Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Rechtbank Overijssel 30 maart 2021; Onverbrekelijke samenhang besluit op bezwaar en nieuw besluit

De Wob leidt nog wel eens tot procesrechtelijke hoofdbrekens. Hoe zit het nu als het bezwaar tegen een eerder besluit op een Wob-verzoek gegrond moet worden verklaard en nieuwe documenten alsnog moeten worden beoordeeld c.q. verstrekt? Dat ‘nieuwe besluit’ op de nieuwe documenten maakt onlosmakelijk onderdeel uit van het besluit op bezwaar. Het formeel misschien besluit in primo is daarmee onderdeel van dat besluit op bezwaar. Direct dus ook bij het beslissen op bezwaar betrekken (en verstrekken) van de nieuwe documenten. En direct dus ook in beroep tegen dat deel. De Rechtbank Overijssel maakt dit nog eens duidelijk in deze uitspraak.

Raad van State 7 april 2021; Schikkingsovereenkomst en de Wob

Een mooie uitspraak van de Raad van State qua uitleg en toepassing van enkele uitzonderingen (artikel 10 Wob) als  het gaat om overeenkomsten met de overheid. Aanleiding vormt de aanleg van een weg en een overeenkomst tussen de provincie en een betrokkene om gerechtelijke procedures te beëindigen. Iemand anders vraagt naar die overeenkomst. De provincie had het verzoek integraal geweigerd. Een weigering die geen stand hield bij de rechtbank.

Het integraal weigeren wordt onder meer gemotiveerd door te wijzen op alle negatieve aandacht en de gevolgen die dat met zich brengt. Temeer omdat onderdelen van de overeenkomst die wel in aanmerking zouden kunnen komen voor openbaarmaking niet zo interessant zouden zijn.

Geheel van de overeenkomst

Er ontstaat een discussie over de vraag of de gehele overeenkomst of slechts delen onder het bereik van het verzoek vallen. De Raad van State is duidelijk dat ook de andere (dan de specifieke afspraken) onderdelen onder het verzoek vallen. Het al dan niet bestaande belang van de verzoeker bij die andere onderdelen is (natuurlijk) irrelevant (zie onder 4.3).

Onevenredige benadeling

Een belangrijk bijkomend aspect is dat degene waar de overeenkomst mee is aangegaan te maken heeft gehad met bedreigingen. Enigszins vergelijkbaar met de PAS-meldingen uitspraak vraag de Raad van State ook in dit geval bij een beroep op mogelijk gevaar en bedreigingen wel concrete feiten en omstandigheden (zie onder 4.4). Diezelfde eis zagen we ook wel eerder als een beroep werd gedaan op de veiligheid bij de Staat, als het om de rittenadministratie van een Minister ging.

Financiële belangen

Bij een overeenkomst met de overheid wordt al snel ook een beroep gedaan op het financiële belang van die overheid (artikel 10, lid 2, onder b). Inzicht in de wijze waarop en de omstandigheden waaronder overeenkomsten worden aangegaan belemmeren de overheid bij toekomstige onderhandeling of eventuele procedures in het kader van de overeenkomst waar het in dat geval om gaat. In dit geval is het enkele inzicht voor derden in de voorwaarden waaronder de provincie bereid is een overeenkomst te sluiten, dat daarvan een aanzuigende werking van nieuwe bezwaarschriften kan ontstaan en dat daardoor zijn onderhandelingspositie wordt verzwakt onvoldoende. Te meer omdat dit niet geconcretiseerd wordt.

Schikingsovereenkomst; persoonsgegevens, financiële belang en onevenredige benadeling

De persoonsgegevens van de wederpartij mogen volgens de Raad van State wel (met een beroep op artikel 10, lid 2, onder g (onevenredige benadeling) en dus niet onder e (persoonlijke levenssfeer)) worden geweigerd.

Volgens vaste rechtspraak (zie eerder al deze annotatie bij een uitspraak uit 2012) is het resultaat van schikkingsonderhandelingen al snel geheim te houden bij de Wob. Anders dan de uitspraak uit 2012 mag de provincie zich nu kennelijk wel beroepen op de b en g grond! En niet alleen het schikkingsbedrag, maar ook de daarmee samenhangende – in de boeteclausule  – vermelde bedragen. Allerlei andere onderdelen, die gangbaar zijn voor een schikkingsovereenkomst en geen betrekking hebben op specifiek gemaakte afspraken, moeten openbaar worden gemaakt.

Wet open overheid

De Wet open overheid geeft natuurlijk ook bescherming van de hier ingeroepen belangen (al wordt de onevenredige benadeling in dit kader ‘het goed functioneren van de overheid – artikel 5.1, lid 2, onder i) en kan het niet zo gemakkelijk subsidiair ter bescherming van betrokkene worden ingeroepen (door artikel 5.1, lid 5). Het belang van de bescherming van de veiligheid van personen biedt zo mogelijk wel weer een voldoende extra waarborg (artikel 5.1, lid 2, onder h), al zal deze ook onder de Woo wel concreet gemaakt moeten worden.

Van der Sluis in ‘Mediaforum’; NPO niet te ‘Wobben’

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2108

Deze noot is afgerond in november 2020

  1. De Wet openbaarheid van bestuur geeft toegang tot informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Met artikel 1a van de Wob wordt het toepassingsbereik van de wet – wie kunnen geconfronteerd worden met verzoeken om informatie op grond van de Wob – bepaald. Uitgangspunt is dat het gaat om een overheidsorganisatie (de Wob is immers gericht op het controleren van het bestuurlijke en democratische bestel). Daarin ligt ten eerste besloten dat het gaat om bestuursorganen zoals omschreven in artikel 1:1, eerste lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht. Buiten de gebruikelijke bestuursorganen als een minister en colleges van B&W gaat het dus ook om een bezwaarschriftencommissie (ABRvS 19 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6023, AB 2003/301 m.nt. J.A.F. Peters,  2003/108 m.nt. R. Kooper, JB 2003/109) of een directeur van een basisschool (ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1879, JB 2017/140, m.nt. J.A.F. Peters). Ook bestuursorganen, die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, vallen onder de Wob. Te denken valt aan een afdelingshoofd heffingen van een Gemeenschappelijke Regeling (ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, AB 2013/59 m.nt. J.C.L.M.A. van Gemert, J.M.C. Niederer). Instellingen of personen die niet kwalificeren als bestuursorgaan vallen in principe niet onder de Wob. Te denken valt hierbij aan een OV-ambassadeur (Rechtbank Arnhem 22 september 2009,ECLI:NL:RBARN:2009:BJ8347, AB 2010/271 m.nt. J.A.F. Peters) of de VNG (ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5933, AB 2011/233 m.nt. J.A.F. Peters, Gst. 2011/121 m.nt. N. Jak) Die laatste zou via de voorgestelde Wet open overheid wel te maken gaan krijgen met verzoeken om informatie en deze als een bestuursorgaan hebben moeten afhandelen. Klein uitstapje, die Wet open overheid (Woo), moet de Wob vervangen. Dit initiatiefwetsvoorstel is ingegeven door de wens om tot meer actieve openbaarmaking (dus door de overheid zelf) te komen. Bovendien zou dus de regelgeving omtrent openbaarmaking van overheidsinformatie van toepassing moeten worden op een grotere groep van instanties (zoals semi publieke instellingen en ook de Twee Kamer, de Algemene Rekenkamer etc.). Door goed lobbywerk zullen de besturen van de koepelorganisaties als de VNG, IPO en Unie van Waterschappen vooralsnog de dans ontspringen. In de recent aan de Tweede Kamer aangeboden novelle – het eerder al aangenomen wetsvoorstel dat nu in de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2015/16, 33 328, nr. A) ligt, wordt met deze novelle gewijzigd – zijn de besturen van de koepelorganisatie weer uit het wetsvoorstel geschrapt (Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 2). Wat van die Woo ook zij, naast de bestuursorganen zijn ook niet-besturen die actief zijn in het ‘publieke domein’ niet geheel gevrijwaard van de werking van de Wob. Uiteraard in de situatie dat over zo’n partij informatie wordt gevraagd bij een bestuursorgaan (de derde belanghebbende, bijvoorbeeld de onderneming die een vergunning heeft aangevraagd) maar via een andere weg. Artikel artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt immers dat ook informatie van zogeheten “instellingen, diensten of bedrijven” die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan vallen onder het bereik van de Wob valt. In de rechtspraak is bepaald dat wat deze entiteiten betreft vooral gedacht moet worden aan instellingen en dergelijke die in een gezagsverhouding staan tot een bestuursorgaan waarbij concrete zeggenschap over besluitvorming, benoeming of ontslag binnen zo’n instelling en dergelijke aan de orde moet zijn. Anders gezegd: er is sprake van zeggenschap als de instelling zich dient te voegen naar opdrachten en aanwijzingen van het bestuursorgaan (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:623, Gst. 2016/79, m.nt. M.J. de Groot en C.N. van der Sluis), waarbij bijvoorbeeld een mandaatrelatie een indruk kan geven van zo’n verhouding (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:589.).
  2. In de hier opgenomen uitspraak gaat het om een bijzonder bestuursorgaan, de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep (NPO). Verzocht is om op grond van de Wob alle documenten over afspraken die de NPO met Sena heeft gemaakt en over betalingen aan Sena, door de NPO of derden, die gaan over de uitzending, heruitzending en beschikbaarstelling van muziek in aanbodkanalen van de NPO wordt opgevraagd. Niet ter discussie staat dat de raad van bestuur een bestuursorgaan is. Wel ligt de vraag voor of de uitzondering – als het gaat om alles behalve milieu-informatie (aldus artikel 1a, tweede lid, van de Wob) – ook voor de NPO, als rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting van toepassing is. Via het Besluit bestuursorganen WNo en Wob zijn over de band van artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob enkele bestuursorganen (voor specifieke terreinen van hun werkzaamheden) immers vrijgesteld van de Wob. Dat geldt in zekere mate voor de Nederlandse Bank N.V. en de Stichting Autoriteit Financiële Markten, maar dus ook voor de NOS.
  3. De uitspraak maakt duidelijk dat de AMvB beperkt moet worden uitgelegd. Sprake is immers van een uitzondering op de Wob. Toch meent de Afdeling dat bewust gekozen is voor het beperken van de reikwijdte van de Wob voor de NOS als het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. Redelijk gemakkelijk merkt de Afdeling de NPO simpelweg aan als opvolger van de NOS. Dat de AMvB nog altijd niet is aangepast aan de nieuwe realiteit doet daar niet aan af. Meer inhoudelijk wordt de poging om de afspraken tussen de NPO en Sena zodanig te zien dat deze verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen niet gevolgd. Reden hiervoor ligt in het gegeven dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Sena geen verband houdt met de werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen.
  4. Bijzonder in dit verband is dat de Afdeling een duidelijk andere mening is toegedaan dan de initiatiefnemers van de Wet open overheid. Die gaan immers uit van de stelling dat de NOS niet zozeer is opgevolgd door de NPO. Eerder menen zij dat de NOS niet langer een bestuursorgaan is én dat de bestuurlijke taken zijn overgegaan op de NPO (waarvoor de AMvB dus niet zou gelden). Dat gegeven maakt dat de initiatiefnemers dus acceptabel achten dat de NPO onder het bereik van de Woo komt te vallen. Of de Woo ook echt aldus wordt vastgesteld is de vraag. Sowieso is het nog geen gegeven dat het wetsvoorstel tot wet wordt verheven, maar ook overigens hebben enkele leden van de facties van CDA en D66 in de Tweede Kamer vragen gesteld of de trendbreuk met de bedoeling van de Wob en voormelde AMvB daadwerkelijk is beoogd. Inmiddels hebben de initiatiefnemers een antwoord gedicht waaruit in elk geval blijkt dat zij verrast zijn door de uitspraak van de Afdeling. Het brengt hen evenwel niet op andere gedachten (Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 9, p. 10). Dit te meer nu zij de impact van het onder het bereik vallen van de Woo beperkt inschatten. Het zou beperkt zijn tot het nemen van besluiten in het kader van afdeling 2.2.5 van de Mediawet 2008 en dus ook andere dan de onder drie bedoelde werkzaamheden waarbij openbaar gezag wordt uitgeoefend. De reikwijdte van dat laatste aspect wordt niet indringend besproken. Wel is dus duidelijk dat dit terrein onderwerp van een Woo-verzoek (artikel 4.1 Woo) of van actieve openbaarmaking (artikel 3.1 en 3.3 Woo) kan of moet zijn.
  5. Ik schat zo in dat de initiatiefnemers de situatie hier toch wat rooskleuriger weergeven dan het in de praktijk zal kunnen blijken te zijn. Dit te meer nu de werking van het nu voorgestelde artikel 3.3 – met zijn categorieën van documenten die actief openbaar moeten worden gemaakt – sowieso de nodige impact zal hebben voor ieder bestuursorgaan dat met de Woo wordt geconfronteerd. Die impact zal zeker niet minder zijn voor een organisatie die tot op heden maar zeer beperkt met openbaarheid van informatie – op verzoek of uit eigener beweging – te maken heeft gehad. Het is te hopen voor de NPO dat een en ander voldoende op het netvlies komt van de leden van de Tweede Kamer. Vooralsnog lijken die zich niet al te druk (meer) te maken met de impact van de Woo, als we op de inleiding van het “Verslag” af mogen gaan: “Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.” (Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 11, p. 1). Inmiddels is het wetsvoorstel wel behandeld in de Tweede Kamer op 29 oktober 2020 en zijn nog de nodige amendementen voorgesteld. Die gaan evenwel niet over de NPO.

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 augustus 2019 in zaak nr. 17/5120 in het geding tussen:

[appellante]

en

de raad van bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep.

Procesverloop

Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de raad van bestuur een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie afgewezen.

Bij besluit van 31 oktober 2017 heeft de raad van bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De raad van bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Stichting ter Exploitatie van Naburige rechten (hierna: Sena) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.I. Robichon, advocaat te Amsterdam, en de raad van bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde A] zijn verschenen. Verder is als partij gehoord Sena, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde B].

Overwegingen

1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.    Op 13 juli 2017 heeft [appellante] de raad van bestuur op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om alle documenten over afspraken die de Nederlandse Publieke Omroep (hierna: de NPO) met Sena heeft gemaakt en over betalingen aan Sena, door de NPO of derden, die gaan over de uitzending, heruitzending en beschikbaarstelling van muziek in aanbodkanalen van de NPO. De raad van bestuur heeft dit verzoek afgewezen, omdat de NPO de rechtsopvolger van de Nederlandse Omroep Stichting (hierna: de NOS) is en in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob (hierna: het Besluit) staat dat de Wob alleen van toepassing is op de NOS, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen of de zendtijdindeling. Volgens de raad van bestuur houden de door [appellante] verzochte documenten over onder meer de afspraken met Sena daar geen verband mee. [appellante] is het daarmee niet eens.

Hoger beroep

3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Wob op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden in het kader van de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling.

Zij voert, kort samengevat, aan dat de rechtbank artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit onjuist en te strikt heeft uitgelegd, gezien de bedoelingen van de wetgever. Ten tweede voert zij aan dat dit artikel niet meer toepasbaar is, omdat de tekst daarvan achterhaald is.

3.1.    Volgens [appellante] heeft de wetgever beoogd om de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast onder de reikwijdte van de Wob te brengen, gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de Mediawet (oud) en in het bijzonder de daarbij behorende memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1992/93, 23257, nr. 3, blz. 12-13). [appellante] wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1236, waaruit blijkt dat de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit een belangrijke rol speelt bij de uitleg van onduidelijkheden daarvan. Gelet hierop moet artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit beperkt worden uitgelegd en zijn uitsluitend de werkzaamheden waarmee de raad van bestuur niet als bestuursorgaan is belast uitgezonderd van de Wob.

Daarnaast stelt [appellante] dat de verwijzingen naar de NOS en artikel 16 van de Mediawet (oud) in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer kloppen en dat in de Mediawet 2008 de publiekrechtelijke bevoegdheden van de raad van bestuur wezenlijk zijn verruimd. De wetgever heeft nagelaten het Besluit overeenkomstig aan te passen. Omdat hogere wetgeving voorgaat op lagere wetgeving en recente wetten boven oude wetten gaan, kan artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet meer worden toegepast. Het moet er ook daarom voor worden gehouden dat de Wob, gelet op artikel 1a van die wet, volledig van toepassing is op de raad van bestuur voor alle werkzaamheden waarmee hij als bestuursorgaan is belast. Gelet op artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en artikel 2.3, eerste lid, van de Mediawet 2008 valt het maken van afspraken met Sena daaronder. De raad van bestuur is er dan ook op grond van de Wob toe gehouden de verzochte documenten openbaar te maken, aldus [appellante].

3.2.     [appellante] kan niet gevolgd worden in haar betoog dat artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit niet langer toepasbaar is. Uit artikel 16 van de Mediawet (oud) volgde onder meer dat de NOS belast was met de publiekrechtelijke taken coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling. Inmiddels is, zoals ook de rechtbank onbestreden heeft overwogen, de NPO de rechtsopvolger van de NOS. De NPO is nu krachtens artikel 2.2 van de Mediawet 2008, dat in zoverre vergelijkbaar is met artikel 16 van de Mediawet (oud), ook belast met de publiekrechtelijke taken coördinatie van programma’s en de zendtijdindeling. Gelet hierop moet onder “de Nederlandse Omroep Stichting, genoemd in artikel 16 van de Mediawet” in artikel 1, aanhef en onder a, nu de NPO als genoemd in artikel 2.2 van de Mediawet 2008 worden verstaan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, mede gezien de verwijzing naar artikel 16 van de Mediawet (oud), voor de reikwijdte van de Wob onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan is belast en dat de NPO nu dezelfde werkzaamheden verricht als destijds de NOS.

3.3.    Weliswaar betoogt [appellante] verder terecht dat artikel 1 van het Besluit beperkt moet worden uitgelegd, omdat het een uitzondering vormt op de Wob, maar dat neemt niet weg dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om van alle werkzaamheden die de NOS als bestuursorgaan verrichtte, alleen werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling onder de reikwijdte van de Wob te brengen. De tekst van artikel 1, aanhef en onder a, biedt geen ruimte voor een andere interpretatie. Er zijn geen aanknopingspunten dat de wetgever dit uitgangspunt bij de overgang van de NOS naar de NPO of bij de inwerkingtreding van de Mediawet 2008 heeft losgelaten. Dat kan ook niet uit de door [appellante] aangehaalde passage uit de memorie van toelichting bij de Mediawet (oud) afgeleid worden. Deze passage luidt: “Daar waar op grond van de Awb [Algemene wet bestuursrecht, red.] de organen van de NOS zelfstandige bestuursorganen zijn, zullen zij in lijn met het algemene regeringsbeleid ook onder de werkingssfeer van de Wet openbaarheid van bestuur […] worden gebracht. Beide wetten kennen daartoe de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur organen aan te wijzen als overheidsorgaan […]. In dit specifieke geval zal worden vastgelegd dat de organen van de NOS worden aangewezen als overheids[…]orgaan, voor zover het betreft aangelegenheden die betrekking hebben op de zendtijdindeling en de programmacoördinatie.” Hieruit blijkt juist dat, anders dan [appellante] stelt, de wetgever heeft beoogd de raad van bestuur alleen onder de reikwijdte van de Wob te brengen, voor zover het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de programma’s van de instellingen en de zendtijdindeling.

3.4.    Omdat uit artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob in samenhang gelezen met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit volgt dat de Wob niet van toepassing is op de raad van bestuur, tenzij het gaat om werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen en de zendtijdindeling, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat andere werkzaamheden waarmee de raad van bestuur als bestuursorgaan is belast dus niet onder de reikwijdte van de Wob vallen.

Het betoog slaagt niet.

4.    Subsidiair betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzochte documenten over de afspraken tussen de NPO en Sena geen verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen.

Zij voert aan dat, in aanmerking genomen dat het doel van de Wob is gelegen in het belang van de openbaarheid, het begrip werkzaamheden die verband houden met of voortvloeien uit de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit, ruim moet worden uitgelegd. Verder wijst [appellante] erop dat de NPO op grond van artikel 2.2. tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008 is belast met de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod. In dit kader maakt de NPO voor alle instellingen die zendtijd hebben gekregen bindende afspraken over de tarieven die aan Sena betaald moeten worden voor de openbaarmaking van muziekwerken in de programmering. Daarom houden deze afspraken volgens [appellante] direct verband met de coördinatie van de programma’s. Daarnaast blijkt ook uit de praktijk dat de raad van bestuur dit begrip ruim uitlegt. [appellante] wijst in dit verband op het besluit van 10 mei 2011, kenmerk 11/uit/667, waarin de raad van bestuur een verzoek om openbaarmaking van documenten over stimuleringsplannen op grond van de Wob wel heeft ingewilligd. Dat ging om gelden die worden aangewend in verband met de programmering en ook in dit geval gaat het om gelden die in verband met het maken en uitzenden van de programmering betaald moeten worden, aldus [appellante].

4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het maken van afspraken over tarieven en het sluiten van overeenkomsten met een beheerorganisatie als Sena geen verband houdt met de werkzaamheden die voortvloeien uit of verband houden met de coördinatie van de programma’s van de instellingen die zendtijd hebben gekregen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit. Weliswaar kan het maken van dergelijke afspraken worden aangemerkt als de coördinatie van het verwerven, beheren en gebruiken van rechten op media-aanbod als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Mediawet 2008, maar dat ziet niet op de wijze waarop die programma’s van instellingen worden gecoördineerd bij de publieke omroep, ook niet bij een ruime uitleg van dit begrip. Dat de raad van bestuur in het besluit van 10 mei 2011 wel is overgegaan tot openbaarmaking van de in die kwestie verzochte documenten, kan [appellante] daarom niet baten.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raad van bestuur terecht het verzoek van [appellante] om informatie heeft afgewezen.

6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Raad van State 31 maart 2021; Havenbedrijf blijft niet te Wobben

In navolging van de rechtbank (zie deze update) meent ook de Raad van State dat het Havenbedrijf Rotterdam niet te Wobben valt. De nauwe verwevenheid met de gemeente Rotterdam via het aandeelhouderschap van de gemeente én een beleidskader waaruit in algemene zin blijkt hoe de gemeente het aandeelhouderschap wil invullen is onvoldoende om daar anders over te oordelen. Alleen de gemeenteraad kan dwingen tot meer transparantie.

Wet open overheid

Met het schrappen van artikel 2.3 is met de Wet open overheid de mogelijkheid tot aanwijzen bij AMvB van een bedrijf als het Havenbedrijf Rotterdam komen te vervallen. Gelet op de gelijkenis tussen artikel 4.1 van de Woo met artikel 3 van de Wob zal onder de Woo een kwestie zoals hier besproken een zelfde uitkomst hebben.

Raad van State 31 maart 2021; Geen plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob (en ook overigens niet openbaar) dus geen plicht tot beschikbaar stellen broncode door de Tweede Kamer op grond van de Wet hergebruik

In één van de spaarzame kwestie over de Wet hergebruik van overheidsinformatie naar de broncode van de applicatie Debat Direct volgt de Raad van State de Rechtbank Overijssel (zie deze update).

De Raad van State volgt de door de wetgever eerder gesuggereerde koppeling met de Wob. Als een bestuursorgaan te Wobben valt, dan kan een verzoek tot hergebruik dwingen tot ook een Wob oordeel of de informatie openbaar gemaakt moet worden. Die koppeling valt nog altijd niet te lezen in de wet (of de richtlijn die geimplemeteerd wordt, maar wordt dus in het wettelijk stelsel gelezen).

De Who ziet alleen op openbare informatie. Nu de Tweede Kamer niet te Wobben valt – straks wel te benaderen op de grond van de Wet open overheid (zie artikel 2.2) – en de informatie niet al bewust openbaar is gemaakt je aan de Who niet toekomt. Dat informatie via andere weg wellicht deels al openbaar is, doet hier niet aan af. Per ongeluk openbaar of in elk geval zonder besluit openbaar, is nog niet openbaar volgens de wet.

Juridisch allemaal misschien best te volgen. Toch lijkt het doel van de Richtlijn hergebruik en dus de Who op deze manier wel het onderspit te delven. Het feit at men wil voorkomen dat de app overbelast raakt (zie onder 2) legt het immers nogal makkelijk af van het belang dat alle bij publieke instellingen berustende informatie ontsloten moet worden zodat een en ander economisch waardevol wordt.

Zie uitgebreid over de Who eerder dit artikel in JB Plus.

Rechtbank Overijssel 22 maart 2021; Handhaving door de Autoriteit Persoonsgegevens na een bestuursrechtelijke procedure over anonimiseren?

Veel gestelde vraag vanuit de omgeving van de gemeenteraad is hoe om te gaan met ingekomen stukken in relatie tot de AVG. Niet onbelangrijk nu de Wet open overheid daar straks nog meer over gaat bepalen. De Autoriteit Persoonsgegevens gaf er al de nodige richtlijnen in mee. Kort en goed, wees terughoudend met het verwerken van persoonsgegevens (zie eerder blog elders). Worden ingekomen stukken toch integraal op de site geplaatst, dan kan daarmee een bestuursrechtelijke procedure in gang worden gezet. Verzocht kan worden om het verwijderen van de persoonsgegevens (zie eerder deze update).

Handhaving bij AP, na procedure tegen anonimiseringsbesluit

De procedure besproken in deze laatst genoemde update was weinig succesvol voor betrokkene. Hem werd verweten te weinig te hebben aangevoerd tegen het besluit tot anonimiseren zelf. De gronden van beroep gingen meer over het feitelijk verkeerd uitvoeren van dit anonimiseren. Dat viel buiten het bestek van de bestuursrechtelijke procedure. Niet onbegrijpelijk dat hij zich dan ook wendde tot de Autoriteit Persoonsgegevens met een verzoek om handhaving .

De Rechtbank Overijssel volgt in een uitspraak in dat kader de lijn van de AP. Zo’n verzoek om handhaving kan worden afgewezen omdat discussie over het verwerken van persoonsgegevens en anonimiseren in de procedure tot aan de Raad van State al is uitgeprocedeerd. Het feitencomplex is dus al bestuursrechtelijk beoordeeld. Het eigen prioriteringsbeleid voor de behandeling van AVG-klachten heeft de AP hierbij eveneens mogen betrekken (de capaciteit is immers beperkt).

Of dit ook de uitkomst zou zijn als beide partijen de reactie (tot gebrekkig of niet anonimiseren) niet herkennen als een besluit, is de vraag. Ook is niet duidelijk of de aard van de inbreuk op privacy van betrokkene nog een rol zou kunnen spelen.

Overigens geeft de rechtbank als vrijblijvende suggestie (tot geschilbeslechting) nog wel mee om het e-mailadres van eisers – dat via openbare bronnen makkelijk leidt tot de persoon en dus een persoonsgegeven is – alsnog te anonimiseren.
Wet open overheid
De Wet open overheid gaat in artikel 3.3 natuurlijk uit van het actief openbaar maken van ter behandeling ingekomen stukken (zie lid 2, onder a). De escape die hierin is opgenomen is dat deze plicht niet geldt als het om informatie gaat die betrekking heeft op individuele gevallen. Zo al opgemerkt in de bespreking bij dit artikel zal, hoewel met deze inperking de persoonsgegevens dus al snel buiten schot blijven, punt van discussie zijn wanneer sprake is van individuele gevallen waarbij personen of organisaties bij betrokken zijn (zoals de toelichting het omschrijft). Sowieso gaat de wetgever uit van het ontdoen van allerlei informatie (tot personen e.d. te herleiden) alvorens gedacht wordt aan actief openbaar maken op grond van artikel 3.3. Tijdrovend en vooral reden om tijdig voor de processen zo in te richten dat dergelijke informatie niet in documenten terecht komt. Dat valt alleen bijna niet uit te sluiten.
Meer AVG inzichten. Kom naar het webinar in juni

Rechtbank Rotterdam 19 maart 2021; AVG, geen misbruik maar ook geen recht op verkrijgen documenten

Was de Rechtbank Rotterdam laatst nog kort en krachtig in het oordeel dat een partij misbruik van recht maakte door een AVG-procedure op te starten (zie deze update), in deze uitspraak wordt duidelijk dat dit geen gegeven is bij diezelfde rechtbank.

Andere procedure en misbruik

Onder verwijzing naar vaste rechtspraak onder de Wob (zie deze update en ook nadien nog dit bericht), maakt de rechtbank duidelijk dat het doen van een AVG-verzoek ten behoeve van een andere procedure niet vanzelf maakt dat er dus sprake zou zijn van misbruik.

Andere procedure, andere grondslag verzoek

Overigens wordt in dit verband ook nog wel eens gedacht aan de discussie of iets wel een Wob-verzoek is als iemand de Wob noemt maar de andere procedure duidelijk op het oog heeft. Dan is natuurlijk relevant te kijken naar de preciseringsuitspraak van de Raad van State, nu daaruit volgt dat ongeacht die andere procedure ook de Wob de te volgen weg kan zijn en moet zijn als iemand maar de Wob noemt (zie deze update en deze annotatie bij die preciseringsuitspraak). Het recht geeft geen aanleiding aan te nemen dat die lijn anders moet zijn bij verzoeken op grond van de AVG.

Object van het AVG-verzoek

Op dezelfde dag maakt de Rechtbank Rotterdam in deze uitspraak ook maar weer eens duidelijk dat het inzageverzoek van de AVG geen ingang geeft voor het verkrijgen van documenten. Het blijft goed dat te benadrukken (zie eerder bijvoorbeeld al deze update).

Rechtbank Rotterdam 19 maart 2021; Wat zijn op de zaak betrekking hebbende stukken?

Het begrip is niet erg omkaderd en het kan een punt van discussie, als onderdeel van de ‘echte’ procedure tegen een besluit van de overheid: welke stukken zijn “op de zaak betrekking hebbend” en moeten die ter inzage liggen in bezwaar (7:4 Awb) of vrijelijk gedeeld worden met alle procespartijen in beroep (8:29 Awb). De Rechtbank Rotterdam maakt in deze uitspraak maar weer eens duidelijk dat een document al snel als zodanig kwalificeert én welke toets er moet worden uitgevoerd bij het wel of niet delen met de procespartijen.

Het gaat tegen een besluit van de ACM om een handhavingsprocedure (tegen PostNL) stop te zetten. Een concurrent (RM) kwam tegen dit besluit op. ACM meende dat de concurrent wel belanghebbende was en dat deze een geschoonde samenvatting van een onderzoeksrapport mocht inzien. Dit is vervat in een brief van ACM gedurende de bezwaarprocedure.

PostNL probeert dit te voorkomen door beroep in te stellen. ACM meende – gegeven de clausule onder de brief – dat dit ook de juiste weg was.

7:4 Awb besluit?

De rechtbank volgt partijen hierin. Hoewel dus al eerder duidelijk werd gemaakt door de Raad van State dat je opkomt tegen een beslissing over wat ter inzage ligt (en vooral wat ook niet) via een beroep tegen het besluit op bezwaar (zie deze update), wordt hiermee voor partijen de opening geboden om een 7:4-besluit uit te lokken en daarover apart te procederen.

Is het wel een op de zaak betrekking hebbend stuk?

Vervolgens ligt de vraag voor of het gewraakte stuk wel een ‘op de zaak betrekking hebbend stuk’ is. Een veel terugkerend punt van discussie (zie bijvoorbeeld deze update). De rechtbank meent in dit geval van wel. Onderwerp van het geschil is het besluit niet door te gaan met de handhavingsprocedure. Het onderzoeksrapport en de samenvatting daarvan zijn het resultaat van een onderzoek van de ACM wat direct samenhangt met die handhaving. Zeker bij handhaving meent de rechtbank is evident sprake van zo’n document als het gaat om een een voorafgaand onderzoeksrapport en deze documenten verschillen daar niet van.

Toch niet ter inzage leggen

Vervolgens is natuurlijk de vraag of gewichtige redenen als bedoeld in artikel 7:4, zesde lid, van de Awb zich verzetten tegen de ter inzagelegging van de samenvatting. De rechtbank beoordeelt het stuk en ziet er niets spannends (denk aan de artikel 10 Wob gronden) in en meent dan ook dat geen sprake is van gewichtige redenen. Hierbij maakt men ook gebruik van het kader dat de Raad van State geeft in de overzichtsuitspraak van 10 juni 2020 (zie dit naschrift).

Raad van State 17 maart 2021; Beperking van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’, een handtekening valt niet te Wobben

De initiatiefnemers van de Wet open overheid hebben bewust afstand willen doen van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ (hier een podcast over het begrip). Het zou niet voldoende onderscheidend zijn en dus niets toevoegen. Vervolgens wordt gewerkt met begrippen als ‘publieke informatie’ en wordt een verband noodzakelijk geacht met “de publieke taak” van het orgaan dat onder de Woo valt (zie artikel 2.1). Waarmee, als we de toelichting lezen, toch vooral iets als een bestuurlijke aangelegenheid wordt bedoeld.

In het boek over de Woo worden wat kritische kanttekeningen gezet bij de keuzes van de wetgever op dit punt. Een deel komt ook terug in dit blog.

Een uitspraak van de Raad van State van vandaag maakt duidelijk dat het begrip nog altijd van waarde is. Onder verwijzing naar de preciseringsuitspraak over wat nu precies een Wob-verzoek is (zie deze update en deze annotatie) komt de Raad van State tot het oordeel dat de handtekening van een gemeenteambtenaar geen bestuurlijke aangelegenheid is en dus geen onderwerp kan zijn van een Wob-verzoek. In Woo-termen, de handtekening houdt kennelijk geen verband met “de publieke taak”.

De onderbouwing voor dit standpunt vindt de Raad van State in het feit dat de handtekening “als zodanig (…) op zichzelf geen verband (houdt) met beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Anders dan [appellant] betoogt kan een handtekening van een ambtenaar niet gelijk worden gesteld aan de naam van een ambtenaar. De naam van een ambtenaar heeft betrekking op de persoon van de ambtenaar en geeft inzicht in de keuze die een bestuursorgaan maakt voor de aanstelling van de ambtenaar en werkzaamheden waarmee het bestuursorgaan de ambtenaar belast. De handtekening van een ambtenaar reflecteert geen keuze of beslissing van het bestuursorgaan. Het feit dat [appellant] stelt de combinatie van naam en handtekening nodig te hebben om te onderzoeken of de ondertekening van het besluit van 27 juni 2011 op de juiste manier heeft plaatsgevonden, maakt de handtekening als zodanig nog geen bestuurlijke aangelegenheid. De vraag of een handtekening onder een concreet besluit afkomstig is van een bepaalde ambtenaar kan in een daartoe geëigende procedure worden beantwoord, maar brengt niet mee dat handtekeningen van bij een bestuursorganen werkzame personen onder het bereik van de Wob vallen en daarmee in beginsel openbaar zijn.”

Nieuw aan deze overweging is dat de Raad van State kennelijk bepalend acht voor het wel of niet zijn van bestuurlijke aangelegenheid dat er een keuze of beslissing aan de orde zou zijn van het bestuursorgaan.

Bijzonder is dat de Raad van State stelt dat het verzoek – ondanks dus dat het niet op een bestuurlijke aangelegenheid zag voor dit deel – wel een Wob-verzoek was (omdat de Wob dus kennelijk werd genoemd!?) wat maakt dat de reactie daarop dus (inhoudende het ziet niet op een bestuurlijke aangelegenheid) een besluit oplevert. Bijzonder nu artikel 3 van de Wob toch echt iets pas een Wob-verzoek maakt als het gaat om een bestuurlijke aangelegenheid, zo werd altijd aangenomen.

In dat kader zou juister zijn (m.i. althans) dat in dit geval géén sprake was van Wob-verzoek. Het bezwaar ziet dan op het wel of niet aanmerken van het verzoek als Wob-verzoek (én het m.i. dus wel of niet zijn van een besluit op dat verzoek). Dat leidt tot een beslissing op dat bezwaar wat weer vatbaar is voor beroep.

 

Ministerie van Algemene Zaken 12 maart 2021; BZK: de rechtbank kan zeggen wat die wil, WhatsApp en sms valt niet onder de Wob. Gevolg: berichten worden niet bewaard

Op 28 november 2017 maakte de Rechtbank Midden-Nederland al duidelijk dat in elk geval WhatsApp op de werktelefoon te Wobben viel (zie deze update). Een Wob-verzoek van EenVandaag-journalist Jan Salden over 68 Grondwet op de agenda van het overleg van de Secretarissen-Generaal van alle ministeries geeft een bijzonder inkijkje in ‘het Haagse’ (zie hier het Wob-besluit van AZ).

Hoger beroep en een beleidslijn

Duidelijk wordt dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport binnen een week besloot in hoger beroep te gaan. Dat staat natuurlijk vrij. Bijzonder is dat vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binnen twee weken een beleidslijn wordt bepaald die lijnrecht ingaat tegen de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland.

“Beleidslijn Documentbegrip
Het documentbegrip is in de Wob vastgelegd. Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Informatie van de gegevensdragers sms en WatsApp, die zich kenmerken als dragers van informatie van vluchtige aard, worden niet aangemerkt als documenten onder de Wob.”

Gevolgen beleidslijn

Doen dus alsof de neus bloed, stellen dat berichten via de sms en WhatsApp niet onder de Wob vallen. De Raad van State was vervolgens vervolgens duidelijk in maart 2019: de berichten vallen wel degelijk onder de Wob, zowel berichten op de werktelefoon als op de privételefoon (zie deze update). Het gevolg van de beleidslijn van BZK is inmiddels duidelijk. De WhatsApp- en sms-berichten zijn er niet meer, zo leert de vervolguitspraak op die van maart 2019. Een tik op de vingers – dat die documenten natuurlijk wel bewaard hadden moeten blijven lopende de procedure – is het enige dat resteert (zie deze update).

Inzicht bij de Woo-wetgever in 2014

Blijft toch bijzonder dit allemaal, zeker als we ons beseffen dat de initiatiefnemers van de Wet open overheid al op 13 mei 2014 (!) het logische inzicht aan de Tweede Kamer toevertrouwde dat WhatsApp-berichten e.d. natuurlijk onder het document begrip vallen (zie hier voor het kamerstuk, even doorscrollen naar par. 4.5.2 of zoeken op WhatsApp).