemde gevallen kennen immers de bijzonderheid dat reeds een inzagerecht bestaat via genoemde andere (bijzondere) wetten. In dat kader ligt het voor de hand dat – zeker gegeven de concrete waarborgen die gegeven zijn met die bijzondere wettelijke kaders (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2431) – de WOB niet ter hand kan worden genomen, althans dat een verzoek om informatie wordt geconverteerd naar een inzagerecht als bedoeld in die bijzondere wet. Dit alles juist met het oog op bijzondere omstandigheden als de privacygevoelige aard van de informatie.
8.
In de hier opgenomen uitspraak gaat het evenwel om een ‘inzagerecht’ van een journalist. Hoewel die ingevolge artikel 10 EVRM een streepje voor kan hebben bij informatieverzoeken, kan moeilijk worden gesteld dat dit recht op inzage is ingekaderd in een (bijzondere) wet. In zoverre is er dan ook geen aanleiding om het verzoek om inzage op grond van deze redenering niet als WOB-verzoek aan te merken. Dit te meer nu artikel 7 van de WOB als verstrekkingsmodaliteit kent het kennis laten nemen van de inhoud van de verlangde informatie dan wel inlichtingen daaruit verschaffen (zie eerste lid, aanhef en onder b resp. d). Het grote gewicht dat de Afdeling in dit kader kennelijk toekent aan de overeenstemming tussen het bestuursorgaan en de verzoeker om de informatie, om vervolgens te concluderen dat een en ander niet onderhevig is aan de WOB, is enerzijds praktisch (voor betrokkenen) maar staat in zoverre ook op gespannen voet met de uitgangspunten van de WOB (en het bestuursrecht). Die uitgangspunten zijn immers dat een verzoek om informatie vormvrij is en de toegang tot overheidsinformatie (primair gereguleerd via de WOB) laagdrempelig moet zijn. Bovendien is de aard van de verzoeken niet relevant voor de vraag of toegang moet worden verschaft tot overheidsinformatie en heeft die toegang, indien eenmaal gegeven, voor een ieder te gelden.
9.
De Wet open overheid springt ogenschijnlijk in op de kennelijke behoefte om selectief te kunnen ingaan op inzageverzoeken. Die wet kent, voor zover nu bekend met inachtneming van het wijzigingswetsvoorstel van begin 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35112, 2), de mogelijkheden tot het verkrijgen van informatie door de verzoeker van zijn eigen informatie (artikel 5.5), verkrijging vanwege klemmende redenen (artikel 5.6) of ten behoeve van onderzoek (artikel 5.7) (zie uitgebreid hierover C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; besluitvorming bij passieve en actieve openbaarmaking (deel II)’, Gst. 2016/144 (p. 781-782)). Die laatste twee mogelijkheden spelen in op de praktijk van de onderhavige casus. Het voordeel van de regeling in de Woo is dat de verstrekking (al dan niet in de vorm van het geven van inzage) onder voorwaarden kan worden gedaan. Dat speelt – voor zover bekend – in de hier opgenomen uitspraak niet. Dat maakt ook dat onder de WOB, zoals in de hier opgenomen casus, het bestuursorgaan bij het geven van inzage niet meer in de hand heeft wat de betrokkene doet met de informatie. Daarmee is het op deze wijze omgaan met inzageverzoeken van journalisten (en mogelijk ook andere verzoekers om informatie) praktisch, maar wellicht niet altijd een oplossing in voorkomende gevallen.
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te ‘s-Hertogenbosch,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 januari 2019 in zaak nr. 18/2146 in
het geding tussen:
[appellant]
en
de Commissaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 23 februari 2018 heeft de commissaris een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 23 juli 2018 heeft de commissaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 23 februari 2018 herzien voor zover hij had besloten dat het verzoek in zijn geheel niet zag op een bestuurlijke aangelegenheid en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De commissaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar [appellant], en de commissaris, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Heijningen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en A.W. Reijnen, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.
Op 21 december 2016 is de commissaris geïnterviewd door een aantal journalisten. Voorafgaand aan dit interview heeft de commissaris aan de journalisten ordners met een uitdraai van zijn agenda over de periode van twee jaar verstrekt. [appellant] heeft de commissaris in een brief van 28 december 2017 verzocht om openbaarmaking van deze ordners. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:

[…] “In het kader van het belang van democratie en transparant bestuur van ons land waaronder de provincie Noord-Brabant verzoek ik u mij de gegevens vervat in de twee ordners toe te sturen waarvan sprake is in de beantwoording (d.d. 4 juli 2017) op vraag 1a van statenvragen […]. Het bovenstaande is een verzoek zoals bedoeld in artikel 3 eerste lid van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).” […]

Besluitvorming

2.
De commissaris heeft zich in het besluit op bezwaar van 23 juli 2018 op het standpunt gesteld dat het verzoek van [appellant] ziet op de bestuurlijke aangelegenheid informatieverstrekking aan derden als onderdeel van het informatie- en communicatiebeleid van de commissaris. De commissaris heeft de afspraken in zijn zakelijke agenda in twee categorieën verdeeld. De eerste categorie afspraken ziet op het afleggen van werkbezoeken, bedrijfsbezoeken, jubilea, uitreiking van Koninklijke en andere onderscheidingen, bijwonen van congressen, symposia en het al dan niet in dat kader houden van publieke toespraken en inleidingen. Volgens de commissaris ziet deze categorie van afspraken op de hiervoor genoemde bestuurlijke aangelegenheid. Over deze afspraken heeft hij echter al actief gecommuniceerd en geïnformeerd. Deze informatie is dus al openbaar voor een ieder en valt daarom niet onder de reikwijdte van dit Wob-verzoek. De tweede categorie afspraken ziet op interne overleggen met ambtelijk medewerkers, sollicitanten, klankbordgesprekken en dergelijke. Volgens de commissaris vindt hierover geen communicatie plaats zoals bij de eerste te onderscheiden categorie afspraken. Daarom valt de tweede categorie afspraken niet onder de bestuurlijke aangelegenheid informatieverstrekking aan derden als onderdeel van het informatie- en communicatiebeleid van de commissaris.

Aangevallen uitspraak

3.
De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek van [appellant] is gericht op openbaarmaking van de inhoud van de twee ordners die de commissaris aan drie journalisten heeft verstrekt voorafgaand aan het interview van de commissaris door deze journalisten op 21 december 2016. Verder heeft de rechtbank overwogen dat op de zitting partijen de omvang van het geschil hebben beperkt tot de vraag of de commissaris door het verstrekken van de twee ordners aan journalisten, deze voor een ieder openbaar heeft gemaakt in de zin van de Wob.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de commissaris de informatie uit de twee ordners niet openbaar heeft gemaakt in de zin van de Wob door deze ordners aan de journalisten te verstrekken. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien de zaak te heropenen en getuigen op te roepen.

Beoordeling van het hoger beroep

4.
De commissaris heeft de afwijzing van het verzoek van [appellant] gebaseerd op de motivering zoals weergegeven onder 2. Tegen deze motivering heeft [appellant] in beroep noch in hoger beroep iets ingebracht. Hij heeft enkel betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de commissaris de ordners niet openbaar heeft gemaakt door deze aan de journalisten te verstrekken.

Ter zake heeft de commissaris ter zitting toegelicht dat vóór het overhandigen van de ordners aan de journalisten aan hen is gevraagd of hun verzoek moet worden beschouwd als een Wob-verzoek. De journalisten hebben daarop geantwoord dat dit niet het geval is en dat zij slechts inzicht willen krijgen in de agenda van de commissaris, met als doel het schrijven van een achtergrondartikel. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen en is van oordeel dat de journalisten met hun verzoek geen openbaarmaking voor een ieder beoogden. De commissaris heeft de wens van de journalisten om inzicht in zijn agenda te krijgen dan ook terecht niet opgevat als verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:983, en van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:384). Van een besluit op een zodanig verzoek is dus geen sprake. Evenmin is gebleken van een besluit tot openbaarmaking als bedoeld in artikel 8 van de Wob. Voor het standpunt van de commissaris dat het betoog van [appellant] inzake artikel 8 in strijd is met de goede procesorde, omdat dit pas in hoger beroep voor het eerst naar voren is gebracht, bestaat overigens geen grond. Dit betoog moet worden gezien als nadere onderbouwing van het eerder ingenomen standpunt dat de ordners door verstrekking aan de journalisten openbaar zijn gemaakt. Het voorgaande betekent dat het betoog faalt, noch daargelaten de vraag waar dit betoog toe had kunnen leiden als het zou slagen.

Conclusie

5.
Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Van der Sluis in ‘de Gemeentestem’: Geheimhouding op grond van 8:29 Awb en de WOB

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 april 2019

 

1.

De verhouding tussen het delen van processtukken, al dan niet onder geheimhouding, en het besluiten op een WOB-verzoek of het besloten hebben op een WOB-verzoek geeft met enige regelmaat nog aanleiding voor discussie. Enerzijds komt de verhouding tot uitdrukking in het gegeven dat de weg van het verkrijgen van stukken als procespartij soms de weg afsluit om via de WOB nog te vragen om die documenten (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1587Gst. 2016/119, m.nt. C.N. van der Sluis). Anderzijds is de relatie merkbaar bij de vraag op welke wijze de WOB – als algemeen kader maar ook als een procedure in dat verband loopt of is afgerond – de toepassing van de regels omtrent het inbrengen van processtukken (en dan vooral de geheimhoudingsvariant van 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) beïnvloedt. De hier opgenomen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak geeft in dat verband een mooie aanleiding voor een analyse. Temeer nu de Afdeling kritischer lijkt te kijken naar de toepassing van “art. 8:29 Awb”.

2.

De regeling van 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel zo blijkt wel eens in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB gronden van artikel 10 of artikel 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’ als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’.

3.

In de hier opgenomen uitspraak maakt de Afdeling dan ook duidelijk dat het enkel wijzen op een bijzonder regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, onvoldoende is. Dat documenten vanwege een bijzondere wettelijke regeling (hier de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) geheim zijn (enkele bijzondere personen uitgezonderd) is onvoldoende om te kunnen spreken van gewichtige redenen. Een afzonderlijke motivering is dus vereist.

4.

Dat lijkt evenwel weer anders voor het beroep van het bestuursorgaan op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Bij dat beroep ‘interpreteert’ de Afdeling uit eigen beweging – het bestuursorgaan wordt in zoverre op dit onderdeel ‘geholpen’ – dat kennelijk bedoeld is te wijzen op de persoonlijke levenssfeer. Een beoordeling van de stukken leidt vervolgens tot de conclusie dat dit belang inderdaad zwaarder dient te wegen dan het belang bij kennisneming van de stukken. Ook in deze zaak slaagt uiteindelijk dus – met een zekere omweg – het beroep op 8:29 Awb.

5.

Een bijzondere situatie kan zich voordoen als sprake is van een procedure op grond van WOB of een bijzondere openbaarmakingsregeling die voorgaat op de WOB. In dat kader is het vanzelfsprekend dat de geweigerde stukken overgelegd kunnen c.q. moeten worden onder geheimhouding, vanwege gewichtige redenen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (14 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA1987) beschrijft die vanzelfsprekendheid als volgt:
“Doorslaggevend is hierbij dat het in deze beroepszaken nu juist draait om de vraag of terecht en op juiste gronden toepassing is gegeven aan een in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden opgenomen bijzondere openbaarmakingsregeling. Indien (alle) partijen onbeperkt over de documenten zouden kunnen beschikken, zou op onaanvaardbare wijze worden vooruitgelopen op de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde afwijzing, respectievelijk van de beslissing om de 35 documenten alsnog openbaar te maken. Aldus zou materieel een eindoordeel in de zaak worden gegeven en zou de voorziening die wordt geboden door artikel 8:29 Awb in feite zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van de documenten dient dan ook in ieder geval te worden bewaard tot de einduitspraak.”
Complexer wordt het als de geheimhoudingsvraag speelt bij stukken waarover een WOB-procedure heeft gelopen of nog loopt. Denk aan de situatie dat een procedure loopt over de besluitvorming omtrent de verdeling van een schaarse vergunning en naar stukken in dat kader (bijvoorbeeld de aanvraag van een concurrent die uiteindelijk gewonnen heeft in die verdelingsprocedure) die ook onderwerp zijn van een WOB-procedure (vgl. ABRvS 26 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Ook in een geval dat het een onherroepelijk besluit ligt in WOB-verband kijkt de Afdeling ook sec naar art. 8:29 Awb en het kader dat daarbij speelt. Uitkomsten van andere procedures – al dan niet in rechte vastgesteld – zijn dus niet op zichzelf staand doorslaggevend en relevant (zie ook in die lijn ABRvS 25 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3142). Simpel gesteld, art. 8:29 Awb vraagt om een verhaal over gewichtige redenen. Dat verhaal is niet gegeven met het enkele feit dat een WOB-besluit formele rechtskracht heeft gekregen.

Essentie

Het enkel wijzen op een bijzondere regeling waar geheimhouding uit volgt, in een procedure die niet gaat over het al dan niet van toepassing zijn van die bijzondere regeling, is onvoldoende volgens de Afdeling.

Samenvatting

De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Partij(en)

Beslissing op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de minister van Justitie en Veiligheid.

Uitspraak

Procesverloop

[appellant A] en [appellant B] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 december 2018 in zaak nr. 18/958.
De minister heeft een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Het betreft uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, twee rapporten van de Raad voor de Kinderbescherming, een beschikking van de rechtbank Oost-Brabant en een voortgangsverslag van de William Schrikker Stichting.

Overwegingen

1.

De minister heeft de Afdeling wegens het bestaan van gewichtige redenen verzocht te bepalen dat alleen de Afdeling van de hiervoor genoemde stukken kennis zal nemen.

2.

Gelet op artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist de Afdeling of de weigering dan wel beperking van de kennisneming van een stuk gerechtvaardigd is. Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het hoger beroep relevante informatie en het belang dat de bestuursrechter beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

3.

Ten aanzien van de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem heeft de minister ter motivering van zijn verzoek om beperking van de kennisneming naar voren gebracht dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is bepaald welke personen en instanties justitiële gegevens verwerken en aan welke personen en instanties justitiële gegevens worden verstrekt. Gelet op het bepaalde in deze wet voelt de minister zich niet vrij de informatie uit het Justitieel Documentatie Systeem aan [appellant A] en [appellant B] te verstrekken.
Het enkele feit dat in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een regeling omtrent geheimhouding is opgenomen, betekent niet zonder meer dat gewichtige redenen aanwezig zijn als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb die beperking van de kennisneming rechtvaardigen. Deze regeling ontslaat de bestuursrechter niet van de verplichting om op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te beoordelen of zodanig gewichtige redenen aanwezig zijn dat uitsluitend de bestuursrechter kennis mag nemen van overgelegde justitiële gegevens. Bij deze beoordeling dient gewicht te worden toegekend aan het uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkende belang bij geheimhouding van die gegevens. Gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb heeft de minister niet naar voren gebracht. De in de uittreksels opgenomen justitiële gegevens hebben betrekking op [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling gaat ervan uit dat deze gegevens bij [appellant A] en [appellant B] bekend zijn. Daarom valt niet in te zien waarom gewichtige redenen zich tegen kennisneming ervan door hen verzetten. In zoverre komt het verzoek om beperking van de kennisneming dan ook niet voor inwilliging in aanmerking.

4.

Ter motivering van het verzoek om beperking van de kennisneming van de andere stukken heeft de minister zich beroepen op de Algemene Verordening Gegevensbescherming. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de minister zich op het standpunt stelt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen kennisneming hiervan door [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken en heeft daarbij vastgesteld dat deze betrekking hebben op kleinkinderen van [appellant A] en [appellant B] en de ouders van die kleinkinderen. Kennisneming van die stukken door [appellant A] en [appellant B] zal leiden tot aantasting van het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de kleinkinderen en hun ouders. De Afdeling is van oordeel dat dit belang in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [appellant A] en [appellant B] bij kennisneming van de stukken en acht daarom het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre gerechtvaardigd.

5.

De Afdeling bepaalt dat de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem worden teruggezonden aan de minister.

6.

Indien de minister geen gehoor geeft aan het in onderdeel III. van de beslissing aangeduide verzoek om de uittreksels uit het Justitieel Documentatie Systeem, waarvan het verzoek om geheimhouding is afgewezen, toe te sturen, kan de Afdeling daaraan gevolgen verbinden.

Beslis