Met de start van het Nederlands Kenniscentrum Open Overheid (NKOO) (zie update) zullen alle nieuwe berichten over wetgeving, rechtspraak, artikelen etc. worden gepubliceerd via https://nkoo.nl/actueel/.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 13 juli 2022
Essentie
Het niet anoniem openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen behoeft een kenbare belangenafweging. Concepten zijn niet vanzelf persoonlijke beleidsopvattingen. Feitelijke en technische informatie zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen. Toepassing van Thermisch gereinigde grond gaat over de toestand van de bodem en dus is sprake van milieu-informatie.
Samenvatting
(D)e minister (…) (voerde) het beleid (…) om het tweede lid van artikel 11 van de Wob niet toe te passen en dat het belangrijk is dat ambtenaren vrijuit met elkaar kunnen spreken. Hij heeft daarom geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister op deze manier onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De minister heeft immers geen argumenten die toegespitst zijn op de aan de orde zijnde documenten gegeven. De minister heeft ook geen kenbare belangenafweging gemaakt.
(…)
(D)e weggelakte informatie gaat over de toepassing van TGG om daarmee een zeedijk en zeewering aan te leggen. Die informatie gaat dus over de toestand van de bodem en maatregelen die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben. Gelet op de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer is voor het aanmerken van informatie als milieu-informatie niet vereist dat het uitsluitend gaat over definitieve maatregelen of activiteiten. Ook de bespreking van en de mogelijke aanloop naar maatregelen of activiteiten moeten als milieu-informatie aangemerkt worden. Opvattingen over de toestand van elementen van het milieu, factoren die die elementen aantasten of waarschijnlijk aantasten en maatregelen die op die elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, moeten met andere woorden ook als milieu-informatie aangemerkt worden. Hetzelfde geldt voor de duiding van deze onderwerpen.
(…)
De conceptrapporten zijn afkomstig van Deltares en dus van een externe bron en zijn niet buiten de muren van Rijkswaterstaat terechtgekomen. Dat betekent dat de conceptrapporten aangemerkt kunnen worden als interne mededelingen. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de conceptrapporten bestemd zijn voor intern beraad.
De conceptrapporten bevatten echter geen persoonlijke beleidsopvattingen. De conceptrapporten zijn namelijk het resultaat van een door Deltares zo objectief mogelijk verricht onderzoek van feitelijke aard.
[appellant], wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 november 2020 in zaak nr. 19/4595 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 19 februari 2019 heeft de minister twee verzoeken van [appellant] om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen onderscheidenlijk gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 22 juli 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en verschillende documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 2 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2019 gedeeltelijk vernietigd voor wat betreft de motiveringsgebreken zoals vermeld in de rechtsoverwegingen 8.2, 9.1, 11.1, 12, 14, 15.1 en 15.2 en de minister opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de minister het bezwaar van [appellant] opnieuw gegrond verklaard en onderdelen van documenten alsnog openbaar gemaakt.
[appellant] heeft gereageerd op het besluit van 28 januari 2021.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 15 december 2021 behandeld, waar [appellant], vergezeld van [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Rietberg en ing. E.A. Mostert, zijn verschenen.
Tijdens de zitting heeft de Afdeling de minister verzocht om diverse ontbrekende stukken alsnog onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb toe te sturen. De minister heeft aan dat verzoek voldaan.
Overwegingen
Inleiding
Aangevallen uitspraak
Hoger beroep
De rechtbank heeft de conceptrapporten verder ten onrechte integraal aangemerkt als stukken voor intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen staan. Het gaat om rapporten van het onderzoeksinstituut Deltares die de rapporten volgens wetenschappelijke methodes heeft opgesteld. Het gaat om zo wetenschappelijk en objectief mogelijke constateringen en analyses van de toestand van het milieu. Het gaat daarom niet om persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat, voor zover de conceptrapporten afwijken van de definitieve rapporten, de minister deze conceptrapporten niet openbaar hoefde te maken. Die afwijkingen kunnen niet aangemerkt worden als persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover een conceptrapport afwijkt van een definitief rapport, moet het er in beginsel voor worden gehouden dat er een wetenschappelijke aanleiding heeft bestaan om het rapport aan te passen. Als er wijzigingen hebben plaatsgevonden vanwege niet-wetenschappelijke redenen, maar op verzoek van de opdrachtgever, dan is er bovendien voor de maatschappij een groot belang om daarvan kennis te kunnen nemen, aldus [appellant].
Beoordeling van het hoger beroep
Toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob bij documenten 2, 3, 5, 9, 14 en 16
5.1. De minister heeft in het besluit van 19 februari 2019 overwogen dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht als de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij het beleid voerde om het tweede lid van artikel 11 van de Wob niet toe te passen en dat het belangrijk is dat ambtenaren vrijuit met elkaar kunnen spreken. Hij heeft daarom geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister op deze manier onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De minister heeft immers geen argumenten die toegespitst zijn op de aan de orde zijnde documenten gegeven. De minister heeft ook geen kenbare belangenafweging gemaakt.
Het betoog slaagt.
Toepassing van artikel 11, vierde lid, van de Wob bij documenten 2, 3, 5, 9, 14 en 16
6.1. De definitie van het begrip milieu-informatie staat in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Deze definitie is ontleend aan artikel 2 van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41) (hierna: de Richtlijn). Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44. Het gaat in deze zaak met name om de onderdelen a, b en c van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Uit die onderdelen volgt dat informatie als milieu-informatie aangemerkt moet worden als het gaat om informatie, neergelegd in documenten, over de toestand van elementen van het milieu, zoals de bodem, en over factoren, zoals stoffen, die de bodem aantasten of waarschijnlijk aantasten. Ook informatie over maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van de bodem, moeten als milieu-informatie aangemerkt worden.
6.2. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevatten de documenten 2, 3, 5, 9, 14 en 16 milieu-informatie. Voor dat oordeel is van belang dat de weggelakte informatie gaat over de toepassing van TGG om daarmee een zeedijk en zeewering aan te leggen. Die informatie gaat dus over de toestand van de bodem en maatregelen die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben. Gelet op de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer is voor het aanmerken van informatie als milieu-informatie niet vereist dat het uitsluitend gaat over definitieve maatregelen of activiteiten. Ook de bespreking van en de mogelijke aanloop naar maatregelen of activiteiten moeten als milieu-informatie aangemerkt worden. Opvattingen over de toestand van elementen van het milieu, factoren die die elementen aantasten of waarschijnlijk aantasten en maatregelen die op die elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, moeten met andere woorden ook als milieu-informatie aangemerkt worden. Hetzelfde geldt voor de duiding van deze onderwerpen. De minister heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de persoonlijke beleidsopvattingen niet als milieu-informatie aangemerkt kunnen worden, omdat deze te ver verwijderd zouden zijn van de definitieve maatregelen ten aanzien van de daadwerkelijke toepassing van TGG.
6.3. De Afdeling wijst bijvoorbeeld, dus niet uitputtend, op de volgende passages die aangemerkt moeten worden als milieu-informatie. In de eerste alinea onder het kopje ‘Stand van zaken’ van document 2 worden de mogelijke consequenties van de toepassing van TGG besproken. Daarnaast wordt in document 5 in de tweede alinea onder ‘Stand van zaken onderzoek Perkpolder’ gesproken over de interpretatie van testresultaten van een onderzoek. Verder wordt in document 9 op de eerste pagina in de vierde alinea gesproken over een advies en communicatieboodschap, die allebei gaan over de bodem in de Perkpolder. Ten slotte wordt in document 16 onder ‘Conclusie’ een conclusie geformuleerd over het gebruik van TGG.
Het betoog slaagt.
Conceptrapporten van Deltares
7.1. De conceptrapporten bevatten milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, omdat deze informatie bevatten over de toestand van de bodem, stoffen die de bodem aantasten of waarschijnlijk aantasten en informatie over activiteiten die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben. De conceptrapporten gaan namelijk over geotechnisch onderzoek naar de vraag of TGG voldoet als constructiemateriaal en over milieu-hygiënisch onderzoek naar de vraag of er stoffen naar de omgeving uitspoelen.
7.2. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om openbaarmaking van milieu-informatie kan worden geweigerd als het verzoek over interne mededelingen gaat, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend. Nederland heeft deze bepaling omgezet in artikel 11 van de Wob. Voor zover het gaat om milieu-informatie, moet deze bepaling in het licht van artikel 4 van de Richtlijn worden uitgelegd. Dat betekent dat in dit geval moet worden beoordeeld of de conceptrapporten interne mededelingen zijn én of deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
7.3. Zoals het Hof in zijn arrest van 20 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:35, onder punt 36, heeft overwogen, moet het begrip ‘interne mededelingen’ autonoom worden uitgelegd. Uit dit arrest volgt dat niet alle milieu-informatie waarover een overheidsinstantie beschikt, noodzakelijkerwijs ‘intern’ is. Dit is alleen het geval bij informatie die niet buiten de muren van een overheidsinstantie terechtkomt, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek. Als een overheidsinstantie beschikt over milieu-informatie die zij van een externe bron heeft ontvangen, dan kan deze informatie ook ‘intern’ zijn, mits zij vóór de ontvangst ervan door deze instantie niet beschikbaar was of had moeten worden gesteld aan het publiek en zij niet buiten de muren van die instantie terechtkomt, nadat zij deze informatie heeft ontvangen. Zie punten 42 en 43 van het arrest.
7.4. De conceptrapporten zijn afkomstig van Deltares en dus van een externe bron en zijn niet buiten de muren van Rijkswaterstaat terechtgekomen. Dat betekent dat de conceptrapporten aangemerkt kunnen worden als interne mededelingen. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de conceptrapporten bestemd zijn voor intern beraad.
7.5. De conceptrapporten bevatten echter geen persoonlijke beleidsopvattingen. De conceptrapporten zijn namelijk het resultaat van een door Deltares zo objectief mogelijk verricht onderzoek van feitelijke aard. Op pagina 2 en 3 van het openbaar gemaakte definitieve rapport staat:
“Afwijkende eigenschappen zouden weer van invloed kunnen zijn op de waterveiligheid die de dijk biedt en daarom is aanvullend onderzoek uitgevoerd op het gebied van geotechnische eigenschappen, met als hoofdvraag “voldoet de TGG als constructiemateriaal” en naar milieu-hygiënische effecten, met als hoofdvraag “spoelen er stoffen uit naar de omgeving” en heeft blootstelling plaatsgevonden tijdens de aanleg. In opdracht van RWS heeft Deltares werkzaamheden verricht betreffende de eerste twee aspecten.”
Op pagina 5 staat verder:
“In deze eindrapportage worden de resultaten van de werkzaamheden besproken die zijn uitgevoerd door Deltares en die betrekking hebben op de geohydrologische, de milieukundige en geotechnische aspecten. (…) Het gaat daarbij onder andere over de resultaten van onderzoek naar de samenstelling van de TGG, de ondergrond, de afdekkende kleilaag, de grondwaterstroming, de uitloogbaarheid van de TGG en de samenstelling van grond- en oppervlaktewater. Bovendien is ingegaan op de effecten van de aanwezigheid van de TGG op de omgeving.”
Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister ook toegelicht dat de conceptrapporten zijn opgesteld om nogmaals te onderzoeken of de gebruikte TGG verontreinigd was. De conceptrapporten bevatten een omschrijving van de aanpak van het onderzoek, een gebiedsomschrijving, onder andere over de bodemopbouw, de onderzoeksresultaten van TGG en het milieu, de onderzoeksresultaten van TGG en de constructie van de dijk, conclusies en aanbevelingen voor maatregelen en monitoring. Het gaat om feitelijke en technische informatie. Daarom gaat het niet om persoonlijke beleidsopvattingen. Zie de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175, onder 7.4. Dat betekent dat de minister openbaarmaking van de conceptrapporten niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren.
7.6. Wat in rechtsoverweging 7.5 is overwogen, geldt alleen voor de conceptrapporten zelf en niet voor de opmerkingen die een medewerker van Rijkswaterstaat daarbij heeft gemaakt. Het gaat om opmerkingen met tekstvoorstellen en suggesties ter verbetering van de conceptrapporten. Dat zijn persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad. Voor die opmerkingen geldt echter dat de minister op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De minister heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij niet van deze bevoegdheid gebruikmaakt. Daarnaast bevatten de opmerkingen ook milieu-informatie. De Afdeling wijst bijvoorbeeld, dus niet uitputtend, op opmerking 1 op pagina 15 van het ‘Onderzoek naar effecten aanwezigheid van TGG in de Perkpolder – Eindrapportage’, waarin een inhoudelijke suggestie wordt gedaan over informatie over de bodem. De minister heeft voor de opmerkingen die milieu-informatie bevatten, nagelaten het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen af te wegen tegen het belang van openbaarmaking, terwijl artikel 11, vierde lid, van de Wob dat vereist. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Besluit op bezwaar van 28 januari 2021
Slotsom
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 2 november 2020 in zaak nr. 19/4595 voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 22 juli 2019 te vernietigen voor zover het gaat over de weigering op grond van artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur om onderdelen van de documenten 2, 3, 5, 9 (met uitzondering van de passage onder het kopje ‘Vraagstelling’), 14 en 16 alsmede de conceptrapporten van Deltares openbaar te maken;
III. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 22 juli 2019, kenmerk RWS-2019/26828, in zoverre;
IV. draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 vergoedt.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 maart 2021
Wat maakt een thema een bestuurlijke aangelegenheid en is de informatie daarover dus op te vragen via de Wob.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met zijn verzoek om de handtekening van de gemeenteambtenaar niet verzocht om informatie die een bestuurlijke aangelegenheid inhoudt. De handtekening als zodanig houdt op zichzelf geen verband met beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Anders dan [appellant] betoogt kan een handtekening van een ambtenaar niet gelijk worden gesteld aan de naam van een ambtenaar. De naam van een ambtenaar heeft betrekking op de persoon van de ambtenaar en geeft inzicht in de keuze die een bestuursorgaan maakt voor de aanstelling van de ambtenaar en werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan de ambtenaar belast. De handtekening van een ambtenaar reflecteert geen keuze of beslissing van het bestuursorgaan. Het feit dat [appellant] stelt de combinatie van naam en handtekening nodig te hebben om te onderzoeken of de ondertekening van het besluit van 27 juni 2011 op de juiste manier heeft plaatsgevonden, maakt de handtekening als zodanig nog geen bestuurlijke aangelegenheid. De vraag of een handtekening onder een concreet besluit afkomstig is van een bepaalde ambtenaar kan in een daartoe geëigende procedure worden beantwoord, maar brengt niet mee dat handtekeningen van bij een bestuursorganen werkzame personen onder het bereik van de Wob vallen en daarmee in beginsel openbaar zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het verzoek van [appellant] van 2 januari 2018 geen betrekking had op een bestuurlijke aangelegenheid.
Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Amsterdam, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2019 in zaak nr. 18/7337 in het geding tussen:
[Verzoeker] en [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum de verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van 9 juli 2017 en van 2 januari 2018 afgewezen. In dit besluit heeft het dagelijks bestuur tevens medegedeeld dat het een jaar lang niet reageert op e-mails, brieven, verzoeken en/of klachten van [appellant].
Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gericht tegen de aankondiging van buitenbehandelingstelling van toekomstige aanvragen en voor zover het is gericht tegen de afwijzing van het verzoek van [appellant] van 2 januari 2018. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de afwijzing van het verzoek van 9 juli 2017.
Bij uitspraak van 19 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. I. L’Ghdas, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Korzelius, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft [appellant] een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft daarop het onderzoek heropend en het college in de gelegenheid gesteld om een nadere reactie te geven. Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. [appellant] heeft hierop een reactie gegeven.
Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
In het besluit deelt het dagelijks bestuur verder op grond van het protocol “Omgaan met veelschrijvers” aan [appellant] mede dat het, gedurende een jaar na dagtekening van de brief niet meer zal reageren op zijn e-mails, brieven, verzoeken en/of klachten. Die hebben namelijk steeds betrekking op de besluiten van 7 januari 2010 tot het weigeren ven de exploitatievergunning en het intrekken van de drank- en horecavergunning van het bedrijf van [appellant] aan Spuistraat 285, de bestuursrechtelijke procedure die daarop is gevolgd en/of de personen die direct of indirect vanuit het stadsdeel daarbij betrokken zijn (geweest). [appellant] heeft de procedures uitgeput, maar blijft kennelijk naar aanwijzingen zoeken voor niet-integer of onrechtmatig handelen van (medewerkers van) het stadsdeel. [appellant] doet echter ook geen aangifte. Dit duurt nu al lange tijd en dat vindt het dagelijks bestuur niet acceptabel.
3.1. In het besluit op bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie van 1 november 2018, over de controles van horecazaken overwogen dat het verzoek zo is opgevat dat [appellant] een overzicht wil ontvangen van de namen van de door handhavers bezochte horecabedrijven in het door [appellant] genoemde gebied en de door hem genoemde periode. Het college heeft overwogen dat het niet over een dergelijk overzicht beschikt en dat het dat ook niet hoeft te vervaardigen. De Wob verplicht daar niet toe, daargelaten nog of het vervaardigen mogelijk zou zijn gelet op de wettelijke bewaartermijnen. Het bezwaar is op dit punt ongegrond verklaard.
Over het verzoek van [appellant] van 2 januari 2018 heeft het college overwogen dat het geen Wob-verzoek was, omdat de vraag een handtekening te ontvangen een verzoek om feitelijke informatie is. Het betreft daarmee niet een verzoek om een document betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. De beslissing van 9 januari 2018 betrof in zoverre geen besluit en daartegen stond dan ook geen bezwaar open. Het college heeft het bezwaar daarom in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
Over de aankondiging dat toekomstige Wob-verzoeken buiten behandeling worden gelaten, stelt het college dat dit een feitelijke mededeling betreft. Deze mededeling heeft op zichzelf bezien geen rechtsgevolg. Bij iedere nieuwe aanvraag zal worden beoordeeld of aanleiding bestaat de aanvraag buiten behandeling te stellen. Het college heeft het bezwaar ook in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank is het college gevolgd in zijn oordeel dat het verzoek van 2 januari 2018 geen Wob-verzoek was.
Omdat de mededeling in het besluit van 9 januari 2018 over het buiten behandeling laten van toekomstige verzoeken, aanvragen, mededelingen en reacties geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is, slaagt volgens de rechtbank ook de daartegen gerichte beroepsgrond niet.
5.1. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld uit de uitspraak van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1991) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
5.2. Uit de dossierstukken, het ter zitting gestelde en uit de stukken die naar aanleiding van de heropening van het onderzoek zijn overgelegd, is de Afdeling het volgende gebleken. Het college heeft toegelicht dat de ‘horecaweek’ een initiatief was van de politie en heeft bevestigd dat overtredingen die de politie in SHOP noteerde, ook zichtbaar waren in HIS. HIS werd nog gebruikt toen op 9 januari 2018 op het Wob-verzoek werd beslist. De gemeente was niet betrokken bij de ‘horecaweek’ die de politie organiseerde en het college heeft zich om die reden, zo volgt uit de schriftelijke uiteenzetting, op het standpunt gesteld dat er geen documenten onder hem waren die betrekking hadden op horecazaken die in de horecaweek zijn gecontroleerd. In hoger beroep is het college duidelijk geworden dat het [appellant] niet ging om de horecaweek op zich, maar om een antwoord op de vraag welke andere horecazaken in de periode van 7 tot en met 13 september 2009 net als de zijne zijn gecontroleerd.
Na de heropening van het onderzoek heeft het college nader verduidelijkt dat in HIS niet op de term ‘horecaweek’ kan worden gezocht, maar wel op gegevens die in het systeem opgenomen zijn, zoals een adres of een datum. Het college stelt dat het in HIS heeft gezocht op ‘september 2009’ en ‘Spui’. Afgezien van de controle van de horecagelegenheid van [appellant] in de desbetreffende periode heeft het college in HIS geen gegevens van andere controles aangetroffen. Als er een overtreding werd geconstateerd stuurde de politie ook een e-mailbericht aan de gemeente. Het dagelijks bestuur beschikt echter niet meer over die e-mailberichten. Ook nadat de gemeente in november 2019 met HIS stopte en overstapte op het systeem DECOS, heeft het college nogmaals naar de gevraagde informatie gezocht. Er is in de metadata van HIS gezocht, omdat dat hetgeen is wat nog van HIS zelf beschikbaar is. Daarin zijn opnieuw geen gegevens over overtredingen in de periode van 7 tot en met 13 september 2009 aangetroffen. Uit DECOS is evenmin nieuwe informatie gekomen, naar het college stelt omdat dat gegevens bevat die uit HIS zijn overgezet.
5.3. De Afdeling stelt op basis van het voorgaande vast dat tussen partijen spraakverwarring is ontstaan over de betekenis van het begrip ‘horecaweek’. Hoewel [appellant] kennelijk niet heeft bedoeld specifiek naar de horecaweek te vragen, heeft hij dat wel in zijn Wob-verzoek genoemd en in bezwaar is dit verder niet nader opgehelderd. Op de hoorzitting in bezwaar heeft [appellant] wel gesteld dat “in het kader van de horecaweek […] destijds controles [hebben] plaatsgevonden” terwijl de specifieke periode van 7 tot en met 13 september 2009 niet aan de orde is gekomen. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling niet onbegrijpelijk dat het college zich voor de beoordeling van het Wob-verzoek heeft gericht op de term ‘horecaweek’. Verder heeft het college alsnog nader onderzoek gedaan in de onder hem berustende informatie. Het college stelt dat geen informatie is aangetroffen over in de periode van 7 tot en met 13 september 2009 gecontroleerde horecazaken in de Spuistraat en het Spui, anders dan die van [appellant] zelf. Nu het college op verschillende manieren en op verschillende momenten naar de gevraagde informatie heeft gezocht, komt het de Afdeling niet ongeloofwaardig voor dat het college, ook ten tijde van de besluitvorming, niet over de gevraagde informatie beschikte. Het is daarom aan [appellant] om aannemelijk te maken dat de gevraagde informatie wel degelijk bij het college berustte. Naar het oordeel van de Afdeling is hij daar niet in geslaagd. De print screens van HIS en SHOP die hij heeft overgelegd, dateren uit 2013 en hebben alleen betrekking op zijn eigen horecagelegenheid ‘[horecagelegenheid]’. [appellant] stelt dat zijn eigen dossier nagenoeg geheel kon worden overgelegd. Daaruit blijkt echter niet dat er ten tijde van de besluitvorming in 2018 ook informatie over controles van andere horecagelegenheden onder het college berustte. Dat in de print screens uit SHOP de term ‘horecaweek’ wordt genoemd, vormt evenmin bewijs van het tegendeel. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet beschikt over de gevraagde informatie. Nu niet aannemelijk is dat de gevraagde informatie onder het college berustte, doet de vraag of het college ten aanzien daarvan in overeenstemming met de archiefwetgeving heeft gehandeld, zich niet voor.
Het betoog faalt.
6.1. Het college stelt dat [appellant] geen belang heeft bij een oordeel over het verzoek om de handtekening te ontvangen. [appellant] is met het besluit van 11 februari 2020 op een nieuw Wob-verzoek namelijk al te weten gekomen hoe de handtekening eruit ziet, zo voert het college aan.
De Afdeling overweegt dat het college ter zitting desgevraagd heeft medegedeeld dat het besluit van 27 juni 2011 is ondertekend door de heer [gemeenteambtenaar], zodat [appellant] daarmee de door hem verzochte informatie over de handtekening heeft gekregen, hetgeen hij ter zitting ook heeft bevestigd. Dat neemt niet weg dat [appellant] in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In beroep en hoger beroep heeft hij dit verzoek herhaald. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Alleen al hierom heeft [appellant] belang bij een heroverweging van het besluit van 9 januari 2018.
6.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: “Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.”
Artikel 1, aanhef en onder b, luidt: “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.”
6.3. Voorop staat dat een verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid dient te worden aangemerkt als een verzoek op grond van de Wob. Artikel 3, eerste lid, van de Wob beperkt de werkingssfeer van de Wob tot informatie over een bestuurlijke aangelegenheid die is opgenomen in documenten. De Afdeling is in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, nader ingegaan op de vraag wanneer een verzoek is aan te merken als een Wob-verzoek. Hoofdregel is dat wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een Wob-verzoek is. Zoals de Afdeling verder heeft overwogen in de uitspraak van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:777, ziet het begrip “bestuurlijk” in artikel 3 van de Wob, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. Niet een document als zodanig, maar de aangelegenheid die de verzoeker op het oog heeft gehad, bepaalt de bestuurlijke relevantie.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met zijn verzoek om de handtekening van de gemeenteambtenaar niet verzocht om informatie die een bestuurlijke aangelegenheid inhoudt. De handtekening als zodanig houdt op zichzelf geen verband met beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Anders dan [appellant] betoogt kan een handtekening van een ambtenaar niet gelijk worden gesteld aan de naam van een ambtenaar. De naam van een ambtenaar heeft betrekking op de persoon van de ambtenaar en geeft inzicht in de keuze die een bestuursorgaan maakt voor de aanstelling van de ambtenaar en werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan de ambtenaar belast. De handtekening van een ambtenaar reflecteert geen keuze of beslissing van het bestuursorgaan. Het feit dat [appellant] stelt de combinatie van naam en handtekening nodig te hebben om te onderzoeken of de ondertekening van het besluit van 27 juni 2011 op de juiste manier heeft plaatsgevonden, maakt de handtekening als zodanig nog geen bestuurlijke aangelegenheid. De vraag of een handtekening onder een concreet besluit afkomstig is van een bepaalde ambtenaar kan in een daartoe geëigende procedure worden beantwoord, maar brengt niet mee dat handtekeningen van bij een bestuursorganen werkzame personen onder het bereik van de Wob vallen en daarmee in beginsel openbaar zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het verzoek van [appellant] van 2 januari 2018 geen betrekking had op een bestuurlijke aangelegenheid.
6.4. Het college heeft [appellant] evenwel ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek om informatie van 2 januari 2018. Gelet op de uitspraak van 20 mei 2020 was er ook in dit geval sprake van een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. De reactie op een dergelijk verzoek is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat geldt ook wanneer een Wob-verzoek wordt afgewezen omdat het verzoek geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid. In zo’n geval is wel sprake van een Wob-verzoek, maar is aan de eisen voor inwilliging daarvan niet voldaan. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7.1. Het college stelt ook op dit punt dat [appellant] geen belang heeft bij een inhoudelijk oordeel, omdat de rechtbank in haar uitspraak van 19 december 2019, in zaak nr. AMS 18/7499, hierover ook al heeft geoordeeld en ook omdat de verzoeken die [appellant] toch heeft ingediend allemaal in behandeling zijn genomen. De Afdeling overweegt hierover dat, wat daarvan ook zij, [appellant] toch procesbelang heeft. Voor de redenen daarvoor wordt verwezen naar hetgeen in 6.1 is overwogen.
7.2. De Afdeling overweegt dat een beslissing rechtsgevolg heeft, als zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, of de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Zoals het college ook aanvoert, was het steeds gehouden om bij aanvragen en Wob-verzoeken een beoordeling te maken wat de specifieke omstandigheden van het geval zijn en of er inderdaad aanleiding is de aanvraag of het verzoek buiten behandeling te stellen. Nu de mededeling niet op rechtsgevolg is gericht, houdt de beslissing in zoverre geen besluit in in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 24 februari 2021
1.
De vuurwerkramp in Enschede levert ook nu nog – bijna 21 jaar later – de nodige rechtspraak op. Het is ook een op het oog baanbrekende uitspraak vanwege de beoordeling of terecht geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen in geanonimiseerde vorm toch openbaar te maken. Hiermee wekt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) de indruk het aangekondigde reflectieprogramma niet af te wachten, maar nu al de nodige consequenties te verbinden aan de constateringen van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). Expliciet wordt dat (vanzelfsprekend) niet gedaan en de uitspraak zelf geeft ook aanleiding om in de bijzondere aard van het geval een reden te zoeken voor deze wijze van toetsen. Hoe dat ook zij, reden genoeg voor een bespreking. Niet alleen vanwege de persoonlijke beleidsopvattingen, maar ook vanwege de volgende loot aan de stam als het gaat om wat verwacht kan of moet worden van het bestuursorgaan bij het zoeken naar informatie (buiten de eigen organisatie). Ook het feit dat weer wordt herhaald dat verstrekken aan een beperkt aantal personen nog niet maakt dat informatie openbaar is gemaakt op grond van de Wob, is een bespreking waard.
Persoonlijke beleidsopvattingen
2.
Bij het lezen van de hier opgenomen uitspraak lijkt de vaste lijn van beoordelen van weigeringsgonden in zijn algemeenheid en artikel 11 Wob in het bijzonder geduldig te worden gevolgd (zie r.o. 8.2 e.v.). Het uitgangspunt van bescherming van ambtenaren geldt onverkort. De vaste rechtspraak over beoordelen van feiten en opvattingen in delen van documenten evenzeer. Een opvatting in een alinea rechtvaardigt nog altijd het lakken van het gehele onderdeel (zoals alinea’s) van een document (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, AB 2018/110, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2018/60, m.nt. C.N. van der Sluis, JB 2018/36, m.nt. M.R. Kruisselbrink). Buiten wat kritiek over ingeroepen weigeringsgronden door de staatssecretaris (onduidelijk is wat waarom is geweigerd) lijkt de Afdeling ook op dat punt nog bereid een motivering ter zitting te accepteren.
3.
Maar dan wordt het bijzonder vanaf r.o. 8.6, want de documenten voor intern beraad worden voor een goed deel niet verstrekt, ook niet geanonimiseerd. Ingegaan wordt op de bevoegdheid om tot geanonimiseerde verstrekking over te gaan artikel 11, tweede lid Wob. Het niet gebruik maken hiervan motiveert de staatssecretaris met de standaardoverweging: het zou niet in het belang zijn van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. De staatssecretaris wijst nog op de gevoeligheid en actualiteit van het onderwerp. Hiermee volgt de staatssecretaris de vaste lijn van bestuursorganen die nauwelijks kritisch werd getoetst door de rechter (zie zeer recent nog ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610, AB 2020/428, m.nt. P.J. Stolk). Het ontbreken van die indringende toetsing maakt ook dat maar zelden gebruik werd gemaakt van de bevoegdheid tot anoniem verstrekken (een uitzondering op die regel is te lezen in Rb. Overijssel 11 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:593).
4.
De Afdeling accepteert deze motivering nu alleen niet en toetst indringend waarom niet tot anonimiseren is overgegaan. Dit lijkt mede ingegeven door het feit dat de staatssecretaris voor een deel kennelijk (het bleek pas ter zitting) wel toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid Wob. Mogelijk maakt dit dat de Afdeling zich gedwongen voelde om te beoordelen waarom dit dan niet voor andere ‘artikel 11 documenten’ was gedaan. Die redenering volgend heeft de staatssecretaris zich wellicht in het heetst van de strijd tijdens de zitting in de voet geschoten door een verklaring te willen geven voor het – bij document 7 – wel gebruik maken van de bevoegdheid tot anonimiseren. Wat daar ook van zij, de Afdeling gaat ver door te oordelen dat de staatssecretaris beter moet motiveren waarom het niet tot geanonimiseerde verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen is overgegaan. De Afdeling voegt daar zelfs aan toe dat de staatssecretaris dit had kunnen doen door te werken met een uittreksel of een samenvatting van de inhoud.
5.
Bijzonder is dat de Afdeling kennelijk relevant acht om welke bestuurlijke aangelegenheid – de vuurwerkramp – het gaat. De staatssecretaris meende hierin een aanleiding te vinden om juist eerder de bescherming in te roepen van betrokken ambtenaren. De Afdeling ziet er juist een reden in om vooral toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid. Een bijzondere overweging nu in de regel de aard van de aangelegenheid in beginsel nooit van belang is (ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 en ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:298, AB 2018/403, m.nt. P.J. Stolk). Een uitzonderlijk geval vormde de uitspraak over een wachtgeldenregeling waarbij de publieke discussie die dit oplevert wel een reden vormde voor meer terughoudendheid bij het inroepen van weigeringsgronden (ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3559, AB 2014/446, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2014/123, m.nt. C.N. van der Sluis).
6.
Tot slot speelt de gedateerdheid van de informatie (documenten die ten tijde van de beslissing op bezwaar ten minste 14 jaar oud waren) een rol van betekenis volgens de Afdeling. Daarmee lijkt de Afdeling te anticiperen op de inwerkingtreding van de Wet open overheid. Artikel 5.3 Woo bepaalt immers dat bij documenten ouder dan 5 jaar, beter gemotiveerd moet worden waarom een uitzondering (zoals de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen) ingeroepen zou moeten worden (C.N. van der Sluis, Wet open overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Ten Holter Noordam advocaten 2021, p. 118-120).
7.
Hoewel in de uitspraak logischerwijs met geen woord wordt gerept over het onderzoek van de POK (Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2-3 ) en de kabinetsreactie daarop (Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 4 ) is de samenloop wel interessant. De kinderopvangtoeslagenaffaire heeft immers landelijke bekendheid gegeven aan het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. De POK heeft gesteld – waar zij ingaat op de informatievoorziening door het kabinet aan de Tweede Kamer – dat het kabinet het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ te ruim opvat. Een stelling die overigens niet echt een onderbouwing vindt in het rapport zelf en die meer bekendheid geniet als de ‘Ruttedoctrine’. Ondanks die ontbrekende onderbouwing heeft het kabinet wel ‘schuld erkend’ en beloofd de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen niet meer in te roepen (artikel 68 Grondwet) als zij informatie verstrekt aan de Eerste of Tweede Kamer. Een eerste besluit op grond van de Wob is ook al bekend waarbij de Minister van Financiën zelfs artikel 11 Wob uitdrukkelijk niet inroept. De bestuurlijke aangelegenheid betrof ook de kinderopvangtoeslagaffaire hetgeen de inhoud van het besluit op dat punt mogelijk verklaart. Toch kan niet aan de indruk worden ontkomen dat Ongekend Onrecht, ook bij openbaarheid van overheidsinformatie, een nieuwe wind doet waaien. Dit was ook merkbaar bij de behandeling van de Wijzigingswet Wet open overheid, zoals vastgesteld op 26 januari 2021 (Kamerstukken I 2020/21, 35112, A ). Zie o.a. over dit wetsvoorstel én de invloed van Ongekend Onrecht, C.N. van der Sluis, ‘De Wet open overheid in de gemeentelijke praktijk; wat brengt de novelle? (deel III)’, Gst. 2021/77. Die nieuwe wind valt misschien ook te lezen in de hier opgenomen uitspraak. Het kabinet heeft overigens eind april 2021 aangekondigd bij meer dossiers over te gaan tot het geanonimiseerd verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen (zie Kamerstukken I 2020/21, 33328, P , p. 8).
Zoeken naar documenten en deze achterhalen
8.
Een ander voor de praktijk relevant aspect in de opgenomen uitspraak is dat duidelijk wordt wanneer het bestuursorgaan kan stellen alles te hebben gedaan om informatie die onder haar behoort te berusten te achterhalen. De Afdeling meent in dit geval dat niet voldoende inspanningen zijn geleverd. Het gaat om 50 documenten die genoemd zijn in een proefschrift waarvan de staatssecretaris er maar 37 documenten vindt. Van belang acht de Afdeling ogenschijnlijk dat het om een specifiek aantal documenten zoals genoemd in het proefschrift gaat, waarvan de staatssecretaris zelf ook stelde dat de bewaartermijn (nog) niet was verstreken. De opmerking ter zitting, dat documenten nu eenmaal wel eens verloren gaan, redt de staatssecretaris terecht niet. De Afdeling oordeelt kort en goed dat de documenten onterecht, door mogelijk onbewust handelen, verloren zijn gegaan.
9.
De vervolgvraag is wat de staatssecretaris heeft gedaan om de documenten alsnog te achterhalen. De route daarvoor lag voor de hand, navraag doen bij de promovenda – die de documenten dus heeft gehad. De uitspraak maakt duidelijk dat deze persoon wel is geïnformeerd over de ontvangst van het verzoek, maar niet is gevraagd om documenten. Dit had volgens de Afdeling wel gemoeten. Hiermee herhaalt de Afdeling eerdere rechtspraak waarin het bestuursorgaan bijvoorbeeld informatie moest ophalen bij de eigen accountant (ABRvS 2 september 015, ECLI:NL:RVS:2015:2750), de aanvrager van een vergunning (ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3375), een opdrachtnemer (ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:944) of ontvangers van digitale nieuwsbrieven (ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292, Gst. 2016/59, m.nt. C.N. van der Sluis).
10.
Op de verzoeker rust in zo’n geval ogenschijnlijk wel de plicht concreet te maken dat de informatie heeft bestaan en bij wie die documenten dan zouden kunnen berusten. Dit bleek o.a. uit de vervolguitspraak op de WhatsApp-uitspraak uit 2019 (ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2477, JB 2020/215, Computerrecht 2021/5, m.nt. A. Drahmann en M.H.A. Bakkum). In het verlengde daarvan moet dus concreet gemaakt worden met wie zou zijn geappt buiten het bestuursorgaan.
Openbaarmaking voor de een, niet voor eenieder
11.
Tot slot het bijzondere gegeven (zie onder r.o. 7) dat het ter inzage geven aan één (of enkele personen) kennelijk nog altijd kan. Daarmee is geen openbaarmaking voor eenieder ontstaan. Dat zag we eerder al in de uitspraak over het kunnen inzien door journalisten (ABRvS 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3502, AB 2019/510, m.nt. P.J. Stolk, Gst. 2020/16, m.nt. C.N. van der Sluis).
12.
Bijzonder aan de hier opgenomen uitspraak is dat de Wob hier niet expliciet is uitgesloten. Bovendien laat r.o. 7.1 zien dat er nogal wat aannames zijn gedaan over de informatievoorziening destijds. Hier het citaat met enkele onderstrepingen die opvallen “Waarschijnlijk is het zo dat de promovenda de door haar benodigde documenten verstrekt heeft gekregen voor haar onderzoek. De staatssecretaris gaat ervan uit dat voor haar dezelfde restricties golden als voor andere ambtenaren, namelijk dat documenten niet naar buiten mogen worden gebracht. Wel denkt de staatssecretaris dat er toestemming zal zijn gegeven voor het gebruik van citaten uit de documenten in het proefschrift.” Wat van al deze aannames ook zij, ook de overweging van de Afdeling die daarop volgt geeft te denken. De constatering dat de informatie destijds niet al openbaar is geworden door publicatie (van het proefschrift of anderszins) maakt dat de documenten nog onderwerp van de Wob kunnen zijn. Het feit dat de informatie vervolgens door een commissie is beoordeeld, het proefschrift bij de universiteitsbibliotheek ter openbaarmaking is aangeboden maakt in dat kader kennelijk ook niet uit. Een bijzondere beoordeling van de Afdeling. Helemaal als we een wat oudere uitspraak in herinnering roepen waarin de Afdeling oordeelde dat met informatievoorziening door de Minister van Justitie aan een private organisatie (KNVB) de informatie moet worden geacht “desverzocht voor iedere burger beschikbaar” te zijn (ABRvS 25 april 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5845, JB 2000/142, AA 2000/0663, m.nt. L.J.A. Damen). Kennelijk is de Afdeling hier toch wat ruimhartiger geworden daar waar bestuursorganen graag informatie willen delen met externen zonder daarmee ‘in het mes’ te willen lopen van een kennelijk besluit tot openbaarmaking.
13.
De Afdeling lijkt in dezen dus kennelijk inmiddels een handige en soms praktische weg te kiezen. Dit staat wel op gespannen voet met de uitgangspunten van de Wob dat eenmaal (bevoegd) openbaar gemaakt door een bestuursorgaan aan de een, openbaarmaking voor altijd voor eenieder het gevolg is. Overigens lijkt er minder ruimte te zijn voor deze praktische lijn onder de Wet open overheid. Daarin zijn immers juist bijzondere verstrekkingsmodaliteiten bij wet gegeven voor onderzoekers of hen die informatie over zichzelf (onder voorwaarden) zouden willen inzien. Zie hiervoor artikel 5.5, 5.6, 5.7 Woo (Van der Sluis (2021), p. 123-129).
| Partij(en) |
Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 mei 2019 in zaak nr. 19/73 in het geding tussen:
[appellant] en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.
(…)
| Uitspraak |
Overwegingen
Inleiding
1.
[appellant] doet in zijn hoedanigheid als journalist onderzoek naar de vuurwerkramp in Enschede van 13 mei 2000. Hij heeft in zijn verzoek van 29 maart 2018 verzocht om een afschrift van vijftig stukken die in het jaar 2000 en daarna zijn opgesteld door het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De vijftig documenten heeft hij overgenomen uit de literatuurlijst van het proefschrift van T.F.M. Woeltjes (hierna: de promovenda), “Teamwork in het beleidsdepartement, De kwaliteit van beleidsontwikkeling in een groep”, dat zij op 25 juni 2010 in het openbaar heeft verdedigd. In hoofdstuk 4 van het proefschrift is (met name) ingegaan op het groepsproces en de kwaliteit van beleidsontwikkeling rondom het thema vuurwerk voor en na de vuurwerkramp.
Besluitvorming
2.
De staatssecretaris heeft in het besluit van 13 juli 2018 vastgesteld dat op basis van het verzoek van [appellant] 37 documenten zijn aangetroffen. De documenten zijn opgenomen op een inventarislijst die als bijlage bij het besluit is gevoegd. Bij de nummering in de inventarislijst en de nummering in het besluit past de volgende toelichting. Nr. 9 op de inventarislijst bestaat uit zes afzonderlijke intranetpagina’s die tot één nr. zijn samengevoegd, vandaar dat de staatssecretaris in totaal 45 documenten opsomt in de inventarislijst. De zes intranetpagina’s plus nrs. 13, 22, 25, 26, 34, 42 en 43 zijn niet aangetroffen. Dit zijn 13 van de 50 documenten die niet zijn aangetroffen; 37 dus wel. De staatssecretaris heeft besloten één document geheel openbaar te maken en 19 documenten gedeeltelijk. Aan de gedeeltelijke weigering van de openbaarmaking heeft de staatssecretaris artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a (betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties), onder e (bescherming persoonlijke levenssfeer), en/of artikel 11 (persoonlijke beleidsopvattingen uit intern beraad) ten grondslag gelegd.
Bij het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris dit besluit gehandhaafd. Een kennelijke verschrijving in de inventarislijst is hersteld, in die zin dat de vermelding achter document 24 van ‘niet openbaar’ is aangepast in ‘gedeeltelijk openbaar’. Ook heeft de staatssecretaris de nummering van de inventarislijst aangepast aan die van [appellant] in zijn verzoek en bezwaarschrift.
Aangevallen uitspraak
3.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in de stukken en ter zitting genoegzaam heeft gemotiveerd dat deze al het mogelijke heeft gedaan om alle vijftig documenten te achterhalen. Met het noemen van documenten in een proefschrift en het in het openbaar verdedigen van dat proefschrift, heeft geen integrale publicatie van die documenten plaatsgevonden en dus ook geen openbaarmaking in de zin van de Wob. Over de weigeringsgrond van de internationale betrekkingen heeft de rechtbank, na raadpleging van de geheime stukken, overwogen dat de bewuste documenten informatie bevatten over internationaal overleg in een commissie van de Verenigde Naties (hierna: de VN) over de classificatie van vuurwerk. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de betrekkingen met andere staten stroever kunnen gaan verlopen als de bewuste documenten alsnog openbaar worden gemaakt. Over de weigeringsgrond van de persoonlijke levenssfeer heeft de rechtbank overwogen dat de weggelakte passages persoonsgegevens betreffen van derden en van ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in enige mate in de openbaarheid treden. De staatssecretaris mocht het openbaarheidsbelang minder zwaar laten wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Over de documenten die op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn geweigerd, heeft de rechtbank geoordeeld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De staatssecretaris mocht er van afzien om van de bevoegdheid om tot anonimisering over te gaan, zoals bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, gebruik te maken.
Hoger beroep
Omvang geding
4.
De Afdeling stelt vast dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (bescherming persoonlijke levenssfeer) in hoger beroep niet in geschil is. De Afdeling zal hierop dan ook niet nader ingaan.
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid
5.
[appellant] stelt in zijn nadere stuk van 31 augustus 2020 dat de Afdeling de schijn van partijdigheid heeft gewekt. De rechtsgang conflicteert volgens hem met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1165), kan de partijdigheid van de rechter uitsluitend in de wrakingsprocedure aan de orde worden gesteld. [appellant] heeft bij brief van 21 juli 2020 verzocht om wraking van onder meer mr. J.E.M. Polak en mr. H.J.M. Baldinger. Het verzoek om wraking is bij uitspraak van 27 augustus 2020 afgewezen. Ingevolge artikel 8:18, vijfde lid, van de Awb, staat tegen die uitspraak geen rechtsmiddel open. Na die uitspraak zijn geen feiten of omstandigheden aangedragen die maken dat nu niet van dat oordeel kan worden uitgegaan. Voor zover het betoog van [appellant] zo moet worden begrepen dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, wordt als volgt overwogen. De Afdeling is een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan, als bedoeld in artikel 1:4, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Awb, dat, ingevolge artikel 30b van de Wet op de Raad van State is belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens biedt geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet aan de in artikel 6, eerste lid, vermelde vereisten voldoet (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:574).
Het betoog faalt.
Zijn er meer documenten?
6.
[appellant] voert aan dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat al het mogelijke is gedaan om alle vijftig documenten te achterhalen. De staatssecretaris had de ‘zoekgeraakte’ documenten nog bij andere personen, zoals de promovenda, kunnen opvragen. Zij beschikte in 2010 nog over de documenten en de staatssecretaris stelt ook dat de documenten in 2010 nog voorhanden waren en pas daarna zijn vernietigd. In het geval de documenten niet bestaan, moeten deze ten onrechte zijn vernietigd. Dat is strafbaar, aldus [appellant].
6.1
Tussen partijen is niet in geschil dat de documenten waarop het verzoek betrekking heeft in 2010 nog bij de staatssecretaris voorhanden waren. Op het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie) is daarvan niets meer aanwezig. De staatssecretaris heeft tweemaal onderzoek verricht in het archief van het ministerie in Winschoten en heeft tot tweemaal toe dezelfde 37 documenten gevonden. Zoals volgt uit de door de staatssecretaris gehanteerde inventarislijst blijkt van de 50 gevraagde documenten een aantal, namelijk documenten nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding, te weten: “Historische schets …”), 22, 25, 26, 34, 42 en 43, niet meer onder hem te berusten. Het gaat daarbij kort gezegd om zes intranetpagina’s, de Goederenvervoervisie 2004, vier nota’s aan de staatssecretaris, een conceptversie van een Plan van Aanpak Vuurwerk en een Overzicht werkzaamheden. De staatssecretaris heeft hierover toegelicht dat intranetpagina’s niet worden bewaard. De genoemde documenten zijn niet vernietigd op grond van selectielijsten op basis van de Archiefwet. De staatssecretaris stelt dat geen sprake is van bewuste vernietiging, maar dat documenten nu eenmaal wel eens verloren gaan. Ter zitting bij de rechtbank heeft de staatssecretaris als mogelijke verklaring gegeven dat het kan zijn dat een archiefmedewerker de documenten heeft vernietigd, omdat hij dacht dat het om gedateerde documenten zou gaan. Dat is volgens de staatssecretaris niet te achterhalen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris verklaard dat het mogelijk de betrokken beleidsambtenaar is geweest die dacht dat het dubbele stukken betrof en dat deze niet hoefden te worden bewaard. Intranetpagina’s van het ministerie worden in ieder geval niet bewaard, aldus de staatssecretaris.
6.2
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris niet duidelijk kunnen maken waarom de intranetpagina’s (document 9) mochten worden vernietigd. Zonder motivering valt daarom niet vast te stellen of deze pagina’s onder de staatssecretaris hadden behoren te berusten.
Naar het oordeel van de Afdeling hadden in ieder geval documenten nrs. 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43 bij de staatssecretaris behoren te berusten. Dit zijn namelijk documenten waarvan de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat de bewaartermijn (nog) niet was verstreken. De Afdeling begrijpt uit de toelichting van de staatssecretaris bij de rechtbank en op de zitting bij de Afdeling dat de documenten onterecht, door mogelijk onbewust handelen, verloren zijn gegaan. Zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, heeft deze de promovenda – die niet meer bij het ministerie werkzaam is – laten weten dat naar aanleiding van het proefschrift een Wob-verzoek was binnengekomen, maar haar niet om documenten verzocht omdat de staatssecretaris meende niet verder te hoeven zoeken als een stuk niet onder het ministerie berust. Anders dan de staatssecretaris betoogt, mag worden verwacht dat het bestuursorgaan al het redelijkerwijs mogelijke doet om, voor zover openbaarmaking wordt verzocht van stukken die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, deze stukken alsnog te achterhalen (zie onder meer de uitspraak van 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:32). Hieraan heeft de staatssecretaris geen gevolg gegeven. Het had naar het oordeel van de Afdeling op de weg van de staatssecretaris gelegen om in ieder geval bij de promovenda navraag te doen naar aanwezigheid van de stukken bij haar.
Het betoog slaagt.
Gebruik voor proefschrift
7.
[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond over de positie van de promovenda en haar relatie tot het ministerie. Ten tijde van haar onderzoek, dus van 2003 tot 2010, was zij weliswaar bij het ministerie werkzaam, maar promovendi zijn juist ook vaak in dienst van universiteiten, zo stelt [appellant]. De promovenda moet daarom worden geacht als buitenstaander de informatie te hebben ontvangen. Om strijd met het gelijkheidsbeginsel te voorkomen moeten de documenten daarom openbaar worden gemaakt. [appellant] voert aan dat hij, net als de promovenda, de documenten opvraagt om daarnaar onderzoek te doen en daarover te schrijven. Dat zij dat heeft gedaan om een titel of graad te verkrijgen, maakt volgens [appellant] geen verschil. De opgevraagde documenten moeten bovendien worden geopenbaard, zodat de inhoud van het proefschrift kan worden geverifieerd. De rechtbank heeft hierover ook niets in de uitspraak opgenomen, aldus [appellant].
7.1
De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op de beroepsgrond van [appellant] dat de documenten niet aan de promovenda ter beschikking zijn gesteld als medewerker van het ministerie. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de promovenda ten tijde van belang als rijksambtenaar werkzaam was en in de gelegenheid is gesteld onderzoek te verrichten binnen het voormalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het voormalige Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu. Waarschijnlijk is het zo dat de promovenda de door haar benodigde documenten verstrekt heeft gekregen voor haar onderzoek. De staatssecretaris gaat ervan uit dat voor haar dezelfde restricties golden als voor andere ambtenaren, namelijk dat documenten niet naar buiten mogen worden gebracht. Wel denkt de staatssecretaris dat er toestemming zal zijn gegeven voor het gebruik van citaten uit de documenten in het proefschrift. Daargelaten de precieze omstandigheden waaronder de promovenda de beschikking heeft gekregen over de documenten, overweegt de Afdeling dat de documenten niet toen al openbaar zijn geworden. Niet is gebleken dat de documenten zelf ten tijde van het besluit op bezwaar waren gepubliceerd of dat met de publicatie van het proefschrift de door de staatssecretaris aan de promovenda verstrekte informatie feitelijk wel openbaar is geworden. Dat het proefschrift door een commissie is beoordeeld, of dat het proefschrift bij de universiteitsbibliotheek ter openbaarmaking is aangeboden, doet daaraan niet af. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het openbaar maken van documenten op grond van de Wob veel verder gaat dan het geven van inzage aan slechts één persoon of enkele personen. Ook strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat documenten waarover één of enkele personen beschikken, voor eenieder beschikbaar zouden moeten komen. Wat betreft de citaten uit de documenten overweegt de Afdeling dat die met de publicatie van het proefschrift feitelijk wel openbaar zijn geworden en de staatssecretaris die niet opnieuw openbaar hoeft te maken.
Het betoog dat de rechtbank deze beroepsgrond ten onrechte niet heeft besproken, is dus terecht voorgedragen, maar de beroepsgrond slaagt niet.
Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad
8.
[appellant] betoogt dat de staatssecretaris de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11 van de Wob niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen. Van intern beraad is volgens hem geen sprake. De nota’s zijn alleen maar informerend van aard en betreffen geen tussenproducten van een beleidsproces. Volgens hem zijn het formele briefings aan topambtenaren en bewindslieden die doorgaans vatbaar zijn voor openbaarmaking. Ook kunnen de feitelijke gegevens in de documenten niet onder ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ worden geschaard. Het bestuursorgaan moet dat per zelfstandig onderdeel van een document beoordelen. Onder verwijzing naar artikel 11, tweede lid, van de Wob, betoogt [appellant] dat openbaarmaking van de documenten in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Het is mogelijk dat uit (passages van) de documenten blijkt dat het ministerie op de hoogte was van foutieve wet- en regelgeving op vuurwerkgebied in Nederland, op grond waarvan onschuldige burgers zijn veroordeeld. Volgens [appellant] doet zich een alles overstijgend maatschappelijk belang voor. De documenten blijken nu cruciaal bij de voorlichting van de ambtelijke en politieke top ter beperking van de schade voor de overheid. Voor zover de staatssecretaris vreest dat standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie, kan dat worden voorkomen door namen en/of functies weg te lakken, aldus [appellant].
8.1
Artikel 1 van de Wob luidt:
“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c.
intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f.
persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g.
[…].”
Artikel 11 luidt:
“1.
In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.
Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…].”
8.2
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3 , blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren.” (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6 , blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Ingeval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
8.3
De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van (passages in) documenten nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14 (de tweede vermelding, te weten “Nota Minister …”), 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 44 en 45 geweigerd omdat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het betreffen volgens de staatssecretaris onder meer (passages in) adviesnota’s aan de minister, bijlagen bij nota’s aan de staatssecretaris en interne discussiestukken over de vuurwerkramp in Enschede, het rapport van de commissie Oosting daarover en onderwerpen die daarmee raakvlakken hebben. Ter zitting heeft de staatssecretaris voor de volledigheid nogmaals document 45 overgelegd, voor het geval dat feitelijk niet alle pagina’s van dat document zouden zijn verstrekt.
8.4
Na raadpleging van de geheime stukken stelt de Afdeling vast dat van de in 8.3 genoemde documenten waarvan de openbaarmaking geheel geweigerd is, in veel gevallen verschillende weigeringsgronden zijn toegepast zonder dat per onderdeel is gespecificeerd welke weigeringsgrond eraan ten grondslag ligt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666), kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling is in het geval van namen, handtekeningen of bijvoorbeeld contactgegevens steeds voldoende kenbaar dat daaraan de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag is gelegd. De Afdeling betrekt hierbij dat in de wel deels openbaar gemaakte stukken dergelijke passages zijn gelakt en het in zoverre in feite een herhaling betreft.
Het vorenstaande gaat echter niet zonder meer op voor geheel geweigerde documenten 11 en 36, waaraan – naast de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob – zowel artikel 11 als artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob is ingeroepen. De staatssecretaris heeft ter zitting nader gemotiveerd dat de bijlagen van document 11 geen stukken voor intern beraad betreffen, omdat het om verslagen van zogenoemde Committees van de VN gaat. Aan de weigering daarvan ligt volgens de staatssecretaris uitsluitend artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag. Gelet op deze toelichting zal de Afdeling de weigering van die verslagen hierna onder het kopje “Betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties” in 9.3 beoordelen. De weigering van het resterende deel van document 11 – de nota van 5 augustus 2002 – zal de Afdeling daarom in 8.5 en 8.6 inhoudelijk op grond van artikel 11 van de Wob toetsen. Van document 36 is geheel onduidelijk gebleven welke weigeringsgrond de staatssecretaris aan welke passage ten grondslag heeft gelegd. De weigering van de openbaarmaking van document 36 is daarom onvoldoende gemotiveerd.
Ook stelt de Afdeling vast dat van de bijlage bij de tweede vermelding van document 14 (“Nota Minister 27 februari 2002 en bijlage”) niet duidelijk is welke weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg zou staan. Dit blijkt ten onrechte niet uit de inventarislijst noch uit het wel geopenbaarde gedeelte van document 14 en de weigering van de bijlage komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat de bijlage geheel is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Gelet op deze nadere motivering zal de Afdeling hierna in 8.5 en 8.6 bezien of de rechtsgevolgen in zoverre in stand kunnen blijven.
In document 17 is alle tekst onder het kopje “Verdere planning” weggelakt. Naar het oordeel van de Afdeling is het weglakken van deze tekst onvoldoende gemotiveerd, nu dezelfde tekst in document 19 wel openbaar is gemaakt. Nu de daar genoemde informatie reeds uit andere hoofde openbaar is, hoeft de staatssecretaris in zoverre niet meer tot openbaarmaking over te gaan. De Afdeling zal de rechtsgevolgen wat betreft de te vernietigen weigering van deze passage in stand laten.
8.5
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op zichzelf terecht heeft geoordeeld dat de in 8.3 genoemde (delen van) documenten – de bijlagen van document 11 uitgezonderd – analyses, veronderstellingen en inschattingen van ambtenaren bevatten, alsmede dat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. De stukken bevatten, naast informatie voor de minister, ook voorstellen en aanbevelingen. Deze documenten gaan allemaal over de vuurwerkramp of de totstandkoming en uitvoering van regelgeving in zowel nationaal als internationaal verband. Uit de documenten blijkt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat daarin een aangelegenheid aan de orde is, die betrekking heeft op beleid, waaronder ook wordt verstaan de voorbereiding en de uitvoering ervan. De Afdeling stelt op basis van de geheime stukken vast dat in de documenten ook feitelijke gegevens zijn opgenomen. Deze zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet per zelfstandig onderdeel van een document, zoals alinea’s, zou hebben bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en/of informatie van feitelijke aard. Uit de wel geopenbaarde documenten blijkt ook dat de staatssecretaris wel degelijk de documenten op het niveau van zelfstandige onderdelen heeft beoordeeld.
8.6
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, is een bevoegdheid waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en vergt een afweging van belangen. De Afdeling volgt de staatssecretaris zonder nadere motivering niet in het standpunt dat het in dit geval niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. Zonder nadere motivering is onduidelijk waarom ambtenaren zoals de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld, in dit geval in de toekomst zouden worden belemmerd bij het in openheid voeren van interne discussies en adviseren van bewindspersonen bij openbaarmaking van de inmiddels al relatief oude documenten, indien de namen van de toen betrokken ambtenaren daaruit worden weggelaten. Ook het feit dat de vuurwerkramp een gevoelig en actueel onderwerp is, wat daarvan ook zij, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende draagkrachtig. Niet valt in te zien waarom niet toch met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kon worden verstrekt. Daarbij komt dat de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld dat wat betreft document 7 juist wel toepassing is gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Onduidelijk is daarom waarom de staatssecretaris de in 8.3 genoemde documenten of in ieder geval delen daarvan in een niet tot de betrokken ambtenaren herleidbare vorm bijvoorbeeld in de vorm van een uittreksel of een samenvatting van de inhoud zou kunnen geven, zoals de staatssecretaris wel deed bij document 7. Voor de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob zou juist bij een bestuurlijke aangelegenheid als deze, waarbij sprake is van een belangrijke maatschappelijke en gevoelige kwestie, aanleiding kunnen bestaan. Verder gaat het om documenten die ten tijde van de beslissing op bezwaar ten minste 14 jaar oud waren. Ook dat feit heeft de staatssecretaris ten onrechte niet in diens afweging meegenomen.
Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris de openbaarmaking van de genoemde documenten – document 7 uitgezonderd – terecht heeft geweigerd onder verwijzing naar artikel 11 van de Wob. Terugkomend op hetgeen in 8.4 is overwogen over de tweede vermelding van document 14 brengt het oordeel van de Afdeling over artikel 11, tweede lid, ook met zich dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen weigering van de openbaarmaking van de daarbij behorende bijlage niet in stand kunnen blijven.
Het betoog slaagt.
Betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties
9.
[appellant] betoogt dat de weigering van openbaarmaking van documenten niet mocht worden gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Niet is gebleken dat de desbetreffende documenten vertrouwelijk waren overgelegd en ook niet van correspondentie waaruit blijkt dat er bezwaren tegen openbaarmaking bestaan. [appellant] voert aan dat de staatssecretaris niet heeft onderbouwd waarom de relatie met landen of instellingen zou verslechteren. De documenten zijn namelijk al bijna 20 jaar oud. Bovendien hebben andere landen hun regelgeving op het gebied van vuurwerk beter geregeld dan Nederland, waardoor openbaarmaking juist een positief beeld van die landen geeft.
9.1
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob luidt:
“2.
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.”
9.2
Gelet op de geredigeerde inventarislijst heeft de staatssecretaris de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob toegepast bij documenten nrs. 11 (de bijlagen), 35 (vier passages), 36 en 40 (bijlage geheel). Nu wat betreft document 36 in 8.4 is geoordeeld dat onduidelijk is welke weigeringsgrond aan welke passage ten grondslag is gelegd, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob voor dit document.
9.3
De staatssecretaris heeft in diens schriftelijke uiteenzetting gesteld dat het gaat om documenten over besprekingen van een VN-comité over de classificatie vuurwerk en de Europese Commissie. Dit betreft informatie die vertrouwelijk is gedeeld door lidstaten binnen de VN en de Europese Unie. De staatssecretaris voorziet dat ten gevolge van het openbaar maken van de betreffende informatie het internationale contact op bepaalde punten stroever zal lopen.
Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat voor zover stukken geheel – dus niet slechts passages – zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob de reden daarvoor is gelegen in een VN-verdrag. Als het een VN-document betreft is dat niet nader beoordeeld. De Afdeling begrijpt dat de staatssecretaris daarmee doelt op het Verdrag van 13 februari 1946 nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties (hierna: VN-Immuniteitenverdrag). Artikel II, §4, van dit Verdrag bepaalt dat het archief van de VN en in het algemeen alle stukken, die aan haar behoren of die zij onder zich hebben, onschendbaar (“inviolable”) zullen zijn, waar deze zich ook bevinden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 25 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH7691, en van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6245) zijn de documenten die onder de gelding van het VN-Immuniteitenverdrag vallen “inviolable”, wat betekent dat ze niet onderworpen zijn aan nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur. De Wob geldt daarom niet voor dergelijke documenten. In de bijlagen van document 11 zijn verslagen opgenomen van zogenoemde Committees van de VN. Naar het oordeel van de Afdeling behoren deze de VN toe. De Wob is op deze verslagen dan ook, anders dan de staatssecretaris ten tijde van het besluit van 21 november 2018 kennelijk meende, niet van toepassing. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Nu de staatssecretaris het verzoek om openbaarmaking voor zover het deze verslagen betreft gelet op het VN-Immuniteitenverdrag echter niet kon inwilligen, bestaat aanleiding de rechtsgevolgen in zoverre in stand te laten.
In de bijlage van document 11 bevindt zich ook een Nederlandstalige terugkoppeling van een VN-comitébijeenkomst, waarvan niet blijkt dat het van een VN-comité zelf afkomstig is. Daarmee is niet onderbouwd dat dit verslag ook de VN toebehoort en om die reden ‘inviolable’ is. Van de bijlage van document 40 heeft de staatssecretaris zich ter zitting ook op het standpunt gesteld dat de daarin opgenomen informatie onder het VN-Immuniteitenverdrag valt. Nu het grootste deel van de bijlage van document 40 informatie bevat over de organisatie van de regelgeving op het terrein van vuurwerk in landen volgt de Afdeling dit standpunt niet. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
9.4
In document 35 heeft de staatssecretaris verschillende passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerd. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich bij nader inzien op het standpunt gesteld dat aan de openbaarmaking van de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2 bovenaan niet de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties in de weg staan, maar dat deze passages moesten worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Nu de staatssecretaris zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het besluit van 21 november 2018 heeft gedaan, is het besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor in 8.6 is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen op dit punt in stand blijven. De staatssecretaris zal zich immers nog moeten beslissen over mogelijke openbaarmaking op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob. Wat betreft de overige op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerde passages van document 35 is de Afdeling met de staatssecretaris van oordeel dat de betrekkingen van Nederland met andere staten daaraan in de weg staan.
Conclusie
10.
Gelet op hetgeen in 6.2, 8.4, 8.6, 9.3 en 9.4 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 november 2018 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van (delen van) documenten:
–
nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43, omdat de staatssecretaris niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om deze documenten te achterhalen (zie overweging 6.2);
–
nrs. 14 (de bijlage bij de tweede vermelding) en 36, omdat onduidelijk is gebleven welke weigeringsgrond eraan ten grondslag is gelegd (zie overweging 8.4);
–
–
nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 (voor zover het betreft de nota van 5 augustus 2002), 12, 14 (de tweede vermelding, voor het overige), 15, 16, 17 (voor het overige), 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 38, 39, 40, 41, 44 en 45, omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom geen toepassing kon worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob (zie overweging 8.6); en
–
nrs. 11 (alle bijlagen), 35 (voor zover het betreft de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2) en 40 (de bijlage) omdat daaraan ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag is gelegd (zie overwegingen 9.3 en 9.4).
Rechtsgevolgen in stand laten
11.
De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 21 november 2018 in stand te laten, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van de verslagen van de Committees in de bijlage van document 11, omdat de Wob op die documenten niet van toepassing is. Ook kunnen de rechtsgevolgen voor zover het betreft document 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’) in stand blijven, nu de daar opgenomen informatie reeds uit andere hoofde openbaar is en niet opnieuw openbaar hoeft te worden gemaakt.
Opdracht en judiciële lus
12.
De staatssecretaris zal opnieuw op de bezwaren van [appellant] moeten beslissen met in achtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen van 10 weken.
13.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
14.
De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
verklaart het hoger beroep gegrond;
II.
vernietigt de uitspraak van uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 mei 2019 in zaak nr. 19/73;
III.
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.
vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 21 november 2018, voor zover het betreft de weigering van de openbaarmaking van (delen van) de documenten
–
nrs. 9, 13, 14 (de eerste vermelding), 22, 25, 26, 34, 42 en 43;
–
nrs. 14 (de bijlage bij de tweede vermelding) en 36;
–
–
nrs. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 (voor zover het betreft de nota van 5 augustus 2002), 12, 14 (de tweede vermelding, voor het overige), 15, 16, 17 (voor het overige), 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28, 33, 35, 38, 39, 40, 41, 44 en 45; en
–
nrs. 11 (alle bijlagen), 35 (voor zover het betreft de passages op pagina 1 onderaan en op pagina 2) en 40 (de bijlage)
één en anders zoals verwoord in de overwegingen van deze uitspraak;
V.
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 november 2018 in stand kunnen blijven voor zover het betreft document 11 (de verslagen van de Committees) en document 17 (de passage onder kopje ‘verdere planning’);
(…)
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2108
Deze noot is afgerond in november 2020
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2019 in zaak nr. 17/5120 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de raad van bestuur een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad van bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad van bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting ter Exploitatie van Naburige rechten (hierna: Sena) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon, advocaat te Amsterdam, en de raad van bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde A] zijn verschenen. Verder is als partij gehoord Sena, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde B].
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Op 13 juli 2017 heeft [appellante] de raad van bestuur op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om alle documenten over afspraken die de Nederlandse Publieke Omroep (hierna: de NPO) met Sena heeft gemaakt en over betalingen aan Sena, door de NPO of derden, die gaan over de uitzending, heruitzending en beschikbaarstelling van muziek in aanbodkanalen van de NPO. De raad van bestuur heeft dit verzoek afgewezen, omdat de NPO de rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting (hierna: de NOS) is en in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit) staat dat de Wob alleen van toepassing is op de NOS, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen of de zendtijdindeling. Volgens de raad van bestuur houden de door [appellante] verzochte documenten over onder meer de afspraken met Sena daar geen verband mee. [appellante] is het daarmee niet eens.
Hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Wob op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden in het kader van de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling.
Zij voert, kort samengevat, aan dat de rechtbank artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit onjuist en te strikt heeft uitgelegd, gezien de bedoelingen van de wetgever. Ten tweede voert zij aan dat dit artikel niet meer toepasbaar is, omdat de tekst daarvan achterhaald is.
3.1. Volgens [appellante] heeft de wetgever beoogd om de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast onder de reikwijdte van de Wob te brengen, gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de Mediawet (oud) en in het bijzonder de daarbij behorende memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1992/93, 23257, nr. 3, blz. 12-13). [appellante] wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1236, waaruit blijkt dat de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit een belangrijke rol speelt bij de uitleg van onduidelijkheden daarvan. Gelet hierop moet artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit beperkt worden uitgelegd en zijn uitsluitend de werkzaamheden waarmee de raad van bestuur niet als bestuursorgaan is belast uitgezonderd van de Wob.
Daarnaast stelt [appellante] dat de verwijzingen naar de NOS en artikel 16 van de Mediawet (oud) in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer kloppen en dat in de Mediawet 2008 de publiekrechtelijke bevoegdheden van de raad van bestuur wezenlijk zijn verruimd. De wetgever heeft nagelaten het Besluit overeenkomstig aan te passen. Omdat hogere wetgeving voorgaat op lagere wetgeving en recente wetten boven oude wetten gaan, kan artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer worden toegepast. Het moet er ook daarom voor worden gehouden dat de Wob, gelet op artikel 1a van die wet, volledig van toepassing is op de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast. Gelet op artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en artikel 2.3, eerste lid, van de Mediawet 2008 valt het maken van afspraken met Sena daaronder. De raad van bestuur is er dan ook op grond van de Wob toe gehouden de verzochte documenten openbaar te maken, aldus [appellante].
3.2. [appellante] kan niet gevolgd worden in haar betoog dat artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet langer toepasbaar is. Uit artikel 16 van de Mediawet (oud) volgde onder meer dat de NOS belast was met de publiekrechtelijke taken coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling. Inmiddels is, zoals ook de rechtbank onbestreden heeft overwogen, de NPO de rechtsopvolger van de NOS. De NPO is nu krachtens artikel 2.2 van de Mediawet 2008, dat in zoverre vergelijkbaar is met artikel 16 van de Mediawet (oud), ook belast met de publiekrechtelijke taken coördinatie van programma’s en de zendtijdindeling. Gelet hierop moet onder “de Nederlandse Omroep Stichting, genoemd in artikel 16 van de Mediawet” in artikel 1, aanhef en onder a, nu de NPO als genoemd in artikel 2.2 van de Mediawet 2008 worden verstaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, mede gezien de verwijzing naar artikel 16 van de Mediawet (oud), voor de reikwijdte van de Wob onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan is belast en dat de NPO nu dezelfde werkzaamheden verricht als destijds de NOS.
3.3. Weliswaar betoogt [appellante] verder terecht dat artikel 1 van het Besluit beperkt moet worden uitgelegd, omdat het een uitzondering vormt op de Wob, maar dat neemt niet weg dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om van alle werkzaamheden die de NOS als bestuursorgaan verrichtte, alleen werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. De tekst van artikel 1, aanhef en onder a, biedt geen ruimte voor een andere interpretatie. Er zijn geen aanknopingspunten dat de wetgever dit uitgangspunt bij de overgang van de NOS naar de NPO of bij de inwerkingtreding van de Mediawet 2008 heeft losgelaten. Dat kan ook niet uit de door [appellante] aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij de Mediawet (oud) afgeleid worden. Deze passage luidt: “Daar waar op grond van de Awb [Algemene wet bestuursrecht, red.] de organen van de NOS zelfstandige bestuursorganen zijn, zullen zij in lijn met het algemene regeringsbeleid ook onder de werkingssfeer van de Wet openbaarheid van bestuur […] worden gebracht. Beide wetten kennen daartoe de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur organen aan te wijzen als overheidsorgaan […]. In dit specifieke geval zal worden vastgelegd dat de organen van de NOS worden aangewezen als overheids[…]orgaan, voor zover het betreft aangelegenheden die betrekking hebben op de zendtijdindeling en de programmacoördinatie.” Hieruit blijkt juist dat, anders dan [appellante] stelt, de wetgever heeft beoogd de raad van bestuur alleen onder de reikwijdte van de Wob te brengen, voor zover het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling.
3.4. Omdat uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob in samenhang gelezen met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit volgt dat de Wob niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat andere werkzaamheden waarmee de raad van bestuur als bestuursorgaan is belast dus niet onder de reikwijdte van de Wob vallen.
Het betoog slaagt niet.
4. Subsidiair betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzochte documenten over de afspraken tussen de NPO en Sena geen verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen.
Zij voert aan dat, in aanmerking genomen dat het doel van de Wob is gelegen in het belang van de openbaarheid, het begrip werkzaamheden die verband houden met of voortvloeien uit de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, ruim moet worden uitgelegd. Verder wijst [appellante] erop dat de NPO op grond van artikel 2.2. tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008 is belast met de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod. In dit kader maakt de NPO voor alle instellingen die zendtijd hebben gekregen bindende afspraken over de tarieven die aan Sena betaald moeten worden voor de openbaarmaking van muziekwerken in de programmering. Daarom houden deze afspraken volgens [appellante] direct verband met de coördinatie van de programma’s. Daarnaast blijkt ook uit de praktijk dat de raad van bestuur dit begrip ruim uitlegt. [appellante] wijst in dit verband op het besluit van 10 mei 2011, kenmerk 11/uit/667, waarin de raad van bestuur een verzoek om openbaarmaking van documenten over stimuleringsplannen op grond van de Wob wel heeft ingewilligd. Dat ging om gelden die worden aangewend in verband met de programmering en ook in dit geval gaat het om gelden die in verband met het maken en uitzenden van de programmering betaald moeten worden, aldus [appellante].
4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Sena geen verband houdt met de werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit. Weliswaar kan het maken van dergelijke afspraken worden aangemerkt als de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008, maar dat ziet niet op de wijze waarop die programma’s van instellingen worden gecoördineerd bij de publieke omroep, ook niet bij een ruime uitleg van dit begrip. Dat de raad van bestuur in het besluit van 10 mei 2011 wel is overgegaan tot openbaarmaking van de in die kwestie verzochte documenten, kan [appellante] daarom niet baten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad van bestuur terecht het verzoek van [appellante] om informatie heeft afgewezen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 10 juni 2020
1.
Een voor de praktijk belangrijke uitspraak waarmee de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een overzicht geeft van de toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht zoals zij die voorstaat. Dat artikel bevat een uitzondering op de informatieplicht uit art. 8:27 en 8:28 Awb. Op grond van art. 8:29 Awb kunnen partijen inlichtingen of het verstrekken van processtukken weigeren of de rechter verzoeken om beperkte kennisneming (alleen de rechter zelf neemt dan kennis van de processtukken, de andere procespartijen niet). De overzichtsuitspraak van de Afdeling ziet alleen op de beperkte kennisneming. De Afdeling gaat daarbij in op het toetsingskader bij verzoeken om beperkte kennisneming, wie dergelijke verzoeken kan indienen en waaraan een verzoek moet voldoen. Verder komt aan de orde wanneer al dan niet sprake is van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen. De uitspraak gaat niet over de weigering om verplicht in te zenden stukken te overleggen of onverplicht ingezonden stukken die vergezeld gaan van een verzoek om beperkte kennisneming. Dit naschrift bespreekt deze twee situaties dan ook evenmin. De uitspraak is een uiteenzetting van het wettelijk kader aan de hand van concrete voorbeelden uit de (recente) rechtspraak. Het is vooral recente rechtspraak waarnaar wordt verwezen, nu de Afdeling verzoeken om beperkte kennisneming kritischer is gaan beoordelen en ook overigens de beslissingen van de geheimhoudingskamer nog niet zo lang publiceert (zoals al eerder opgemerkt in een eerder naschrift bij ABRvS 15 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1177, Gst. 2019/136, m.nt. C.N. van der Sluis). Die meer kritische blik en het gegeven dat art. 8:29 Awb in nagenoeg alle bestuursrechtelijke procedures een rol kan of moet spelen, zal de Afdeling tot deze overzichtsuitspraak hebben gebracht. Zaak om dit overzicht nog eens te belichten in dit naschrift.
2.
De regeling van art. 8:29 Awb oogt wat complex en dat is hij ook wel, zo blijkt in de praktijk. Zo moet een partij die een beroep doet op deze bepaling (die moet leiden tot kennisnemen van stukken door de rechter en niet door de wederpartij) zich beroepen op gewichtige redenen. De motivering voor die gewichtige redenen is vergelijkbaar met de motivering waaruit volgt of sprake is van de WOB-gronden van art. 10 of 11. Die WOB wordt ook genoemd als mee te nemen aspect. Als bestuursorganen gebruik willen maken van deze regeling, dan is geen sprake van ‘gewichtige redenen’, als de WOB al zou verplichten tot het verstrekken van de informatie (lid 2). Verder vormt de WOB of enig ander wettelijk kader ogenschijnlijk geen rol bij de toets of sprake is van ‘gewichtige redenen’. Kortom, genoeg ruimte voor interpretatie en afweging van belangen waarbij bijzondere kaders – als de WOB of AVG – soms een rol lijken te spelen, maar niet altijd een doorslaggevende. De overzichtsuitspraak zoals hier opgenomen gaat hier concreet op in.
3.
Zo bevestigt de Afdeling met de uitspraak de hoofdregel én het uitgangspunt dat de uitwisseling van processtukken onderdeel is van de zogeheten ‘interne openbaarheid van het bestuursproces’. Anders dan betrokkenen soms zullen ervaren, gaat het dus niet om openbaarmaking voor eenieder. Daarin is ook meteen de reden gelegen voor veel uitgangspunten die de Afdeling met deze uitspraak geeft. Zo wordt duidelijk dat het verzoek van de procespartij die het beroep op gewichtige redenen doet, beoordeeld wordt naar dat moment (ex nunc) met de betrokken partijen op dat moment voor ogen. Dit vormt een aspect dat recent al duidelijk was gemaakt (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1241 en ECLI:NL:RVS:2020:1242), wat concreet betekent dat ‘8:29’ continue aandacht vraagt van de betrokken partijen. Mocht in een later stadium een andere partij zich melden – waardoor wel sprake zou kunnen zijn van gewichtige redenen –, dan zou dus alsnog een beroep op art. 8:29 gedaan moeten worden.
4.
Vervolgens rekt de Afdeling de strekking van art. 8:29 wat op voor wat betreft de vraag wie een verzoek om beperkte kennisneming kunnen doen. De wet wekt immers de indruk dat de mogelijkheid om een beroep om beperkte kennisneming te doen enkel is voorbehouden aan degene die verplicht is om een processtuk in te dienen (veelal het bestuursorgaan). Met de overzichtsuitspraak zet de Afdeling de weg open voor degene die ook partij is in een procedure en ter behartiging van zijn belangen het nodige prijsgeeft aan informatie. Te denken valt aan de derde-belanghebbende over wie informatie wordt opgevraagd via de WOB. De zienswijze of een ander processtuk van diegene, waarmee wellicht juist de inhoud van de informatie wordt prijsgegeven, kan onderwerp zijn van een verzoek om geheimhouding (vgl. ook ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3077 en ABRvS 17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222, AB 2020/198, m.nt. R. Stijnen). Over de geheimhouding van de zienswijze in de bezwaarfase kan overigens pas worden gediscussieerd in beroep (ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:440).
5.
Vervolgens wordt ingezoomd op de eisen die aan het verzoek tot beperkte kennisneming worden gesteld. Bij kwesties die juist gaan over openbaarheid of inzage zijn de eisen beperkt. Nu juist de inhoud van de documenten onderwerp van geschil is, is geheimhouding een vanzelfsprekendheid. Die vanzelfsprekendheid is ook verwerkt in de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017 (art. 14, derde lid) voor WOB-procedures, maar wordt door de Afdeling ook gehanteerd bij procedures op grond van in elk geval de UAVG, de Wpg, de Wjsg en de WIV 2017 (zie ook ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218). Overigens geldt deze minder veeleisende weg niet voor andere stukken in een geschil over de openbaarheid van documenten (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610).
6.
Voor andere informatie ligt de lat beduidend hoger. Vergelijkbaar met de WOB dient per onderdeel van een document (dus soms op paginaniveau) gemotiveerd te worden aangegeven dat sprake is van belangen of anderszins gewichtige redenen (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1385, ABRvS 2 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:632). Bovendien moet gemotiveerd worden waarom die belangen zwaarder wegen dan het belang van de andere procespartijen op het kennis kunnen nemen van de informatie. Hierbij ligt de lat nog hoger als geheimhouding wordt verzocht voor informatie die – hoewel het om andere documenten gaat – wel via de WOB openbaar is gemaakt (zie bijv. ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43).
7.
Verder zijn de voorbeelden – behalve dus als het gaat om WOB-documenten – vooral erg ‘negatief’. Want de Afdeling maakt met name duidelijk wanneer geen sprake is van gewichtige redenen. Zo is de onherroepelijke uitkomst van een WOB-procedure niet relevant voor de ‘gewichtige redenen’-toets. Althans, de uitkomst van een WOB-procedure kan niet op zichzelf een voldoende draagkrachtige motivering geven voor het verzoek om beperkte kennisneming. Verplicht de WOB (kennelijk) tot openbaarmaking, dan zal er helemaal niet snel sprake zijn van gewichtige redenen (zie ook ABRvS 9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Hoewel de Afdeling dat als gegeven aanmerkt, zou ik menen dat een eerdere uitkomst van een WOB-procedure, inhoudende openbaarmaking van bepaalde informatie, niet als vanzelf ook maakt dat daar in andere procedures – daar waar het om dezelfde soort informatie, maar feitelijk wel andere informatie gaat – nooit meer geheimhouding over kan worden verzocht. Dit is dus anders als vanuit een wettelijk systeem als vanzelf volgt dat informatie openbaar is. Die voorbeelden zijn beperkt, zolang de Wet open overheid (met zijn uitgebreide lijst van categorieën van documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden, zie art. 3.3 van het wetsvoorstel inclusief het wijzigingswetvoorstel Kamerstukken II 2019/20, 35112, nr. 8 ) nog niet tot wet is verheven. De keerzijde in dit geval is dus ook dat ook een bijzondere geheimhoudingsregeling (denk aan de Wbp, Wjsg, Wet Bibob (ABRvS 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686) of de Gemeentewet (ABRvS 29 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1387) niet maakt dat een verzoek tot beperkte kennisneming sowieso wordt gehonoreerd. Ook de ogenschijnlijke aanwezigheid van absolute weigeringsgronden van de WOB (art. 10, eerste lid, indien geen sprake is van milieu-informatie) levert geen simpel ‘gewichtige redenen’-beroep op. Uiteraard vormt de aard van de informatie, en het gegeven dat een bijzondere regeling een bepaald gewicht toekent aan de bescherming van informatie, wel een omstandigheid dat een verzoek om beperkte kennisneming eerder zal slagen.
8.
Hiermee legt de Afdeling de motiveringslast dus erg hoog. De eerste contouren daarvan zijn ook merkbaar in latere uitspraken. Zo werd een beroep van de burgemeester op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van politiemedewerkers niet gehonoreerd en moesten de namen en functies in zogeheten bestuurlijke rapportages kennelijk worden gedeeld met de andere procespartijen (ABRvS 26 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1507). Heel eenduidig lijkt die lijn weer niet te zijn. Meer recent werd nog duidelijk dat de naam van een WOB-verzoeker (en de namen van slachthuizen die weer duidelijk konden maken wie de verzoeker was) – ogenschijnlijk mede gegeven het verband met de fysieke of mentale gezondheid van de verzoeker – wel geheim kon blijven voor degene over wie een WOB-verzoek was ingediend (ABRvS 10 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1610). In dat kader is ook een uitspraak van eind 2019 van de Afdeling relevant waarbij redelijk makkelijk leek te worden geaccepteerd dat de namen van ambtenaren vertrouwelijk gehouden konden worden. Daarbij achtte de geheimhoudingskamer van belang dat het stuk ook zo