Dit is de categorie voor uitspraken, voor de pagina Jurisprudentie

Raad van State 1 december 2021; Wat maakt informatie tot personen herleidbaar?

Een belangrijke reden om informatie niet te geven is de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit is aan de orde bij informatie die tot personen herleidbaar is. In een recente update zagen we dat die reden ook kan spelen bij bedrijfsnamen.

In een kwestie waar de Raad van State zich over moest buigen (zie uitspraak) lag de vraag voor hoe breed het begrip “tot personen herleidbaar” nu eigenlijk is. Daarbij is relevant, zo wordt duidelijk, altijd de concrete kwestie en de informatie waar het om gaat.

Direct te identificeren

Het gaat bij dit alles niet alleen om direct identificeerbare gegevens (namen, adressen, etc.) maar het kan ook gaan om gegevens waardoor iemand ook meer indirect kan worden geïdentificeerd. In dit geval zou dit het geval kunnen zijn door nummers van processen-verbaal en foto’s van het terrein bij het bedrijf van betrokkene.

Indirect te identificeren

Vooral bij de vraag of iemand op basis van indirecte gegevens kan worden geïdentificeerd meent de Raad van State dat een en ander erg casuïstisch is. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details betreft binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare persoon verkeert of heeft verkeerd. Ook kan een samenstel van gegevens maken dat onmiskenbaar naar een bepaalde persoon wordt verwezen. Ook de kring van betrokkenen kan een rol spelen.

Kader voor de praktijk

Een nuttig beoordelingskader voor de praktijk waarbij het nog wel eens stoeien is met het beoordelen van informatie bij deze weigeringsgrond. Zeker bij die indirecte gegevens lijkt al afdoende dat een eigen zoektocht op internet (zoals de Raad van State kennelijk ook heeft gedaan) geen ‘hits’ opleveren die naar de persoon wijzen.

Onjuiste informatie, wel relevant onder de Wet open overheid

Overigens merkt de Raad van State ervoor nog op dat bij Wob-procedure de inhoud van een document (is het juist of onjuist) niet ter discussie kan staan. Onder de Woo zal dat niet anders zijn. Wel kan onderwerp van geschil gaan zijn of het bestuursorgaan wel voldaan heeft aan zijn plicht mededeling te doen over de bij hem bekende onjuistheid of onvolledigheid van de informatie die hij verstrekt (artikel 2.4 Woo).

Rechtbank Midden-Nederland 5 maart 2020; bedrijfsnamen maar toch ook de persoonlijke levenssfeer in het geding

Een veelvoorkomende vraag in de praktijk is die naar het wel of niet kunnen ‘weglakken’ van bedrijfsnamen, bijvoorbeeld vanwege een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dat kan alleen als die bedrijfsnaam tot personen te herleiden valt. Toch blijft, zoals bij alle relatieve uitzonderingen (artikel 10 lid 2 Wob), natuurlijk noodzakelijk dat het belang van de bescherming van de levenssfeer wordt afgezet tegen het algemene belang van openbaarheid (openbaarheid is regel).

Dat maakt dan ook dat de Rechtbank Midden-Nederland in deze uitspraak van oordeel is dat bedrijfsnamen van landbouwbedrijven niet vanzelf geheim gehouden kunnen worden  – ondanks dat daarmee de privénaam en het privéadres ook eenvoudig herleidbaar zullen zijn. Relevant bij de afweging van belangen kan van alles zijn. Dat het gaat om het beroepshalve functioneren van deze personen, het inzicht in het toezichtshandelen van de overheid en bijvoorbeeld ook aspecten van veiligheid of het feit dat sprake is op de locaties van minderjarige kinderen. Wat ook hier weer duidelijk wordt alleen is dat het bestuursorgaan niet met algemeenheden kan volstaan. De motivering moet concreet zijn per geval.

Wet open overheid

Onder de Woo zal de eis qua motivering niet anders zijn. Sterker nog, de wetgever benadrukt nog maar eens dat de motivering nadrukkelijk moet zijn (artikel 5.1 lid 3).

Rechtbank Overijssel 16 november 2021; Een burenruzie en de Wob, geen Wob-verzoek maar informatieverzoek

Bij burenruzies wil de Wob, naast het indienen van klachten en verzoeken om handhaving, nog wel eens een middel zijn dat graag wordt ingezet. In dit geval stelt de gemeente en ook de rechtbank (zie uitspraak) dat geen sprake was van een Wob-verzoek. Er zou geen wens zijn tot openbaarmaking voor eenieder. Dit laatste zou blijken uit de brief en het overige dat is gesteld. Bovendien is de Wob niet genoemd als grondslag voor het informatieverzoek. Zodoende voelt de rechtbank zich comfortabel genoeg, in navolging van de preciseringsuitspraak van de Raad van State (zie annotatie), de gemeente te volgen in de stelling dat geen sprake was van een Wob-verzoek zodat het bezwaar niet-ontvankelijk kon worden verklaard. Het beroep is dus ongegrond.

Wet open overheid

Ook onder de Woo kennen we het met artikel 3 Wob vergelijkbare artikel 4.1 Woo waarin een omschrijving van het reguliere Woo-verzoek is opgenomen. Er is weinig aanleiding te veronderstellen dat de preciseringsuitspraak ook relevant is bij het interpreteren van verzoeken om informatie vanaf 1 mei 2022. Toch een kleine slag om de arm. De Woo kent bijvoorbeeld de bijzondere inzageverzoeken. Vooral artikel 5.5 Woo geeft natuurlijk een ingang voor verzoekers die juist ook een verzoek lijken te doen die een op een valt onder de eerste, door de Raad van State, genoemde uitzondering op de hoofdregel dat de Wob noemen al maakt dat sprake is van een Wob-verzoek. Het gaat dan om het verzoek om het eigen dossier.

Rechtbank Rotterdam 12 november 2021; Autoriteit woningcorporaties, toezicht en benadeling behoeft een overtuigende motivering

Bij de relatieve weigeringsgronden (artikel 10 lid 2 Wob) is een gedegen motivering van belang. Als BZK stelt de de Autoriteit woningcorporaties belemmerd wordt in zijn toezichthoudende taak (beroep op artikel 10, lid 2 onder d Wob) dan moet wel overtuigend worden gesteld dat als gevolg van de verzochte openbaarmaking het bestuursorgaan zijn toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen. erweerder heeft op geen enkele manier toegelicht waarom dit het belang van inspectie, controle en toezicht zou raken. Daar is BZK in dit geval onvoldoende geslaagd aldus de Rechtbank Rotterdam in deze uitspraak. Het laat maar weer duidelijk zien dat de motivering concreet en op de informatie toegesneden moet zijn. Algemene stellingen over de taak en rol van de Autoriteit woningcorporaties zijn dan dus onvoldoende. De inhoud van de stukken overtuigt ook niet dat dit belang echt aan de orde is.

Het gaat ook mis bij het inroepen van de onevenredige benadeling. Die meest algemene uitzondering vergt een gedegen motivering, zo zagen we eerder ook al de Raad van State oordelen (zie update). In die lijn oordeelt de rechtbank ook hier dat het allemaal te mager is. De autoriteit of de betrokken woningcorporatie kan wellicht met (enige) negatieve publiciteit te maken krijgen, maar alleen dat is onvoldoende. Te meer omdat het over informatie gaat die raakt aan een civielrechtelijke procedure die tot een einde is gekomen. Het gaat ook nog eens om iets van vijf jaar geleden. Dit tijdsverloop maakt dat verweerder nog meer concreet moet maken welk risico op negatieve publiciteit dan zou kunnen opspelen.

Wet open overheid

Onder de Woo kennen we nog steeds de relatieve uitzondering van het belang van toezicht (artikel 5.1 lid 2 onder d). Ook daarbij is een overtuigende motivering nodig. Dat volgt al uit de Awb (wat de hier opgenomen uitspraak maar weer eens impliciet onderstreept) maar volgt nog (ten overvloede) expliciet uit artikel 5.1 lid 3 Woo straks. Dat mag dus straks echt geen verrassing meer zijn voor de overheid.

Niet expliciet, maar met de aandacht voor het tijdsverloop betrekt de rechtbank ook een ander nieuw aspect van de Woo. Aandacht behoeft de al dan niet bestaande invloed van tijdsverloop (bij documenten ouder dan 5 jaar) op het inroepen van uitzonderingen.

 

Rechtbank Noord-Holland 15 november 2021; niet noemen Wob en vragen om processtukken, toch een Wob-verzoek?

Met de preciseringsuitspraak van vorig jaar heeft de Raad van State veel waarde toegekend aan het noemen van de Wob om iets uiteindelijk een Wob-verzoek te laten zijn (zie annotatie). Dat ging zelfs zo ver dat de Afdeling ook vindt dat sprake is van een Wob-verzoek als geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid (zie annotatie).

De Wob niet noemen maakt natuurlijk weer niet dat iets geen Wob-verzoek is. Toch gaat de Rechtbank Noord-Holland m.i. we erg snel in deze uitspraak door het vragen om een procesdossier maar een Wob-verzoek te maken. Ogenschijnlijk om de roep om een dwangsom te laten verstommen. Daarvoor was denk ik voldoende geweest om het verzoek als een verzoek om inzage in de processtukken aan te merken.

Wet open overheid

Onder de Woo zal alleen het noemen van de Woo onvoldoende zijn. Naast het reguliere Woo-verzoeken (artikel 4.1) kennen we immers ook bijzondere ingang tot informatie (artikel 5.5, artikel 5.6 en artikel 5.7).

Rechtbank Noord-Holland 28 oktober 2021; inventarislijsten, opvattingen van bestuurders en concreetheid van een verzoek

Een interessante uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland over een tweede poging van de gemeente Velsen om goed op een verzoek om informatie te beslissen.

Inventarislijst

In deze uitspraak wordt duidelijk gemaakt dat als gewerkt wordt met een inventarislijst (wat dus expliciet is toegestaan, zie bijvoorbeeld ook deze update) – om duidelijk te maken welke documenten onder het verzoek en dus het besluit vallen – wel eisen zijn verbonden aan die lijst. Die moet op zichzelf natuurlijk voldoende duidelijk zijn en duidelijk maken om welke (hoeveelheid) documenten het gaat. Kennelijk was de lijst in dezen een zoekplaatje.

Persoonlijke beleidsopvattingen; toepassing, beoordeling en lid 2

Vervolgens stelt de rechtbank terecht vast dat artikel 11 van de Wob ook bescherming biedt aan bestuurders. Los van de parlementaire toelichting bij de Wob (genoemd door de rechtbank) zien we dit ook terug in vaste rechtspraak: artikel 11 is ook relevant als het gaat om opvattingen van bestuurders (bijvoorbeeld bewindspersonen als het gaat om de notulen van de ministerraad).

Over de beoordeling die plaats moet vinden is de rechtbank terecht kritischer. Sinds 2018 is duidelijk dat per zelfstandig onderdeel een beoordeling moet plaatsvinden (zie annotatie). Die detailbeoordeling blijkt niet uit het besluit.

Ook blijkt niet de verplichte overweging of gebruik kan worden gemaakt van artikel 11 lid 2, de geanonimiseerde verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen. Zie uitgebreid in dit kader deze annotatie.

Milieu-informatie

Tot slot maakt de uitspraak duidelijk dat het bestuursorgaan een goed onderscheid moet maken tussen milieu-informatie en andere informatie. Dan gelden immers andere termijnen én een andere toepassing van weigeringsgronden.

Wet open overheid

Onder de Woo zal dit alles per 1 mei 2022 wel wat anders uitpakken. Niet zozeer qua vormgeving van het besluit (met de inventarislijst die duidelijk moet zijn) en de beoordeling per onderdeel (de toelichting bij de Woo spreekt van “eenheid”, waarmee hetzelfde wordt bedoeld).

Wel als het gaat om het als vanzelf geanonimiseerd verstrekken van de persoonlijke beleidsopvattingen (zie het wat ongelukkig geformuleerde artikel 5.2 lid 3). Meer hierover ook podcast #10 en podcast #12.

Rechtbank Noord-Holland 11 oktober 2021; TNO wel, maar beperkt te Wobben

In de categorie bijzondere bestuursorganen: TNO. Vanwege het bestuursorgaan-zijn ontkomt TNO dan ook niet aan de Wob. Door rechtspraak van de Raad van State ziet de Wob alleen niet – geen bestuurlijke aangelegenheid – op louter wetenschappelijke informatie (zie annotatie). Dat maakt dat de Rechtbank Noord-Holland in deze uitspraak duidelijk maakt dat bepaalde TNO-rapporten dus niet verstrekt hoeven te worden.

Onder de Wet open overheid zal dit niet anders zijn. Het begrip “publieke taak” – iets waar de informatie verband mee moet houden (zie artikel 2.1) – wordt immers ingevuld met kenmerken die we kennen van het begrip “bestuurlijke aangelegenheid”.

Speciaal voor TNO is er met de Woo wel een bijzondere regeling toegevoegd aan de TNO-wet. Artikel 36 gaat – als bijzondere regeling – regelen dat onderzoeken voor anderen dan overheden zijn vertrouwelijk indien de opdrachtgever dit heeft bedongen.

Rechtbank Overijssel 2 november 2021; informatie bij de informateur niet te Wobben

Eerder was al duidelijk dat informatie bij de informateur op rijksniveau niet bij een bestuursorgaan berust en de informatie ook niet als ‘onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling” kan worden aangemerkt (zie deze uitspraak uit 2004).

De Rechtbank Overijssel maakt in deze uitspraak duidelijk dat dit ook geldt voor het informatieproces op decentraal niveau. De uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland zag – zoals Overijssel stelt – inderdaad op een andere situatie. Niet alleen omdat het verweer niet was gevoerd dat de informatie niet onder het bestuursorgaan berustte. Ik vermoed vooral omdat de informatie ook feitelijk onder de gemeente (het college) berustte.

Vervallen onderscheid rijk en decentraal onder de Woo

Onder de Woo kennen we straks een expliciete bepaling die informatie tijdens de formatie geheim houdt (artikel 5.4). Dit was eerst nog enkel toegeschreven op het niveau van het rijk maar is – na enige kritiek dezerzijds (zie artikel Tijdschrift voor Constitutioneel Recht rond voetnoot 70 en 71) – verruimd tot alle niveaus waarop wordt geformeerd (zie dit blog). Overigens maakte BZK nog duidelijk dat het ook al ziet op de verkennersfase (zie dit blog).

Toch onderscheid rijk en decentraal onder de Wob?

De specifieke bepaling in de Woo is nodig nu ook de Staten-Generaal straks onder de Woo vallen. Je kunt dan, zo lijkt de wetgever te suggereren, wel stellen dat de informatie berust onder een persoon die onder verantwoordelijkheid van een orgaan dat te Woo-en is berust. Die redenering loslatend op de Wob (en dus de situatie in Staphorst) brengt mij tot het volgende. Want is op decentraal niveau niet nu al sprake van informatie die berust bij een bestuursorgaan (of iemand die onder verantwoordelijkheid daarvan functioneert)? Want werkt de informateur niet formeel gezien onder verantwoordelijkheid van de gemeenteraad? Dat zou betekenen dat het college het verzoek wellicht had moeten doorzenden voor dit deel naar de gemeenteraad. Niet aangevoerd en niet gesignaleerd door de rechtbank. Misschien nog een hoger beroep waard.

Raad van State 3 november 2021; bezwaarschrift is natuurlijk een document over een bestuurlijke aangelegenheid

Het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” komt niet terug onder de Wet open overheid (zoek en vind niet in artikel 2.1). De wetgever vond dit begrip niet onderscheidend genoeg, om vervolgens via het “document”-begrip wel weer te komen met een variant om de inhoud van informatie een plek te geven. Het moet immers wel verband houden met een “publieke taak” (zie uitgebreid over deze definitie kwestie, dit blog).

De onderscheidende kracht van “bestuurlijke aangelegenheid” werd eerder in 2021 al duidelijk. De Raad van State maakte in een wat merkwaardige uitspraak duidelijk dat van dit begrip pas gesproken kan worden als het gaat om informatie waarbij een besluit of keuze van het bestuursorgaan betrokken is. De handtekening van een persoon valt dus buiten de Wob, aldus de Raad van State (zie uitgebreid deze annotatie).

Ook 3 november 2021 deed de Raad van State een uitspraak over de vraag of iets een bestuurlijke aangelegenheid betrof. Het ging om bezwaarschriften. Uiteraard gaat het dan ook om een bestuurlijke aangelegenheid. Onder de Woo zal het ook onmiskenbaar samenhangen met een publieke taak (namelijk het besluiten op bezwaarschriften).

CBb 6 mei 2021; zeker bij boetebesluiten zijn stukken al snel processtukken

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven maakte het eerder al duidelijk (zie update) maar recent ook maar weer aan De Nederlandsche Bank in deze uitspraak en deze uitspraak.

Dat stukken van intern beraad zijn of niet concreet zijn gebruikt ter onderbouwing van een besluit maakt niet dat deze niet als op de zaak betrekking hebbend moeten worden aangemerkt (en dus moeten worden ingebracht in een procedure). Zeker bij punitieve sancties is iets al snel een processtuk. De belanghebbende moet immers in staat worden gesteld om alles aan te voeren wat hij in het belang acht van zijn verdediging.

De bestaande geschilpunten bepalen vervolgens (in lijn met rechtspraak van de Hoge Raad) het kader voor de toets of bepaalde documenten als processtuk moeten worden ingebracht. Is een passage uit zo’n document relevant voor een geschilpunt dan kwalificeert het hele document als op de zaak betrekking hebbend stuk. Dat is veel meer dan DNB eerst dacht.

Vervolgens geeft artikel 8:29 Awb (zie uitgebreid dit artikel in de Ars Aequi) de regeling of een en ander geheel of gedeeltelijk geheim kan blijven voor de belanghebbende (de andere procespartij). Bij punitieve sancties is deze regeling nog wat aangescherpt doordat artikel 6 EVRM het recht op kennisname van relevant bewijsmateriaal hoog acht. Dat maakt zelfs dat intern overleg binnen de DNB al snel gedeeld moet worden. Dat is anders voor dat wat gedeeld wordt met haar advocaat.